Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общетеоретическая характеристика социальной и правовой защищенности личности
1.1. Государственно-правовое обеспечение социальной и правовой защиты личности 12
1.2. Система факторов, воздействующая на обеспечение социальной и правовой защищенности личности в обществе 43
Глава 2. Обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел
2.1. Правовое положение сотрудников органов внутренних дел как условие их социальной и правовой защищенности 73
2.2. Основные направления социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел 104
2.3. Меры по укреплению законности и совершенствованию социальной и правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел 132
Заключение 166
Список использованной литературы 175
Приложения
- Государственно-правовое обеспечение социальной и правовой защиты личности
- Система факторов, воздействующая на обеспечение социальной и правовой защищенности личности в обществе
- Правовое положение сотрудников органов внутренних дел как условие их социальной и правовой защищенности
- Основные направления социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный период в развитии нашего государства характеризуется всесторонним реформированием политических, экономических, социальных и правовых основ общественной и государственной жизни. Происходит переоценка и обновление мировоззренческих установок. На первый план обоснованно выдвигаются общечеловеческие ценности, демократия, свобода, равенство, социальная и правовая защищенность личности. Именно это и определяет цель и смысл деятельности государства, а также ставит задачу формирования социальной государственности в России. Как отмечается в Послании Президента РФ Путина В.В. Федеральному Собранию Российской Федерации «Россия - это страна, которая выбрала для себя демократию волей собственного народа. Она сама встала на этот путь и, соблюдая все общепринятые демократические нормы, сама будет решать, каким образом - с учетом своей исторической, геополитической и иной специфики - можно обеспечить реализацию принципов свободы и демократии»1.
Согласно Конституции Российская Федерация является правовым, социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Несомненно, что это определяет необходимость создания надежной и эффективно действующей системы социальной и правовой защиты населения, что отражает одну из базовых функций государства.
Проблема социальной и правовой защиты граждан связана с функционированием всей системы факторов (положительных и отрицательных, общесоциальных, региональных и групповых, экономических, социально-политических, идеологических, правовых, организационных и др.), воздействующих на ее обеспечение. Существующая в настоящее время теория гарантий социальной и правовой защиты граждан, а также связанная в целом с
1 Российская газета. 2005. 26 апреля.
правами человека нормотворческая, правоприменительная и иная практика предопределяют повышенное к ним внимание, переосмысление и значительные коррективы. Обусловлено это прежде всего обновлением законодательства и потребностью приведения функций государства в соответствие с конституционными и международными стандартами в области прав человека.
В условиях напряженности острого противостояния различных социальных слоев на фоне резкого обнищания одних и обогащения других1 (что к тому же нередко достигается далеко не праведным путем) государство напрямую заинтересовано в прочной и надежной системе социальной и правовой защищенности личности.
С формированием в России новой системы социальной и правовой защиты граждан в целом тесно связана проблема социальной и правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел — в частности. Специфика их деятельности заключается в том, что, обладая широким кругом полномочий в области обеспечения прав и свобод граждан от преступных и иных посягательств, сотрудники этих органов нередко сами остаются незащищенными. Кроме того, служба в органах внутренних дел налагает ряд существенных ограничений на правовой статус сотрудников. Особенно важно отметить, что в условиях рыночной экономики сотрудник органов внутренних дел не может заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью по извлечению доходов, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности.
Актуальность дальнейшей разработки проблем социальной и правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел обусловлена отсутствием эффективного механизма защиты этих лиц и членов их семей, несовершенством законодательной базы в этой части.
По мнению российского политолога А. Кивы, разница в уровне доходов между 10% тех и других достигла 40-кратного размера. Цит. по: Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. — Саратов, 2003. — С. 269.
Проблема социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел определяется новизной переживаемого периода и сложностью исследования, носит комплексный и межотраслевой характер, поэтому целостный ее анализ возможен только в рамках общей теории права и государства.
Степень разработанности. Тематике социальной и правовой защиты граждан посвятили свои труды многие представители общей теории права и государства: С.С. Алексеев, B.C. Афанасьев, В.Д. Ардашкин, В.М. Баранов, П.П. Баранов, А.Г. Бережнов, С.Н. Братусь, Н.В. Витрук, Н.Л. Гранат, В.В. Лазарев, И.Я. Дюрягин, В.Д. Зорькин, В.А. Карташкин, С.А. Комаров, В.М. Курицын, В.А. Кучинский, Е.А. Лукашева, И.П. Левченко, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.С. Мордовец, B.C. Нерсесянц, В.В. Оксамытный, А.С. Пи-голкин, А.С. Прудников, Т.Н. Радько, И.В. Ростовщиков, Ф.М. Рудинский, В.П. Сальников, В.Н. Синюков, К.Б. Толкачев, И.Е. Фарбер, А.Г. Хабибул-лин, В.М. Чхиквадзе и другие. В ряде работ указанных авторов освещаются и отдельные вопросы социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел.
Значительный вклад в исследование этих проблем внесли представители отраслевых юридических наук Г.А. Аванесов, В.Н. Бутылин, И.И. Вереме-енко, И.Н. Зубов, Л.М. Колодкин, А.П. Коренев, Б.П. Кондратов, Ф.Е. Ко-лонтаевский, И.Ш. Килясханов, А.Ф. Майдыков, А.Я. Малыгин, СВ. Степашин, Ю.П. Соловей и др.
Однако несмотря на большое число материала, касающегося деятельности органов внутренних дел применительно к социальной и правовой защищенности их сотрудников, вопрос не получил обобщающего концептуального освещения. Многие ученые акцентировали внимание в своих исследованиях на весьма важных, но лишь отдельных сторонах проблемы социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, не рассматривая ее в комплексе.
Вместе с тем значительные перемены во всех сферах жизни российского общества требуют научнообоснованной правовой оценки состояния защищенности граждан, а также выработки целостной системы социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел как основой научной теории для совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность органов внутренних дел.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с социальной и правовой защищенностью граждан Российской Федерации.
Предметом исследования выступает деятельность государства по обеспечению социальной и правовой защищенности граждан, в том числе сотрудников органов внутренних дел.
Цель исследования заключается в проведении комплексного анализа проблем социальной и правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел, основанного на обобщении отечественной и зарубежной литературы и практики и выработке на этой основе необходимых рекомендаций.
Задачи исследования ориентированы на достижение поставленной цели и включают:
определение места и роли социальной и правовой защиты граждан в системе функций социального государства;
изучение законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих указанную область общественных отношений, а также литературы по этой проблематике;
рассмотрение системы факторов, воздействующих на состояние социальной и правовой защищенности граждан;
исследование правового положения сотрудников органов внутренних дел в Российской Федерации;
выявление проблем социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел;
- разработку комплекса мер, направленных на обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников и способствующих укреплению законности в деятельности органов внутренних дел.
Методологическую основу исследования составили общенаучные, частнонаучные и специальные методы познания, в том числе диалектический, системный, комплексный, целевой подходы к изучаемой проблеме, логические, общесоциологические, сравнительно-правовой и другие методы. Применение в комплексе разных методов и результатов научных достижений позволило раскрыть предмет диссертационного исследования в обобщающих закономерностях и в разнообразных ракурсах, а, в конечном счете - решить поставленные задачи. При подготовке работы автор опиралась на концептуальные положения общей теории права и государства, исследования в различных отраслях правовой науки (административного, гражданского, жилищного и др.), исходя из положений Конституции РФ, анализировала современное и ранее действовавшее отечественное и зарубежное законодательство.
В частности, нормативную базу исследования составили международно-правовые документы по правам человека, Декларация прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие обеспечение социальной и правовой защиты личности, в том числе ведомственные нормативные акты. Изучена и практика деятельности органов внутренних дел в указанной сфере.
Научная новизна диссертации обусловлена кругом поставленных задач и полученными результатами теоретического и практического характера. На основе фундаментальных принципов правового и социального государства с учетом воплощения их в российском обществе выработана концепция оценки и изучения деятельности по обеспечению социальной и правовой защищенности граждан.
По результатам проведенного исследования сформулирован ряд теоретических и практических предложений:
уточнены понятия социальной и правовой защиты и социальной и правовой защищенности граждан;
определены перспективы совершенствования общегосударственной политики по обеспечению социальной и правовой защиты граждан в системе функций социального государства;
исходя из того, что для реального воплощения гарантированных прав и свобод недостаточно их закрепления в законодательстве, предложен комплексный механизм, включающий, помимо собственно гарантий, еще и систему факторов, обеспечивающих социальную и правовую защищенность граждан;
на основе анализа правового статуса сотрудников органов внутренних дел изложены основные направления социальной работы в подразделениях по обеспечению их социальной и правовой защищенности;
сформулированы предложения по совершенствованию системы социальной и правовой защищенности сотрудников этих органов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Социальная защита личности - это система мер, осуществляемых
государством, его органами и должностными лицами при содействии обще
ственных объединений и направленных на создание условий организацион
но-правового характера в целях обеспечения социальной защищенности и
благополучия человека.
Правовая защита определяется как урегулированная нормами права деятельность государства, его органов и должностных лиц по созданию в рамках правовых отношений условий социальной защищенности личности.
2. Социальная защищенность является результатом социальной защи
ты и определяется как достижение такого уровня благоденствия человека,
который дает ему возможность для благоприятного индивидуального разви-
тия и выражается в устойчивом благополучии личности, обеспечивающем реализацию ее творческих возможностей.
Правовая защищенность - это уровень и состояние, а также результат защиты личности законом, который характеризуется предоставлением лицу широких прав и наличием эффективного механизма их реализации.
3. Реальность социальной и правовой защищенности личности опреде
ляется действием всей системы факторов (экономических, социально-
политических, идеологических, правовых, организационных и др.), обеспе
чивающих правовое положение личности в обществе.
Обеспечение социальной и правовой защищенности личности непосредственно зависит от деятельности государства в сфере социальной политики. В современных условиях концепция социальной политики России должна быть ориентирована, в частности, на создание системы социального страхования, способствующей обеспечению интересов каждой личности и населения страны в целом.
4. Эффективность функционирования механизма социальной и право
вой защиты сотрудников органов внутренних дел определяется правовым
положением этих органов в системе правоохранительных органов, а также
уровнем организации в них социальной работы.
Состояние социальной и правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел непосредственно зависит от их правового положения в российском обществе. Поэтому требуется внесение конструктивных изменений в правовой статус сотрудников органов внутренних дел и реальная государственная поддержка их социальной и правовой защиты.
5. Социальная и правовая защищенность сотрудников органов внут
ренних дел представляет собой состояние обеспеченности сотрудника основ
ными правами и надежным механизмом их реализации, результат действия
которых выражается в высоком уровне его благополучия, в его правовой
комфортности и безопасности.
Состояние защищенности сотрудников органов внутренних дел обусловлено в основном деятельностью государства, его органов и должностных лиц по созданию правовых основ их работы, условий для выполнения оперативно-служебных задач, личной безопасности, жизни и здоровья сотрудников, а также государственного обеспечения их прав, гарантий и льгот.
6. Для обеспечения реальности социальной и правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел необходимо осуществить комплекс организационно-правовых мер, в частности, по совершенствованию правовой основы деятельности органов внутренних дел, системы управления ими, улучшения работы с кадрами, укрепление связей с другими государственными органами, общественными объединениями, населением.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключаются в том, что полученные выводы и обобщения могут быть использованы в общей теории права и государства, конституционном праве России, административном праве и других отраслевых науках, а также в дальнейших научно-практических исследованиях по проблемам социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел и в учебном процессе, прежде всего, вузов МВД России.
Результаты диссертационного исследования могут получить применение также в нормотворческой деятельности и при подготовке и переподготовке кадров органов внутренних дел.
Апробация результатов диссертационного исследования
Теоретические положения и выводы диссертационного исследования представлены:
- в 6 научных публикациях; они получили апробацию в выступлениях на пяти научно-практических конференциях, в том числе «Права человека и их обеспечение в деятельности органов внутренних дел» - Барнаул, 2001 г., международных, проводимых в Барнаульском юридическом институте МВД
России «Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями» — 2003-2005 гг., и др.;
излагались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Барнаульского юридического института МВД России;
внедрены в учебный процесс Барнаульского юридического института МВД России, Омской академии МВД России при разработке рабочих программ, методических материалов и лекций для курсантов, слушателей и студентов по дисциплинам «Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел», «Теория права и государства», «Административное право», «Конституционное право России», «Международное право».
Материалы диссертационного исследования использовались автором при подготовке курса лекций «Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел», разрабатываемого по инициативе Департамента кадрового обеспечения МВД России.
Структура диссертации предопределена смыслом и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав (включающих пять параграфов), заключения и списка использованных источников.
Государственно-правовое обеспечение социальной и правовой защиты личности
Социальная и правовая защита граждан - центральная проблема социального государства. Способы осуществления социальной защиты различны, но их сущность, в конечном счете, состоит в таком перераспределении доходов между различными социальными группами, чтобы ни одна из них не чувствовала себя обделенной, оказавшейся вне сферы благотворного воздействия государства.
Несмотря на исключительную теоретическую и практическую значимость этой проблемы, она, тем не менее, не получила должной разработки с позиции общей теории государства и права.
При анализе и дальнейшей проработке проблемы, автор сосредоточилась на комплексном изучении круга поставленных вопросов, что позволит рассмотреть эту проблему как целостное и системное явление в теории и практике государственного строительства. Поэтому важно раскрыть содержание терминов «социальная» и «правовая» защита, изучить их место и роль в системе российского права, а также в понятийном аппарате общей теории права.
Формирующееся в последние годы в юридической науке понятие социальной защиты имеет широкое значение. Как правило, под социальной защитой понимают функцию государства по обеспечению, прежде всего, экономических, культурных и материальных (финансовых, имущественных, жилищных, коммунально-бытовых, медицинских и др.) прав.
По нашему мнению, социальная защита - это деятельность, осуществляемая государством, его органами и должностными лицами при содействии общественных объединений, которая направлена на создание условий организационно-правового характера в целях обеспечения функционирования общественных социальных отношений.
Важным результатом, определяющим эффективность социальной защиты, является социальная защищенность, т.е. достижение определенного уровня благосостояния человека, который дает ему возможность для благоприятного индивидуального развития и выражается в устойчивом благополучии личности, способной реализовать свои творческие возможности.
Таким образом, социальная защита - это деятельность, а социальная защищенность - результат этой деятельности.
Социальная защита и социальная защищенность обеспечиваются всей системой российского законодательства и права, хотя в большей степени -цивилистическими отраслями: гражданским правом и процессом, трудовым, земельным, семейным и правом социального обеспечения1.
Понятие «правовая защита» отражает деятельность особого рода тех же субъектов, что и «социальная защита», но уже по применению права в процессе реализации юридических норм, обеспечивающих правовую защищенность личности.
Исходя из анализа научной литературы и отечественного законодательства правовую защиту следует рассматривать как одну из функций государства, предусматривающую разработку и закрепление в законах и иных нормативных правовых актах прав, свобод, обязанностей, гарантий и компенсаций различных категорий граждан для достижения высокого уровня их правовой защищенности.
Вместе с тем, правовая защита может рассматриваться как одна из форм реализации всех иных функций государства, разумеется, правовая форма . Правовая защита - это совокупность правоотношений, которые возникают между государством и его органами, организациями, должностными лицами и гражданами по поводу создания определенного уровня правовой защищенности личности.
Наряду с термином «правовая защита» активно используется и термин «правовая защищенность», которая означает степень эффективности, состояние, результат правовой защиты. Таким образом, правовая защищенность -это уровень и состояние защиты личности законом, который закрепляет предоставление лицу широких конституционных прав и наличие эффективного правового механизма их реализации.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что понятия «социальная защита», «социальная защищенность», «правовая защита», «правовая защищенность» отражают многоаспектные и многосторонние явления, поэтому их определения могут иметь различные оттенки и значения в зависимости от контекста, в котором рассматриваются сами явления социальной и правовой защиты. При этом следует отметить, что отличаются они друг от друга лишь предметом правового регулирования и показателями защищенности.
Социальная и правовая защита граждан является центральной проблемой социального государства. Впервые понятие «культурное государство» как прототип современного социального государства было использовано Ло-ренцом фон Штайном в середине XIX в. Однако широкое распространение этот термин получил лишь после того, как в 1949 г. в Конституцию ФРГ было включено выражение «sozialer Rechtsstaat», которое дословно переводится как «социальное правовое государство». При этом прилагательное «социальное» в понятии «социальное государство» служит не для обозначения того факта, что всякое государство есть социальный институт, а для определения новой сущности государства на постиндустриальной стадии развития производства, для характеристики содержания его политики в сфере распределения материальных благ. Словом «социальное» подчеркивается именно то обстоятельство, что такое государство призвано осуществлять политику, направленную на обеспечение определенного уровня благосостояния всех своих граждан, поддержку социально слабых групп населения, на утверждение в обществе социальной справедливости.
Зарождение концепции социального государства означало появление новых качеств, которых не было у либерального правового государства. Основу спора составляло, да и составляет сейчас, соотношение таких категорий, как свобода и равенство. Сторонники либерального развития отношений в государстве (А. Смит, С. Милль, Б. Констан, Д. Локк и др.) отстаивали идею индивидуальной свободы личности и ставили свободу выше равенства. По их мнению, обязанность государства — гарантировать эту свободу от чьего-либо, в том числе и своего, вмешательства. При этом следует подчеркнуть, что экономическую свободу они считают самой высшей ценностью. Главным условием обеспечения свободы, по мнению сторонников либерального государства, является невмешательство государства во многие, прежде всего, - в экономические процессы. Отсюда государство не рассматривается в качестве хозяйствующего субъекта, оно выступает в качестве силы, призванной охранять соответствующие отношения. Государству чаще всего отводится роль «ночного сторожа», независимого арбитра в конфликтных ситуациях.
Несомненно, что данный подход не согласуется с принципом равенства для всех, скорее, напротив, порождает неравенство в обществе. Идея равенства сторонников буржуазной либеральной демократии заключается в том, что каждому человеку, если он не нарушает законов справедливости, представляется совершенная свобода преследовать свои интересы и конкурировать своим трудом и капиталом с трудом и капиталом любого другого.
Однако уже в конце XIX в. все более очевидными стали негативные проявления как результат воплощения идей либерализма и индивидуализма, основанных на принципах свободы от вмешательства. Вызваны они были возрастанием классовых противоречий в обществе, а также все более ярким проявлением расслоения населения на бедных и богатых, что могло привести к социальному взрыву. Таким образом, возникла теория, которая не отрицала значимости индивидуальной свободы, но стремилась сочетать ее с участием государства в обеспечении равенства граждан. Основоположником этой концепции был Ж.Ж. Руссо, считавший, что принципу равенства должно быть подчинено все, в том числе и власть, задача которой — обеспечить равенство. В таком подходе четко проступает не только негативное понимание свободы (от вмешательства государства), но и ее позитивное понимание как права гражданина рассчитывать на определенные действия государства1.
Кризис идей крайнего индивидуализма и классического либерализма стал отчетливо проявляться в конце XIX в. и особенно в начале XX в. Возрастающие противоречия и напряженность в обществе определили необходимость поиска новых способов реагирования государства на сложившуюся ситуацию с целью предотвращения социальных катаклизмов. Впервые русскими либеральными мыслителями В. Соловьевым и П. Новгородцевым выдвигается идея права человека на достойное человеческое существование, реализация которого связывалась с осуществлением социальных реформ .
Система факторов, воздействующая на обеспечение социальной и правовой защищенности личности в обществе
Изучение проблемы обеспечения социальной и правовой защищенности личности с неизбежностью предполагает исследование всех аспектов воздействия на правовое положение личности. При общей положительной оценке существующей в юридической науке теории гарантий следует отметить, что она страдает односторонностью и ограниченностью, так как предметом ее изучения традиционно выступают лишь позитивные моменты, которые действуют гарантирующе на права человека в стране, т.е. общесоциальные факторы и специальные государственно-правовые средства, которые обеспечивают соблюдение правовых норм, а в случае их нарушения восстанавливают права человека. Как отмечал В.Н. Кудрявцев, в условиях командно-административной системы вопрос о гарантиях прав человека нес явную идеологическую нагрузку. Считалось, что гарантии действуют автоматически, обеспечивая каждому советскому человеку самые прогрессивные права и свободы1.
Существенным недостатком теории гарантий является тот момент, что она рассматривает лишь положительные стороны, характеризует только общие, как отмечает B.C. Афанасьев, «лозунговые» характерные черты2, а конкретные позитивные и негативные моменты остаются незадействованными. Между тем в реальной жизни они влияют на поведение людей, прежде всего, в виде конкретных факторов определенного региона (реальная деятельность государства, его органов и должностных лиц, а также работа органов местного самоуправления, иных учреждений, предприятий промышленности, транспорта, торговли, уровень культуры населения и пр.), включая и те, которые оказывают на обеспечение прав человека отнюдь не положительное влияние. Таким образом, практическое использование положений теории гарантий вызывает серьезные затруднения. Ведь без всестороннего учета как позитивных, так и негативных факторов невозможна успешная деятельность по обеспечению социальной и правовой защищенности личности.
При этом еще раз подчеркнем, что сами по себе гарантии не обеспечивают действия всей системы, определяющей социальную и правовую защищенность личности в обществе. Во-первых, в рамках теории гарантий не рассматриваются негативные воздействия, без знания которых невозможна эффективная деятельность по укреплению законности и обеспечения правового положения личности. Во-вторых, реально гарантии действуют как совокупность каких-либо явлений, процессов, включающих положительные и отрицательные воздействия.
Для обеспечения социальной и правовой защищенности личности требуются знание и учет всего многообразия факторов, воздействующих на поведение людей: положительных и отрицательных, правовых и материальных, политических, идеологических и т.д. Поэтому гарантии выступают лишь только одной составляющей (хотя и очень важной) системы факторов, обеспечивающих социальную и правовую защищенность личности.
Система факторов представляет собой совокупность средств, приемов и способов, с учетом положительных и отрицательных обстоятельств, сложившихся в обществе, и направлена на создание благоприятных условий для обеспечения социальной и правовой защищенности личности.
Таким образом, систему факторов, определяющих обеспечение социальной и правовой защищенности личности в обществе, необходимо рассматривать в рамках комплексного механизма.
Впервые с достаточной полнотой комплексный механизм реализации права с позиций обеспечения законности был разработан во второй половине 70-х годов авторским коллективом Академии МВД СССР под руководством B.C. Афанасьева. Результаты исследования были опубликованы в работе «Обеспечение социалистической законности в деятельности органов внутренних дел» (М, 1978. - Вып. 1,2). В разделе «Система обеспечения социалистической законности в деятельности органов внутренних дел» B.C. Афанасьев с общих позиций характеризует систему факторов, воздействующих на законность - экономических, социально-политических, идеологических, правовых, психологических, организационных (управленческих), контрольных и др.1 Перечисленные элементы системы подробно рассматривались в работах А.П. Сафонова «Экономические и политические основы обеспечения социалистической законности в деятельности органов внутренних дел», В.А.
Иванова «Правовые основы обеспечения социалистической законности в деятельности органов внутренних дел», Н.Л. Гранат «Культурно-этические основы обеспечения социалистической законности в деятельности органов внутренних дел», «Психологические основы обеспечения социалистической законности в деятельности органов внутренних дел», B.C. Афанасьева «Организационно-управленческие основы обеспечения социалистической законности в деятельности органов внутренних дел» \
Идеи системного подхода по обеспечению законности нашли дальнейшее развитие в ряде последующих работ B.C. Афанасьева, в которых анализировалось комплексное действие указанной системы факторов2. Эта система многоуровнева: каждый из элементов и все они в единстве проявляются на общесоциальном, региональном, групповом, индивидуальном уровнях. Связи и взаимопереходы уровней системы осуществляются как взаимозависимости общего и частного.
Влияние конкретного фактора на правовое поведение может быть прямым (непосредственным) и косвенным (опосредованным), при этом влияние это может быть в каждом конкретном случае и позитивным, и негативным, что зависит от его сочетания с другими факторами, т. е. от их совокупного действия.
Правовое положение сотрудников органов внутренних дел как условие их социальной и правовой защищенности
Важным направлением исследования социальной и правовой защиты сотрудников в органах внутренних дел является вопрос об их правовом положении.
Положение органов внутренних дел в системе правоохранительных органов определено их компетенцией. Так, в основе правового регулирования компетенции правоохранительных органов лежат принципиальные требования Конституции Российской Федерации. На суды Основным законом возложено осуществление правосудия (ст. 118 Конституции РФ), на прокуратуру - надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми государственными органами, местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.
В основе конституционного принципа организации и деятельности Министерства внутренних дел заложено отнесенное Конституцией к прерогативе Правительства проведение мер «по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью» (ст. 114).
Сфера внутренних дел имеет сложную структуру. Разнообразие общественных отношений предопределяет различия а) в видах деятельности (административная, оперативно-розыскная, уголовно-процессуальная и др.); б) в составных частях системы органов внутренних дел (милиция, органы предварительного следствия и др.); в) в распределении компетенции между службами и структурами (служба охраны общественного порядка, уголовный ро зыск, Департамент обеспечения безопасности дорожного движения и др.); г) в формах, методах и способах их работы1.
К органам внутренних дел относятся Министерство внутренних дел России, министерства внутренних дел республик, входящих в состав Российской Федерации, управления (главные управления) и отделы внутренних дел субъектов Российской Федерации (краев, областей, автономных округов, городов федерального значения), а также городов, районов и городских рай-онов (административных округов).
Возможности органов внутренних дел небезграничны, так как они обусловлены их компетенцией, т.е. теми правами и обязанностями, которые установлены правовыми актами, регламентирующими их деятельность. Поэтому при определении компетенции важно подчеркнуть правовую природу полномочий органов внутренних дел. Содержание их предмета ведения составляют общественные отношения в сфере укрепления законности, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности, прав и законных ин-тересов граждан, государственных интересов и др.
Компетенция определяется общими типовыми и индивидуальными положениями о том или ином органе внутренних дел, а также специальными законодательными и иными нормативными актами, которые выделяют круг прав и обязанностей ряда органов, действующих в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации. Так, компетенция милиции определяется Законом РФ «О милиции», внутренних войск МВД России - Федеральным законом «О внутренних войсках МВД Российской Федерации» и др. В своей деятельности все органы внутренних дел руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными и иными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, актами Министерства внутренних дел России и других министерств и ведомств, положениями о соответст вующих службах в органах внутренних дел, а также международными договорами Российской Федерации.
Правовые акты МВД в большинстве своем регламентируют работу конкретных служб и подразделений по борьбе с преступлениями и другими правонарушениями, в том числе непосредственно посягающими на права и свободы личности. Существуют также приказы МВД, регулирующие вопросы упрочения законности, соблюдения прав и свобод личности и профессиональной этики при отправлении должностных полномочий, организации работы сотрудников по обеспечению реализации конкретных субъективных прав и т.д. Таковыми, например, являются приказы МВД России № 129 от 26 февраля 1996 г. «О мерах по обеспечению законности в органах внутренних дел Российской Федерации и укреплению собственной безопасности»; № 288 от 12 апреля 1999 г. «О мерах по реализации постановления Правительства РФ от 21 июля 1998 г. № 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации и др.
В соответствии с компетенцией на органы внутренних дел возложено решение широкого круга задач. Основными задачами милиции определены обеспечение общественной и личной безопасности граждан и охрана общественного порядка в соответствии с Законом РФ «О милиции»1, Законом РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. (в ред. от 7 марта 2005 г.), Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. (в ред. от 7 марта 2005 г.), Федеральным законом «Об оружии» от 13 декабря 1996 г. (в ред. от 29 июня 2004 г.) и др.). Объектами личных прав в этой сфере деятельности милиции выступают такие индивидуальные блага, как жизнь человека, его здоровье, свобода и личная неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, предметов частной собственности; защита прав и свобод гражданина, интересов общества и государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и других правонарушений; раскрытие и расследование преступлений и осуществление розыска лиц, скрывшихся от следствия и суда (Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» и др.).
Общепризнанными формами осуществления полномочий органами внутренних дел являются правовая или юридическая (нормотворчество и правоприменение) и организационная1.
Исходя из того, что основная нагрузка по обеспечению реализации прав и свобод граждан возлагается на органы исполнительной власти, прежде всего - министерства и ведомства, в том числе Министерство внутренних дел Российской Федерации, важная роль отводится ведомственному нормотворчеству. Ведомственные нормативные правовые акты МВД России регулируют создание и реорганизацию деятельности подразделений органов внутренних дел, а также детализируют функции конкретных служб по борьбе с преступлениями и административными правонарушениями, разрешительной системы, безопасности дорожного движения, регистрационного учета, оформления гражданства и выхода из гражданства и т.д.
Основные направления социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел
Наиболее остро вопрос обеспечения социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел встал в конце 80-х - начале 90-х годов, когда, с одной стороны, провозгласили создание правового государства в России, а с другой - ярко обозначились бесправие и низкий уровень защищенности жизни и условий профессиональной деятельности сотрудников органов внутренних дел на фоне возрастающей и крепнущей преступности.
Говорить о реальности создания системы социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел можно после принятия Закона РФ «О милиции», хотя некоторые элементы их существовали и ранее. Кроме того, немаловажное значение для совершенствования социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел имело принятие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, ряда законов, а также указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации1.
В целом под социальной и правовой защитой следует понимать государственно-организованную властную деятельность компетентных органов и должностных лиц по обеспечению реализации сотрудниками органов внутренних дел своих прав и свобод на основе общего и специального правового статуса как государственных служащих комплексом мер экономического, политического, организационного и правового характера.
Таким образом, подчеркиваем, что деятельность по обеспечению социальной и правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел является функцией органов государственной власти в целом, а также одной из основных функций органов исполнительной власти. В частности, одной из задач МВД России в соответствии с п. 6 Положения о Министерстве внутренних дел является «...обеспечение правовой и социальной защищенности сотрудников и военнослужащих системы Министерства»1.
Социальная защита - это организационная деятельность, осуществляемая органами государственной власти и управления, общественными объединениями и должностными лицами, направленная на создание условий, способствующих реализации сотрудниками органов внутренних дел экономических, социальных, культурных и иных прав и свобод.
Результатом деятельности перечисленных субъектов является состояние степени и уровня защищенности сотрудников органов внутренних дел. Поэтому понятия «социальная защита» и «социальная защищенность» не следует отождествлять. Если первое означает деятельность компетентных органов и лиц, то второе - качественное состояние обеспечения прав и свобод сотрудника.
Социальная защищенность - это результат социальной защиты, выраженный в устойчивом благополучии сотрудника, в высоком уровне его благосостояния и стабильности этого состояния. Другими словами, социальная защищенность - это такие социально-экономические и культурные реальности, которые создают возможность для благоприятного индивидуального существования и развития сотрудника, реализации его профессиональных и творческих возможностей и способностей.
Правовая защита сотрудников органов внутренних дел по содержанию является частью их социальной защиты и представляет собой деятельность государства, общественных объединений и должностных лиц по созданию комплекса юридических средств и условий, направленных на предотвращение ущемления прав сотрудников органов внутренних дел, а в случае нарушения - их восстановление, чем, в конечном счете, и обеспечивается социальная защищенность.
Правовая защита сотрудников органов внутренних дел предполагает юридическую ответственность лиц за посягательство на честь и достоинство сотрудников. Реализация правовой защиты способна предоставить сотрудникам органов внутренних дел право на обжалование незаконных действий непосредственных руководителей, разрешение в правовом порядке споров или конфликтов, связанных с приемом на службу, ее прохождением, увольнением или переводом на другую должность, дисциплинарной ответственностью, т.е. обеспечением правовой защищенности, вплоть до разрешения вопроса в судебном порядке.
Таким образом, четко сформулированная в нормативных актах и осуществляемая органами власти и должностными лицами правовая защита обеспечивает защищенность человека. Правовая защищенность - это высокая степень защиты сотрудника, которая характеризуется предоставлением ему широких, установленных нормативными правовыми актами прав и наличием эффективного механизма (сил, способов, средств) воплощения их в действительность.
Социальная и правовая защита сотрудников органов внутренних дел порождает их социальную и правовую защищенность. Она показывает состояние обеспеченности основных прав сотрудников органов внутренних дел, эффективность и надежность механизма безопасности и правовой комфортности при реализации ими должностных полномочий.
Социальная и правовая защита означает, во-первых, создание на федеральном уровне необходимых условий для нормальной оперативно-служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел при неукоснительном соблюдении каждым из них законодательства Российской Федера ции. Во-вторых, - обеспечение сотрудников всеми видами довольствия, предоставления им и их семьям со стороны государства социальных гарантий и льгот1.
Обеспечение социальной и правовой защищенности предполагает постоянное осуществление различного рода мер (правовых и неправовых) по государственной защите сотрудников органов внутренних дел в целях их эффективной деятельности, а также повышение престижа службы в органах внутренних дел.
Правовой защите сотрудников органов внутренних дел посвящены статьи 23-28, а социальной защите - 28 -33 Закона РФ «О милиции». К правовой защите сотрудников милиции законодатель относит: обязанность исполнения требований сотрудников милиции; обстоятельства, исключающие преступность деяния сотрудника милиции; недопустимость вмешательства в деятельность сотрудника милиции; показания сотрудника милиции; право сотрудника милиции на судебную защиту; право сотрудника милиции на объединение в профессиональные союзы (ассоциации). К социальной защите отнесены: право сотрудников милиции и членов их семей на охрану здоровья и медицинскую помощь; государственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья сотрудника милиции; обеспечение сотрудников милиции жилой площадью; обеспечение телефоном и предоставление детям сотрудников милиции мест в детских дошкольных учреждениях; бесплатный проезд; права сотрудников милиции при нахождении в командировке, следовании к новому месту службы, месту проведения отпуска и обратно .
