Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Исполнительная власть в системе разделения властей 15
1.1. Исполнительная власть как самостоятельная ветвь государственной власти 15
1.2. Конституционные принципы как основа функционирования исполнительной власти 42
1.3. Функции исполнительной власти 61
ГЛАВА 2. Правоприменение как форма деятельности исполнительной власти 87
2.1. Реализация права: общетеоретический аспект 87
2.2. Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти 111
2.3. Усмотрение и правоприменение: современные подходы 135
ГЛАВА 3. Оптимизация правоприменения и формирование правового государства 163
3.1. Эффективность закона и правоприменительная деятельность 163
Заключение 178
Библиография 184
- Исполнительная власть как самостоятельная ветвь государственной власти
- Конституционные принципы как основа функционирования исполнительной власти
- Реализация права: общетеоретический аспект
- Эффективность закона и правоприменительная деятельность
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях современной России становится все более очевидным, что практическая реализация обновляемого законодательства предъявляет новые требования к уровню правоприменительной деятельности.
Механизм реализации права следует рассматривать в увязке с системой исполнительной власти. Еще М.С. Сперанский отмечал: исполнение законов есть не что иное, как государственное управление. Исполнительная власть как наиболее представительный субъект применения права сориентирована в демократическом обществе, в первую очередь, на деятельность по исполнению закона. Ее нередко называют «правоприменительной властью».
В предыдущей конституционной модели государственной власти в России речь шла, скорее, об исполнительно-распорядительной власти. Термин «государственное управление» употреблялся у нас более 70 лет, давая тем самым конституционное основание для выделения данного вида государственной деятельности. В советских словарях исполнительная власть характеризовалась как «правоприменительная власть», или «система органов государственного управления».
В Конституции РФ 1993 г. было введено понятие единой системы исполнительной власти, предусмотрено построение системы федеральных органов исполнительной власти.
Реформы 90-х годов прошлого столетия ослабили государственно-правовой механизм. Произошло разложение государственного аппарата, механизма взаимодействия центра и мест, разрушение властной вертикали1.
В этих условиях совершенствование конституционно-правового статуса исполнительной власти требует особого внимания государства и общества, нуждается в детальном и глубоком теоретическом осмыслении и на этой основе
1 См.: Матузов Н.И. Общая концепция и основные приоритеты российской правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2000. Ноябрь. С.38.
прогнозировании путей ее развития на ближайшие годы. Чтобы быть работающим инструментом реализации правовой политики, госаппарат должен быть логично и рационально устроен, а властные субъекты не могут эффективно работать без обладания высоким уровнем правовой культуры.
Среди вопросов, имеющих значение для определения и реализации современной государственно-правовой политики, особое место занимает эффективность правоприменительной деятельности органов исполнительной власти. Правоприменительная деятельность (прежде всего органов исполнительной власти) обладает особой, повышенной социальной значимостью. Наиболее общей целью правоприменения является обеспечение правильного действия юридических норм, создание возможностей для беспрепятственной реализации прав всеми физическими и юридическими лицами.
Об эффективности управленческой деятельности нередко судят по надлежащей правоприменительной практике. Но в действительности, вследствие всевозможных бюрократических деформаций (низкого уровня правосознания, ведомственного правового нигилизма и т.д.), правоприменительные решения вместо того, чтобы содействовать своему обеспечительному назначению, превращаются чуть ли не в свою противоположность, то есть становятся препятствующим фактором, тормозят процесс реализации права.
Акцент в современных научных исследованиях, на наш взгляд, должен быть сделан на совершенствовании правоприменительной, а в более широком плане — правореализационной практики. Это и вызвало необходимость теоретического анализа правоприменительной формы деятельности исполнительной власти, к сожалению, недостаточно изученной юридической наукой.
Вновь принятый закон должен быть программой управленческой деятельности в соответствующей сфере, служить основанием для пересмотра
устаревших актов, изменения функций и структур органов, стиля и методов их деятельности, быть критерием оценки деятельности исполнительных органов, их служащих (Ю.А. Тихомиров).
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа работы. В (отличие от фундаментальных трудов, касающихся анализа публичной власти, правоприменительный аспект ее деятельности не исследован в должной мере. Данной проблематикой занимался и занимается сравнительно узкий круг ученых — представителей отраслевых наук: Н.Г. Александров, Э.Б. Атаманов, В.Д. Арсентьев, Я.М. Брайнин, А.В. Василенко, И.А. Галаган, В.М. Горшенев, Ф.А. Григорьев, Б.В. Дрейшев, И.Я. Дюрягин, Ю.Х. Калмыков, В.Н. Карташов, В.В. Лазарев, В.О. Лучин, П.Е. Недбайло, А.В. Осипов, А.С. Пиголкин, П.М. Рабинович, Ю.С. Решетов, В.А. Сапун, В.А. Юсупов, Л.С. Явич и др.
Различные аспекты правоприменения затрагиваются при рассмотрении таких проблем как: правовая политика, механизм правового регулирования, цели и средства в праве; толкование права, судебное и административное усмотрение, злоупотребление правом, правонарушение и юридическая ответственность и др.
Анализ основ, организации системы исполнительной власти, компетенции ее органов находится сегодня в поле зрения многих ученых". Взаимодействия внутри исполнительной власти, механизм реализации ею законов, функциональные взаимоотношения с негосударственными властными субъектами, осуществляющими правоприменение: муниципальными органами, органами управления общественных объединений, различных хозяйствующих субъектов, третейского суда и др., все еще слабо исследованы. Автор солидарен с точкой зрения, согласно которой под правоприменением понимают не только
См.: Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.Л. Тихомирова. М., 1996; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998; Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2000; Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004 .
государственно-властную, а любую властную деятельность компетентных на то субъектов .
В своем исследовании автор опирался на фундаментальные теоретико-правовые и государствоведческие труды: С.А. Авакъяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, К.С. Вельского, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, А.А. Гришковца, И.А. Иванникова, В.Т. Кабышева, Н.М. Кейзерова, А.Д. Керимова, Д.А. Керимова, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, М.А. Краснова, В.Н. Кудрявцева, О.Э. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.Я. Любашица, А.В. Малько, Н.И. Матузова, СВ. Полениной, В.И. Радченко, И.Н. Самощенко, В.А. Сапуна, И.Н. Сенякина, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, А.Ф. Черданцева, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова и других.
Определенную роль сыграло использование работ специалистов в области государственного управления: Г.В. Атаманчука, В.Д. Граждана, В.Г. Игнатова, B.C. Комаровского, А.В. Оболонского, Е.В. Охотского, А.В. Понеделкова и других.
В работе использованы основные положения и выводы теории разделения властей, изложенные в трудах Г. Гроция, Т, Гоббса, Д. Локка, Ш. Монтескье, М.С. Сперанского; философские суждения Платона, Аристотеля, Декарта, Вольтера, И. Канта, Г.В. Гегеля, а также соответствующие взгляды российских дореволюционных философов и правоведов П.Г. Виноградова, Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, Л.И. Петражицкого, Г.Ф. Шершеневича и других.
Целью диссертационного исследования является научный анализ и обобщение правоприменительной деятельности исполнительной власти России, выработка рекомендаций и предложений, направленных на эффективное развитие механизма государственного управления.
Для достижения поставленной цели были определены следующие основные задачи:
См. Карташов В.Н. Теория правовой системы общества. Т.1. Ярославль, 2004. С. 295.
- проанализировать место и роль исполнительной власти в системе
разделения властей в России; исследовав природу и признаки исполнительной
власти, характеризующие ее независимое положение;
- рассмотреть современное состояние и тенденции развития
исполнительной власти в РФ;
- конкретизировать понятийный аппарат, используемый в
законодательстве о системе исполнительной власти; показать соотношение ее с
государственным управлением;
- изучить конституционно-правовые основы исполнительной власти;
проанализировать функциональные характеристики исполнительной власти и методы ее деятельности;
рассмотреть механизм обеспечения реализации права субъектами исполнительной власти; определить место и роль правоприменения среди различных форм деятельности органов исполнительной власти;
исследовать феномен усмотрения через призму правоприменительной деятельности исполнительной власти; провести теоретический анализ критериев, границ, пределов усмотрения, его видов, соотношение с конструкцией «злоупотребление правом»;
показать зависимость эффективности правоприменения от качества современного российского законодательства;
наметить пути совершенствования правоприменительной деятельности органов исполнительной власти; обосновать необходимость административно-правовой реформы с целью оптимизации механизма правоприменения.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правоприменительной деятельности органов исполнительной власти. Предметом исследования - правоприменение как правовая форма осуществления функций исполнительной власти и важнейший структурный элемент механизма реализации права.
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных
задач соискатель использовал научные методы познания объективной
реальности: диалектико-материалистический, системно-структурный,
формально-логический, сравнительно-правовой, статистический,
социологический, метод правового прогнозирования.
Эмпирическую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.
Научная новизна работы заключается в современной постановке проблемы, комплексном анализе организационного и функционального бытия органов исполнительной власти в условиях изменения системы управления страной, утверждения новой управленческой модели, соответствующей рыночной экономике.
В юридической науке прочно утвердилось понимание правоприменения как специфического способа государственно-правового воздействия на общественные отношения, как юридического средства государственного управления (И.Я. Дюрягин, В.Н. Карташов, В.В Лазарев, В.А Сапун, В.А. Юсупов). Но, как известно, за последнее время в российской действительности многое изменилось. Возникли новые тенденции, активизируются процессы глобализации.
В постсоветский период развития отечественной юридической науки теоретические основы правоприменительной деятельности органов исполнительной власти как самостоятельная тема исследования по существу не разрабатывалась.
Данное теоретическое исследование является одним из первых за последние годы, в котором применительно к новым российским реалиям рассматриваются понятие, сущность, элементы механизма реализации права органами исполнительной власти, обращается особое внимание на проблему управления по усмотрению, которая в последние годы актуализировалась.
В связи с тем, что правоприменительная деятельность довольно жестко регламентирована рамками закона, именно от его совершенства во многом зависит эффективность права.
Исследование природы правоприменения через призму
функционирования исполнительной власти в рамках общей теории государства и права, позволит понять его роль в системе механизма правового регулирование, а значит, станет возможным создание условий для повышения социальной значимости права, формирования институтов гражданского общества, укрепления основ правовой государственности.
Учитывая сложность и многогранность проблемы, автор не стремился к постановке и рассмотрению всех аспектов выбранной темы. Новизна исследования определяется попыткой диссертанта по-новому подойти к деятельности субъектов исполнительной власти по применению норм права в современных условиях.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
В силу объективных общественных процессов (внутренних — реформирование государственно-правовых институтов, возрастание значения управленческой деятельности и внешних - глобализации) исполнительная власть занимает сегодня доминирующее положение в системе единой государственной власти. С целью обеспечения баланса в системе разделения властей законодательная и судебная ветви власти должны обладать эффективными сдерживающими механизмами влияния на исполнительную власть.
Система органов исполнительной власти должна быть стабильной, устанавливаться законодательно. А структура (внутреннее строение) органов исполнительной власти может подвергаться необходимой обоснованной корректировке. В связи с отсутствием в Конституции РФ специальной главы об органах исполнительной власти, следует ускорить принятие закона «О
федеральных органах исполнительной власти». Это позволит осуществить преемственность и стабильность государственно-правового регулирования и управления деятельностью федеральных органов исполнительной власти.
Наиболее значимыми принципами деятельности исполнительной власти являются народовластие, единство системы исполнительной власти, федерализм, гласность, верховенство Конституции РФ, приоритет и гарантированность прав человека и гражданина, законность, профессионализм и этика. Большинство из них, получая свое официальное закрепление в правовых нормах, «материализуется» в реально существующих процессах осуществления публичной власти, в структуре и повседневной деятельности аппарата государства и в концентрированной форме отражает изменения, происходящие в общественной и государственной жизни.
Учитывая, что функции органов исполнительной власти во многом продолжают складываться стихийно, на основе текущих указаний сверху и саморегулирования, необходимо еще до момента создания соответствующего органа четко сформулировать его функции. Разработка Положения о федеральных органах исполнительной власти после их образования противоречит теории и практике государственного строительства.
Особое значение на современном этапе приобретает функция оказания публичных услуг, цель которой — содействие, а иногда и непосредственное обеспечение человеку достойной жизни и свободного развития.
5. Исполнительная власть осуществляет свою деятельность в форме
правотворчества, юрисдикции, правоприменения. Акценты в
функционировании исполнительной власти сегодня должны быть смещены с
организационно-распорядительной деятельности на исполнение закона.
Механизм реализации права органами исполнительной власти, должностными лицами и государственными служащими (властными субъектами) представляет собой совокупность двух взаимообусловленных элементов: 1) саморегулятивной деятельности властных субъектов,
материализующейся в формах соблюдения, исполнения, использования, и выступающей в качестве предпосылки правоприменительной деятельности; 2) правоприменительной - основной деятельности властных субъектов.
6. Правоприменение - организующая властная, подзаконная
деятельность, которая носит творческий характер, отличается повышенной
социальной значимостью, оказывает активное воздействие на общественные
отношения (в том числе и воспитательное), формирует общественное мнение о
работе властных структур. Правоприменительная деятельность осуществляется
в рамках правоотношений, которые имеют материально-процессуальную
правовую природу; специфический круг субъектов, обязательной стороной
которого являются органы государственной власти; основанием для их
возникновения, изменения и прекращения являются процедурно-
процессуальные и материально-правовые юридические факты.
Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти носит преимущественно организационно-регулятивный характер. Вместе с тем, в последнее время значительная доля полномочий органов исполнительной власти осуществляется в форме юрисдикционных действий. Это в первую очередь касается осуществления защиты прав и свобод граждан.
7. Значительная часть правоприменительной деятельности органами
исполнительной власти осуществляется «по усмотрению», в чем проявляется
динамизм права, его приспособляемость к изменяющимся историческим
условиям и конкретным ситуациям.
Усмотрение — объективно существующее и социально оправданное правовое явление, неизбежный спутник правоприменительной деятельности. Раскрытие его позитивного потенциала, выявление и закрепление эффективных регуляторов позволят не допустить перерастания свободы усмотрения в произвол, злоупотребления со стороны властных субъектов, конфликта интересов и коррупции. Следует проводить различие между конструкциями
«злоупотребление субъективными публичными правами» и «злоупотребление полномочиями».
Сосредотачивая финансовые, информационные, сырьевые ресурсы, осуществляя правотворчество, правоприменение, юрисдикцию исполнительная власть нуждается в строгих юридических рамках, требует четких законодательно закрепленных процедур. Осуществление юрисдикционных полномочий исполнительными органами нарушает важнейший принцип «никто не может быть судьей в собственном деле». Обосновывается предложение о скорейшем введении института административной юстиции, критически оценивается создавшееся положение с принятием соответствующего законодательства и внедрением административной юстиции в практику.
С целью сокращения разрыва между нормативно-правовой базой и
процессуальной формой, между правотворчеством и правореализацией
предлагается создание структуры, занимающейся мониторингом правового
пространства и правоприменительной практики. Сопровождение мониторингом
уже принятого закона приводит к продуманным поправкам в действующем
законодательстве, исправляющим выявленные «социальные недоразумения», а
также является действенным инструментом повышения правовой культуры
законодателей.
Средствами обеспечения качества закона являются: экспертиза
законопроектов, научное прогнозирование, законодательное планирование,
изучение общественного мнения. Автор присоединяется к мнению о
принятии Федерального закона «О правовой экспертизе федеральных
законов и иных нормативных актов Российской Федерации».
10. Правоприменительная деятельность в органах исполнительной власти
по уровню использования правовых средств относится к разновидности
профессиональной деятельности, субъекты которой не всегда имеют
юридическую квалификацию, но должны обладать специальными
юридическими знаниями, умениями, навыками для производства необходимых
действий и операций по применению правовых норм. С целью преодоления ведомственного правового нигилизма, исключения правоприменительных ошибок, попыток подмены юридических механизмов административными следует осуществить комплекс мер, направленных на повышение качества кадрового состава правоприменителей. При этом особое внимание должно быть уделено качественному усовершенствованию учебной базы по подготовке и переподготовке специалистов-правоприменителей.
11. Действенным средством повышения эффективности применения
права является государственный контроль и надзор за деятельностью
правоприменительных органов исполнительной власти. В целях повышения
контрольно-надзорной деятельности следует усилить координацию
контролирующих структур, их тесное взаимодействие.
Значительная роль отводится реализации Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Государственный контроль должен сочетаться с общественным. Особое место в нем должна занять Общественная палата.
12. Процессы реформирования федеральных органов исполнительной
власти не всегда отличаются последовательностью и системностью.
Результатом осуществления административной реформы должна стать ясная и
прозрачная система органов государственной власти с четким разделением их
функций, что обеспечит принятие Федерального закона «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности государственных органов и организаций
местного самоуправления».
Научное и практическое значение диссертации состоит в возможности использования ее материалов в дальнейшей научной разработке проблем деятельности исполнительной власти, в сфере правотворчества и правоприменения, а также в учебном процессе при чтении лекций по курсу «Теория государства и права».
Апробация результатов исследования. По теме диссертации опубликован ряд статей. Некоторые положения диссертации были изложены на всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы государственно-правовой науки. Теория и практика административной деятельности органов внутренних дел» (Саранск, 6-7 декабря 2006г.), межвузовских конференциях «Трансформационное общество: проблемы, их решения и перспективы развития» (Саратов, 3 декабря 2004 г); «Управление социальными институтами и процессами» (Саратов, 20 апреля 2006 г.)
Материалы диссертационного исследования используются автором в преподавательской деятельности.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии.
Исполнительная власть как самостоятельная ветвь государственной власти
В условиях формирования в Российской Федерации правового государства и официального закрепления в Конституции 1993 г. принципа разделения властей весьма актуальным представляется вопрос о теоретических основах исполнительной власти. Однозначного понимания системы исполнительной власти в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось, хотя в юридической литературе имеются научные разработки этой проблемы. За последнее время появились монографии4, учебная литература5, публицистические работы6, в которых предприняты попытки по-новому осветить проблемы исполнительной власти в современной России. Рассмотрение теоретических аспектов организации и деятельности исполнительной власти необходимо для выявления ее наиболее существенных признаков как одного из активных субъектов реализации права. Правоприменительная деятельность напрямую связана с функционированием исполнительной власти, не случайно в юридической литературе ее нередко называют властью правоприменительной. Представляется методологически оправданным рассмотрение данного социального института, во-первых, как политологической категории (определение ее места в теории разделения властей; ее соотношение с другими ветвями власти и с государственным управлением). Во-вторых, в правовом аспекте, включающем конституционные основы, принципы организации, функции и т.д. Административная власть как прообраз исполнительной власти появилась с возникновением государства. В первобытном обществе это власть вожака и его помощников над первобытным соединением людей, опирающаяся на личную физическую силу и мужество; власть старейшины над членами рода (племени), основанная на моральном авторитете. Однако всю полноту административная власть получает именно в государстве, где опирается на вооруженные отряды, чиновничий аппарат, налоги. В рабовладельческом и феодальном обществе на высшем уровне она концентрировалась в руках монархов и была единственной государственной властью, которая одновременно законодательствовала, управляла и судила7. Началом для определения сущности и правовой природы исполнительной власти является теория разделения властей, возникшая уже в античных государствах. Идеи о разделении властей содержатся в трудах Аристотеля, Платона, Полибия, Эпикура. Мыслители того времени пришли к выводу о том, что существуют относительно самостоятельные элементы государства, которые выполняют внутри него определенные функции. Эти элементы тесно взаимодействуют между собой как помогая друг другу, так и препятствуя, в случае усиления одного из них; все они осуществляют свою деятельность на основе законов. Отправной точкой для зарождения и развития теории разделения властей в том виде, который можно считать классическим вариантом, служат труды Дж. Локка и Ш. Монтескье (XVII-XVIII вв.). Именно они в поисках равновесия и стабильности в государстве впервые обосновали необходимость разделения власти. Если суды будут не только судить, — утверждал Ш.Л. Монтескье, - но и законодательствовать, то «сама жизнь людей окажется жертвой произвола», соединение же трех ветвей в единое целое означало бы «ужасающий деспотизм»8. Таким образом, идея самоограничения власти получила реальное воплощение. Ш.Л. Монтескье был первым, кто предложил дополнить принцип разделения властей системой сдержек и противовесов, обеспечивающей взаимодействие и уравновешивание властей на основе закона. Основные положения данной концепции нашли отражение в Декларации независимости США, во французской Декларации прав человека и гражданина. Но наиболее полно она была реализована в Конституции США 1787 г. Отечественная политико-правовая мысль также не оставила без внимания идеи западного Просвещения о разделении властей. Б.Н. Чичерин, М.М. Ковалевский, И.В. Гессен, С.А. Муромцев считали, что механизм разделения властей является единственным средством для предотвращения революции в России. «Высшая цель государства достигается системой независимых друг от друга властей, ровно исходящих от верховной власти, но взаимно ограничивающих и воздерживающих друг друга» . Н.И. Лазаревский, анализируя принципы конституционного строя, отмечал: «по существу своему принципы конституционного строя могут быть сведены к следующим трем основным началам: 1) разделение властей; 2) народное представительство; 3) права гражданской свободы» . Четкое методологическое обоснование принципа разделения властей дано B.C. Соловьевым, который отмечал, что «единое начало полновластия непосредственно проявляется в первой власти - законодательной, вторая -судебная уже обусловлена первою... а двумя первыми уже обусловлена третья, которая заведует принудительным исполнением законов и судебных решений». Л.А. Тихомиров в работе «Монархическая государственность» писал о трояком проявлении государственной власти: законодательной, судебной и исполнительной. Каждая власть имеет смысл только как проявление одной и той же силы, которая в законодательстве устанавливает общую норму, а в суде и в администрации применяет ее к частным случаям и приводит в исполнение .
Конституционные принципы как основа функционирования исполнительной власти
Вопрос о принципах исполнительной власти пока еще не получил должного внимания в юридической литературе, как в общетеоретических исследованиях, так и в отраслевых (административном праве). Это обусловлено, на наш взгляд, следующими обстоятельствами: отсутствием в юридической науке четко сформулированной дефиниции «исполнительная власть», пониманием исполнительной власти лишь как системы органов, недостаточно четким нормативным закреплением в Конституции РФ системы органов исполнительной власти.
В основном в литературе речь идет о принципах государственного управления, которые достаточно детально исследованы, имеют разветвленные классификации. Специалисты в сфере государственного управления среди основных принципов выделяют: объективность, демократизм, правовую упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти, публичность .
К основам деятельности исполнительной власти можно также отнести принципы, которые присущи государственной власти в целом, т. е. общие принципы, и принципы, которые показывают специфику, отличие исполнительной власти от других ветвей власти.
Анализ правовой и управленческой научной литературы позволяет прийти к выводу, что принципы механизма государства и общесистемные принципы государственного управления очень близки.
Исследование принципов исполнительной власти, выявление их классификаций, вполне логично, на наш взгляд, вести через призму принципов механизма государства в целом, поскольку принципы исполнительной власти органично вплетены в систему общих принципов государства, а также принципов государственного управления как деятельности, вполне созвучной по сущности и содержанию функционированию исполнительной власти.
Исследуя проблему принципов, Г. Атаманчук (и с ним следует согласиться) учитывает три взаимосвязанных и взаимообусловленных аспекта: во-первых, онтологический, раскрывающий генезис принципов, их взаимодействие с природой, сущностью тех закономерностей, которые они отражают; во-вторых, гносеологический, связанный с анализом характера принципов, языком, логикой и структурой их адекватной научной интерпретации, в-третьих, методологический, показывающий роль принципов в теоретической и практической деятельности людей в сфере государственного управления, их значение как инструмента преобразования государственно-управленческих явлений .
Принципы организации и деятельности механизма государства носят объективный характер. Но они не являются чем-то раз и навсегда данным.
Одни принципы «приживаются» в государстве, развиваются, другие по мере изменения государственно-правовой действительности отпадают.
Корректировка принципов организации и деятельности госаппарата в зависимости от текущих задач государственного строительства должна осуществляться в каждый конкретный исторический период развития страны. Вместе с тем, независимо от особенностей отдельных государств и происходящих в них изменений, в их организации и деятельности есть общие относительно постоянные принципы.
Принципы могут быть закреплены в конкретных нормах, но могут и логически выводиться из их совокупности. Весьма важной представляется проблема законодательного выражения принципов. По этому вопросу нет единой точки зрения среди ученых-правоведов.
По мнению М.И. Байтина, принципы, о которых идет речь, - это законодательно закрепленные отправные начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования механизма государства.
Иной точки зрения придерживается М.Н. Марченко. Он полагает, что принципы организации и деятельности государственного механизма - это наиболее важные отправные начала, идеи и требования, лежащие в основе его построения и функционирования .
Компромиссный вариант предлагает СВ. Привалова. По ее мнению, принципы организации и деятельности государственного механизма - это научные и нормативные положения, представляющие собой достоверные и концентрированные знания об определенных закономерностях, отношениях, явлениях и процессах.
Точка зрения М.Н. Марченко представляется нам наиболее обоснованной. Дело в том, что далеко не все принципы государственного механизма прямо закрепляются в законах. Некоторые из них закрепляются косвенным путем. Другие не имеют нормативного закрепления вовсе (сочетание коллегиальности и единоначалия; экономичность государственной службы). Трудно назвать государство, в котором все или хотя бы основные принципы организации и деятельности государственного механизма формализовывались, нормативно закреплялись. Тем не менее, они существуют и в той или иной мере реализуются.
В качестве позитивного отметим тот факт, что в Конституции Российской Федерации закреплен ряд принципов исполнительной власти. Например, ст. 3 закрепляет принцип народовластия, ч. 3 ст. 5 - принцип федерализма, ч. 2 ст. 77 - принцип единства исполнительной власти и т. д.
Реализация права: общетеоретический аспект
Политическая реформа, процесс демократизации общества и формирования правового государства выдвинули на первый план проблему исполнения законов. Она приобрела в последнее время не только юридическое, но и важное моральное значение, поскольку свидетельствует о правовом здоровье государственной системы и всей страны. Даже самый качественный закон окажется неэффективным, если практика применения его государственными органами, например судами, не будет соответствовать предъявляемым моральным требованиям. Исполнительная власть осуществляется в различных формах деятельности: правотворческой, правоприменительной, правоохранительной, Основной целью исполнительной власти и ее спецификой является применение правовых норм компетентными субъектами. В условиях преобразований, осуществляемых в России, требуется переосмысление и перестройка процессов реализации норм права. Право существует для того, чтобы его нормы претворялись в жизнь, реализовывались. В зависимости от содержания правовых норм, от отношения к ним со стороны государственных органов, должностных лиц, граждан и их объединений, право способно создать либо демократический правопорядок, основанный на гарантированности прав и свобод граждан, либо тоталитарный строй, при котором регламентируются все общественные отношения, либо режим беззакония, где нормы права имеют декларативный характер, а общественные отношения регулируются произвольно со стороны представителей власти. В связи с этим, в рамках юридической науки необходимо взвешенно оценить возможности правореализации в качественном обновлении российского общества, выявить факторы эффективности реализации норм, а также условий, которые мешают успешному осуществлению процесса правового регулирования. Вопросам реализации права в разное время посвящали свои исследования многие ученые-юристы: Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, Э.Б. Атаманова, А.В. Василенко, И.А. Галаган, В.М. Горшенев, Ф.А. Григорьев, Б.В. Дрейшев, И.Я. Дюрягин, В.Н. Карташов, Д.А. Керимов, В.В. Лазарев, Я.С. Михаляк, А.В. Мицкевич, П.Е. Недбайло, А.В. Осипов, М.Ф. Орзих, А.С. Пиголкин, П.М. Рабинович, Ю.С. Решетов, И.С. Самощенко, В.Н. Синюков, Ю.Г. Ткаченко, А.Ф. Черданцев, А.Д. Черкасов, В.А. Юсупов, Л.С. Явич; представители отраслевых юридических наук: В.Д. Арсеньев, Я.М. Брайнин, П.Ф. Пашкевич, О.В. Иванов, К.И. Комиссаров, А.Н. Корнеев, Ю.Х. Калмыков, А.В. Наумов и др. Процесс воплощения права в жизнь в юридической литературе обозначается широким спектром понятий: «правовое воздействие», «действие права», «правовое регулирование», «реализация права», «осуществление права». В них разными учеными вкладывается различный смысл. Поэтому представляется необходимым разграничить, отделить эти категории друг от друга. Правовое воздействие - самое широкое влияние права на поведение человека. Оно начинается с момента издания нормативных актов, содержащих в себе норму права. В литературе упоминаются такие способы воздействия права на общественные отношения, как: информационный (мотивационный, импульсивный), воспитательный (ценностно-ориентационный, педагогический), социальный, собственно-юридический (правовое регулирование) ". Информационное, воспитательное, социальное воздействие не являются собственно-юридическими. Такое воздействие характерно не только для права, но и для любой другой нормативной системы, действующей в обществе. «В рамках собственно правового воздействия или правового регулирования выделяют способы правового воздействия, которыми являются: дозволение, предписание и запрет. Им соответствуют три способа реализации права: использование, исполнение и соблюдение. Ничего иного праву не дано»143. Таким образом, в механизме воздействия права присутствует широкий спектр нормативных и ненормативных явлений. Здесь вполне возможны случаи, когда норма права действует, оказывает влияние на сознание человека, но фактически не реализуется. В теоретическом плане следует также отличать реализацию права от близкой, но все же не совпадающей категории, а именно от действия права. В узком, собственном смысле в понятии «действие права» юридическая наука обобщает все способы влияния юридических норм на поведение людей, а через них на общественную жизнь. Под действием права в широком смысле понимают само социальное бытие права, его воздействие на волю людей, их сознание, куда включается и реальность его существования, и его идеологическое, воспитательное значение, а также и его практическое воплощение в человеческом поведении. По мнению С.С. Алексеева, действие юридических норм и есть реализация права, представляющая собой «претворение нормы права в жизнь, при котором они воплощаются в поведении субъектов» . С данным утверждением трудно согласиться и вот почему: действие права означает обязательность правовых норм, действительность их требований. Действие норм права во времени, в пространстве и по кругу лиц является проявлением действия права в собственном смысле. Норма права может действовать в указанных пределах, но оставаться до определенного момента не реализованной. Таким образом, в процессе действия права последнее не всегда воплощается в реальном поведении субъектов. В то время как реализация права - практическая деятельность людей по осуществлению прав и выполнению юридических обязанностей.
Эффективность закона и правоприменительная деятельность
Создание правового государства и формирование гражданского общества невозможно без отлаженного механизма обеспечения должной эффективности правового регулирования. Политическая реформа и экономические преобразования выдвинули на первый план проблему исполнения законов. Поскольку применение права есть один из элементов механизма правового регулирования, следует, на наш взгляд, остановиться на проблеме эффективности права вообще. Кроме того, правоприменительную деятельность необходимо рассматривать через призму качества закона. Большинство авторов (В.Н. Кудрявцев, В.И Никитинский, И.С. Самощенко, В.В. Глазырин, А.А. Зелепукин) склоняются к пониманию эффективности права как соотношению между фактическим результатом его действия и теми социальными целями, для достижения которых были приняты нормы права. В данном случае основными критериями эффективности являются цель, средство и результат правового регулирования. При исследовании проблем эффективности законодательства принципиальное значение имеют и условия функционирования норм права. Характеристика условий действия правовых норм позволяет определить «слабые» звенья в механизме правового регулирования и наметить пути повышения эффективности российского законодательства. Принято выделять три вида условий эффективности: 1) условия, относящиеся к процессу правотворчества (правильный выбор круга общественных отношения, своевременность разработки правовых норм, установление формы нормативного акта, оптимальность методов правового регулирования, соблюдение правил юридической техники); 2) условия, связанные с реализацией права (даже самый качественный закон окажется неэффективным, если практика применения его государственными органами, например, судьями, не будет соответствовать предъявляемым требованиям); 3) условия, характеризующие уровень правосознания и правовой культуры граждан и должностных лиц. Сегодня, как никогда, становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, выработки его первоначальной концепции, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение его с другими нормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему. Между тем, проблема качества законов остается до сих пор недостаточно решенной ни в теоретическом, ни в практическом плане, хотя в последнее время появился ряд работ, посвященных данному вопросу. В частности, не выработано единое понимание качества закона; не выявлены конкретные свойства, присущие закону и характеризующие его возможности в регулировании общественных отношений; не установлены признаки, отсутствие которых влечет за собой недостаточно эффективное применение закона. В то время как от качества закона ведет к его неправильному толкованию, применению и исполнению По мнению В.И. Гоймана, качество закона - это внутренне присущая его содержанию и форме совокупность социальных и юридических свойств, отражающая правовой характер (сущность) закона, то есть социальную адекватность его установлений, совершенство их юридической формы и вследствие этого способность при соответствующих условиях обеспечить правомерный характер деятельности граждан и организаций для конструктивного достижения фактических результатов, вытекающих из целей закона . И.Ф. Кузьмин, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин считают, что качество закона — это совокупность содержательных и формальных характеристик закона, где содержательные критерии носят первичный, основной характер, а формальные характеристики являются производными, вторичными30 . Е.В. Серых делит признаки, образующие качество закона, на два вида: 1) характеризующие закон как форму (источник) права (регулирование законом наиболее значимых общественных отношений; принятие закона представительными органами власти; особый порядок принятия закона; высшая юридическая сила, присущая закону; вступление закона в силу после официального опубликования); 2) характеризующие закон как регулятор общественных отношений (собственно юридические т.е. нормативность, общеобязательность, а также языковые и логические) На наш взгляд, качество закона можно представить в виде двух взаимосвязанных аспектов: социального, характеризующего фактическое содержание закона (содержательный аспект), и спегщалъно-юридического, отражающего качество юридической формы закона (формальный аспект). Социальный аспект качества закона включает такие его характеристики, как социальную обусловленность, научную обоснованность, нравственность закона, ресурсообеспеченность Эффективность законотворческой деятельности можно оценивать с различных позиций. Но в любом случае к числу ее общезначимых показателей следует отнести адекватное отражение в ней интересов и ценностей. Одна из существенных причин низкой эффективности федерального и регионального законодательства, как верно подметил В.О. Лучин, - это то, что многие федеральные законы, как и сама Конституция, «... не являются результатом социального компромисса, нормативным вектором интересов и воли различных социальных групп общества»
