Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие, принципы и правовое регулирование комплектования кадров правоохранительных органов Российской Федерации
1. Понятие и содержание комплектования кадров правоохранительных органов 17
2. Принципы комплектования кадров правоохранительных органов 27
3 Правовое регулирование комплектования кадров правоохранительных органов 46
ГЛАВА 2. Организационные и правовые основы комплектования кадров правоохранительных органов в условиях становления и развития Российской Федерации (1990-2005гг.)
1. Организационные и правовые основы комплектования кадров правоохранительных органов до принятия Конституции Российской Федерации 1993г 61
2. Организационные и правовые основы комплектования кадров правоохранительных органов после принятия Конституции Российской Федерации 1993г 86
3. Проблемы совершенствования системы комплектования кадров правоохранительных органов на современном этапе 111
Заключение 129
Список использованной литературы 137
- Понятие и содержание комплектования кадров правоохранительных органов
- Принципы комплектования кадров правоохранительных органов
- Организационные и правовые основы комплектования кадров правоохранительных органов до принятия Конституции Российской Федерации 1993г
- Организационные и правовые основы комплектования кадров правоохранительных органов после принятия Конституции Российской Федерации 1993г
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Осуществляемые в России политические и социально-экономические преобразования, осложнение криминогенной обстановки, рост преступности, усиление социальной напряженности в обществе потребовали коренного улучшения деятельности правоохранительных органов, которое прямо связано с деятельностью их персонала.
Возрастание роли персонала, человеческого фактора в достижении поставленных целей вполне объективное и закономерное явление. Вопросы, связанные с укреплением кадрового потенциала правоохранительных органов Российской Федерации выступают одной из важнейших гарантий обеспечения законности и правопорядка. В этой связи научно обоснованное, проверенное практикой комплектование кадров правоохранительных органов (отбор и расстановка кадров, профессиональная подготовка, работа с резервом кадров для выдвижения на руководящие должности) приобретают особое значение.
В отечественной правовой науке сложились предпосылки для теоретического обоснования правового обеспечения процесса формирования правоохранительных органов кадрами как составной части государственной кадровой политики и теории работы с кадрами в правоохранительных органах, внедрения ее основополагающих принципов в практику. Работа но комплектованию кадрами рассматривается как одна из важнейших функций субъекта управления правоохранительными органами, в связи с чем формирование, развитие и использование кадрового потенциала организации выдвигается на первый план. Отбор персонала, соответствующего оптимальному выполнению соответствующих функций, создание условий для реализации способностей сотрудником и развития его личности рассматриваются как факторы повышения эффективности служебной
деятельности, и, как следствие этого, улучшения деятельности правоохранительных органов.
Нормативные правовые акты, регламентирующие прохождение службы в органах внутренних дел Российской Федерации и в Федеральной службе исполнения наказаний позволяют в своей совокупности решать вопросы совершенствования системы формирования профессионального кадрового состава.
В последние годы принят ряд нормативных актов по вопросам прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службе исполнения наказаний, пенсионного обеспечения, правовой и социальной защиты сотрудников. Однако но сути законодательство, регламентирующее государственную службу в органах внутренних дел, и определяющее приоритетные направления кадровой политики в системе МВД и ФСИН России, нельзя признать достаточно совершенным. До настоящего времени ряд служебных отношений урегулирован подзаконными актами, что не всегда положительно сказывается на работе с кадрами органов внутренних дел и учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
Анализ кадровой ситуации в органах внутренних дел и учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, сложившейся в последние годы, показывает, что она в целом продолжает оставаться сложной и противоречивой.
В результате продолжающегося оттока квалифицированных кадров снизился качественный состав персонала. В целом по России удельный вес сотрудников со стажем службы в органах внутренних дел менее трех лет увеличился до 26,5%)., а со стажем от трех до десяти лет до 46,1%. Доля сотрудников, проработавших в органах внутренних дел свыше 10 лет составляет 27,4%1. В уголовно исполнительной системе доля сотрудников со
1 Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации. М., ГУК МВД России, 2004, С. 53
стажем службы до 3 лет составляет 32,2%, свыше 20 лет 3%. Право выходя
на пенсию имеет 11,3% сотрудников .
Основными источниками комплектования органов внутренних дел, как и в предыдущие годы, остаются гражданские организации (32%), Вооруженные силы России (11,4%), образовательные учреждения МВД России (29%) . В уголовно-исполнительной системе комплектование кадрами происходит в зависимости от категории персонала из гражданских организаций (44,3-53,9%), из органов государственной власти (0,5-0,2%), из Вооруженных сил и других силовых структур (18,9%) - 17,4%), из числа выпускников образовательных учреждений МВД и ФСИН России (2,3%). Характерно, что только за истекший год прием на службу сотрудников из указанных категорий сократился на 16,45% - 27,83%.
Темпы прироста уволенных сотрудников УИС только за истекший год по основным службам составили: оперативная - 31,12%, охраны - 1,37%), конвоирования и спец. перевозок - 5,89%, кадры и воспитательной работы с персоналом -29,67%, мед. персонал - 55,6%, ИТО, связи и вооружения -17,41%), воспитательной работы со спецконтингентом - 16,9%. Сокращение прироста уволенных на 21,5% отмечается только в образовательных учреждениях4.
Во многом причины сложившейся кадровой ситуации кроются не только в недостатках организационной работы по управлению кадровыми процессами, но и в недооценке роли и значения личностных качеств.
Негативно отражается на результатах оперативно-служебной деятельности и отрицательно сказывается на престиже службы отставание нормативного правового регулирования прохождения службы в ОВД и УИС от формирующегося законодательства о государственной службе.
2 Работа с кадрами в уголовно-исполнительной системе. Информационно-
аналитический сборник. Тверь. 2005 г. С. 25.
3 Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской
Федерации за 2001 год. М, ГУК МВД России, 2004, с. 52
4 Работа с кадрами в уголовно-исполнительной системе. Информационно-
аналитический сборник. Тверь. 2005 г. С. 35.
Снижение профессионального уровня сотрудников органов внутренних дел, престижа милицейской службы, сложная криминогенная обстановка, а также сложившаяся в органах внутренних дел непростая кадровая ситуация потребовали выработки Концепции кадровой политики в системе МВД России и формирования соответствующей нормативной правовой базы.
В связи с проводимой в Российской Федерации реформой государственной службы, административной реформой, затрагивающих интересы МВД и ФСИН России, успешное решение всего комплекса вопросов по кадровым проблемам органов внутренних дел предполагает в первую очередь формирование развитого «правового поля» прохождения службы, комплектования правоохранительных органов кадрами, что требует пересмотра целого ряда основополагающих правовых институтов и субинститутов прохождения службы, обновления нормативной правовой основы отбора на службу в ОВД и ФСИН России, первоначальной профессиональной подготовки, работы с резервом кадров для выдвижения на руководящие должности, в целях формирования кадровых ресурсов, отвечающих современным требованиям.
Изложенное детерминирует необходимость научной разработки комплекса вопросов, связанных с правовым обеспечением формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел, что будет способствовать обеспечению упреждающего характера реагирования на негативные изменения кадровой ситуации, а также созданию надежного механизма управления кадровыми процессами.
Изучение различных сторон проблем комплектования правоохранительных органов кадрами на разных этапах исторического развития России, представляет большой научный и практический интерес, является актуальной задачей юридической науки.
Перечисленные обстоятельства объясняют выбор темы диссертационного исследования.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1990 г. когда была принята декларация «О государственном суверенитете РСФСР», и начался процесс становления организационных и правовых основ комплектования правоохранительных органов на законодательном уровне, до 2005 года. В рамках этого периода в диссертации прослеживается эволюция развития правового регулирования комплектования правоохранительных органов кадрами на законодательном уровне и в подзаконных нормативных правовых актах, изменение законодательства в связи с принятием Конституции России в 1993 году, а также в период до 1993 года. Именно в этот период был принят Закон Российской Федерации «О милиции», вступило в действие Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации 23 декабря 1992 г. Этот законодательный акт комплексно урегулировал порядок и условия прохождения государственной службы сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации. Положение внесло существенные изменения в правовое регулирование порядка прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел, положительно сказалось на проводимой в системе МВД России работе с кадрами. До настоящего времени данное положение распространяет свое действие и на прохождение службы сотрудников уголовно-исполнительной системы, переданную в 1998 году из МВД в ведение Минюста России, а ныне функционирующую в Федеральной службе исполнения наказаний, подведомственной Минюсту России.
Степень разработанности темы исследования. Теоретические и методологические проблемы работы с кадрами освещали в своих трудах ученые и практики: Л.И. Антонова, С.Г. Атаманчук, Н.А. Беляев, А.И. Бойцов, А.В. Борисов, В.А. Власов, А.В. Горожанин, А.А. Гришковсц, М.Г. Детков, А.Н. Дугин, М.И. Еропкин, Т.М. Занина, СВ. Зыбин, Т.В. Иванкина, А.Н. Исаенко, Ю.И. Калинин, Л.М. Колодкин, А.О. Костылев, А.В. Кудрявцев, В.Г. Кутушев, А.Я. Малыгин, Г.В. Мальцев, В.М. Манохин, В.А.
Минаев, А.Х. Миндагулов, В.Ф. Некрасов, Л.А. Николаева, И.Ф. Покровский, Е.З. Разумов, Ю.А. Розенбаум, А.Н. Роша, В.П. Сальников, П.П. Сергун, А.С. Серегин, В.В. Смирнов, А.В. Стремоухов, Л.Б. Тиунова, Ю.А. Тихомиров, Г.А. Туманов, В.М. Шамаров, С.Х. Шамсунов, A.M. Шаховой и другие.
Об актуальности и практической значимости научного исследования системы работы с кадрами в правоохранительных органах свидетельствует значительное количество диссертационных работ, посвященных различным аспектам отбора, расстановки, оценки и профессиональной подготовки кадров. Это труды В.Н. Бойко, А.Б. Борисова, В.Н. Бушкевича, Р.Б. Германа, Т.М. Заниной, Ю.В. Ищенко, Л.М. Колодкина, Х.Х. Лойта, А.Я. Малыгина, С.Г. Реброва, А.Е. Спицыной, СИ. Ушакова, В.М. Шамарова, В.И. Шевцова и других.
В процессе работы над диссертацией использованы работы В.М. Анисимкова, В.А. Дроздова, В.А. Минаева, Р.С. Мулукаева, Г.М. Мякишева, Н.Д Нечевина, Ю.В. Наумкина, А.Н. Никитина, С.А. Старостина, А.А. Ушакова, А.В Фатулы, И.Ч. Шушкевича, В.В. Черникова, Е.Ф. Яськова и других авторов, а также материалы периодических изданий, научных симпозиумов, научно-практических конференций, семинаров по рассматриваемой тематике.
Следует признать, что различные аспекты организационной и правовой основ комплектования кадрами правоохранительных органов Российской Федерации ранее рассматривались в ряде исследований. Вместе с тем динамика социальных изменений, правовых норм предопределила проведение новых исследований, определение новых подходов к познанию практики работы по комплектованию кадрами правоохранительных органов, ее правовому обеспечению. К тому же отдельные результаты ранее проведенных исследований являются спорными, отчасти устарели либо остались вне поля зрения исследователей. Следует отметить, что с
исторических позиций, в рассматриваемый период и с использованием материалов ОВД и ФСИН России данная проблема не рассматривалась.
Объектом исследования являются организационная и правовая основы комплектования кадров органов внутренних дел и учреждений и органов уголовно исполнительной системы Российской Федерации, правовые отношения, складывающиеся в процессе этой работы.
Предмет исследования составляют деятельность органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы по их комплектованию кадров в период 1990-2005 гг., отмененные и действующие нормативные документы.
Цель исследования состоит в комплексном изучении организационной и правовой основ комплектования кадров правоохранительных органов в процессе развития Российской Федерации с 1990 по 2005 гг., в оценке их состояния, выявлении основных факторов формирования и развития кадровой работы в органах внутренних дел и уголовно-исполнительной системе в условиях новой российской государственности.
Основные задачи исследования:
- определить понятие и содержание комплектования кадров
правоохранительных органов, а также содержание основных понятий,
связанных с этой проблемой;
- оценить состояние правового регулирования комплектования кадров
органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы;
сформулировать принципы комплектования кадров правоохранительных органов и их значение для правоохранительной деятельности;
- выявить и сформулировать проблемы, возникающие в процессе
подбора, отбора на службу, в работе с резервом кадров для выдвижения на
руководящие должности, определить источники и направления
комплектования кадрами;
- проследить процесс развития организационных основ и правового
регулирования комплектования кадров правоохранительных органов до и
после принятия Конституции Российской Федерации, выработать
практические рекомендации по совершенствованию системы отбора, подбора
кадров, их продвижения по службе;
- определить направления и резервы комплектования кадров
правоохранительных органов в условиях реформы органов государственной
власти на современном этапе.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектико-материалистический метод, в рамках которого применялись частнонаучные методы конкретно-исторического, сравнительно-правового, формально-логического и системного анализа.
Для решения поставленных задач были использованы принятые в современной науке методологические принципы анализа социальной реальности, такие, как объективность, комплексность, системность, и др. Исследование проблемы осуществлялось с позиции историзма, требующего освещать события в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической ситуацией.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем комплексно проанализированы вопросы комплектования кадров правоохранительных органов в условиях проводимой административной реформы, рассмотрена практика комплектования кадров не только органов внутренних дел, но и уголовно-исполнительной системы, строящаяся во многом на положениях одних и тех же нормативных правовых актов. Новизна исследования заключается в анализе комплекса актуальных проблем работы по подбору кадров, осуществленном с позиции исторического опыта работы и правового регулирования процесса комплектования кадрами, накопленному в России в период с 1990 года, что позволяет решить некоторые современные проблемы на законодательном и практическом уровне.
11 Диссертация представляет собой монографическое исследование историко-правовых, методологических вопросов развития и комплектования кадров органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы, современного состояния и перспектив нормативной правовой базы, регламентирующей это направление деятельности.
В ранее проведенных исследованиях не рассматривались вопросы комплектования правоохранительных органов кадрами во взаимосвязи с реформами органов государственной власти, что и определило научную новизну диссертационного исследования.
Научная новизна работы состоит и в том, что в ней формулируется авторское определение понятия комплектования кадров, рассматривается ресурсный подход к проблемам отбора лиц на службу в органы внутренних дел и уголовно-исполнительной системы, дается классификация принципов комплектования кадрами, рассматривается их практическое значение. Новыми являются доводы и аргументы автора по рассматриваемым в диссертации вопросам, интерпретация статистических данных, результатов исследований, различных точек зрения.
Диссертантом в контексте исследуемой темы подвергается всестороннему анализу и критической оценке ряд положений, касающихся организации правоохранительной деятельности на современном этапе, а также предлагаются варианты разрешения сложных правовых проблем, возникающих в работе по комплектованию кадров.
Положения, выносимые на защиту
1. Работа по комплектованию кадров является составной частью системы работы с кадрами. Комплектование кадров правоохранительных органов является многоэлементной системой, обеспечивающей должный качественный состав сотрудников с момента поступления на службу и в процессе продвижения по службе. Эта система, как представляется, включает такие элементы как профессиональный отбор и подбор, процедуры приема на должности, формирование резерва на выдвижение, перемещение но
службе.
Под комплектованием кадров правоохранительных органов следует понимать организуемую на плановой основе в соответствии с требованиями нормативных правовых актов систему отбора, приема на службу, непосредственную работу по подбору и расстановке кадров, организации их продвижения по службе, обеспечивающей должный качественный состав сотрудников правоохранительных органов.
2. Принципы комплектования кадров правоохранительных органов -
основополагающие начала, определяющие требования, которым должны
отвечать лица, несущие службу в этих органах. Совокупность
основополагающих начал комплектования кадров правоохранительных
органов юридически закрепляются в соответствующих нормативных
правовых актах, издаваемых государством.
По своему происхождению принципы комплектования кадров представляют собой нашедшие нормативное воплощение идеи, взгляды на то, каким требованиям должен отвечать сотрудник правоохранительного органа, чем руководствоваться сотрудникам кадровых подразделений при подборе и назначении на должность их персонала. Практическая значимость принципов комплектования кадров основывается и подтверждается многолетней практикой кадровых аппаратов правоохранительных органов. Законодательно им должен быть придан официальный статус, определен способ реализации.
Практическая реализация принципов работы с кадрами определяет кадровую политику. Данные понятие рассматриваются в соотношении статики и динамики и образуют единое целое в совокупности деятельности и ее цели.
3. Эффективность функционирования органов внутренних дел и
уголовно-исполнительной системы, их укомплектованность
высокопрофессиональными кадрами во многом зависит от четко
выстроенных систем отбора граждан на службу, от профессиональной
подготовки сотрудников, создания резерва кадров для выдвижения на руководящие должности и планомерной, нормативно урегулированной работы с ним, т.е. от правового обеспечения комплектования кадров. Правовое регулирование комплектования кадров направлено, в конечном счете, на обеспечение четкости и планомерности работы кадровых служб, повышение качественного состава персонала, исключение элементов субъективизма в отборе и перемещении работников. Оно выступает в качестве гаранта прав граждан, привлекаемых на службу (работу) в правоохранительные органы.
4. В процессе становления и развития новой российской
государственности, изменениями статуса органов государственной власти
Российской Федерации формирование системы комплектования кадров
правоохранительных органов Российской Федерации проходило в два этапа:
1) до принятия Конституции Российской Федерации 19993 г., когда система
комплектования складывалась и во многом оставалась не завершенной; 2)
после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, когда в
соответствии с Конституцией в целом сложились организационные и
правовые основы системы комплектования кадров правоохранительных
органов.
Важнейшим фактором комплектования кадров правоохранительных органов и на первом и на втором этапах являлась социально-экономическая и политическая обстановка в государстве, которой определялись конкретные задачи этих органов и требования к их кадрам.
5. Поскольку нормативные правовые акты МВД и ФСИН России,
регламентирующие отбор на службу в органы внутренних дел, и органы,
исполняющие наказания, первоначальную профессиональную подготовку,
формирование резерва кадров для выдвижения на руководящие должности в
органах внутренних дел, и органах, исполняющих наказания, в должной мере
не отражают действующее российское законодательство и современное
состояние кадровой ситуации, необходимо их существенное обновление.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяются новизной подхода к анализу проблем комплектования кадров правоохранительных органов, правового обеспечения этой работы, в разработке рекомендаций и предложений по совершенствованию подбора сотрудников, отвечающих современным требованиям, предъявляемым к кадрам органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы. Диссертационное исследование проведено в двух взаимосвязанных аспектах - правовом и историческом. Оно опирается на опыт непосредственной работы автора по подготовке проектов законодательных и ведомственных нормативных правовых актов, касающихся различных аспектов работе по комплектованию кадров правоохранительных органов, на результаты проведенных исследований, которые рассматриваются как средство обоснования предлагаемых правовых и организационных решений, способствующих улучшению функционирования системы органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы в целом.
Теоретические выводы и рекомендации, изложенные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений МВД и ФСИЫ России, повышении квалификации работников кадровых аппаратов, совершенствовании законодательства и ведомственных нормативных правовых актов, научно-исследовательской деятельности при разработке смежных проблем работы с кадрами, в практической деятельности при организации работы по комплектованию кадров правоохранительных органов.
Достоверность научных результатов исследования обоснованность выводов и рекомендаций обеспечена:
- контент-анализом нормативных правовых актов и документов (директив, приказов, указаний, инструкций МВД СССР, МВД России, ГУИН Минюста России и ФСИН России, отчетов, обзоров, аналитических справок
по работе с кадрами и т.п. за период с 1990 г. по настоящее время. Основная выборка производилась за период с 1993 по 2005 гг.);
- экспертной оценкой состояния и тенденций совершенствования правового обеспечения комплектования кадров органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы.
Диссертационное исследование базируется на изучении практики работы кадровых аппаратов органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы по комплектованию кадрами различных подразделений МВД и ФСИН России.
Использовались также специальная литература, периодические издания, а также научная литература по данной проблематике.
Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические положения и практические выводы исследования докладывались на международных научно-практических конференциях «Актуальные проблемы пенитенциарной науки и практики» (2004 г.), «Уголовно-исполнительная система России: стратегия развития» (2005 г.), использовались при подготовке и проведении учебно-методических сборов сотрудников кадровых аппаратов ФСИН России (2005 г.).
Автор принимал непосредственное участие в работе над проектами федерального закона «О правоохранительной службе», нормативных правовых актов по различным аспектам прохождения службы в органах внутренних дел и уголовно-исполнительной системе, принятых и действующих в настоящее время.
Ряд предложений и рекомендаций диссертанта но вопросам совершенствования правового обеспечения работы с кадрами были использованы Правовым департаментом МВД России при подготовке заключений по законопроектам, использовались в научно-исследовательской работе ВНИИ МВД России и НИИ ФСИН России, учебном процессе Академии ФСИН России.
Структура и объем диссертации. Постановка перечисленных задач
16 обусловила структуру и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы. Общий объем диссертации составляет 158 страниц машинописного текста.
Понятие и содержание комплектования кадров правоохранительных органов
Теоретическое и практическое значение для определения отправной точки изложения материала относительно признаков и содержания комплектования кадров правоохранительных органов, уяснение его сущности, предлагает изначально рассмотреть общий смысл и содержание этого понятия.
На первый взгляд может показаться излишним заниматься определением понятия так хорошо знакомого не только юристам, но и лицам, не являющимся специалистами в области права. Однако кажущаяся ясность того или иного понятия отнюдь не исключает необходимость его научного определения.
Работа по комплектованию кадрами является составной частью системы работы с кадрами. Комплектование кадров правоохранительных органов само по себе является многоэлементной системой, обеспечивающей должный качественный состав сотрудников с момента поступления на службу и в процессе продвижения по службе. Эта система, на наш взгляд включает такие элементы как отбор, профессиональный отбор и подбор, процедуры приема на должности, формирование резерва на выдвижение, перемещение по службе.
Как отмечается в литературе, под отбором кадров следует понимать процедуры укомплектования органов, учреждений, предприятий специалистами, удовлетворяющими требованиям, предъявляемым соответствующими должностями1.
Как видим в этом определении отбор кадров подменяет процедуру комплектования кадрами. Авторы фактически отождествляют « комплектование и отбор. Полагаем, такой подход вряд ли можно считать обоснованным, поскольку отбор есть лишь предварительная часть комплектования кадрами. Отбор является выбором кандидатов на службу, процесс поиска специалистов, соответствующих той или иной должности и не включает такие элементы, как назначение на должность, установление испытательного срока, прохождение процесса стажировки, возможно повышения квалификации и др.
По иной точке зрения, отбор граждан на службу представляет систему мероприятий, способствующих формированию такого кадрового состава, количественные и качественные характеристики которого отвечали бы целям и задачам службы. Таким образом, здесь в самом общем виде под отбором персонала подразумевают идентификацию, сопоставление, соотнесение наиболее общих требований, присущих или выдвигаемых организацией, сферой деятельности персонала с характеристиками конкретного человека. В процессе отбора на службу происходит поиск людей на определенные должности с учетом установленных требований .
В процессе отбора на службу решаются задачи комплектования кадрами конкретного органа, исходя из наиболее общих требований к человеку как носителю определенных социальных качеств, учитывая также состояние здоровья будущего сотрудника, возраст, образовательный уровень, стаж работы и др. Такой отбор способствует успеху поиска специалистов, пригодных к службе как социальному институту, а не выполнения конкретного вида профессиональной деятельности.
В качестве составной части отбора на службу можно выделить профессиональный отбор . Профессиональный отбор, как понятийное образование, по содержанию больше чем отбор на службу, соответственно его объем уже, чем у отбора, который включает (поглощает) и профессиональный отбор. Критерии профессионального отбора обусловлены той предметной областью, которая составляет содержание функциональных обязанностей по должности. Именно в ходе профессионального отбора претендент на должность подбирается по критериям профессиональной подготовленности, опыта, уровня и профиля образования.
Если отбор включает в себя формальные и социальные критерии4 комплектования кадрами, то профессиональный отбор ориентирован, прежде всего, на профессионально-квалификационные критерии, которые включают совокупность требований к профилю, уровню профессионального образования и соответствия его специализации конкретной должности, стажу и опыту работы по специальности.
Отбор на службу включает в себя изучение лиц, изъявивших желание служить в ОВД или ФСИН, с целью выявления кандидатов, отвечающих предъявляемым требованиям; сбор, обработка и анализ информации о качествах кандидата на службу (профессиональных, личных и т.д.); сопоставление данных о личности кандидата с требованиями, предъявляемыми к конкретной должности, на которую планируется назначение; назначение кандидата на должность (стажером по должности), зачисление в кадры ведомства.
Принципы комплектования кадров правоохранительных органов
И зарубежные и отечественные исследователи вопроса кадрового обеспечения уголовной юстиции единодушно отмечают, что законодательные акты любой страны создают лишь благоприятную предпосылку для их реализации, а работу их на общество могут воспроизвести лишь «исполнители» - кадры правоохранительных органов - при условии их желания и умения реализовать воплощенный в законах их дух и букву, замысел, соответствующий духу справедливости. Как отмечает итальянский исследователь А. Грасси: «Личный состав сил охраны порядка в конечном счете играет определяющую роль в том, будут ли приносить ф пользу все законодательные и организационные меры, направленные на защиту демократических институтов и борьбу с преступностью. Поэтому основу любой стратегии и тактики полиции составляет их кадровое обеспечение»
Правовое регулирование деятельности правоохранительных органов, законодательство по борьбе с преступностью, институт государственной службы в России стремительно развиваются. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство. Однако не всякое изменение законодательных актов улучшает правоохранительную деятельность; не происходит автоматического улучшения и корпуса служащих правоохранительных органов. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского служащего и его профессиональные качества. Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отмечал: «Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, кадровый голод на современных управленцев, эффективных людей». В полной мере это можно отнести и к правоохранительным органам.
Накопившиеся за долгие годы нерешенные проблемы кадровой стратегии и ошибки оргштатной работы оказывают значительное негативное влияние на результаты борьбы с преступностью.
Однако для укрепления юридических основ современного правового государства простого желания улучшить деятельность государственного аппарата посредством принятия каких бы то ни было законов вряд ли достаточно. Нужно разрабатывать правовые нормы, которые реально и эффективно могли бы обеспечить позитивное правовое регулирование деятельности правоохранительных органов, внести стабильность в кадровую стратегию и оргштатную работу.
Преобразования, происходящие в системе российских правоохранительных органов, нестабильность кадровой ситуации во многом связаны с непоследовательностью и недостаточной обдуманностью осуществляемых в нашей стране судебной, правовой и административной реформ. В частности, только по истечении более года с момента издания Указа Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 утверждены структуры, проведены оргштатные мероприятия в ряде правоохранительных органов, что не могло не оказать негативного влияния на их работу. Должностные лица не уверены в своем будущем, подчиненные им сотрудники дезориентированы в работе, занимают выжидательную позицию, попросту служат до достижения возраста, дающего право на пенсию.
В правоприменительной, законотворческой деятельности существует немало подвидов юридической деятельности. Даже в рамках отдельной профессии, например следователя, содержание деятельности существенно отличается. Разные профессиональные знания, умения, качества требуются от следователя прокуратуры и следователя ФСБ, дознавателя, следователя ОВД и др., а тем более, когда деятельность сотрудника, обладающего познаниями в области налогообложения, бухучета должна измениться на реализацию борьбы с незаконным оборотом наркотиков.
Важно отметить, что такой непродуманный подход к профессиональной деятельности сотрудников правоохранительных органов порождает и весьма легкомысленное отношение к этой проблеме у многих практических работников. В рамках юридической профессии увеличивается «миграция» из одного правоохранительного органа в другой, переход от одного вида юридической деятельности к другому. Немалое количество руководителей правоохранительных органов, кадровых аппаратов полагают, что переходы из системы Минюста России в прокуратуру, из адвокатуры в суды и обратно - это простой процесс перехода из одного кресла в другое.
Рассматриваемая проблема имеет и еще один, часто замалчиваемый аспект. Приходит молодой специалист на работу в правоохранительные органы, и обнаруживается, что он в силу различных причин (состояния здоровья, личностных качеств, отсутствия специальных навыков к данному виду деятельности и пр.) не способен здесь работать. И начинается процесс двусторонне мучительного перевоспитания, следуют чередой дисциплинарные взыскания. В результате судьба человека зачастую оказывается сломленной, а общество теряет специалиста, которого готовили пять лет в вузе.
Организационные и правовые основы комплектования кадров правоохранительных органов до принятия Конституции Российской Федерации 1993г
Всякое социальное явление может быть познано только при условии его рассмотрения в историческом плане - как это явление возникло, какие этапы развития оно проходило, что представляет собой в настоящее время и каковы перспективы его развития в дальнейшем. Данное положение в полной мере можно отнести к комплектованию кадров органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы.
По своим функциям в государстве и обществе милиция и пенитенциарная система относились и относятся к числу значимых социальных групп и государственных институтов. На протяжении достаточно длительного периода существования государств обеспечение и поддержание правопорядка, исполнения наказаний возлагались на эти структуры органов государственной власти.
Комплектование кадров органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы, как правило, отражало общественно-политическую ситуацию, которая складывалась в стране на том или ином историческом этапе, господствующую идеологию. Применительно к данному исследованию, на определенные исторические этапы можно разделить и процесс комплектования кадрами рассматриваемых правоохранительных органов. Применительно к настоящему диссертационному исследованию эти этапы можно условно обозначить с начала образования новой российской государственности и разделить развитие организационной и правовой основ комплектования кадрами до и после принятия Российской Конституции.
Формирование организационных и правовых основ комплектования кадров правоохранительных органов Российской Федерации неразрывно связанно с процессом становления и развития новой российской государственности, который начался после развала Союза ССР. Складывавшиеся в процессе строительства суверенной Российской государственности социальные и политические условия существенно влияли на организацию и функционирование государственного механизма, на комплектование всех государственных звеньев кадрами. В развитии государственной системы постсоветской России выделяется ряд этапов, в рамках которых следует рассматривать кадровые проблемы.
Начало 1990-х гг. ознаменовалось большими изменениями в социальной, экономической, политической сферах нашего общества. Неудавшаяся политика «перестройки» советского общества, распад СССР, утрата идеологических ценностей советской эпохи, экономический кризис - все эти явления негативным образом отразились на развитии правоохранительной системы.
12 июня 1990 г. Первым съездом народных депутатов РСФСР была принята декларация «О государственном суверенитете РСФСР» 22 июня 1990 г. Съезд принял постановление «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (основы нового союзного договора)».
Принятие этих актов означало установление на всей территории Российской Федерации верховенства Конституции РСФСР и Законов РСФСР. Действие актов СССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, могло приостанавливаться.
Одновременно изменяется статус органов государственной власти Российской Федерации. Министерство внутренних дел РСФСР было выведено из подчинения союзных органов. Съезд народных депутатов РСФСР установил, что «МВД РСФСР подчинено только Совету Министров РСФСР и взаимодействует с МВД СССР». С декабря 1991 г. МВД России стало действовать как центральный орган отраслевого управления суверенного государства. Структура Министерства была существенно изменена. В частности, вместо Управления по борьбе с хищениями социалистической собственности (БХСС) было образовано Управлении по борьбе с экономическими преступлениями. Продолжали функционировать Главное управление исполнения наказаний и Главное управление лесных ИТУ, а также Главное управление кадров.
После августа 1991 года в стране сложилась новая внутриполитическая обстановка. Распался Союз, началась ломка старой экономической системы общества. В условиях кризиса экономики, обострившихся социальных и национальных противоречий в обществе, мирная смена конституции оказалась невозможной и развитие событий привело к вооруженному противостоянию в октябре 1993 г. Кроме того, в сознании граждан, за долгие годы советской власти привыкших к определенной форме правления, к стабильности, существовал психологический барьер и непонимание зачем необходимо что-то менять .
Российская милиция в 90-е годы осуществляла свою деятельность в трудных условиях весьма сложной внутриполитической и экономической обстановки, продолжающихся бурных экономических и политических преобразований, распада ранее действовавших институтов власти и др. Законодательная база, по существу, устарела и не соответствовала новым правовым отношениям, возникшим в результате перестройки экономики. Россия провозгласила принцип: на ее территории законы СССР действуют лишь в той части, в какой они не противоречат законам России.
Организационные и правовые основы комплектования кадров правоохранительных органов после принятия Конституции Российской Федерации 1993г
Принятие в 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР повлекло за собой глубокие изменения в политической жизни России, в ее государственном устройстве и организации государственной власти. С этого времени начал весьма интенсивно расширяться круг проблем, требующих завершенного и целостного конституционно-правового решения, - это появление новых федеральных органов власти (Президент, Конституционный Суд), разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными властями и властями субъектов Федерации .
Необходимость разработки новой Конституции обусловливалась обстановкой обострившейся конфронтации Президента со Съездом народных депутатов и Верховным Советом РСФСР. Необходимость принятия новой Конституции была осознана подавляющим большинством россиян. Подавляющее большинство населения, общественных движений и правящих сил осознали неприемлемость жестких политических противостояний. Сказалась и психологическая усталость населения от конституционных претензий политиков и ветвей власти. Для значительной части граждан голосование 12 декабря 1993 г. "за" или "против" новой Конституции в значительной мере было предопределено отношением к ней различных политических партий и предвыборных блоков, высказывавших полярные точки зрения по этому поводу. Тем не менее в ходе референдума, состоявшегося 12 декабря 1993г., большинство проголосовавших избирателей высказались за принятие Конституции.
Результаты российского референдума показали также, что доверие народа к власти достаточно хрупко, чтобы долго испытывать его терпение.
Перед властью стояла задача нормализовать экономику, укреплять правопорядок и добиваться общественного согласия в мирном обустройстве России. Российское общество и политическая элита постепенно осознали также необходимость развития страны в рамках правового государства.
Положения действующей Конституции России (ст. 2) четко определяют, что высшей ценностью являются человек, его права и свободы. Конституция установила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Далее, в Конституции имеется отдельная глава (гл. 2), которая содержит конкретные нормы и предписания, раскрывающие совокупность основных прав и свобод, гарантированных высшим Законом.
Для российского общества актуализировалась проблема реализации положений Конституции, принятия действенных мер по ее неукоснительному соблюдению всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами. В условиях российской действительности благие намерения и предложения по принятию неотложных мер по оздоровлению экономики, борьбе с преступностью, соблюдению прав человека и т.п. далеко не всегда вписывались в соответствующие конституционные нормы, что вызывало и вызывает справедливую тревогу у законодателей, юристов, широкой общественности.
В российской действительности по-прежнему правил бал правовой нигилизм. В девяностые годы обострилась проблема преступности, прежде всего организованной. Широкое распространение получил рэкет, преступления в сфере экономики, массовые мошенничества, связанное с созданием финансовых «пирамид», заказные убийства и др. Тревожило положение дел с соблюдением конституционных прав и свобод россиян, которые в соответствии со ст. 18 Конституции являются непосредственно действующими. Многие из этих прав не были подкреплены гарантиями реальной государственной защиты, ответственностью за их нарушения.
Как закон, имеющий высшую юридическую силу и прямое действие, Конституция оказала непосредственное воздействие на всю систему органов государственной власти, дала мощный импульс для становления новой российской государственности, оказала влияние на развитие всей правовой системы, всего российского законодательства, что имеет особое значение для обеспечения законности, стабильности и правопорядка в государстве и обществе.
Девяностые годы привнесли принципиальные изменения в развитие российского общества: демократические принципы и ценности становятся доминирующими в политике государства, что было закреплено в Конституции РФ 1993 г.; после долгих лет «железного занавеса» появилась возможность взаимодействия и сотрудничества с западноевропейскими государствами, в том числе в правоохранительной сфере.
Существенно, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются не только в соответствии с Конституцией, но и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Это обстоятельство, с одной стороны, подтвердило стремление нашей страны в сообщество цивилизованных государств, а с другой - выступило стимулом укрепления законодательства в сфере прав и свобод человека и гражданина.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина в качестве приоритета деятельности правоохранительных органов непосредственно должны реализовываться в процессе кадрового обеспечения правоохранительной системы. Это тем более важно, поскольку непосредственная реализация государственной политики по борьбе с преступностью, обеспечению прав человека, закрепленных на законодательном уровне принципиальных положений, замыкается непосредственно на сотрудниках органов внутренних дел и персонале пенитенциарных учреждений.
