Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. История становления и развитие Министерства юстиции в России как ключевого звена в системе органов юстиции 15
1. Исторические предпосылки возникновения и создания органов юстиции в Российской Федерации до 1802 гг 15
2. История развития органов юстиции в 1802- 1917гг 40
3. Органы юстиции в период с 1917 по 1998 гг 56
Глава 2. Теоретико—правовые основы деятельности органов юстиции в Российской Федерации 78
1. Участие органов юстиции в формировании правовой основы Российской государственности и создании единого правового пространства в Российской Федерации 78
2. Роль органов юстиции в совершенствовании правотворческой и правоприменительной деятельности 97
3. Повышение роли и значения органов юстиции в защите и соблюдении основных прав и свобод граждан 126
Заключение 152
Список использованной литературы и нормативных правовых актов 160
- Исторические предпосылки возникновения и создания органов юстиции в Российской Федерации до 1802 гг
- История развития органов юстиции в 1802- 1917гг
- Участие органов юстиции в формировании правовой основы Российской государственности и создании единого правового пространства в Российской Федерации
- Роль органов юстиции в совершенствовании правотворческой и правоприменительной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Органы юстиции Российской Федерации занимают особое положение в системе федеральных органов исполнительной власти. Одно только Министерство юстиции имеет более чем вековую историю и является одним из старейших в стране. В 2002 году ведомству, которое должно воздавать каждому право в силу хотя бы только одного своего названия -Министерству юстиции Российской Федерации исполнилось 200 лет. История органов юстиции и Минюста России является во многом историей становления и развития центрального аппарата Российского государства. С момента своего образования органы юстиции России прошли сложный, насыщенный событиями исторический путь, который необходимо осмыслить для дальнейшего совершенствования их деятельности во главе с Министерством юстиции. Ознакомление с историей развития органов юстиции, изменением их функций в системе государственного управления не только интересно с познавательной точки зрения, но также может стать импульсом для решения актуальных проблем российской государственности. Анализ исторических традиций в деятельности органов юстиции, и, впоследствии Министерства юстиции России как их ключевого органа, за более чем два с половиной века - это не просто исследование истории их развития отдельно в царском, советском и постсоветском времени, но также целостный, объемный и системный процесс. Данное исследование основано на большом количестве официальных, исторических и литературных источников, оно затронуло не только факты, но и выявляет закономерности, связанные с тем или иным периодом деятельности органов юстиции.
Следует отметить, что Министерство юстиции России всегда было форпостом российской государственности. Известно, что государственное строительство - процесс постоянный, обусловленный изменениями в обществе. Сущность и значение того или иного социального института детерминирована общественными отношениями. Эта взаимосвязь распространяется и на государство как основной социальный и политический институт, определяя цели и задачи его органов. В связи с этим возникает закономерный, исторически необходимый вопрос: какими сегодня будут органы юстиции Российской Федерации? Сохранят ли они свои многовековые функции, смогут ли по- прежнему выполнять свои задачи, которые неразрывно связаны с правом? На данные вопросы непросто найти ответы в настоящее время кардинальных реформ механизма государственного аппарата.
«Поиск юстиции - многотрудное дело, это всегда страдание. Века доказали, что овладение ею во всех аспектах, в полном объеме - лишь юспроцесс, нередко терпевший фиаско, превращавший самую изощренную теорию в утопию очередного идеала справедливости»1. Прежде всего, главная посылка деятельности органов юстиции обозначена в Конституции Российской Федерации 1993года . В качестве стратегической цели государственного строительства в Конституции Российской Федерации провозглашено формирование гражданского общества и становления правового государства в России. При этом права и свободы человека и гражданина определяют содержание деятельности органов государственной власти. Не случайно Всероссийская научно-практическая конференция (ноябрь 2001г.),3 прошедшая в преддверии двухсотлетнего юбилея Министерства юстиции России, была посвящена роли органов юстиции в правовом государстве. Одно из средств построения правового государства правовая реформа, в проведении которой активное участие принимает Министерство юстиции России.
История Министерства юстиции России неразрывно связана с развитием других органов юстиции и правоохранительных органов России (судов, Министерства внутренних дел, прокуратуры и др.). В различные исторические периоды них была общая цель - защита личности, общества и ™ государства, но при этом разная компетенция. Для обеспечения эффективного взаимодействия между ними необходимо четко определить функции и полномочия каждого из них, в том числе и Министерства юстиции России как ключевого звена в системе органов юстиции, с учетом принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
В настоящее время, до конца 2004 года Минюст России действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 2 августа к) 4 by 1999 г. №954. Согласно Положению Минюст России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере юстиции, а также координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти, В соответствии со статьей 32 Закона «О Правительстве Российской Федерации»5 от 17 декабря 1997 г. № 2 -ФКЗ и Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»6 Минюст России относится к федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. %/ Современный исторический этап характеризуется проводимой административной реформой, целью которой является оптимизация структуры органов исполнительной власти, исключение избыточных и дублирующих функций, достижение эффективности их деятельности. Это в полной мере затрагивает и деятельность Министерства юстиции Российской Федерации. Между тем, Указом Президента Российской Федерации от 13.11.2004 г. №1315
«Вопросы федеральной регистрационной службы» в соответствии с Федеральным Конституционным Законом от 17 декабря 1997 г. № 2- ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»8, в целях реализации Указов Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"9, от 20 мая 2004 г. № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"10 на базе была создана Федеральная регистрационная служба, в ведение которой передана большая часть функций. Данный Указ утвердил Положение о Федеральной регистрационной службе, имеющее силу вплоть до принятия соответствующих федеральных законов, которые, на наш взгляд, более четко определили бы правовой статус органов юстиции. Таким образом, сегодня от правового статуса органов юстиции Российской Федерации зависит эффективность реализации правовой, судебной и административной реформ, конечная цель которых - защита прав и свобод гражданина, обеспечение законности и единства правового пространства, оптимальное и эффективное государственное управление.
Следует заметить, что в настоящее время структура органов юстиции России, как и самого Министерства далеко от оптимальной и не совсем ясна. Следовательно, ознакомление с историей развития Министерства юстиции и его органов, изменение их функций в системе государственного управления заслуживает внимания и необходимо для более четкого упорядочения системы органов юстиции, что, непосредственно, положительно скажется на решении актуальных проблем российской государственности.
Степень научной разработанности проблемы исследования. В научной литературе проблемам деятельности органов юстиции в определенные исторические периоды уделено немало внимания. Однако, попытка исторического обзора с начала образования органов юстиции до их функционирования в настоящее время в исследованиях ученых не предпринималась.
В качестве методологической и общетеоретической базы исследования автором использовались труды таких российских ученых в области теории государственного строительства и права, как В.Б.Аверьянов, С.С.Алексеев, Г.В.Атаманчук,А.П.Алехин, М.В.Баглай, И.Л.Бачило, Д.Н.Бахрах, И.Н.Барциц, К.С.Бельский, Р.В.Васильев, А.Б.Венгеров, Н.В.Витрук, Б.Н.Габричидзе, Н.Н.Ефремова, Н.М.Кейзеров, Г.В.Куликовым, О.Е.Кутафин, Ю.М.Козлов, Б.М.Лазарев, А.И.Лучин, Г.В.Мальцев, В.М.Манохин, Н.И.Матузов, А.В.Оболонский, В.А.Пертцик, М.И.Пискотин, Р.Г.Пихоя, И.И.Сорокин, Ю.А.Тихомиров, Г.А.Туманов, Е.С.Фролов, Д.Д.Цабрии и др. В научных трудах указанных авторов заложен огромный \у пласт для понимания сущности и функционирования деятельности органов государственной власти, к которым относятся и органы юстиции.
При подготовке работы были использованы опубликованные в последние годы труды по исследуемой проблематике П.В.Крашенинникова, Г.В.Куликова, М.В.Мешкова, С.В.Степашина, И.Ю.Сухарева, Ю.А.Тихомирова, Р.А.Шепенко и других. Интересуемая тема в той или иной степени была представлена во многих работах.
Диссертационное исследование «Организационные основы деятельности органов юстиции Российской Федерации в условиях правовой jj7 реформы», было подготовлено Куликовым Г.В., осветившим проблемы государственного управления в сфере юстиции, разработана методика принятия управленческих решений, проанализированы функциональные особенности деятельности органов юстиции и их структурные характеристики.
Деятельность органов юстиции и их правовое положение в современной России была исследована А.Ф. Шестаковым в работе «Правовое положение органов юстиции в современной России». В диссертации был проведен анализ правового положения органов юстиции Российской Федерации, выявлены общие закономерности организации их деятельности. В свете указанных проблем были даны определения таким категориям как «механизм государства», «государственный аппарат», «государственный орган».
Научное исследование «Изменение правового положения Министерства юстиции Российской Федерации в период правовых реформ» было проведено Черкесовой Л.И. В нем освещены вопросы деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в целом, изучалось его правовое положение в системе исполнительной власти. Были опубликованы такие историко- правовые научные исследования таких авторов как Архипов СВ.-«Министерство юстиции России: основные направления деятельности в межреволюционный период 1917 года: историко-правовое исследование»; Степанищева Ф.- «Роль органов юстиции в обеспечении единого правового пространства Российской Федерации»; Яковлевой О.Н.-«Нормотворческая деятельность Министерства юстиции Российской Империи» 1802-1864 годы»; Тарасовой Л.А.-«Министерство юстиции в системе государственных органов и учреждений Российской Империи»; Ельцова Н.С. «Правовой статус территориальных органов юстиции в современной России». Исходя из одних только названий перечисленных работ следует вывод о том, что исследовались либо определенные направления деятельности, либо отдельные периоды в истории развития органов юстиции.
Изучение указанных трудов также показало, что собственно систематизированного исследования о правовом положения органов юстиции в различные исторические периоды с анализом функций и полномочий, выявлением закономерностей в их деятельности, к сожалению, пока еще не нашла должного отражения в современной литературе, а статус указанных органов исполнительной власти не обрел однозначного понимания. Кроме того, генезис органов юстиции и Министерства юстиции в различные периоды истории российской государственности не освещался. Исторический аспект формирования взаимоотношений органов юстиции с государственными органами власти, разработки высшими законодательными органами законодательства о Министерстве юстиции как ключевого органа в системе органов юстиции в современной литературе освещены еще недостаточно.
Объектом диссертационного исследования является исторический опыт становления и развития органов юстиции Российской Федерации, а также традиции их участия в реформировании правовых основ Российской государственности. При этом Министерство юстиции с 1802 года являлось не только органом власти, реализующим государственную политику в сфере юстиции, но и основным ведомством в системе органов власти. Предпринята также попытка проанализировать государственно - правовые отношения, складывающиеся в процессе участия органов юстиции Российской Федерации в формировании правовых основ российской государственности в различные исторические периоды, начиная с петровских времен до наших дней.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регламентирующие организационные основы деятельности органов юстиции России в различные исторические периоды, организационно-правовые основы различных сфер деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в области обеспечения механизма единства правового пространства, правотворчества, правоприменения и защиты прав граждан.
Цель и задачи диссертационного исследования: Целью работы является проведение исторического анализа процесса образования и развития органов юстиции и разработка предложений по совершенствованию правового статуса органов юстиции, Министерства юстиции Российской Федерации и механизмов реализации их задач и функций. Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:
-проанализировать историю создания органов юстиции в России;
-доказать, что деятельность органов юстиции Российской Федерации зиждется на исторических традициях;
-определить место Министерства юстиции Российской Федерации, которое с 1802 года заняло ключевую позицию в системе органов юстиции, а также среди органов исполнительной государственной власти в различные периоды истории;
- проанализировать место органов юстиции и Министерства юстиции Российской Федерации в системе правоохранительных органов;
-систематизировать функции и полномочия органов юстиции Российской Федерации по основным направлениям их деятельности не только в историческом процессе развития системы юстиции, но также и на современном этапе;
-исследовать и определить основные механизмы реализации Министерством юстиции Российской Федерации своих полномочий и функций в условиях проводимой в России правовой реформы;
-установить роль органов юстиции в защите прав граждан;
-разработать практические рекомендации по повышению роли Министерства юстиции Российской Федерации в создании стабильной, основанной на гуманных и демократических принципах правовой системы в Российской Федерации;
-провести анализ участия органов юстиции и Министерства юстиции как их ключевого органа в построении правового государства, в создании, укреплении и развитии демократических институтов общества;
- осветить роль Министерства юстиции в создании и обеспечении единого правового пространства.
Теоретическую основу исследования составили идеи, положения и выводы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых, посвященных истории органов юстиции и Министерства юстиции, а также проблемам права и государства.
В работе также использовались современные концепции общей теории права и государства, теории управления, истории о праве и государстве, историко-правовые очерки, материалы и источники из разных сфер обществоведения: философии, социологии, экономики. В работу включен анализ нормативных правовых актов, касающихся деятельности Министерства юстиции Российской Федерации. Был проведен анализ литературы о деятельности органов юстиции в зарубежных странах. Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные и специальные приемы познания, в частности диалектический метод, историко-правовой, системно-структурный и сравнительный анализ. В совокупности, использованные в диссертационном исследовании методы познания, позволили обеспечить достоверность и обоснованность его выводов.
Нормативно-правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы Министерства юстиции Российской Федерации.
Научная новизна и основные положения, выносимые на защиту. Данная работа, на наш взгляд, является первой по изучению и комплексному анализу истории создания и преобразования органов юстиции, исторических традиций в их деятельности, отечественного законодательства в области функционирования одного из ключевых федеральных органов исполнительной власти в России - Министерства юстиции, а также практики его применения. Научная новизна диссертации состоит в том, что она стала одним из первых комплексных исследований развития, организации и функционирования органов юстиции в России, начиная с их учреждения в качестве Юстиц-коллегии в период Петровской эпохи до преобразования в Министерство юстиции в 1802 года. Предпринята попытка разработки норм для конструктивного восполнения пробелов российского законодательства, регламентирующего правовое положение органов юстиции Российской Федерации, и, в немалой степени, непосредственно Министерства юстиции. В диссертации обоснованы и выносят на защиту следующие положения и выводы, содержащие, по мнению автора, научную новизну:
- историческая эволюция правового положения Министерства юстиции и его органов связано с целями и задачами государственного строительства, в частности направлениями государственной политики в области юстиции;
- исторически сложилось, что Министерство юстиции Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим организационно-распорядительные функции по реализации государственной политики в сфере юстиции, в связи с чем, необходимо в полном объеме задействовать его возможности по непосредственному властному воздействию на общественные отношения в области юстиции;
-предлагается законодательно предоставить органам юстиции, и, в частности, Министерству юстиции России более обширные полномочия по контролю за деятельностью судебных приставов, регистрирующих органов, нотариусов и адвокатов;
-в ходе административной реформы предлагается передать органам юстиции России функции и соответствующие полномочия по надзору за соблюдением законности федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;
-расширение функций и полномочий органов юстиции России в свою очередь должно повысить его ответственность и требования к организационно-техническому, кадровому и материальному обеспечению деятельности;
-основой системы государственного контроля за законодательством субъектов Российской Федерации должен стать федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах» предусмотреть обязательную регистрацию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и включение их в федеральный регистр. Это должно являться условием вступления их в юридическую силу. Указанное положение не следует понимать как ущемление права субъектов Российской Федерации на самостоятельное правотворчество;
- развитие административной реформы в определении статуса органов юстиции направить по опыту функционирования органов юстиции ряда зарубежных демократических государств. Поскольку на данном этапе под системой юстиции понимается внутренне организованная, объединенная общими целями и задачами совокупность органов и учреждений юстиции, пока фактически (но не законодательно) находящихся под началом Министерства юстиции Российской Федерации, что вызывает значительные затруднения в правовом статусе ключевого органа-Минюста, то необходимо принятие федерального закона «Об органах и учреждениях юстиции», где четко зафиксировать принципы построения этой системы;
-расширение участия органов юстиции, в частности, Министерства юстиции России в международном сотрудничестве, в первую очередь в правовой и правозащитной сферах, и повышение его роли в этом сотрудничестве.
-наделение органов юстиции правом законодательной инициативы, правом обжаловать в суде нормативные - правовые акты, противоречащие федеральному законодательству.
Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что предложения и рекомендации автора могут быть использованы при совершенствовании правового положения и механизмов функционирования Министерства юстиции Российской Федерации, а также в процессе реформирования системы юстиции в целом.
Теоретические положения диссертационного исследования могут служить теоретико-методологической базой для дальнейших исследований в этой сфере.
Апробация результатов исследования. Концепции и рекомендации і т работы выверялись в практической деятельности территориального органа Министерства юстиции Российской Федерации.
Автор принимал активное участие в разработке положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике, проекте Федерального закона «Об органах и учреждениях юстиции».
Рабочие гипотезы, основные теоретические предложения, выводы и рекомендации диссертационного исследования обсуждались на коллегиях Щ} Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино Балкарской республике. Результаты исследования представлялись также на конференциях молодых ученых и получили отражение в опубликованных диссертантом статьях.
Структура работы определяется степенью разработанности темы исследования, решением поставленных задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.
Исторические предпосылки возникновения и создания органов юстиции в Российской Федерации до 1802 гг
История возникновения органов юстиции и их развитие в различные исторические периоды, характеризуется тем фактом, что в своем развитии российское государство существовало в различных политических формах -как великое княжество, царство, империя, республика: буржуазно-демократическая, советская, парламентско-президентская. Российская государственность имела ряд характерных особенностей в управлении, прежде всего, эпатизм - активное вмешательство государства в жизнь страны, в систему управления на всех уровнях, а также патернализм, то есть официально провозглашенный курс государства на поддержку наиболее незащищенных слоев населения. Поэтому, история российской государственности являет собой непрерывный процесс возникновения и развития идей государственности, становления институтов государства, совершенствования институтов управления в целях более эффективного управления громадными территориями России.11 Государственное управление страной осуществлялось и осуществляется с помощью государственных органов, аппарата государственных учреждений (военные, административные, судебные). Государственные органы и учреждения Российского государства с конца пятнадцатого середины шестнадцатого века, вместе с тем, зародились черты бюрократизма, то есть подчинение друг другу учреждений и должностных лиц, бумажное делопроизводство.
Сама же государственная служба сформировалась в результате реформ Петра 1.Ученые 19 века определяли государственную службу как «Особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной государственной задачи»13. Такое понятие признано правомерным и на исходе 20 века.
«Процесс общественного развития отражает исторически переходящий характер становления и развития государственной и политической власти, уровень развития которой определяется степенью количественного и качественного содержания социально-экономических отношений в обществе, его духовно-нравственными ценностями». В истории России 18 век считается по праву временем переворота. Те подводные течения, которые лишь подмывали устои Московского строя, были опрокинуты. И, тем не менее, переворот нельзя трактовать как революцию, так как и общественный строй, и форма правления остались прежними. Другим стал тип культуры, язык, мышление, уклад жизни. Эти перемены не могли не затронуть и системы государственного управления. Реформы, начатые Петром Великим, изменили характер государственной власти и управления. Несоответствие приказного порядка управления государством новым задачам развития страны в период петровского царствования, обнаружились с полной очевидностью. Нечеткое распределение функций между приказами, медлительность в решении дел, неэффективное распределение обязанностей - все это подтолкнуло Петра 1 к поискам новых форм организации государственного аппарата.
В конце 18 века Высшим органом государственного управления оставалась Боярская дума, хотя и работавшая довольно напряженно, но не вписывающаяся в начатые преобразования. Реальная власть была сосредоточена в руках Ближней канцелярии, заседания которой с 1708 года, стали именоваться «Консилией министров». Следующим этапом было создание Правительствующего сената. За образец создания системы центрального управления была выбрана шведская система, считавшаяся тогда лучшей в Европе, главной особенностью которой была коллегиальность. Реформа 1718-1720 годов упразднила большинство приказов и ввела коллегии. Этой реформе предшествовал длительный подготовительный период. В результате чего, 11 декабря 1717 года Петр 1 издал указ определявший штаты коллегий, и дал распоряжение «начать всем президентам с нового года сочинять свои коллегии». Так, в 1717 году было создано 12 коллегий: подчинялись они царю и сенату. Важнейшими «государственными» среди них считались три первых: Иностранных (чужестранных) дел, Военная (Воинская), Адмиралтейская; Камер-коллегия, Штатс-контор, коллегия Ревизии заведовали финансовой системой государства; Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия ведали помышленостью и торговлей; Юстиц-коллегия занималась судебной системой; Вотчинная-делами дворянского сословия и Главный магистрат -управлением городами и делами зарождавшейся буржуазии. Следует отметить, что реальное их открытие состоялось ВІ719-1720 гг., а Камер-коллегии - в 1721году. Таким образом, в результате реформ Петра I - на смену приказов введены коллегии.
Создание юстиц-коллегии определялось именным указом от 15 декабря 1717 года о назначении ее президента и вице-президента. Некоторые историки относят учреждение Юстиц-коллегии к 1818 году, когда шла разработка основных положений ее статуса и будущей деятельности, комплектование личным составом. В именном Указе Петра I от 9 мая 1718 года дано повеление о переносе шведского образца устройства Юстиц-коллегии на российскую почву, но с учетом национальных особенностей развития русского государства и права. Юстиц-коллегия была судебным и административным органом. К ней перешли дела ряда старых приказов (Поместного, Сыскного, Земского, судных). Она заведовала губернскими и надворными судами и являлась для них апелляционным судом по уголовным и гражданским делам. В ее ведении находились следственные, розыскные дела и собирались сведения о заключенных в тюрьмах. В существовавшей при Юстиц- коллегии с 1719 по 1740 годах Крепостной конторе записывались и оформлялись различные крепостные акты на земли и крестьян, о продаже вотчин, купчие, доверенности, духовные завещания и т.д. С созданием Юстиц-коллегии ей был подчинен Поместный приказ, составивший в коллегии Вотчинную канцелярию. Юстиц-коллегия возглавляла довольно разветвленную судебную систему, начальным звеном которой были провинциальные нижние и городовые суды, вторым -надворные суды. Эта судебная система уже после учреждения Юстиц-коллегии при ее деятельном участии. Вместе с тем, Коллегии юстиции приходилось вести борьбу против вторжения центральных и местных учреждений в ее компетенцию. Так, в Указе Юстиц-коллегии от 15 января 1719 года подчеркивалось: «Кроме иноземцев, никаким людям изъятым из суда той же коллегии не быть, какова бы они звания и имени не были, в делах убийственных, разбойных и татиных, кроме одних особ офицерских и солдатских, или которые особо ведомы в канцелярии Преображенского и Адмиралтейства... ». В соответствии с главой И Регламента Главного Магистрата 1721 года «купеческие и ремесленные люди во всех делах судом и расправою» передавались в ведение Главного магистрата.
История развития органов юстиции в 1802- 1917гг
Создание министерства юстиции обусловлено обнародованием 8 сентября 1802 года Манифеста Александра I "Об учреждении Министерств" . Наряду с Манифестом последовал Именной Высочайший указ Правительствующему сенату о назначении руководителей министерств. Согласно манифесту, учреждалось восемь министерств, в числе которых называлось Министерство юстиции. «Все, что принадлежит к устройству судебного порядка, - говорилось в последующем манифесте от 25 июня 1811 г. «Об общем учреждении министерств», - составляет предмет министерства юстиции ». Третий пункт Манифеста предусматривал: "Как должность Министра юстиции особенно определена быть имеет при издании сочиняемого уложения законов; то и повелеваем до того времени оставаться оной на основании Инструкции Генерал-Прокурора". Министр юстиции одновременно являлся и генерал-прокурором.
Первым министром юстиции был утвержден выдающийся государственный деятель Г. Р. Державин (8 августа 1802 - 7 октября 1803 гг.). Примечательным является тот факт, что в отличие от других министров, Товарищи (заместители) которых определялись вышеназванным Указом, Державин же наделялся правом самостоятельно назначить себе Товарища. Роль Г.В.Державина в деятельности Министерства юстиции Российской Империи нельзя недооценивать. Многое из предложенного первым министром юстиции Императору находило его одобрение и поддержку. Прежде всего, уделялось большое внимание внутреннему устройству
Департамента. Так, например, в доку менте, подписанном Г.Р.Державиным, утверждалось общее внутреннее устройство департамента: для приема корреспонденции в департаменте учреждалось дежурство из 2-хчеловек, которые непрерывно должны быть в день и один из них - ночевать. Вошедшие в департамент пакеты немедленно вносятся к директору, а сей представляет их министру. Для контроля прохождения входящих и исходящих бумаг учреждалась общая регистратура, в которой велись три книги: одна книга - для входящих, для других и третья для именных указов. Директор департамента докладывал документы министру, получал от него приказания и «по написании оного на самой той бумаге, означив день получения и к которой принадлежит экспедиции; отдает записки в регистратуру. Ни одной бумаги без вышеизложенного не принимаются регистратором, который записавши раздает оные по принадлежности в экспедиции с распиской».
«Когда по какой вступившей бумаге сделано будет окончательное исполнение, тогда все дело отдается для хранения в архив. Архивариус записывает оное под следующим номером и в то же время вносит в алфавитную книгу, а по истечении года приказывает дела переплетать в особые книги по экспедициям и порядку номеров, сохраняет их в шкафах».29
По предложению Г.Р.Державина были внесены изменения в систему канцелярского делопроизводства в Сенате, которое предали значительное ускорение в движении Сенатских дел. Это изменение состояло в том, что по каждому делу, рассматриваемому в Сенате, канцелярия была обязана составить краткую справку, которая передавалась как сторонам спора, так и сенаторам для ознакомления с существом дела и для подготовки предметного решения к моменту рассмотрения дела. Для установления «некоторого единства» действий генерал-прокурора «важнейших» дел при министре юстиции была создана «консультация» обер-прокурора. Доклад, подготовленный по этому поводу Г.Р.Державиным, был утвержден Императором 21 октября 1802 года.30 Державин считал, что от порядка в делопроизводстве Департамента начинается нормальная, функционирующая деятельность любого министерства и ведомства. Помимо прочего, Министр юстиции Г.Р.Державин предложил устранить недостатки существующей судебной системы, и с этой целью составил проект правил третейского суда, который одновременно должен был явиться судом совестным. Суд этот надлежало сделать обязательным. Таким образом, он надеялся прекратить взятки и создать скорое и беспристрастное правосудие. Однако, проект не был поддержан и утверждения не получил.31 На Министерство юстиции возлагались функции подготовки актов законодательного характера, а также управления деятельностью судов и прокуратуры. Оно должно было заниматься вопросами назначения, перемещения, увольнения чинов судебного ведомства, учреждения и упразднения судов, осуществляло надзор за их работой. Преемником Г.Р.Державина на посту министра юстиции стал П.В.Лопухин, который занимал этот пост до назначения его председателем Государственного совета. Новым министром юстиции 1 января 1810 года новым министром юстиции был назначен И.И.Дмитриев, при котором Министерство юстиции получило свою окончательную организацию. Дмитриев подготовил проект устава министерств, который был утвержден проект Указом от 26 августа 1810 года. В проекте были детально освещены вопросы, относящиеся к структуре и деятельности Министерства юстиции.
Окончательное устройство Министерство юстиции получило с изданием «Общего учреждения министерств» 25 июня 1811 года, установило единообразие в организации и делопроизводстве министерств, их структуру и взаимоотношения подразделений министерства с другими учреждениями. В соответствии с «Общим учреждением министерств» Министерство юстиции имело следующую структуру. Во главе его стоял министр, который имел одного помощника -товарища. При министре юстиции была создана Канцелярия. Рабочим органом Министерства являлся Департамент, в состав которого входили отделения, а в состав отделений-столы. В основе организации Министерства лежал принцип единоначалия. Так, директора департаментов непосредственно подчинялись министру, начальники отделений (управлений) - директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделений. В рескрипте от 5 августа 1816 года министру юстиции Трощинскоіиу Александр 1 указывал на то, что должность министра юстиции состоит в том, чтобы «усугубить надзор, дабы дела как в правительствующем Сенате, так и во всех подчиняемых ему местах имели успешнейшее течение, чтобы законы и указы повсюду исполнялись неизменно.... чтобы право людей не было помрачаемо ни пристрастиями к лицам, ни мерзким лихоимством, богу противном и мне ненавистным, и чтобы обличаемые в сем гнусном пороке нетерпимы были в службе и преследуемы со всею строгостью законов. Этот надзор за деятельностью судебных учреждений осуществлялся путем просмотра определений Сената и доносений обер-прокуроров, протестов губернаторов на решения губернских судов, рассмотрения отчетов о движении дел в судах, жалоб, производства ревизий.
Следует отметить, что в 1830 г. Кодификационная комиссия завершила работу по составлению первого Полного собрания законов Российской империи. Оно насчитывало 40 томов и шесть томов приложения (справочный материал: алфавитно-предметный указатель, хронологический указатель, чертежи, рисунки и т.д.). При этом, в 1832 году Издан Свод законов Российской империи (15 томов). Свод уголовных законов, составленный Сперанским, отличался крайней неполнотой. Являясь довольно казуичным, он заключал в себе всего 765 статей, так как множество уголовных постановлений были рассеяны по всем пятнадцати томам Свода законов, в особенности, в последнем. Все недостатки представлялись столь очевидными, что скоро правительство признало нужным приступить к составлению и изданию нового уголовного уложения. В 1845 обнародованием «уложения о наказаниях уголовных и исправительных», заключавшего в себе 2224 статьи, не были устранены все те крупные недостатки, которыми страдало наше уголовное законодательство того времени. Однако, в значительной мере была облегчена возможность ознакомления с карательными постановлениями и более точным установлением меры наказания. Таким образом, был положен предел прежнему произволу суда в этом отношении. К 1860 году завершена работа по изъятию Следственной части из ведения полиции и передачи ее в подчинение судебной власти и Минюсту.
Крестьянская реформа 1861 года положила начало периоду капиталистического развития России. Вслед за крестьянской реформой были построены работы по подготовке судебной реформы. Министерство юстиции принимало слабое участие в разработке судебной реформы.
В конце октября 1861 года по указанию императора было начато составление основных положений о судоустройстве и судопроизводстве, В январе-апреле 1862 года работа по составлению "Основных положений преобразования судебной части в России" была завершена. В рамках судебной реформы 17 апреля 1863 года царем был подписан Указ "О некоторых изменениях в существующей системе наказаний уголовных и исправительных"32."
К середине 1864 года были обобщены замечания по проекту судебной реформы, учтена практическая деятельность суда присяжных, состязательного и гласного суда в странах Западной Европы и окончательно выработаны проекты Судебных уставов.
Участие органов юстиции в формировании правовой основы Российской государственности и создании единого правового пространства в Российской Федерации
Исторический излом на пороге третьего тысячелетия надолго предопределил развитие и судьбу России. Следует отметить, что основной элемент данного временного отрезка заключается в переходе к усилению государственного начала во всех сферах жизни общества, проведению руководством страны ясной, последовательной, предсказуемой политики, ориентированной на защиту интересов граждан, реальное закрепление ценностей демократического правового государства.
Возрождение сильной государственной власти потребовало обеспечения прежде всего ее естественной среды - единого правового пространства в Российской Федерации, то есть обеспечения верховенства закона, реального разделения властей, гарантий прав и законных интересов граждан, равной ответственности государства и гражданина. Единственно верный путь решения этой сложнейшей задачи - качественное изменение характера деятельности Министерства юстиции, настойчивое движение к его превращению в мощный государственный орган, действующий на самом широком правовом поле, что требует не только наращивания работы на сложившихся основных направлениях, но и эффективного освоения новых полномочий Министерства.
В концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17.12.1997 года (В редакции Указа от 10.01.2000года) поставлена задача формирования и сохранения на всей территории России единого конституционного пространства, усиления роли федерального законодательства.
История Министерства юстиции России - это история становления и развития центрального аппарата Российского государства в течение более двухсот лет, охватывающих сложный, насыщенный значительными событиями, период, порой противоречивый и как бы внутренне отрицающий историческую связь времен. Но на всех этих этапах продолжало свою деятельность Министерство юстиции России, приближаясь к идеалу, отображенному в латинском значении этого слова, -Министерство справедливости.
Современная Россия на этапе реформ характеризуется движением к построению правового государства и его укреплению, созданию и развитию демократических институтов общества. Важная роль в этих преобразованиях отведена Министерству юстиции Российской Федерации.
В последнее десятилетие наша страна столкнулась с проблемой дезинтеграции правового поля, нарушением системных связей внутри российского правового пространства. Серьезные просчеты в политике федерализма типа: «берите власти столько - сколько хотите», привели к обострению регионального сепаратизма, поставили под угрозу принцип верховенства Конституции Российской Федерации, а также государственную целостность Российской Федерации. Стало весьма распространенным явлением несоответствие законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, вторжение субъектов Российской Федерации в сферу исключительного ведения Российской Федерации, явное превышение пределов полномочий по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, ограничение конституционных прав и свобод граждан. Причинами принятия столь противоречащих конституционным основам законов и нормативных актов являются: - недостаточный уровень правовой культуры и профессиональной подготовки участников правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации; - несвоевременное отслеживание изменений в федеральном законодательстве; - местничество и правовой нигилиЗхМ, явное игнорирование норм федерального законодательства. Хотя, следует принять во внимание тот факт, что в федеральном законодательстве ( подчас далеко несовершенном) имеют место пробелы.
Кроме того, главным образом, экономические, демографические религиозные и иного рода проблемы регионов также не позволяют в полной мере реализовывать нормы федерального законодательства. Однако, подобные причины органов государственной власти субъектов Российской Федерации не должны оправдывать разрушение единого правового пространства страны и наметившиеся тенденции к децентрализации власти и законодательства. Тогда как, в укрепление устоев государства, правотворчество субъектов Российской Федерации должно быть направлено на обеспечение проведения экономической реформы, равноправия всех форм собственности, свободы частного предпринимательства, экологической безопасности, на установление и охрану прав и свобод граждан, развитие и совершенствование демократических институтов, упорядочения системы управления в регионах, в том числе и местного самоуправления, ведение борьбы с преступностью, регулирование народного образования, культуры, сохранение языков многонациональной России, оно напротив, способствует расшатыванию правовой основы государства.
Следует отметить, что автор солидарен с мнением о том, что организация единого правового пространства на территории Российской Федерации - это проблема не столько федерального уровня, сколько проблема субъектов.60 Подлинный федерализм возможен лишь тогда, когда субъекты Российской Федерации имеют достаточно широкие полномочия в решении государственных вопросов, в том числе в сфере правотворчества, и активно их используют. Круг таких полномочий установлен российской Конституцией, субъекты Федерации постоянно их используют, что является характерной особенностью современного этапа правотворческой деятельности в России. 61 О том, каким должно быть законодательство субъекта Российской Федерации и какие механизмы должны обеспечивать соответствие регионального законодательства федеральному, на сегодняшний день еще четко не определено. Как отметил Министр юстиции Российской Федерации Ю.Я.Чайка, «недостатки регионального законодательства и обусловленные ими коллизии конституционных и региональных норм - вещь далеко не безобидная. Они несут в себе разрушительное начало. Их постепенное накопление может привести к возникновению критической массы, способной взорвать единое конституционной поле страны, нарушить установленную систему управления и создать реальную угрозу конституционной безопасности».62 Думается, что в рамках общей компетенции правовой реформы в России назрела необходимость принять общие принципы формирования законодательства субъектов Российской Федерации, при этом вопросы формирования законодательства - являют собой более широкую категорию, чем нормы правотворчества, которые имеют значение только для правотворческих органов.
Роль органов юстиции в совершенствовании правотворческой и правоприменительной деятельности
Россия строит правовое государство, одной из главных составляющих которого является формирование правовых основ его организации и жизнедеятельности. Однако, на протяжении многовековой истории Российского государства обширные территориальные пределы ставили перед народом и государственной властью 2 вопроса: «Каким образом сохранить единство страны» и «Как обеспечить эффективность осуществления государственной власти на столь обширной территории».72
По мнению B.C. Нерсесянца, на территории России сложился относительный плюрализм законов, когда наряду с русским законодательством действовали и иные системы права: шариат, грузинское право, армянское право, собственные национальные системы права в русской Польше, Финляндии, Бессарабии, обычное право кочевых и сибирских народов и т.д. Необходимость преодоления этой отсталости страны (производственной, технической, научной, военной, социально-экономической, административно-управленческой, государственно-правовой) со времен Петра 1 была осознана как одна из важнейших стратегических задач российской государственности.74 Путь России к правовой государственности пролегал сквозь нестабильность социально-политической жизни страны и кризиса, который охватил все остальные сферы общества, включая правовую. Для реально складывающейся в ту эпоху ситуации, в правовой области характерны такие «типично феодальные явления, как отсутствие в стране единого правового пространства, общего правопорядка и единой законности, девальвация роли закона, бездействие общих правовых принципов и норм, конкуренция источников права, разнобой и противоречия между различными нормативными актами, раздробленность, мозаичность, и хаотичность правовой регуляции»75. К вопросу о правовом пространстве страны современные отечественные ученые подходят довольно осторожно, ограничиваясь указаниями на важность принципа «единства правовой регламентации правового режима на территории всего государства76», единство законности («в федеративных отношениях всегда актуальна степень единства самих законов, единства правового регулирования»77, призывами о «необходимости создания специфического пространства, которое позволило бы эффективно осуществлять освоение действительности всеми субъектами права» , либо констатацией того факта, что организация единого правового пространства на территории Российской Федерации и его обеспечение имеют важнейшее значение для функционирования всего государственного механизма»79, и что современная организация правового пространства не отвечает вызовам времени».80
Сама категория «правовое пространство» пока еще не прошла научную проработку, хотя все чаще, в последнее время, используется в юридической и политической практике. Автор считает, что определение правового пространства как всей совокупности юридических норм, действующих в пределах России, данное в диссертациях Ельцова Н.С.81 и Степанищева В.Ф. 82 вполне приемлемо, но далеко не исчерпывающе. Помимо того, авторы утверждают, что указанные нормы должны быть согласованы между собой и соподчиняться в зависимости от юридической силы. В случае разрозненности нормативно-правовых актов и отсутствия юридической и логической последовательности в их содержании, единство правового пространства будет нарушаться.
Органы юстиции имеют богатый опыт в этой сфере, накопленный в течение всей истории своей деятельности. Юридическая наука относит Россию, как в дореволюционный период, так и в современном ее состоянии к романо-германской семье права. Основным источником права является закон. Некоторое исключение составляет советский период нашей истории, когда функционировала система социалистического права, при которой закон был всего лишь рода декорацией. В действительности, для регулирования общественных отношений использовались административные механизмы, оправленные идеологической необходимостью. Тем не менее, с формально-юридической точки зрения, и в советский период основным источником права являлся закон- то есть система законодательства, на вершине которой стояла конституция. Обращаясь к истории, следует подчеркнуть, что Министерство юстиции с момента образования играло достаточно активную и отличную от других ведомств роль в формировании российского законодательства. Согласно манифесту Александра 1 от 1802 года об учреждении министерств (их стало восемь), все министры обладали правом законодательной инициативы. При этом Министерство юстиции принимало участие в разработке и обсуждении законопроектов, составляло отзывы на проекты законов, подготовленные в других ведомствах, участвовало в кодификации и систематизации законодательства, чем другие министерства не занимались.
В соответствии с «Общим учреждением министерств» 1811 года рабочим органом Министерства юстиции являлся департамент, в состав которого входили ряд отделений, в том числе и законодательное отделение. Последнее занималось детальной разработкой проектов дополнений и изменений действовавших законов по ведомству Министерства, принимало участие в обсуждении законопроектов, поступивших в Министерство юстиции из других ведомств, подготавливало отзывы по этим проектам. Кроме постоянно действующих органов при Министерстве юстиции неоднократно образовывалась различные комиссии и комитеты для выполнения специальных задач. Так, например, указом Александра 1 от 21 октября 1803 года к Министерству была присоединена Комиссия составления законов, ранее находившаяся в непосредственном ведении главы государства. Подобные комиссии неоднократно создавались еще при Петре 1. На них возлагалась задача систематизации действовавшего в то время законодательства. С момента вхождения Комиссии составления законов в Министерство юстиции ее возглавил товарищ Министра юстиции (в современном понимании -заместитель Министра) Н.Н.Новосильцев, а с декабря 1808 года обязанности руководителя комиссии были возложены на М.М.Сперанского.
С первых образования Министерство юстиции большое значение придавало совершенствованию российского законодательства, осуществляя при этом управление всей системой юстиции.
Лучшие умы страны сразу же обратили внимание на чрезмерную запутанность законодательства, так как оно состояло из многочисленных законов, «боярских приговоров», указов самодержцев. Под руководством М.М. Сперанского- известного государственного деятеля, была проведена кодификация законодательства. При Министре юстиции Д.В. Дашкове эта, по словам императора Николая 1, монументальная работа была завершена: издано 56 томов Полного собрания законов Российской империи и 15 томов Свода законов. Как говорил сам Сперанский, ни одно государство Европы не могло бы похвастаться столь ярким и определенным сводом законов.
