Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях реформирования России становится все более очевидным, что практическая реализация обновляемого законодательства предъявляет качественно новые требования к уровню правоприменительной деятельности
Механизм реализации права следует рассматривать в увязке с системой исполнительной власти Еще МС Сперанский отмечал исполнение законов есть не что иное, как государственное управление Исполнительная власть, как наиболее представительный субъект применения права сориентирована в демократическом обществе, в первую очередь на деятельность по исполнению закона, не случайно ее называют «правоприменительной властью»
Предыдущая конституционная модель государственной власти в России не знала такого государственно-правового института, как исполнительная власть Вместо него использовался термин «государственное управление», который употреблялся у нас более 70 лет, давая тем самым конституционное основание для выделения данного вида государственной деятельности Институт исполнительной власти рассматривался как элемент буржуазной, чуждой советскому государству модели разделения властей
Впервые в Конституции РФ 1993 г было введено понятие единой системы исполнительной власти, изменен порядок формирования Правительства Российской Федерации, предусмотрено построение системы федеральных органов исполнительной власти
Реформы начала 90-х ослабили государственно-правовой механизм Произошло глубокое разложение государственного аппарата, механизма взаимодействия центра и мест, разрушение властной вертикали1 И, как следствие, -глубокая пропасть недоверия разделила государство и гражданское общество
См Матузов Н И Общая концепция и основные приоритеты российской правовой политики//Правовая политика и правовая жизнь 2000 Ноябрь С 38
Сегодняшние проблемы совершенствования конституционно-правового статуса исполнительной власти требуют особого внимания, приложения усилий государства и общества, нуждаются в детальном и глубоком научном исследовании, прогнозировании путей развития на ближайшие годы и формировании стратегии на более длительные перспективы
Правовая реформа будет результативна только в случае, если она проводится с учетом обновленных принципов работы и построения исполнительной власти Чтобы быть работающим инструментом реализации правовой политики, госаппарат должен быть логично и рационально устроен, а властные субъекты обязаны обладать высоким уровнем правовой культуры
По мнению мировой общественности, состояние государственного управления в современной России является основной причиной падения ее рейтингов по всем параметрам развития
Среди вопросов, имеющих значение для определения и реализации современной государственно-правовой политики, особое место занимают проблемы эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти Правоприменительная деятельность (прежде всего органов исполнительной власти) обладает особой, повышенной социальной значимостью Наиболее общей целью правоприменения является обеспечение нормального действия юридических норм, создание возможностей для беспрепятственной реализации прав третьими лицами1
Показателем эффективности управленческой деятельности является надлежащая Правоприменительная практика Без тщательного теоретико-правового обоснования ни одна серьезная проблема государственного устройства и его устойчивого функционирования не может быть решена
На практике же нередки случаи, когда вследствие всевозможных бюрократических деформаций (низкий уровень правосознания, ведомственный правовой нигилизм и т д) правоприменительные решения вместо содействующей
'Лазарев В В Эффективность правоприменительных актов (Вопросы теории) Казань, 1975 С 95
обеспечительной функции превращаются в свою противоположность - становятся препятствующим фактором, тормозят процесс реализации права
Акцент в современных структурных преобразованиях должен быть сделан на совершенствование правоприменительной, а в более широком плане -правореализационной практики Вновь принятый закон должен быть программой управленческой деятельности в соответствующей сфере, служить основанием для пересмотра устаревших актов, изменения функций и структур органов, стиля и методов их деятельности, быть критерием оценки деятельности исполнительных органов, их служащих (Ю А Тихомиров)
Все это вызвало необходимость теоретического анализа правоприменительной формы деятельности исполнительной власти - феномена недостаточно изученного юридической наукой
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа работы. Как уже отмечалось, степень разработанности непосредственно правоприменительной деятельности исполнительной власти недостаточна Следует сказать, что в отличие от фундаментальных трудов, касающихся анализа публичной власти, правоприменительный аспект ее деятельности не исследован в должной мере Данной проблематикой занимался и занимается сравнительно узкий круг ученых, включая представителей отраслевых наук Н Г Александров, Э Б Атаманов, В Д Арсентьев, Я М Брайнин, А В Василенко, И А Галаган, В М Горшенев, Ф А Григорьев, Б В Дрейшев, ИЛ Дюрягин, Ю X Калмыков, В Н Карташов, В В Лазарев, В О Лучин, П Е Недбайло, А В Осипов, А С Пиголкин, П М Рабинович, Ю С Решетов, В А Сапун, В А Юсупов, Л С Явич
Правда, различные аспекты правоприменения затрагиваются при рассмотрении таких проблем как правовая политика, механизм правового регулирования, цели и средства в праве, толкование права, судебное и административное усмотрение, злоупотребление правом, правонарушение и юридическая ответственность и др
Необходимо отметить, что анализ основ, организации системы исполнительной власти, компетенции ее органов находится сегодня в поле зрения ученых1 Вместе с тем, требуется еще более детальное изучение отдельных аспектов функционирования этого феномена Должны быть исследованы взаимодействия внутри исполнительной власти, механизм реализации ею законов, функциональные взаимоотношения с негосударственными властными субъектами, осуществляющими правоприменение муниципальными органами, органами управления общественных объединений, различных хозяйствующих субъектов, третейского суда и др.
В своем исследовании автор опирался на фундаментальные теоретико-правовые и государствоведческие труды С А Авакъяна, С С Алексеева, М.В Баглая, М И Байтина, Д Н Бахраха, И Л Бачило, К С Вельского, А Б Венгерова, Н В Витрука, А А Гришковца, И А Иванникова, В Т Кабы-шева, НМ Кейзерова, АД Керимова, ДА Керимова, ЮМ Козлова, Н М Конина, М А Краснова, В Н Кудрявцева, О Э Кутафина, Б М Лазарева, Л А Лукашева, ВЛ Любашица, А В Малько, В М Манохина, Н И Матузова, Д М Овсянко, С В Полениной, В И Радченко, И Н Самощенко, В А Сапуна, И Н Сенякина, Ю Н Старилова, Ю А Тихомирова, Б Н Топорнина, А Ф Черданцева, В Е Чиркина, Б.С Эбзеева, А И Экимова и других
Важную роль сыграло использование работ специалистов в области государственного управления Г В Атаманчука, ВД Граждана, В Г Игнатова, ВС Комаровского, А В Оболонского, Е В Охотского, А В Понеделкова и других
В работе использованы основные положения и выводы теории разделения властей, изложенные в трудах Г Греция, Т, Гоббса. Д Локка, Ш Монтескье, а также философские суждение Платона, Аристотеля, Декарта, Вольтера, И Канта, Г.В Гегеля и др
1 См Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред АФ Ноздрачева, Ю А Тихомирова. М, 1996, Исполнительная власть в Российской Федерации Проблемы развития / Отв ред ИЛ Бачило М, 1998, Исполнительная власть организация и взаимодействие / Огв ред Ю А. Тихомиров М, 2000, Хамансва Н Ю Исполнительная власть в России История и современность, проблемы и перспективы развития М, 2004
Были осмыслены соответствующие взгляды и суждения российских дореволюционных философов и правоведов (П Г Виноградова, Б Н Чичерина, Н М Коркунова, П И Новгородцева, Л И Петражицкого, Г Ф Шершеневича.)
Целью диссертационного исследования является научное осмысление и анализ правоприменительной деятельности исполнительной власти, механизма ее функционирования, выработка необходимых рекомендаций и предложений, направленных на его эффективное развитие
Для достижения поставленной цели были определены следующие основные задачи
проанализировать место и роль исполнительной власти в системе разделения властей,
провести исследование природы и признаков исполнительной власти и иных параметров, характеризующих ее независимое положение;
рассмотреть современное состояние и тенденции развития исполнительной власти,
конкретизировать понятийный аппарат, используемый в законодательстве о системе исполнительной власти, показать соотношение ее с государственным управлением,
изучить конституционно-правовые основы исполнительной власти,
проанализировать функциональные характеристики исполнительной власти и методы ее деятельности,
рассмотреть механизм обеспечения реализации права субъектами исполнительной власти, определить место и роль правоприменения среди различных форм деятельности органов исполнительной власти,
исследовать феномен усмотрения через призму правоприменительной деятельности исполнительной власти, провести теоретический анализ критериев, границ, пределов усмотрения, его видов, соотношение с конструкцией «злоупотребление правом»,
показать зависимость эффективности правоприменения от качества современного российского законодательства,
обосновать необходимость административно-правовой реформы в деле создания эффективной системы исполнительной власти и оптимизации механизма правоприменения,
наметить пути совершенствования правоприменительной деятельности органов исполнительной власти в условиях глобализации
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, а предметом - правоприменение, как правовая форма осуществления функций исполнительной власти и как важнейший структурный элемент механизма реализации права
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач соискатель использовал известные научные методы познания объективной реальности системно-структурный, формально-логический, сравнительно-правовой, статистический, социологический, метод правового прогнозирования
Эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и иные нормативные правовые акты Российской Федерации
Научная новизна работы заключается в современной постановке проблемы, комплексном анализе организационного и функционального бытия органов исполнительной власти в условиях изменения системы управления страной, утверждения новой управленческой модели, приспособленной к рыночной экономике
В юридической науке прочно утвердилось понимание правоприменения как специфического способа государственно-правового воздействия на общественные отношения, как юридического средства государственного управления, (ИЛ Дюрягин, В Н Карташов, В В Лазарев, В А Сапун, В А Юсупов) Но с момента выхода в свет работ указанных авторов прошло более пятнадцати лет За это время в российской действительности многое изменилось Возникли новые тенденции, активизируются процессы глобализации.
В постсоветский период развития отечественной юридической науки теоретические основы правоприменительной деятельности органов исполнительной власти как самостоятельная тема исследования по существу не разрабатывалась
Данное теоретическое исследование является одним из первых за последние годы, в котором применительно к новым российским реалиям рассматриваются понятие, сущность, элементы механизма реализации права органами исполнительной власти, обращается особое внимание на проблему управления по усмотрению, которая в последние годы актуализировалась, раскрываются конституционные основы исполнительной власти, ее функциональное назначение, методы, правовые формы деятельности в условиях формирования гражданского общества, активизации механизмов саморегуляции и процессов децентрализации публичной власти
В связи с тем, что правоприменительная деятельность довольно жестко регламентирована рамками закона, именно от его совершенства во многом зависит эффективность права
Исследование природы правоприменения через призму функционирования исполнительной власти в рамках общей теории государства и права, позволит понять его роль в системе механизма правового регулирование, а значит, станет возможным создание условий для повышения социальной значимости права, формирования институтов гражданского общества, укрепления основ правовой государственности.
Учитывая сложность и многогранность проблемы, автор не стремился к постановке и рассмотрению всех аспектов выбранной темы Работа посвящена исследованию наиболее важных вопросов, имеющих теоретическое и практическое значение Новизна исследования определяется попыткой диссертанта по-новому, с более широких позиций подойти к деятельности субъектов исполнительной власти по применению норм права Им обозначены основные в этой сфере проблемы, намечены пути повышения эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1 Исполнительная власть - ветвь единой государственной власти Ее са
мостоятельность обусловлена наличием собственной компетенции (содержа
тельный критерий), а также системы специально созданных публичных органов
(формальный критерий) Она тесно взаимодействует с законодательной и су
дебной ветвями власти на основе системы сдержек и противовесов Отношения
всех ветвей власти, и особенно исполнительной и законодательной должны
быть гибкими, сбалансированнымиВ силу объективных общественных процессов (внутренних - реформирование государственно-правовых институтов, возрастание значения управленческой деятельности и внешних - глобализации) исполнительная власть занимает сегодня доминирующее положение С целью обеспечения баланса в системе разделения властей, законодательная и судебная ветви власти должны обладать эффективными сдерживающими механизмами влияния на исполнительную власть
2 Система органов исполнительной власти должна быть стабильной, ус
танавливаться законодательно А структура (внутреннее строение) органов ис
полнительной власти может подвергаться необходимой, обоснованной коррек
тировке. В связи с отсутствием в Конституции РФ специальной главы об орга
нах исполнительной власти, следует ускорить принятие закона «О федеральных
органах исполнительной власти» Это позволит осуществить преемственность и
стабильность государственно-правового регулирования и управления деятель
ностью федеральных органов исполнительной власти3 Система принципов, на основе которых строится и «работает» совре
менный аппарат исполнительной власти отличается многообразием Большин
ство принципов государственного управления получают свое официальное за
крепление в правовых нормах, что вносит большую конкретность и устойчи
вость в управленческие отношения, облегчает анализ самих принципов, разра-ботку и внедрение наилучших путей их реализации, помогает совершенствовать законодательство
Принципы деятельности исполнительной власти «материализуются» в реально существующих процессах осуществления публичной власти, в структуре и повседневной деятельности аппарата государства и в концентрированной форме отражают изменения, происходящие в общественной и государственной жизни Наиболее значимыми являются народовластие, единство системы исполнительной власти, федерализм, гласность, верховенство Конспггуции РФ, приоритет и гарантированность прав человека и гражданина, законность, профессионализм и этика
4 Функции исполнительной власти производны от функций государства, поскольку генеральные воздействия государства в целом и исполнительной власти на общество совпадают
Несмотря на проводимые преобразования, функции во многом продолжают складываться стихийно, на основе текущих указаний сверху и саморегулирования Функции органов исполнительной власти должны быть четко сформулированы до момента создания соответствующего органа В настоящее время, Положения о федеральных органах исполнительной власти разрабатываются уже после его образования, что противоречит теории и практики государственного строительства
Особое значение на современном этапе приобретает функция оказания публичных услуг, цель которой - содействие, а иногда и непосредственное обеспечение человеку достойной жизни и свободного развития
Формы и методы деятельности исполнительной власти становятся более гибкими Залогом эффективного функционирования государственной власти должно быть разумное сочетания методов управления - централизации и децентрализации, коллегиальности и единоначалия, убеждения и принуждения
5. Исполнительная власть осуществляет свою деятельность в форме правотворчества, юрисдикции, правоприменения Акценты в функционирова-
ний исполнительной власти сегодня должны быть смещены с организационно-распорядительной деятельности на исполнение закона
Механизм реализации права органами исполнительной власти, должностными лицами и государственными служащими (властными субъектами) представляет собой совокупность двух взаимообусловленных элементов 1) саморегулятивной деятельности властных субъектов, материализующейся в формах соблюдения, исполнения, использования, и выступающей в качестве предпосылки правоприменительной деятельности, 2) правоприменительной -основной деятельности властных субъектов
6 Правоприменение - организующая властная, подзаконная деятель
ность, которая носит творческий характер, отличается повышенной социальной
значимостью, оказывает активное воздействие на общественные отношения
(в том числе и воспитательное), формирует общественное мнение о работе
властных структур Правоприменительная деятельность осуществляется в
рамках правоотношений, которые имеют материально-процессуальную
правовую природу, специфический круг субъектов, обязательной стороной
которого являются органы государственной власти, основанием для их
возникновения, изменения и прекращения являются процедурно-
процессуальные и материально-правовые юридические фактыПравоприменительная деятельность органов исполнительной власти носит преимущественно организационно-регулятивный характер Вместе с тем, в последнее время значительная доля полномочий органов исполнительной власти осуществляется в форме юрисдикционных действий Это в первую очередь касается осуществления защиты прав и свобод граждан
7 Значительная часть правоприменительной деятельности органами ис
полнительной власти осуществляется «по усмотрению» Законодатель не может
и не должен следовать за всеми изменениями действительности, но в то же
время не может и не учитывать их В предоставлении возможности осуществ
лять усмотрение проявляется динамизм права, его приспособляемость к изме
няющимся историческим условиям и конкретным ситуациямУсмотрение - объективно существующее и социально оправданное правовое явление, неизбежный спутник правоприменительной деятельности Необходимо раскрыть его позитивный потенциал, выявить и закрепить эффективные регуляторы, которые не допустят перерастания свободы усмотрения в произвол и не приведут к злоупотреблению со стороны властных субъектов, конфликту интересов, коррупции
Следует проводить различие между конструкциями «злоупотребление субъективными публичными правами» и «злоупотребление полномочиями»
Повышение эффективности законодательной и судебной ветвей власти, активизация институтов гражданского общества создадут предпосылки для функционирования исполнительной власти в рамках закона и контроля над усмотрением правоприменителя
8 Сосредотачивая финансовые, информационные, сырьевые ресурсы,
осуществляя правотворчество, правоприменение, юрисдикцию исполнительная
власть нуждается в строгих юридических рамках, требует четких законодатель
но закрепленных процедур Осуществление юрисдикционных полномочий
исполнительными органами нарушает важнейший принцип «никто не может
быть судьей в собственном деле» Обосновывается предложение о скорейшем
введении института административной юстиции, критически оценивается
создавшееся положение с принятием соответствующего законодательства и
внедрением административной юстиции в практику9 Правоприменительная (особенно законореализационная) практика тес
но увязана с законотворчеством Качество принятых законов и умение их при
менять - это система «сообщающихся сосудов» В переходный период возника
ет разрыв между нормативно-правовой базой и процессуальной формой, между
правотворчеством и правореализациейСоздание структуры, занимающейся мониторингом правового пространства и правоприменительной практики - первоочередная задача, решение которой не терпит отлагательства Сопровождение мониторингом уже принятого закона является действенным инструментом повышения правовой культуры
законодателей Итогом такой работы являются хорошо продуманные поправки в действующем законодательстве, исправляющие выявленные «социальные недоразумения»
Средствами обеспечения качества закона являются экспертиза законопроектов, научное прогнозирование, законодательное планирование, изучение общественного мнения Автор присоединяется к мнению о принятии Федерального закона «О правовой экспертизе федеральных законов и иных нормативных актов Российской Федерации»
Правоприменительная деятельность в органах исполнительной власти по уровню использования правовых средств относится к разновидности профессиональной деятельности, субъекты которой не всегда имеют юридическую квалификацию, но они должны обладать специальными юридическими знаниями, умениями, навыками для производства необходимых действий и операций по применению правовых норм С целью преодоления ведомственного правового нигилизма, исключения правоприменительных ошибок, попыток подмены юридических механизмов административными следует осуществить комплекс мер, направленных на повышение качества кадрового состава правоприменителей При этом особое внимание должно быть уделено качественному усовершенствованию учебной базы по подготовке и переподготовке специалистов-правоприменителей
Действенным средством повышения эффективности применения права является государственный контроль и надзор за деятельностью правоприменительных органов исполнительной власти В целях повышения контрольно-надзорной деятельности следует усилить координацию контролирующих структур, их тесное взаимодействие
Значительная роль отводится реализации Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» Государственный контроль должен сочетаться с общественным. Особое место в нем должна занять Общественная палата.
12 Влияние на властно-императивный блок правоприменения оказала и
оказывает проводимая в Российской Федерации административная реформа
Именно она повлекла за собой трансформацию организации и деятельности
наиболее значимой группы правоприменительных институтов - федеральных
органов исполнительной власти Процессы реформирования не всегда отлича
ются последовательностью и системностьюРезультатом осуществления административной реформы должна стать ясная и прозрачная система органов государственной власти с четким разделением их функций Принятие Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и организаций местного самоуправления» ждет своего часа
13 Воздействие глобализационных процессов на внутригосударственную
правоприменителыгую практику трудно переоценить Оно связано с примене
нием норм, принципов и прецедентов международного права в российской пра
вовой системе, унификацией процессуальных механизмов, совершенствовани
ем организации и деятельности правоприменительных институтов в целях
обеспечения их соответствия общепризнанным моделямСпецифику имплементации международных норм в правовую систему России необходимо рассматривать через призму форм реализации права (соблюдение, исполнение, использование и применение)
14 Правовая политика в области правоприменения как важнейший эле
мент общей политики государства должна быть четко сориентирована, после
довательно отражать систему приоритетных в данный момент направлений со
циально-политического курса Концепция правовой политики стала бы своего
рода программным документом, закрепляющим наиболее общие направления
совершенствования юридического воздействияНаучное и практическое значение диссертации состоит в возможности использования ее материалов в дальнейшей научной разработке проблем деятельности исполнительной власти, в сфере правотворчества и правоприме-
нения, а также в учебном процессе при чтении лекций по курсам «Теория государства и права», «Конституционное право» и «Административное право»
Апробация результатов исследования. По теме диссертации опубликован ряд статей Некоторые положения диссертации были изложены на всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы государственно-правовой науки. Теория и практика административной деятельности органов внутренних дел» (Саранск, 6-7 декабря 2006г), межвузовских конференциях «Трансформационное общество проблемы, их решения и перспективы развития» (Саратов, 3 декабря 2004 г), «Управление социальными институтами и процессами» (Саратов, 20 апреля 2006 г), в ходе работы VII (2007) и VIII (2008) Международных социальных конгрессов на базе РГСУ.
Материалы диссертационного исследования используются автором в преподавательской деятельности
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов и библиографии
Похожие диссертации на Правоприменительная деятельность исполнительной власти : вопросы теории
