Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правотворчество как форма деятельности органов внутренних дел России .
1. Правотворчество в аспекте правопонимания С. 14.
2. Особенности правотворческой деятельности органов внутренних дел России С. 59.
Глава II. Способы правотворческой деятельности органов внутренних дел России .
1. Собственное правотворчество органов внутренних дел России: принципы и стадии С. 80.
2. Совместное правотворчество органов внутренних дел России С. 117.
Глава III. Акты правотворчества органов внутренних дел России .
1. Юридическая природа нормативно-правовых актов органов внутренних дел России С. 134.
2. Основание классификации и виды правотворческих актов органов внутренних дел России С. 143.
Заключение С. 193.
Библиографический список С. 196.
Приложение С. 224.
- Правотворчество в аспекте правопонимания
- Особенности правотворческой деятельности органов внутренних дел России
- Собственное правотворчество органов внутренних дел России: принципы и стадии
- Юридическая природа нормативно-правовых актов органов внутренних дел России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сложившееся состояние демократических преобразований в России обуславливает необходимость поиска перспектив и путей развития российской теории правотворчества. Одним из ее важнейших направлений остается оптимизация организации ведомственного правотворчества вообще и правотворчества органов внутренних дел в частности.
На современном этапе изменились приоритеты в деятельности органов внутренних дел России. В настоящее время Министерство внутренних дел Российской Федерации осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел1. Усилилась и социальная функция органов внутренних дел, которые не только защищают, но и обеспечивают права и свободы личности: При этом обеспечение прав и свобод органами внутренних дел осуществляется как в правоприменительной, так и в правотворческой деятельности, ко? торые являются неотъемлемой частью системы правового регулирования.
Объективному возрастанию значения ведомственного правотворчества и роли нормативно-правовой регламентации этой деятельности способствует также проводимая в Российской Федерации административная реформа. Введение новой «трехуровневой» системы управления, изменения взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления требуют не только действий по оптимизации системы функционирования и взаимодействия органов исполнительной власти, но и новых импульсов по совершенствованию форм правотворческой деятельности.
Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 30. Ст. 3149 (в ред. Указов Президента РФ от 05.11.2002 г. № 1407; от 29.12.2005 г. № 1554; от 09.06.2006 г. № 576; от 20.09.2006 г. № 1023; от 21.03.2007 г. № 403, с изм., внесенными Указом Президента РФ от 05.11.2004 г. № 1407).
В пользу актуальности проблематики исследования говорит и современное состояние учения о правотворчестве органов внутренних дел, наполненное рядом проблем.
Во-первых, плюрализм подходов к правопониманию в целом, ставший возможным в условиях современного реформирования государства и права, качественные изменения всей системы общественных отношений в России привнесли в рассматриваемую тематику новые проблемы, требующие своего научного осмысления и разрешения. К ним с полным основанием можно отнести необходимость совершенствования методологии исследования теории правотворчества, обновления ее понятийного аппарата, уточнения качественных характеристик и форм (способов) правотворческой деятельности органов внутренних дел в контексте современных функционально-структурных подходов, тенденций унификации нормативных правовых актов, регламентирующих правотворческую деятельность органов внутренних дел, определения юридической природы, классификации нормативно-правовых актов органов внутренних дел и др.
Во-вторых, в юридической науке проблема ведомственного правотворчества (в том числе - правотворчества органов внутренних дел) не нашла общепринятого решения. Некоторые ученые, активно пропагандируя вполне состоятельную идею «верховенства закона», доводят ее до абсурда, предлагая полную ликвидацию всей подсистемы ведомственных нормативных документов. Тем не менее, большинство теоретиков понимают, какое значение имеют ведомственные нормативные акты и ведомственное правотворчество в правовом регулировании общественной жизни1. Представляется, что становление новой общеправовой российской парадигмы и строящейся на ее основе
1 См., Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. № 6. С.23; Организация нормотворческой деятельности в системе МВД России. Пособие. М., 2002. С. 7-8; Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 139; Арзамасов Ю. Г. Ведомственное нормотворчество как тип юридической деятельности // Государство и право. 2006. № 9. С. 11; Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие / Под ред. 10. Г. Арзамасова. М., 2007. С. 71-72.
правовой системы невозможно без ведомственного правотворчества, поскольку из законов, которые должны регулировать наиболее важные общественные отношения, нельзя делать подробные инструкции, регламентирующие отдельные детали поведения субъектов. В связи с этим актуальной проблемой теоретического и практического плана является разработка современной концепции ведомственного правотворчества, которая не имела бы ничего общего с прежним командно-административным типом этого вида деятельности.
В-третьих, приобретает особенный смысл проблема нормативного урегулирования правотворчества в качестве единой, основанной на общих принципах, целеориентированной, планомерной, технологически обеспеченной нормообразующей деятельности, а также нормативного оформления ее наиболее рациональных средств, методов и инструментария. В частности, нуждается в упорядочении и унификации практика подзаконного правотворчества. Проблемы, возникающие в этой сфере, обуславливают потребность не только подзаконного, но и законодательного регламентирования ведомственного правотворчества.
Растущая потребность в правовой регламентации деятельности органов внутренних дел в условиях построения демократического правового государства в России требует установления объема и пределов правового регулирования по предметам их компетенции, закрепления принципов, порядка и способов правотворческой деятельности, четкой градации ведомственных нормативных правовых актов по их видовым классификационным признакам.
Таким образом, существует настоятельная потребность всестороннего осмысления накопленного опыта правотворческой деятельности органов внутренних дел России в целях ее дальнейшего развития и совершенствования.
Степень разработанности темы. Теория правотворчества была и остается одной из центральных в отечественной и зарубежной юриспруденции. Но до сих пор нет комплексного монографического исследования, посвящен-
6 ного правотворческой деятельности органов внутренних дел России. Избранная для исследования тема в части ее специальной проблематики еще не получила достаточного освещения в российской правовой литературе, в данном направлении делаются лишь первые шаги. Это положение объясняется отчасти и тем, что традиционная советская теория правотворчества была создана преимущественно на базе формально-догматических трактовок права. Следствием такого подхода нередко становилось отчуждение норм права от жизни, разрыв между содержанием правовых предписаний и реальными общественными отношениями. В современных условиях научного плюрализма становится возможным создание новой модели ведомственного правотворчества, основанной на концепции интегративного правопонимания.
Проблемам правотворчества в целом или отдельным особенностям ведомственного правотворчества посвящены работы А.И. Абрамовой, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, Л.Ф. Апта, Г.В. Атаманчука, В.К. Бабаева, В.М., Баранова, Д.Н. Бахраха, СВ. Бошно, Р.Ф. Васильева, Н.А. Власенко, А.Б. Венгерова, О.А. Гаврилова, В.М. Горшенева, Ю.И. Гревцова, К.Н. Дмитриев-цева, Б.В. Дрейшева, С.Н. Жевакина, Л.Н. Завадской, С.А. Иванова, В.Б. Исакова, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимова, Д.А. Ковачева, Н.П. Колдаевой, И.В. Котелевской, П.М. Курдюка, В.В. Лазарева, В.В. Лапаевой, А.С. Лашкова, Р.З. Лившица, А.Б. Лисюткина, ИЛ. Малиновой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, М.Н. Николаевой, В.И. Новосёлова, А.Ф. Ноздрачёва, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, В.Н. Протасова, Т.Н. Радько, Н.В. Ралдугина, Т.Н. Рахманиной, Р.А. Ромашова, В.Н. Синюкова, Л.И. Спиридонова, И.М. Степанова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, Р.А. Халфиной, А.Ф. Черданцева, А.Ф. Шебанова, Н.С Шмакова, И.И. Шувалова, Е.А. Юртаевой, Л.С Явича и др.
Отдельные вопросы правотворческой и собственно нормотворческой деятельности органов внутренних дел исследованы в работах Ю.Г. Арзама-сова, В.Ф. Воробьева, Т.Н. Ворониной; Н.Л. Гранат, В.О. Елеонского, СВ. Кабышева, Н.Н. Карташова, И.Б. Киричук, М.В. Костенникова, Т.Н. Мое-
кальковой, И.В. Ростовщикова, Л.М. Розина, Н.Б. Слюсарь, Ю.П. Соловей, Н.Н. Червякова, В.В. Черникова и др.
Объектом диссертационного исследования является правотворчество современного демократического государства как важная составляющая его деятельности по руководству и управлению обществом.
Предмет исследования - правотворчество органов внутренних дел России: его сущность, содержание, процессуальная регламентация и нормативно - правовое обеспечение в современных условиях.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящей работы является комплексное исследование правотворчества органов внутренних дел России с точки зрения его теоретических, правовых и организационных аспектов для выявления позитивного и негативного опыта и разработки практических рекомендаций по совершенствованию данной деятельности.
Достижение указанной цели обеспечивается в ходе решения следующих конкретных задач:
обобщив теоретические основы учения о правотворчестве, определить его концепцию в аспекте современного правопонимания;
исследовать сущность и дать определение понятий «правотворчество органов внутренних дел» и «нормотворчество органов внутренних дел»;
проанализировать нормативно-правовую базу правотворческой деятельности органов внутренних дел и раскрыть их нормотворческие полномочия;
выявить особенности правотворческой деятельности органов внутренних дел, показать ее основные формы;
определить основные признаки и дать понятие нормативно-правовых актов МВД России, обосновать их классификацию;
выявить недостатки и пробелы в практике подготовки и реализации нормативных правовых актов органов внутренних дел;
- разработать предложения и рекомендации в Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России.
Методологическая основа и источниковая база исследования. В
рамках исследования автором использовались как общенаучные (диалектический, комплексно-системный, социологический, исторический, логический, структурно-функциональный, феноменологический), так и вытекающие из них частно-научные методы познания - моделирования и сравнительного правоведения, нормативно-логический, технико-юридический и др., а также новеллы в методологии: синергетический и аксиологический методы.
Применение общенаучных методов познания позволило разграничить процессы правообразования и правотворчества, выявить закономерности и тенденции развития теории правотворчества, определить ее рациональные и иррациональные основы, сформулировать понятийный аппарат правотворческой деятельности органов внутренних дел. Применение частно-научных методов помогло исследовать правотворчество не только как элемент механизма правового регулирования, но и как систему управления, социальной инженерии. Использование метода сравнительного правоведения дало возможность проследить эволюционирование качественных характеристик правотворчества через призму правопонимания. Метод моделирования определил каркас модели теории правотворчества на основе выявленных признаков. Новеллы методологии значительно расширили набор, допустимый для исследования правотворчества органов внутренних дел, и обеспечили методологический плюрализм.
Источниковую базу работы составили исследования отечественных и зарубежных ученых в области философии и социологии, труды представителей как общей теории права и государства, так и отраслевых юридических наук, материалы региональных, всероссийских и международных конференций. Большое внимание уделено аналитическим обзорам по проблемам теории правотворчества и правотворческой деятельности органов внутренних дел.
Нормативную основу исследования составляют международно-правовые акты, конституционное и текущее законодательство, ведомственные акты органов внутренних дел Российской Федерации. Использование широкого спектра современного методологического инструментария и объемной источниковой базы помогло автору раскрыть предмет исследования, решить поставленные задачи.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что это одна из первых в отечественной теории права и государства работ, специально посвященных комплексному анализу теоретических и практических проблем ведомственного правотворчества органов внутренних дел Российской Федерации. В ней впервые прослеживается эволюция теории правотворчества в аспекте современного правопонимания; определена юридическая природа нормативных правовых актов органов внутренних дел, их место в иерархии источников российского права; исследуются особенности и дается оригинальная классификация нормативных актов органов внутренних дел; характеризуются основные стадии нормотворческого процесса органов внутренних дел; анализируются вопросы правового статуса международных (межведомственных) договоров, заключаемых МВД России; освещаются проблемы имплементации международно-правовых норм в правотворческой деятельности органов внутренних дел; формулируются предложения и рекомендации по совершенствованию процесса разработки нормативных правовых актов в органах внутренних дел.
Новизна диссертационного исследования находит конкретное воплощение в сформулированных автором положениях и выводах, выносимых на защиту:
1. В целях совершенствования теории и практики правотворчества нецелесообразно жестко противопоставлять различные подходы в правопони-мании. Необходимо использовать различные методологические приемы для эффективного познания закономерностей развития и совершенствования механизма правотворчества.
Исходя из концепции интегративного правопонимания, правотворчество выступает не только фактором закрепления сложившихся общественных отношений, но и их проектирования, трансформации, эволюционирования или нивелирования. Отсюда правотворчество определяется как элемент механизма правового регулирования, целенаправленная деятельность уполномоченных субъектов по созданию, изменению и отмене правовых предписаний в соответствии с назревшими потребностями социума в целях его дальнейшего государственно-правового развития.
2. Обоснована терминологическая нагрузка категорий «нормотворчест
во органов внутренних дел» и «правотворчество органов внутренних дел».
Под нормотворчеством органов внутренних дел понимается деятель
ность уполномоченных субъектов в системе министерства внутренних
дел России, осуществляемая на делегированной или компетенционной
основе, направленная на создание, изменение или отмену ведомственных
нормативно-правовых актов, как внутреннего, так и внешнего действия.
Категория «правотворчество органов внутренних дел» включает в себя не только нормотворчество в собственном смысле, но и весь спектр полномочий, связанных с правотворческой сферой и проявляющихся в различных формах. Это деятельность по созданию (проектированию), изменению, отмене, толкованию и систематизации нормативных правовых актов уполномоченными субъектами органов внутренних дел, а так же заключение ими нормативных соглашений (договоров) на делегированной и компетенционной основе. При этом особенности правотворческой деятельности органов внутренних дел России проявляются в специфике их статуса, субъектов нормотворчества, характера нормотворческих полномочий и юридической природе принимаемых актов.
3. Процедура правотворческой деятельности органов внутренних дел
урегулирована, в большинстве своем, различными подзаконными норматив
ными актами. К сожалению, в Конституции Российской Федерации не указа
ны виды нормативно-правовых актов, издаваемых федеральными органами
11 исполнительной власти, в том числе - органами внутренних дел, что препятствует унификации и классификации этих документов. Положение усугубляется тем обстоятельством, что до настоящего времени не приняты Федеральные законы «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «О федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации».
Предлагается четко определить алгоритм подготовки нормативных правовых актов и указать их отличительные особенности в ходе собственного нормотворчества органов внутренних дел и в ходе совместного правотворчества органов внутренних дел с другими субъектами правотворческой деятельности.
Анализ юридической природы нормативных правовых актов органов внутренних дел требует однозначного и юридически выраженного определения перечня их видов. Предлагается зафиксировать следующие виды ведомственных актов, принимаемых в системе МВД России: международные договоры (соглашения) межведомственного характера с участием органов внутренних дел, приказы, решения коллегии, положения, уставы и инструкции. Определены различия между данными актами и обозначены критерии предмета их регулирования.
Разработаны рекомендации и предложения в Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России.
Содержание этих и других положений автор конкретизировал в тексте диссертации.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные ее положения развивают такие разделы общей теории права и государства как «Теория правотворчества», «Законность и правопорядок», «Правосознание и правовая культура» и др. Введение в научный оборот понятий «правотворчество органов внутренних дел», «нормотворчество органов внутренних дел», «нормативно-правовой акт органов внутренних дел», предложенных автором диссертации, позволяет уточнить стратегию ведомственного правотворчества органов внутренних дел и по-новому
взглянуть на природу этого правового явления. Полученные в ходе исследования выводы и теоретические обобщения существенно расширяют представления о правотворческой деятельности органов внутренних дел и устраняют отдельные пробелы в ее правовом регулировании, формируют современную парадигму ведомственного правотворчества, обогащают теоретико-методологическую базу исследования данного правового явления. Диссертационная работа может также стать основой для соответствующих отраслевых исследований.
Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности их использования для:
осуществления ряда конкретных мер, направленных на формирование современной концепции ведомственного правотворчества в целях повышения эффективности регулирования общественных отношений органами внутренних дел;
модернизации технологии разработки проектов нормативно-правовых актов органов внутренних дел, межведомственных соглашений, международных и межведомственных договоров;
совершенствования форм и методов правотворческой деятельности, систематизации и толкования нормативных правовых актов органами внутренних дел;
преподавания курсов «Теория государства и права», «Административное право», спецкурсов «Административная деятельность органов внутренних дел», «Нормотворческая деятельность органов внутренних дел» в юридических вузах системы МВД России, а также при подготовке учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам;
повышения правовой культуры сотрудников юридической службы системы органов внутренних дел и уровня профессиональной подготовки и переподготовки кадров в учебных заведениях МВД России;
дальнейшей научно-исследовательской деятельности по соответствующей проблематике.
Структура диссертации определена целями, задачами исследования, спецификой избранной темы, ее теоретической и практической значимостью. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, библиографического списка литературы и приложения.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование обсуждено и одобрено на кафедре теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД РФ, кафедре теории права и прав человека Волгоградской академии МВД РФ. Основные положения диссертационного исследования докладывались автором на региональных и межвузовских научно-практических конференциях. Они нашли отражение в двенадцати опубликованных научных статьях, а также в учебном пособии. Материалы исследования внедрены в учебный процесс Краснодарского университета МВД России и в организационно-методическую деятельность отдела правового обеспечения МВД Кабардино-Балкарской Республики.
Правотворчество в аспекте правопонимания
Правотворчество характеризуется сложной внутренней структурой и многоплановостью самовыражения. Проблемы правотворчества всегда привлекали к себе внимание исследователей. Однако, несмотря на обилие работ в этом направлении, вопрос о юридической природе правотворчества не получил единого решения. В советской правовой науке доминировало понятие правотворчества как формы государственного руководства обществом, завершающей процесс формирования права и отражающей социальные факторы этого процесса в виде возведения воли классов, стоящих у власти, в обязательные правила поведения - правовые нормы. Ряд учёных, при некоторых различиях в формулировках, признавали правотворчеством государственную деятельность, направленную на создание, изменение и отмену правовых актов. Высказывались и крайние позиции, ограничивающее понятие правотворчества только процессом издания нормативных актов3. Напротив, широкое понимание правотворчества включает в себя как подготовку проекта нормативного акта, его предварительное обсуждение4, так и все сложные процессы, предшествующие решению о подготовке проекта нормативного акта (например, процесс формирования правовых взглядов общества), по выявлению потребностей в нормативном правовом регулировании общественных отношений.
Для советской доктрины была совершенно естественна априорная уверенность в том, что законодательная деятельность носит исключительно конструктивный, созидательный характер. Терминологический спектр - нормотворчество, законотворчество, правотворчество - органично выражал идео-логему социального творчества вообще. «Если понимать термин «правотворчество» буквально, то ученые - правоведы были правы, их смысловые развертки логически точны и полностью соответствуют исходным посылкам. Действительно, если общество постоянно находится в процессе целенаправленного самопреобразования, создания новой формации, творит запроектированное будущее, например, коммунизм, то оно творит и само право в целом. И суть не в том, как это обстояло на самом деле, не в том, что строй и его право приобретали все более закоснелый характер, а в том, что парадигма правовой науки того периода в качестве одного из своих оснований содержала идеологему целенаправленного социального творчества».
В российской научной литературе сохраняется плюрализм взглядов на понятие и многообразие дефиниции правотворчества, определяющих его как в узком, так и в широком смысле. При узком подходе2, правотворчество определяется как специальная деятельность компетентных органов (одна из важнейших сторон деятельности государства, форма осуществления функции государства) по созданию, изменению или отмене правовых норм. Широкое .понятие правотворчества включает в себя также процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих.
Следует отметить, что по существу широкое понимание правотворчества отождествляет его с «правообразованием». Последнее включает в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. Необходимость существования подготовительного процесса обусловливается постоянно возникающей потребностью повышения качества издаваемых актов. Ведь качество зависит не только, а зачастую, и не столько от уровня собственно самой правотворческой деятельности государственных органов, сколько от уровня проводившихся до принятия того или иного правового акта подготовительных работ.
Особенности правотворческой деятельности органов внутренних дел России
Правотворчество, будучи единым и сложным юридическим понятием, складывается из различных черт (особенностей), характеризующих ее сущность. Понятие правотворческой деятельности, которое является общим, должно раскрывать сущность, характеризовать особенности содержания, структуру, направления и тенденции развития определенного предмета.
Поэтому, прежде чем сформулировать само понятие правотворческой деятельности ОВД, целесообразно рассмотреть категорию нормотворчества ОВД (ведомственное нормотворчество ОВД России).
Обстоятельную формулировку ведомственного нормотворчества дал В.О. Елеонский. Он указывает, что ведомственное нормотворчество в структурах правового государства или правовое ведомственное нормотворчество (внутриведомственное поднормотворчество) есть предусмотренная и регулируемая Конституцией и законами система юридических отношений организации, создания внутриведомственных актов нормативного характера, имеющих своим предметом проект данного акта, объектом - упорядочение внутриведомственных отношений в целях надлежащего применения правовых законов как во внутриведомственных отношениях, так и в отношениях, в которых ведомство выступает вовне в лице своих органов либо отдельных ведомственных представителей - должностных лиц с различным качеством «внешнего» юридического статуса.
По мнению Карташова Н.Н. нормотворческая деятельность МВД России представляет собой правовую форму исполнительно-распорядительной деятельности органов внутренних дел. Она является частью, стадией процесса управления, имеющей определяющий характер. Ее назначение состоит в создании правовой основы управления - правовых норм, призванных регулировать управленческие общественные отношения. При этом нормотворчеекая деятельность МВД России может быть рассмотрена как особый технологический процесс, обладающий присущей только ему спецификой и включающий множество технологических способов, приемов, процедур различной направленности1.
Арзамасов Ю.Г. определяет нормотворчество органов внутренних дел как деятельность компетентных лиц в системе МВД России, представляющая собой исходный компонент механизма ведомственного правового регулирования, осуществляемая на делегированной и компетенционной основе, состоящая в установлении, изменении или отмене нормативных актов органов внутренних дел, регулирующих как внутренние, так и внешние общественные отношения.
Нормотворческая деятельность зачастую отождествляется с деятельностью по подготовке (разработке) нормативных правовых актов, их принятию. Такой подход справедлив, если нормативный правовой акт выступает как источник, содержащий исключительно нормы права. Но это не всегда так. В нормативных правовых актах могут содержаться предписания, хотя и носящие правовой характер, но не являющиеся нормами права. Названное выше обстоятельство дает основание говорить о нормотворческой деятельности в собственном понимании и в широком смысле слова.
В собственном смысле - это деятельность по производству (формированию) норм права, в широком понимании - это деятельность, связанная с подготовкой и принятием нормативных правовых актов.
В некоторых специальных изданиях отмечается, что нормотворческая деятельность органов внутренних дел включает в себя следующие основные направления: а) издание в пределах предоставленных полномочий нормативных правовых актов; б) участие в подготовке нормативных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц. При этом элементами нормотворческой компетенции органов внутренних дел выступают: а) установление норм права; б) изменение норм права; в) отмена норм права; г) разработка (участие в разработке) проектов правовых норм; д) подготовка отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов1.
Однако, как справедливо отмечает Ю.Г. Арзамасов, включение в нор-мотворческую деятельность органов внутренних дел подготовку министерством проектов законодательных и правительственных актов следует признать не вполне обоснованным. Здесь речь идет либо об участии МВД России в подготовке соответствующих законопроектов (по планам подготовки проектов законодательных актов), либо об участии министерства в разработке президентских и правительственных нормативных актов по отдельным поручениям органов государственной власти. В данной деятельности принимают участие различные органы власти, значит, ее нельзя назвать чисто нормотворческой деятельностью органов внутренних дел .
Поскольку в понятие нормотворческой деятельности необходимо вкладывать процесс не только по разработке, но и по принятию, отмене и изменению норм права, выраженных в той или иной форме, то участие ОВД в разработке нормативных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц, - это не нормотворчество в чистом виде, а выполнение ОВД лишь отдельных правотворческих функций. То же самое относится и к деятельности по подготовке отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов, поступающих от других субъектов правотворческой инициативы либо других государственных органов и общественных объединений.
В связи с этим под нормотворчеством органов внутренних дел мы понимаем деятельность уполномоченных субъектов в системе Министерства внутренних дел России, осуществляемая на делегированной или компетенционнои основе, направленная на создание, изменение или отмену ведомственных нормативно-правовых актов как внутреннего, так и внешнего действия.
Категория же «правотворческая деятельность органов внутренних дел» должна включать в себя не только нормотворчество в собственном смысле, но и весь спектр правотворческих функции органов внутренних дел, осуществляемых в различных формах. Это и разработка (участие в разработке) проектов нормативных актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц; заключение международных договоров (межведомственных соглашений); подготовка отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов; толкование и систематизация нормативных правовых актов. Отсюда правотворчество органов внутренних дел - это деятельность по созданию (проектированию), изменению, отмене, толкованию и систематизации нормативных правовых актов уполномоченными субъектами органов внутренних дел, а таю/се заключение ими нормативных соглашений (договоров) на делегированной и компетенционнои основе.
Собственное правотворчество органов внутренних дел России: принципы и стадии
В широком, философско-социологическом смысле, понятие «правотворчество» и «правотворческий процесс» совпадают, юридическая ценность понятия «процесс» нивелируется. Но в юридической практике очень часто строгостью приведенных понятий пренебрегают. Поэтому понятия правотворчества и правотворческого процесса употребляются как синонимичные. В этом же смысле (как идентичные) употребляются понятия законотворчества (законодательной деятельности) и законодательного процесса (формы, разновидности правотворческого процесса).
Любая сфера организационной деятельности государства протекает в определенных процессуальных рамках, имеет особую процедуру, распадается на определенные этапы. Существует своя особая процедура и в сфере правотворчества. Без тщательно разработанного и неуклонно проводимого в жизнь порядка подготовки, принятия и опубликования нормативных актов невозможно успешно осуществлять дальнейшее совершенствование законодательства, оперативно и с научных позиций приводить его в соответствии с назревшими потребностями бытия, повышать его эффективность, проводить начала законности в правотворческой деятельности.
Подобно уголовному, гражданскому и административному процессу, правотворческий процесс представляет собой определенный официальный порядок осуществления юридически значимых действий. Это именно процесс, юридически значимая процедура. Правотворческий процесс - это совокупность процессуально оформленных, юридически значимых действий по подготовке и принятию нормативного акта, а также по его официальному оглашению. Правотворческий процесс начинается с того момента, когда дело создания нормативного акта становится на правовую почву, когда возникают правоотношения по поводу его подготовки и принятия, создаются определенные юридические права и обязанности. В процессе создания нормативного акта возникает ряд различных прав и обязанностей. Это и обязанность подготовить, обсудить и согласовать проект, и право внести проект на рассмотрение правотворческого органа, и право правотворческого органа рассмотреть проект и вынести по нему то или иное решение, и обязанность опубликовать вновь принятый акт и т.д. Возникающие правоотношения носят как государственно-правовой (например, вопросы законодательной инициативы, принятие акта, его опубликование и т.д.), так и административно-правовой (например, дача поручения подчиненному органу подготовить проект нормативного акта) характер1.
«Процесс есть там, где процедура принимаемого юридического решения урегулирована нормами права и имеет самостоятельное правовое значение»2 - подчеркивает А.С. Пиголкин.
Правотворческий процесс внешне выступает как процедура создания нормативных актов, упорядоченная система стадий деятельности по установлению, изменению или отмене нормативно-правовых актов. Это те действия, которые оформляют юридический акт, дают ему жизнь, с завершением которых такой акт начинает свое официальное действие, вливается в общую систему действующего законодательства.
Существует типовой алгоритм подготовки нормативных актов, состоящий из ряда последовательных стадий (действий и этапов). Стадия правотворческого процесса это самостоятельный этап формирования воли, выраженной в нормативном акте, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, направленных на создание нормативного акта. Прохождение определенной стадии свидетельствует о том, что работа по созданию нормативного акта переходит на новую самостоятельную ступень. Стадия правотворческого процесса - это определенная внутренне законченная фаза, определенный этап деятельности по подготовке и приданию официального значения нормативному акту.
В юридической литературе правотворческий процесс обычно рассматривается как процесс официального прохождения проекта нормативного акта в правотворческом органе. Однако в последнее время многие авторы не сводят правотворческий процесс лишь к процедуре рассмотрения вопроса о нормативном акте в самом правотворческом органе, и высказывают идеи о более широком понимании этой социально-правовой категории. При всем различии взглядов, их объединяет мысль о том, что в правотворческий процесс наряду с официальной деятельностью правотворческого органа включается также деятельность по подготовке и обсуждению проектов нормативных актов, в котором участвуют другие госорганы, общественные организации, граждане .
Безусловно, правотворческий процесс охватывает все имеющие официальное значение стадии формирования и возведения в закон государственной воли и не сводится только к деятельности самого правотворческого органа, хотя эта деятельность и составляет основную, решающую стадию процесса, так как именно в процессе ее осуществления проекту придается официальный характер.
В деятельности того или иного правотворческого органа имеются только ему присущие особенности и характерные черты. Имеются особенности в подготовке и принятии нормативных актов министерств и ведомств. Однако, особенности правотворческого процесса в различных органах не исключают возможности выделения общих для всех стадий правотворческого процесса.
Непосредственно к понятию правотворческого процесса примыкает вопрос об его основных принципах. Они производны от общих принципов правотворчества, определяются ими, но все же имеют самостоятельное значение (обособленность). Эти основные принципы, на наш взгляд, таковы:
1) принцип демократизма - гласность процедур обсуждения и принятия нормативных правовых актов, участие граждан, их объединений в правотворческом процессе, освещение правотворческого процесса в средствах массовой информации, наличие независимой экспертизы законопроекта, обнародование принятых законов и иных нормативных актов и т.д.;
2) принцип законности, проявляющийся в нормативном закреплении основных, наиболее важных процессуальных форм, сроков, порядка подготовки и принятия нормативных актов, неуклонное их осуществление;
3) принцип научности, который находит свое воплощение в максимальном использовании достижений юридической науки и юридической техники при подготовке проекта, научном обосновании разрабатываемых нормативно-правовых положений, участии ученых и их коллективов в подготовке проектов нормативно-правовых актов, проведение ими правовых экспертиз, тщательное обобщение и научное обоснование правил составления и утверждения нормативных актов;
4) принцип оперативности деятельности на всех основных стадиях пра вотворческого процесса.
Юридическая природа нормативно-правовых актов органов внутренних дел России
Нормативные правовые акты ОВД являются юридическим средством правового регулирования деятельности органов внутренних дел. С помощью данных актов ОВД:
Во-первых, реализуются задачи, функции и компетенция Министерства как федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Нормативными правовыми актами определяются наиболее общие, типовые правила поведения в порученной управленческой сфере всех ее участников, т.е. задается определенная, рассчитанная на непрерывность единая программа управления.
Акты ОВД России входят в арсенал средств государственного руководства административно-политической сферой, в них воплощаются конкретные формы и методы государственного управления сферой внутренних дел, осуществляется государственное регулирование наиболее важных областей жизнедеятельности общества.
По своей сути нормативный акт ОВД России представляет собой юридический вариант управленческого решения государства. При помощи его издания орган исполнительной власти решает конкретный управленческий вопрос, который возникает в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций государственного управления в сфере внутренних дел в пределах своей компетенции.
Во-вторых, определяются конкретные задачи, права и обязанности (полномочия и ответственность), участников управленческих общественных отношений. Эта функция нормотворчества ОВД России выражается в издании различного вида ведомственных норм (правил), касающихся функционирования руководимых им подразделений и служб, отдельных категорий работников, выработке стиля и методов работы системы ОВД России, разработке правил формирования персонала органов внутренних дел, решении вопросов, связанных с реализацией служебных отношений, обеспечении оперативного устранения недостатков в работе, поддержании трудовой, финансовой, служебной дисциплины.
Своими актами ОВД России определяет компетенцию собственных структурных подразделений Министерства (департаментов, главных управлений по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, УВДРО МВД России, научно-исследовательские и образовательные учреждения и другие организации МВД России).
Нормативными актами ОВД России регламентируется порядок организации и деятельности органов внутренних дел по отдельным направлениям их деятельности (осуществление лицензионно-разрешительной работы, обеспечение безопасности дорожного движения, пожарной безопасности и др.).
В-третьих, в предусмотренных законом случаях осуществляется правовое регулирование деятельности неподведомственных предприятий, организаций, учреждений независимо от форм собственности, общественных объединений и поведения граждан.
В-четвертых, формируются основные положения взаимодействия между различными элементами правоохранительной системы государства.
В-пятых, устанавливаются в необходимых и определенных случаях ограничения и запреты, специальные обязанности или предоставляются специальные полномочия субъектам права.
В-шестых, осуществляются правоохранительные функции управленческого характера (например, установление определенного правового режима) и предусматриваются юридические гарантии охраны установленного в области внутренних дел порядка отношений.
В-седьмых, детализируются, конкретизируются и организационно обеспечиваются нормы высшей юридической силы в целях более эффективного действия законов в конкретном виде деятельности.
Для определения юридической природы нормативно-правовых актов ОВД необходимо выделить их наиболее существенные признаки и дать им характеристику.
А). Нормативный акт ОВД России обладает государственно-властным характером, носит обязательный характер для тех, кому адресован, и имеет юридическую природу. Он принимается по поручению государства, является средством властного воздействия. Властность актов обусловлена самой природой государственного управления, характером взаимоотношений между ОВД России (субъектом управления - органом исполнительной власти) и управляемым объектом, которые определяются как отношения власти - подчинения. МВД России выступает от имени государства и в его интересах, поэтому действует властно. Нормативные акты ОВД России могут издаваться как в отношении подчиненных, так и не подчиненных непосредственно объектов. Поэтому такой акт - прежде всего юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти. В нем находит свое выражение властная природа исполнительной власти государства. Особенность правового характера нормативного акта ОВД России проявляется в том, что в нем содержится государственно-властное юридическое решение управленческих вопросов в сфере внутренних дел. Властный характер актов ОВД России находит свое отражение в таких формулировках, как «приказываю», «установить», «обязать» и т.п.
Б). Нормативный правовой акт ОВД России подзаконен. Подзакон-ность акта ОВД России означает, что по юридической силе он ниже закона и предписания вышестоящего органа управления, и должен соответствовать по содержанию, форме, порядку издания установленным требованиям.
Акты ОВД России должны приниматься в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, нормативными правовыми актами вышестоящих органов государственной власти, актами субъектов Федерации, изданными вне пределов ведения России и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации, они также не могут противоречь вступившим в законную силу решениям органов правосудия.
Подзаконность также означает соответствие правовых актов нижестоящих органов внутренних дел нормативно-правовым предписаниям федерального Министерства внутренних дел.
В то же время подзаконность нормативных правовых актов ОВД России не означает их «меньшую» юридическую обязательность для участников правоотношений. Напротив, они обладают необходимой юридической силой.
В). Нормативный правовой акт ОВД России издается в одностороннем рядке и носит императивный характер. Только одна сторона в управлении может принять юридически-властное официальное решение. Акты могут приниматься не только без согласия, но и вопреки желанию лиц, которым они адресованы. Это обусловлено тем, что законодателем решение соответствующих вопросов отнесено к компетенции МВД России, являющегося официальной инстанцией, правомочной властно и самостоятельно решать вопросы в сфере внутренних дел. Качество односторонности акта сохраняется и при издании его несколькими органами исполнительной власти. В этом случае речь идет о выражении коллективной воли субъектов управления в одностороннем порядке. Поэтому все нормативные правовые акты МВД Россини - акты односторонние.
