Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Материальная ответственность по российскому праву — 16-59
1. Соотношение имущественной ответственности по гражданскому праву и материальной ответственности работников по трудовому праву — 16
2. Правовая природа материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации — 49
Глава II. Законодательство о материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации
1. Общая характеристика .правового регулирования материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации
2. Условия наступления материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации
3. Виды материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации
Глава III. Порядок привлечения к материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации — 146-182
1. Определение размера ущерба, причиненного сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации государству — 146
2. Порядок возмещения ущерба, причиненного сотрудниками органов внутренних дел
Российской Федерации государству — 163
Список использованного нормативного материала и литературных источников — 183-198
Приложения
- Соотношение имущественной ответственности по гражданскому праву и материальной ответственности работников по трудовому праву
- Правовая природа материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации
- Условия наступления материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации
- Определение размера ущерба, причиненного сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации государству
Введение к работе
Основание выбора темы исследования и ее актуальность. Данное диссертационное исследование посвящено проблемам правового регулирования материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации. Актуальность данного исследования обусловлена неурегулированностью па диссертационном уровне материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел.
21 июля 1999 года вступил в действие Федеральный закон «О материальной ответственности военнослужащих» от 12 июля 1999 года № 161-ФЗ,5 который признал не действующим на территории Российской Федерации Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 января 1984 года -№ 10661-Х «О материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству», утвердивший в свое время и Положение о материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству. Данное Положение 1984 года распространялось на начальствующий и рядовой состав МВД СССР, курсантов военно-учебных заведений, военных строителей военно-строительных отрядов (частей) и об этом прямо было указано в пункте 5 Положения о материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству 1984 года.2
В Федеральном законе «О материальной ответственности военнослужащих» 1999 года в статье 13 указано на необходимость в связи с его принятием Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.
Должны быть отменены и ведомственные акты — приказ МВД СССР № 70 от 5 апреля 1984 года «О материальной ответственности
* Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 29. Ст. 3682; Российская
газета. 1999.21 июля.
* Данное Положение 1984 года действовало с 1 марта 1984 г.
4 военнослужащих, начальствующего и рядового состава за ущерб, причинений государству». Инструкция о порядке возмещения военнослужащими, лицами начальствующего и рядового состава материального ущерба, причиненного государству (приложение № 1 к приказу МВД СССР № 70 от 5 апреля 1984 г.), Перечень предметов военного имущества, за хищение, проматание или недостачу которых устанавливается материальная ответственность в кратном размере стоимости, утвержденный Министром обороны СССР, Председателем Комитета государственной безопасности СССР, Министром внутренних дел СССР (приложение № 2 к приказу МВД СССР № 70 от 5 апреля 1984 г.), поскольку эти акты были приняты на основании вышеназванного Указа Президиума Верховного Совета СССР от 13 января 1984 года.
Действие же Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих» от 12 июля 1999 года в соответствии с п. 2 ст. 1 данного закона распространяется на военнослужащих, проходящих военную службу по призыву и по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также в других войсках, воинских формированиях и органах, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба. И на этом законодатель поставил точку, определив область его действия по кругу лиц, тем самым исключив из перечня лиц, на которых распространяется этот закон, сотрудников органов внутренних дел. Его действие сохранено лишь для военнослужащих внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Такой подход к регулированию вопросов материальной ответственности объясняется спецификой правового статуса сотрудника органов внутренних дел РФ, имеющего ряд существенных отличий от правового статуса военнослужащих России.
По нашему мнению, нельзя рассматривать в одной плоскости отношения, в которые вступают военнослужащие, и отношения, где субъектами являются сотрудники ОВД, в рамках которых реализуется материальная ответственность за причиненный ими ущерб. Отношения, в
5 которые вступают военнослужащие по призыву, возникают на основании административного акта, для издания которого волеизъявление гражданина не имеет юридического значения. Иной характер носят основания возникновения отношений, в которые вступают сотрудники органов внутренних дел. Они базируются на волеизъявлении самого сотрудника при заключении контракта, поэтому для каждой указанной категории лиц и материальная ответственность должна иметь свои особенности. Эти особенности вызваны не только различиями субъектов ответственности, но и объектом, т. е. тем, кому причиняется ущерб. В одном случае это органы внутренних дел, в оперативном управлении и распоряжении которых находятся необходимые помещения, здания и сооружения, криминалистическая и оперативная техника, оружие, боеприпасы и специальные средства, транспорт, а также денежные средства и другие ценности. В другом — это Российские Вооруженные Силы, где сосредоточены громадные материальные ценности военного назначения; вооружение, военная техника, горючие и строительные материалы, продовольствие, вещевое и иное военное имущество. Наконец, материальная ответственность сотрудников органов внутренних дел отличается от материальной ответственности военнослужащих и по направленности возмещения ущерба.
Актуальность данной темы вызвана и необходимостью всемерной охраны и защиты государственной собственности. Важным средством ее развития и укрепления является не только хороший учет и контроль за распределением материальных ценностей и денежных средств, но и ее правовая охрана путем установления уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной и материальной ответственности за нанесенный ущерб.
Материальная ответственность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации за причиненный ими ущерб направлена на восстановление нарушенных имущественных интересов государства и выполняет так называемую компенсационную функцию. Она является
самостоятельным видом юридической ответственности и наступает независимо от привлечения сотрудника органов внутренних дел к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности. При этом интересы охраны имущества государства, переданного сотрудникам ОВД для выполнения ими служебно-трудовых обязанностей, должны сочетаться с охраной прав и законных интересов и самих сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.
Современный этап становления рыночных отношений в России предъявляет новые, более высокие требования к правовому регулированию материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел. В тщательном исследовании нуждаются не только новейшие положения действующего законодательства (гражданского, трудового, гражданско-процессуального, административного), но и круг вопросов, относящихся к материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел.
Составной частью общей проблемы исследования института материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации является дальнейшая научная разработка оснований материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел и определение ее отраслевой принадлежности. Необходимо исследовать основания, условия гражданско-правовой и материальной ответственности (их соотношение), а также содержание понятий «ущерб» и «убытки». Требуются разработка новых видов материальной ответственности лиц рядового и начальствующего состава ОВД РФ, определение размера ущерба, образуемого в имущественной сфере с учетом концептуально меняющегося гражданского законодательства. Необходимо предложить наиболее эффективный порядок возмещения ущерба с лиц рядового и начальствующего состава ОВД РФ.
За последние годы не подвергалась специальному исследованию эффективность средств возмещения причиненного ущерба сотрудниками ОВД государству. Данные вопросы остаются актуальными и сегодня.
Недостаточность научной разработки указанных проблем в возмещении
7 ущерба, причиненного сотрудниками ОВД государству, имеет большое практическое значение. Это и определило выбор данной темы диссертационного исследования и свидетельствует о необходимости его проведения.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является комплексная разработка проблем материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации. Анализ действующего законодательства с учетом норм гражданского, трудового, административного, гражданско-процессуального права и подготовка научно обоснованных предложений-рекомендаций, положений по разработке законодателем нового Федерального закона «О материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел», как единственно правильное решение в создавшейся правовой ситуации, и совершенствование действующих нормативных актов (специального законодательства) Министерства внутренних дел Российской Федерации с учетом судебной и правоприменительной практики.
Поэтому, прежде чем относить к правовой сфере какие-либо факты по данным вопросам, они были проверены нами с точки зрения их соответствия объективным критериям и предложены как выводы диссертационного исследования для урегулирования в законодательном порядке. Это является целью данного диссертационного исследования. Установлено, что сфера и пределы правового регулирования материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации не совпадают. На обеспечение этого соответствия, в частности, и направлены предложения по совершенствованию законодательства по данному вопросу. Итогом этой диссертационной работы явилась разработка проекта Федерального закона «О материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел» (Приложение 3 к диссертации).
С учетом указанных целей необходимо было решить следующие задачи исследования:
— определить понятие и выявить правовую природу материальной
8 ответственности сотрудников ОВД РФ (правоотношений, складывающихся при возмещении ущерба, причиненного сотрудниками органов внутренних дел государству в сфере осуществления служебно-трудовых отношений);
всесторонне проанализировать условия наступления материальной ответственности сотрудников ОВД РФ и показать их значение на современном этапе развития материальной ответственности по российскому праву;
внести предложения по разработке нового и совершенствованию действующего законодательства по исследуемой проблеме;
— разработать новую классификацию видов материальной
ответственности сотрудников ОВД РФ;
установить предел материальной ответственности сотрудников ОВД РФ;
раскрыть порядок привлечения к материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, определив размер ущерба, причиненного сотрудниками ОВД РФ государству, и порядок его возмещения.
Объектом исследования явились общественные отношения, которые возникают вследствие причинения ущерба сотрудниками органов внутренних дел государству при осуществлении служебно-трудовых обязанностей.
Предметом исследования являются теоретические проблемы правового регулирования материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации с учетом применения норм гражданского, трудового, гражданско-процессуального и административного права при возмещении ущерба сотрудниками ОВД государству.
Методология и методика исследования. Руководящим методом исследования является диалектический подход к рассмотрению поставленных проблем и общенаучный метод познания (историко-правовой, сравнительно-правовой, логический, формально-юридический), которые позволяют рассматривать явления в их взаимосвязи. В качестве методологической основы исследования использованы законы философии и положения теории
9 права и государства- нормативные акты: Конституция РФ. законы, указы Президента, постановления Правительства и ведомственные нормативные материалы (приказы МВД России)- Поэтому предметом исследования явились проблемы, находящиеся на стыке гражданского, трудового и административного права. В данном исследовании применялся и использовался комплексный подход к их изучению.
Методы социологического и статистического анализа, анализа научных концепций, действующего законодательства и практики его применения соединены в диссертации с решением задач практического характера, направленных на разработку научно обоснованных предложений для законодательства.
Б рамках поставленных задач изучена не только судебная практика, но и практика органов внутренних дел (дела служебных расследований по фактам причинения ущерба государству).
В работе использовались труды ученых в области теории права, гражданского права, трудового права, административного права России конца ХЇХ-ХХ в. в.
Теоретической основой работы являются труды ученых-правоведов:
М. М- Агаркова, С. С, Алексеева, Н. Г. Александрова, Б, Т. Базылева, А.
М- Беляковой- Д. Н. Бахрах, М. И. Брагинского, С- Н, Братуся, В. В.
Витряиского, А. Б. Венгерова, А, В. Венедиктова, Б, Н. Габричидзе. В- В.
Глянцева, К, Н. Гусова, А, В- Дозорцсва, С. Е. Донцова, С. С- Иоффе, А-
Ю. Кабалкина. Ю. X. Калмыкова, С, С. Каринского, О- А. Красавчикова,
А, П. Куна, В, Н. Кудрявцева, Е. А. Кленова, А. П, Коренева, В. В.
Лазарева, О, Э. Лейста, Р. 3- Лившица, Л. А, Лунца, А. Г. Мазалова, Н. С.
Малеина, В. Г- Малова, В. М. Манохина, М. Н- Марченко, В. И.
Никитинского, Е. С. Никулина, А. Ф. Нуртдиновой, Д. М. Овсянко, Ю. П.
Орловского, А. С. Пашкова, И. К, Пискарева, И. А. Покровского, Т, Н.
Радько, И. С. Самощенко, Л. А, Сыроватской, В- А. Тархова, Ю. К.
Толстого, В. Н. Толкуновой, П. Я. Трубникова, М. X. Фарукшина. А. А.
Фатьянова. Р. О. Халфиной, В. Н. Хропанюка. Л. А. Чикановой. Б. А.
10 Шеломова, Г. Ф. Шершеневича, К. Б. Ярошенко и других.
Изучена юридическая литература по волросахМ темы, нормативные акты, ведомственные материалы, судебная и правоприменительная практика^ В работе анализируется не только действующее гражданское, трудовое, административное, гражданско-процессуальное законодательство, но и история развития данного вопроса в законодательстве России, а также опыт некоторых зарубежных государств.
Научнад новизна работы определяется, прежде всего, выбором темы исследования, так как правоотношения, возникающие из причинения ущерба государству сотрудниками органов внутренних дел в сфере служебно-трудовых отношений б новых экономических условиях постоянно изменяющегося законодательства, недостаточно исследованы в научной литературе- Диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование указанной проблемы.
Новыми или обладающими элементами новизны являются: определение понятия, условий и выявление правовой (юридической) природы материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел, определение значения ее на современном этапе развития законодательства, регулирующего служебно-трудовые отношения с лицами рядового и начальствующего состава ОВД, внесение предложений по вышеназванному предмету исследования.
В процессе исследования разработаны и теоретически обоснованы положения по определению предела, размера и порядка возмещаемого ущерба, причиненного сотрудниками ОВД государству, внесены конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования материальной ответственности сотрудников органов внугренних дел Российской Федерации,
1 Опрошено 180 сотрудїшков (рядового и начальствующего состава) органов внутренних дел — слушателей заочного факультета юридического института МВД России из различных регионов Российской Федерации: г. Москвы, Московской обж. Вологодской обл,, Тамбовской обл.. Ярославской обл. Из них 15 человек с опытом работы до 5 лет, Ї65 человек с опытом работы более 5 лет. которые сталкивались с вопросами возмещения причиненного ущерба государству, изучены .материалы 60 дел служебного расследования по фактам причинения ущерба сотрудниками ОВД РФ государству.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Материальная ответственность сотрудников ОВД РФ является
разновидностью (особый вид) материальной ответственности работников по
трудовому праву, так как юридическая природа ее возникновения одна и та
же, и осуществляется она в рамках охранительного служебно-трудового
отношения сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.
2. Анализ норм действующего законодательства позволяет утверждать.
что необходимо иринять Федеральный закон РФ «О материальной
ответственности сотрудников органов внутренних дел», так как принятый
Федеральный закон РФ «О материальной ответственности военнослужащих»
от 12 июля 1999 года не распространяется на сотрудников органов внутренних
дел Российской Федерации. Исключение составляют лица —
военнослужащие внутренних войск МВД России.
3. Федеральный закон РФ «О материальной ответственности
сотрудников органов внутренних дел» должен быть комплексным
нормативным актом, регламентирующим условия наступления материальной
ответственности, ее виды, определение размера причиненного ущерба и
порядок возмещения причиненного ущерба сотрудниками органов внутренних
дел государству при исполнении своих служебно-трудоБЫх обязанностей. Его
отраслевая принадлежность различна. В нем должны содержаться нормы
гражданского, трудового, административного и гражданско-процессуального
законодательства.
4. Обосновываются положения о том, что материальная
ответственность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации
возникает при наличии как общих, так и специальных условий се наступления.
5. Доказывается, что основные начала материальной ответственности
сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации аналогичны
материальной ответственности работника по трудовому законодательству: а)
вина не презюмируется (должна быть доказана, за исключением случаев
недостачи вверенного имущества); б) исполнение обязанностей предполагает
совершение действий, вытекающих ирз круга служебно-трудовых
12 обязанностей (функций); и) размер взыскания и возмещения ущерба дифференцируется соразмерно степени вины, с уметом значения и характера ущерба и т. д.
6. Теоретическое положение о том, что сотрудник ОВД РФ несет гражданско-правовую ответственность, если ущерб причинен органу внутренних дел (государству), а также третьим лицам: гражданам или юридическим лицам не при исполнении своих служебно-трудовых обязанностей. Если же ущерб причинен третьим лицам сотрудником ОВД в результате его профессиональной деятельности (при исполнении), то ответственность за него несет по нормам гражданского законодательства сам орган внутренних дел (ст. 1068 ГК), а возместив причиненный ущербу орган внутренних дел может предъявить регрессный иск к своему сотруднику ОВД о возмещении сумм, выплаченных по его вине только по нормам материальной ответственности сотрудника ОВД, в соответствии с предлагаемым Федеральным законом «О материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел», а не но нормам о регрессе, установленным гражданским законодательством,
7- Предусмотреть два вида материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел: ограниченную (как правило) и полную в случаях, указанных в Федеральном законе «О материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел» в зависимости от размера возмещаемого ущерба.
Основным видом должна стать ограниченная материальная ответственность, когда сотрудник ОВД РФ возмещает полностью причиненный им ущерб лишь в том случае, если его размер не превышает установленного законом предела.
Предлагается установить такой предел в размере среднего месячного заработка сотрудника. Это его среднее месячное довольствие без включения стоимости продовольственного пайка, так как стоимость продовольственного пайка имеет непостоянный характер и не категория оплаты труда и может выступать самостоятельным видом довольствия, так называемым
13 продуктовым, наряду с денежным, путевым вещевым.
Денежное довольствие сотрудника органов внутренних дел, на наш взгляд, должно включать в себя оклад по занимаемой штатной должности, оклад по присвоенному специальному званию, процентную надбавку за выслугу лет, исчисляемую с учетом воинской и других предусмотренных правовыми актами видов государственной службы, процентную надбавку за ученую степень и процентную надбавку за ученое звание, другие денежные выплаты, установленные Правительством Российской Федерации,
Полная материальная ответственность сотрудника органов внутренних дел — это ответственность в полном размере причиненного ущерба,
8- Порядок возмещения ущерба, причиненного сотрудниками ОВД РФ государству, должен осуществляться тремя способами: в добровольном порядке (по заявлению сотрудника ОВД), административном (по распоряжению администрации — начальника ОВД) и судебном (по решению суда).
9, Утверждается необходимость расширить перечень случаев, когда
возмещение материального ущерба, причиненного сотрудником ОВД
государству, производится только в судебном порядке путем предъявления
администрацией (начальником) ОВД иска в суд.
Этими случаями могут быть следующие: I) размер возмещения превышает средний месячный размер денежного довольствия сотрудника ОВД; 2) истек срок, в течение которого начальник ОВД имел право сделать распоряжение о взыскании; 3) сотрудник ОВД выразил несогласие с вычетом или его размером; 4) сотрудник ОВД уволился из органон внутренних дел, а причиненный ущерб государству при исполнении им обязанностей не погашен.
Взыскание в судебном порядке материального ущерба с руководителей (начальника) ОВД и их заместителей должно производиться по иску вышестоящего в порядке подчиненности органа или по заявлению прокурора.
10, Рассматриваются основания, позволяющие утверждать- что правом
уменьшать размер ущерба, который подлежит возмещению сотрудником
14 ОВД, не должны быть наделены никакие другие органы, включая вышестоящего начальника ОВД, кроме суда.
1L Установить в Федеральном законе положение о том, что В случае неиздания начальником ОВД приказа о привлечении к материальной ответственности сотрудников ОВД,в течепие указанных в законе сроков -— взыскание в дальнейшем не должно производиться, и в подобных случаях материальная ответственность должна быть возложена на начальника ОВД, не издавшего своевременно приказ, как на лицо, которое не приняло мер к возмещению виновными лицами причиненного государству материального ущерба. Он должен нести в данном случае ограниченную материальную ответственность.
12. Приказ (распоряжение) начальника ОВД о взыскании соответствующей суммы с сотрудника ОВД, причинившего ущерб государству, следует издавать не в месячный срок, как было установлено в Положении 1984 года, а в двухнедельный срок со дня окончания административного расследования либо поступления решения суда или материалов ревизии, проверки^ дознания- следствия. Приказ начальника ОВД должен быть объявлен сотруднику ОВД под роспись и обращен к исполнению по истечении семи дней после объявления его сотруднику.
В диссертации предлагаются новые формулировки правовых норм действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность сотрудников органов внутренних дел: в Закон РФ «О милиции», в Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, в тексты Присяги сотрудника органов внутренних дел и в некоторые приказы МВД России, высказаны предложения к проекту Трудового кодекса РФ.
Практическое значение исследования состоит в том, что основные теоретические выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования законодательства, регулирующего материальную ответственность сотрудников ОВД Российской Федерации, а также быть использованы для подготовки приказов и указаний МВД России в целях более эффективного регулирования и осуществления практической
15 деятельности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Практическая значимость данного исследования заключается и в использовании материалов в учебном процессе преподавания гражданского. гражданско-прицессуального, трудового и административного права в образовательных учреждениях профессионального образования (среднего специального и высшего учебного заведения) системы МВД России, на факультетах и курсах повышения квалификации сотрудников, при разработке методических материалов. Кроме того, материалы работы могут быть отправным пунктом для дальнейшей разработки данной темы.
Апробация результатов исследование
Основные положения диссертации отражены в шести опубликованных статьях, в выступлениях на межвузовских научных конференциях (Юридического института МВД России 1998—1999 г. г.) и предметно-методических комиссиях- а также в процессе обсуждения и рецензирования работы на кафедре.
Материалы диссертационного исследования были использованы при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий на кафедре гражданско-правовых дисциплин ЮИ МВД России.
Структура работы.
Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, списка использованного нормативного материала, литературных источников и трех приложений.
Соотношение имущественной ответственности по гражданскому праву и материальной ответственности работников по трудовому праву
Логика исследовании проблемы требует изложения данного вопроса с выяснения места и роли имущественной ответственности и материальной ответственности в системе современного российского законодательства, а это возможно лишь через понятие юридической ответственности, выработанное теорией права и государства.
Проблемам юридической ответственности и вопросам возмещения материального ущерба в правовой науке посвящено значительное количество научных трудов, статей, сборников, монографий. Но, к сожалению, единого мнения по этим вопросам так и не выработано. Во всяком случае, нельзя сказать, что было достигнуто единство научных взглядов хотя бы по принципиальным положениям, касающимся проблемы ответственности как таковой. Но длительная дискуссия юристов по данной проблематике оказалась весьма плодотворной. Она, во-первых, показала, каким многофакторным феноменом является ответственность; во-вторых, позволила выявить разнообразные черты содержания различных видов юридической ответственности; в-третьих, привела к выводу о необходимости диффереїщированного подхода к ответственности в зависимости от сферы социальных отношений и социальной роли субъектов ответственности.
Юридическая ответственность, будучи проявлением связи и взаимной ответственности личности и государства, — это один из существенных гарантов правопорядка, общественных и личных интересов граждан в Российской Федерации. Государство РФ (Россия) берет на себя обязанность защитить граждан, общественные организации и само себя от противоправных виновных деяний, посягающих на защищаемые российским правом ценности. Понятие юридической ответственности — основная дефиниция всей теории ответственности, ее конструкция определяет место и роль рассматриваемого правового явления в системе права. При определении общего понятия юридической ответственности необходимо исходить по крайней мере, из двух следующих посылок: во-первых, каково назначение института юридической ответственности в правовом регулировании, во-вторых, каковы общие для всех видов ответственности родовые свойства, не содержащие в себе несущественные случайные видовые признаки.
Юридическая ответственность выступает как проявление одного из способов правового регулирования — в виде наложения запретов. Запрещение по мнению профессора С. С Алексеева, есть «возложение на лиц обязанностей воздерживаться от совершения действий определенного рода».! Таким образом, мы имеем дело с охранительным правовым институтом, регулирующим общественные отношения исключительно при помощи запретов.
Ученые-цивилисты настаивают на правовосстановительной, компенсационной функциях ответственности как особенности, отличающей гражданско-правовую ответственность от других видов юридической ответственности.2 В переводе с латыни «compansatio» означает возмещение. Наказание, кара рассматривается как элемент ответственности, дополняющий восстановление нарушенных прав- Вопросы правовосстановительной ответственности в нашей стране приобретают особое значение в связи с построением правового государства, с перспективой становления гражданского общества в Российской Федерации, Переход к рыночным отношениям существенно меняет и значимость правовосстановительной ответственности, как ответственности по восстановлению незаконно нарушенных прав как в принудительном, так и в добровольном исполнении невыполненной обязанности, восстановить нарушенные права и прекратить противоправное состояние. В прежнем обществе -— СССР, где все было огосударствлено, главное значение придавалось штрафной, карательной ответственности. В настоящее время, в современных условиях в связи с развитием частного права, рыночной экономики акцент в российском законодательстве делается на широкое применение правовосстановительной ответственности, к которой относятся имущественная ответственность в гражданском праве и материальная ответственность работников в трудовом праве.
Методологические проблемы исследования ответственности и некоторые общие положения о гражданско-правовой ответственности полно и всесторонне изложены в юридической литературе1 и не являются предметом нашего диссертационного исследования- но отдельные концепции теории права легли в основу данной работы и будут изложены в дальнейшем.
Для различных видов юридической ответственности характерно их тесное взаимодействие (наличие системных связей). По общему правилу, недопустимо применение двух и более видов юридической ответственности за одно и то же правонарушение, но необходимо соблюдать и другое правило.
Субъект, причинивший собственными действиями (или ответственный за действия другого) моральный материальный вред другим субъектам права обязан устранить (возместить) его безусловно собственными силами или за счет своих средств (добровольно или принудительно)- При этом правовое становительная ответственность не поглощается никакой другой и применяется до тех пор, пока не будет восстановлен правопорядок. Задача восстановления нарушенного правового положения субъекта становится на первый план и в судебной практике нашего государства. Но «природа и назначение института юридической ответственности и института восстановления нарушенного права различна. Они могут действовать, применяться одновременно. Институт ответственности должен быть применен, если лричинитель вреда не исполняет своей юридической обязанности по восстановлению в какой-либо форме причиненного вреда.
Однако юридическая ответственность не может и не должна заменять собой возмещение нанесенного ущерба».2 Данное мнение мы разделяем. На наш взгляд, принцип полного возмещения причиненного вреда должен приобрести всеобщее значение в развитом правовом государстве во всех видах восстановительной ответственности. Сейчас он осуществляется только нормами гражданского, налогового законодательства и в отдельных случаях, предусмотренных законом, в трудовом законодательстве.
Ответственность не сводится к наказанию, поскольку может существовать и без него. Но наказание не может быть без ответственности. Таким образом, понятие юридической ответственности шире, чем понятие наказания.
Юридическая ответственность связана с возложением на правонарушителя дополнительной обязанности, не существовавшей ранее, до правонарушения, и носящей нежелательный характер. Такой подход к пониманию юридической ответственности (как новой специфической обязанности, возникающей в связи с совершением правонарушения) имеет принципиальное значение для законотворческой практики, и в особенности конструирования норм гражданского, трудового, семейного законодательства, где преобладают имущественные санкции и стороны состоят в определенных отношениях (т. е. имеют права и обязанности) до правонарушения.
Правовая природа материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации
В настоящее время материальная ответственность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации рассматривается в рамках
административного права и до последнего времени регламентировалась специальным законодательством, В административно-правовой литературе этот вид ответственности недостаточно изучен, разработан и освещен, а в некоторых учебниках по административному праву данный материал вообще отсутствует или упоминается вкратце, «что едва ли можно признать нормальным, учитывая сложность и комплексность развития административно-правовых институтов в условиях рыночной экономики»- Имеются лишь отдельные работы, посвященные этой проблеме, хотя некоторые из них были изданы с грифом «для служебного пользования» и не имели широкого круга читателей. В данных работах, как правило, раскрываются особенности этого вида ответственности, но ни в одной из них не анализируется природа ее возникновения.
На наш взгляд, административное право, регулируя правоохранительную деятельность сотрудников органов внутренних дел РФ, применяет к ним в ряде случаев институт, не свойственный природе этих отношений, исходя из соображений удобства и сложившегося правового регулирования. Ноп как показывает жизнь, такое регулирование бывает весьма малоэффективным из-за отсутствия логических связей, непродуманности методов воздействия права как единой, внутрисогласованной системы.
Материальная ответственность сотрудников ОВД РФ возникает в рамках служебно-трудового отношения при причинении ущерба сотрудником государству (его имуществу). Данное служебное деликтное правоотношение порождается совокупностью определенных юридических фактов, выполняющих роль элементов состава имущественного правонарушения. Природа ее возникновения ничем не отличается от материальной ответственности работников по трудовому праву. «В нем, как и в ином деликтном правоотношении, имеются субъекты, объект, субъективные права и обязанности, предусмотрен также определенный порядок реализации такого правоотношения, в том числе в процессуальной форме»Д
Служба в органах внутренних дел является разновидностью (особым видом) государственной службы РФ. а их сотрудники — государственными служащим и. 2 Особенности прохождения государственной службы устанавливаются специальными федеральными законодательными актами в соответствии с Федеральным законом РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.З Эта позиция является главенствующей среди ученых-административистов.
Наибольшую дискуссию у юристов вызывают вопросы правового регулирования самой государственной службы, в том числе и в органах внутренних дел. Отдельные ученые рассматривают ее как пограничный институт трудового и административного праваД Другие считают что «нормы трудового права служат предпосылкой возникновения административно-правовых отношений.,. Нормы административного права, регулирующие государственную службу, и нормы трудового права, определяющие порядок приема на государственную службу и прохождения этой службы, настолько тесно взаимосвязаны, что подчас между ними трудно провести соответствующие грани»Л Более предпочтительна позиция тех, кто считает, что отношения по поводу осуществления профессиональной (трудовой) деятельности возникают в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением включая и ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, и прекращением. Эти отношения являются трудовыми. В правовой литературе их именуют «внутренними» отношениями. В трудовые правоотношения с государственным органом государственный служащий, как и всякий другой работник, вступает от своего имени на основании трудового договора (контракта),
В отношениях с третьими лицами, в связи с осуществлением государственно-властных функций, государственный служащий выступает от имени государственного органа, в котором состоит на государственной службе. Такие отношения, именуемые в правовой литературе «внешними», являются административно-правовыми и регулируются нормами административного законодательства «Трудовые и административные правоотношения, возникающие у государственных служащих в связи с исполнением ими государственной службы, являются самостоятельными видами правовых отношений. Они регулируются различными отраслями права и поэтому не могут быть объединены в единое «служебное» правоотношение.„».1 Но в правовой литературе высказывается и другая точка зрения, которая отстаивает такое объединение в единое служебное «правоотношение» Предлагаются также и решения, совмещающие указанные выше позиции. Например, В. IVL Манохин, отрицательно отвечая на вопрос — «не передать ли регулирование отношений по службе в сферу трудового права?», пишет: «Нормы трудового права регулируют тс служебные отношения, которые не затрагивают самой служебной деятельности, а складываются в связи со служебной деятельностью, т. е, отношения, складывающиеся не в процессе труда служащего, а по поводу этого труда-.. Трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают служащему выполнение его должностных полномочий, оставляя содержание этих полномочий для регулирования нормами административного права», Более убедительным, на наш взгляд, является мнение Л. А- Чикановой, которая считает, что в трудовых правоотношениях с государственным органом государственный служащий состоит в течение всего периода прохождения государственной службы. В административные правоотношения он вступает по мере необходимости исполнения тех или иных властных полномочий. Таким образом, государственные служащие, находясь в трудовых правоотношениях с государственным органом, могут в то же время вступать и в административно-правовые отношения с третьими лицами от имени этого органа,
В этом одна из особенностей (специфика) правового статуса государственных служащих, в том числе и сотрудников ОВД РФ? обусловившая выделение их в особую категорию работников.
Вместе с тем Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривает- что на государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде1 с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом (п- 3 ст. 4). Но при этом не отрицается специфика различных видов государственной службы, в том числе и сотрудников органов внутренних дел РФ- В настоящее время активно идет сближение норм трудового и административного права, регламентирующие личные права сотрудников ОВД РФ-Материальная ответственность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации существует в рамках «внутреннего» охранительного служебно-трудового правоотношения. Понятие «служебно-трудовые отношения., возникающие в процессе прохождения государственной службы в ОВД РФ», появилось в связи с введением контрактной системы в МВД России.2 Эти отношения все более насыщаются элементами трудового законодательства поэтому более правильно их называть не служебными. а служебно-трудовыми. Эта точка зрения высказывается в юридической литературе рядом авторов.4 На наш взгляд, сегодня наметилась тенденция в законодательстве на постепенное расширение сферы действия трудового права в правовом регулировании службы в органах внутренних дел.
Но существуют и другие точки зрения. Речь идет о выводе правового регулирования труда государственных служащих, в том числе и сотрудников ОВД РФ за рамки трудового прав а Д Указанная тенденция является крайним выражением существующей точки зрения, рассматривающей отношения по государственной службе как государственно-служебные, а материальную ответственность сотрудников ОВД РФ — как административно-правовой институт.2 По мнению других административистов, государственная служба является «видом трудовой деятельности».3 «Тем самым они наиболее близко подошли к пониманию отношений на государственной службе в качестве трудовых»-4
Условия наступления материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации
Правоотношение, возникающее в рамках елужебно-трудового правоотношения, при причинении ущерба сотрудником ОВД РФ государству порождается имущественным правонарушением (проступком), совершенным им при исполнении своих служебно-трудовыя отношений. Имущественное правонарушение представляет собой ничто иное как совокупность четырех условии (элементы его состава), необходимых для наступления материальной ответственности сотрудников ОВД РФ,
К этим условиям относятся: 1) прямой действительный, ущерб; 2) противоправное поведение (действие или бездействие) сотрудника ОВД РФ; 3) причинная связь между противоправным поведением (действием или бездействием) сотрудника ОВД РФ и возникшим ущербом; 4) вина сотрудника ОВД РФ, причинившего ущерб.
Эти условия являются обгцими для наступления и гражданско-правовой (имущественной).! и материальной ответственности работника, и материальной ответственности сотрудника ОВД РФ- Наличие всех этих условий в совокупности — необходимая и обязательная предпосылка материальной ответственности сотрудника ОВД РФ. При отсутствии хотя бы одного из них, как элемента имущественного правонарушения (проступка). привлечение сотрудника ОВД РФ к материальной ответственности недопустимо.
Условия, при которых наступает обязанность сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации возместить ущерб, причиненный им государству, связаны с принципиальными началами материальной ответственности работника по трудовому договору (контракту). Для сотрудника ОВД РФ — это заключение при поступлении на службу контракта о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.
По контракту о службе в органах внутренних дел гражданин (сотрудник) обязуется исполнять возложенные на него служебно-трудовые обязанности. соблюдать требования Федеральных законов: Закона Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1У91 г, № 1026-1,1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации от 23 декабря 1992 г, № 4202-1;2 Присягу, Кодекс чести, внутренний распорядок, а Министерство внутренних дел Российской Федерации и соответствующий орган исполнительной власти (за счет средств которого содержится должность) обязуются обеспечивать ему предоставление всех видов довольствия, права, льготы, гарантии и создавать условия для службы в органах внутренних дел, предусмотренные законодательством Российской Федерации и контрактом-Приказом Министра внутренних дел Российской Федерации от 19 июля 1999 г. № 526 «О назначении на должности руководителей органов внутренних дел но контракту» установлено, что замещение должностей руководителей главных управлений и управлений МВД России, подразделений, непосредственно подчиненных МВД России, руководителей МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, управлений внутренних дел на транспорте, региональных управлений по борьбе с организованной преступностью. УВД (ОВД) УРО МВД России, окружных управлений материально-технического и вещевого снабжения, отделов (управлений) органов внутренних дел районов, городов, районов в городах, иных муниципальных образований и приравненных к ним органов внутренних дел осуществляется путем заключения индивидуальных контрактов и утверждены формы контрактов о службе в органах внутренних дел (приложения 1—3).1
Но? к сожалению, в данных формах контрактов, предусматривающих и юридические последствия их нарушений, нет указания на материальную ответственность, которая наступает в связи с невыполнением сторонами взятых на себя обязательств. Данное указание предлагаем включить в тексты контрактов для всех сотрудников органов внутренних дел от руководителя органа внутренних дел до рядового сотрудника органа внутренних дел Российской Федерации.
Пункт 4.6 контракта (приложение № 1) и п. 4.7 контрактов (приложения №№ 2 и 3 к приказу МВД России от 19 июля 1999 г. № 526) дополнить частью второй, изложив его в следующей редакции: «При невыполнении условий Контракта Министерством внутренних дел Российской Федерации принимать меры к устранению причин их невыполнения и возмещению сотруднику материального и морального ущерба в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Руководитель должен быть привлечен к материальной ответственности в случаях, предусмотренных действующим законодательством» (курсив дополнен автором — В. К.).
Данное указание предлагаем включить в перечень обязанностей «Сотрудника»: «Нести ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на него обязательств, а материальную ответственность независимо от привлечения к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности» (курсив дополнен автором — В, К.) п. 5.4 контрактов (приложения №№ 1—3 к приказу МВД России от 19 июля 1999 г. № 526).
Таким образом, уже в контракте будет четко сформулировано указание о материальной ответственности за невыполнение сторонами взятых на себя обязательств, что способствует повышению личной ответственности каждого из них за сохранность вверенного им государственного имущества-Обязательства сторон: а) сотрудника ОВД РФ — бережно относиться к имуществу государства, соблюдать правила его хранения, использования и принимать меры к предотвращению ущерба; б) органа внутренних дел (их руководителей) — создавать сотрудникам необходимые условия для нормальной его работы и обеспечивать полную сохранность вверенного им имущества, осуществлять постоянный контроль за наличием, учетом и законностью расходования (списания) материальных и денежных средств, не оставлять без последствий ни одного случая хищения, неправомерного уничтожения и повреждения имущества, бесхозяйственности и злоупотребления, добиваться полного и своевременного возмещения виновными ущерба, причиненного государству- обеспечивать постоянный и действенный контроль за правильным применением условий материальной ответственности сотрудников ОВД РФ. Эти условия должны быть сформулированы не только в предлагаемом нами Федеральном законе «О материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел», но и в действующих нормативных актах, регулирующих их деятельность. К сожалению, об этих обязанностях не сказано ни в Законе РФ «О милиции», ни в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, ни в тексте Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации и лишь в Кодексе чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденном приказом МВД России от 19 ноября 1993 г. № 501 записано: «...как зеницу ока хранить личное оружие, удостоверение личности...». На наш взгляд, вышеуказанные обязанности сторон необходимо включить в действующие нормативные акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел в Закон РФ «О милиции» в ст. 10 «Обязанности милиции» и в «Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» в ст- 4 «Служебные обязанности и права сотрудника органов внутренних дел»1 как реализацию одного из основополагающих положений ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, защищающей все формы собственности государства.
Материальная ответственность сотрудников органов внутренних дел по видовому признаку — началам, аналогична материальной ответственности работника по трудовому законодательству: а) вина не презюмируется (должна быть доказана, за исключением случаев недостачи вверенного имущества); б) исполнение обязанностей предполагает совершение действий, вытекающих из круга служебно-трудовых обязанностей (функций); в) размер взыскания и возмещение ущерба дифференцируется соразмерно степени вины, с учетом значения и характера ущерба и т. д.
Специфика служебнотрудовой деятельности сотрудников ОВД РФ накладывает и свои особенности на материальную ответственность сотрудников органов внутренних дел РФ- Эти особенности и являются специальными условиями ее наступления наряду с общими. К ним относятся наличие специальных субъектов в правоохранительном отношении по возмещению причиненного ущерба.
Определение размера ущерба, причиненного сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации государству
Определение размера ущерба, причиненного сотрудником органов внутренних дел государству и подлежащего возмещению, зависит от ряда факторов, в том числе от вида правонарушения, которым причинен ущерб, степени вины причините ля ущерба и т. д.
Под ущербом следует понимать неблагоприятные изменения в имуществе: гибель, утрату, повреждение, ухудшение или понижение ценности его и необходимость в связи с этим произвести затраты на восстановление, приобретение имущества или иных ценностей, либо были допущены излишние денежные выплаты. Как уже отмечалось ранее, реальный ущерб является элементом имущественного правонарушения, в результате которого возникает материальная ответственность сотрудника ОВД. Ущерб возмещается только в том случае, если имеется товарно-стоимостное его содержание и, значит, может быть объективно исчислен в деньгах.
Размер ущерба, подлежащего возмещению, определяется в денежной форме. Для определения стоимости ущерба в денежном выражении, если ущерб причинен порчей, недостачей товарно-материальных ценностей, необходимо сначала определить его размер в натуре, т. е. установить вид, количество и качество утраченных, испорченных и т. п. материальных ценностей, а также исходить из цен, которые положены в основу расчета реального ущерба,
В гражданском законодательстве по общему правилу возмещение убытков осуществляется в полном объеме. Полный объем возмещения убытков означает, что потерпевшему должны быть возмещены убытки обоих видов: и реальный ущерб, и упущенная выгода (ст_ 15 ГК РФ). Предполагается, что при полном объеме возмещения вреда достигается эквивалентность убытков потерпевшего, оцененных в денежном выражении, и того имущества, которое передается потерпевшему в порядке компенсации за вред, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.
По трудовому законодательству примером ограниченного по объему возмещения ущерба является возмещение ущерба, причиненного работниками работодателю при исполнении ими трудовых обязанностей. Так, в соответствии со ст. 118 КЗоТ РФ и Положением о материальной ответственности рабочих и служащих за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации, возмещению подлежит только прямой действительный ущерб. Гарантии при установлении размеров материальной ответственности работников за ущерб, причиненный работодателю, заключаются в том, что они несут эту ответственность в размере прямого действительного ущерба- но не более своего среднего месячного заработка. Материальная ответственность свыше среднего месячного заработка допускается лишь в случаях, указанных в законодательстве (ст. 119 КЗоТ РФ).
Эти положения- с учетом вышеизложенного материала, легли в основу материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел. Вопросы определения размера ущерба, причиненного ими государству. Wd наш взгляд, имеют много общего с трудовым законодательством и при определении размера ущерба, причиненного работниками работодателю.
Однако на практике и в правовой теории не всегда проводят различия между понятиями «объем» и «размер» возмещения вреда. Нельзя не согласиться с Донцовым СЕ. и Глянцевым В- В.,1 что это самостоятельные правовые категории и их практическое применение возможно при различных условиях и порождает различные последствия, хотя у них есть одно связующее звено — и объем, и размер возмещения вреда неразрывно связаны с товарно-стоимостной характеристикой причиненного вреда.
Поскольку определение объема и размера возмещения связаны со стоимостной характеристикой вреда, может сложиться впечатление, что рассматриваемые два понятия однозначны. Однако это не совсем так. Под полным объемом понимается возмещение не только всей стоимости вреда, оцененного в деньгах, но и всех видов убытков, положительного вреда (расходы, утрата, повреждение имущества и неполученные доходы). По общему правилу, без учета любого из данных видов убытка полное возмещение вреда недостижимо. Это приводит к выводу о том, что объем может характеризовать и экономическую (стоимостную), и юридическую (виды убытка) стороны возмещения имущественного вреда. Размер же касается только экономической (стоимостной) стороны. В свою очередь понятия «объем» и «размер» возмещения совпадают в той мере, R какой вред подвержен денежной оценке; Практически различие между объемом и размером вреда проявляется и в том, что суду предоставлено право при вынесении решения уменьшать размер возмещения ущерба, подлежащего возмещению- с учетом степени вины, конкретных обстоятельств и материального положения работника, но снижение размера ущерба. подлежащего возмещению, недопустимо, если ущерб причинен преступлением, совершенным с корыстной целью (ст. 123 КЗоТ РФ), Более подробно этот вопрос будет рассмотрен в 2 данной главы. Но суд не вправе изменить объем возмещения в его юридическом значении и решить вопреки обстоятельствам дела: если ущерб причинен в случаях, указанных в ст. 121 КЗоТ РФ, то работник не может по решению суда нести ограниченную материальную ответственность, так как статья 121 КЗоТ РФ предусматривает полную материальную ответственность в полном размере ущерба, причиненного работодателю. Ограничение или увеличение объема возмещения — это прерогатива законодателя.
На практике вызывает некоторые трудности определение размера возмещения ущерба. Так, при возмещении ущерба в натуре требуется оценить и соизмерить утраченное и предоставляемое имущество. определить степень износа вещей, принимая во внимание время нормальной и фактической эксплуатации вещи, а также иные доказательства о качестве.
При возмещении ущерба необходимо решить вопрос о зачете стоимости сохранившегося имущества. Если лицо, причинившее ущерб, полностью его возместило, оно приобретает право получить сохранившееся имущество в собственность, только если это имущество не ограничено в гражданском обороте. При этом важно заметить, что зачет стоимости может осуществляться судом помимо волеизъявления сторон, но лри решении вопроса о размере возмещения ущерба следует учесть желание потерпевшего получить возмещение в размере, включающем стоимость уцелевшего имущества, или в размере, уменьшенном на стоимость сохранившегося. Как правило, органам внутренних дел предпочтительнее сохранить уцелевшее имущество за собой, так как недопустима, например, передача сотруднику ОВД тех предметов, которые не могут находиться в личной собственности граждан.
Возмещение ущерба предполагает стоимостную оценку нанесенного ущерба и предоставляемого взамен имущественного блага для достижения в конечном итоге их стоимостной эквивалентности, В основе этой оценки лежит цена, установленная на государственное имущество, ставшее объектом правонарушения. Действующие в нашем государстве цены по экономической структуре различны, поэтому правильный выбор цены при оценке ущерба имеет большое значение для его возмещения.
