Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА І. Центральные органы судебного управления рсфср в 1930-1970 гг 28
I. Деягельносгь Народного комиссариата госгиции РСФСР по осуществлению организационного руководства судами в 1930-1939 гг 28
2. Деягельносгь Народного комиссариата (Министерства) юстиции РСФСР по осуществлению организационного руководства судами в 1939-1956 гг 62
3. Центральные органы судебного управления РСФСР в 1955-1970 гг 84
ГЛАВА. II. Местные органы судебного управления рсфср в 1930-І970 гг
I. Органы судебного управления РСФСР на местах в 1930-1939 гг 110
2. Организационное руководство судами на местах в 1939-1956 гг 135
3. Органы судебного управления РСФСР на местах в 1956-1970 гг 155
Заключение 179
Литература 191
- Деягельносгь Народного комиссариата госгиции РСФСР по осуществлению организационного руководства судами в 1930-1939 гг
- Деягельносгь Народного комиссариата (Министерства) юстиции РСФСР по осуществлению организационного руководства судами в 1939-1956 гг
- Органы судебного управления РСФСР на местах в 1930-1939 гг
- Организационное руководство судами на местах в 1939-1956 гг
Введение к работе
Коммунистическая партия и Советское правительство постоянно уделяют внимание повышению уровня всей работы правоохранительных органов нашего государства, В Отчетном докладе ЦК КПСС ХХУІ съезду партии отмечалось: "В укреплении социалистической законности и правопорядка высока ответственность органов юстиции, суда, прокуратуры, советской милици и .
Основным направлением в деятельности органов юстиции является организационное руководство судами (судебное управление). Оно осуществляется с учетом особого положения суда в системе государственных органов, с соблюдением принципа независимости судей и подчинения их только закону и направлено на обеспечение надлежащих условий для осуществления правосудия.
Содержание организационного руководства судами в основном заключается в разрешении следующих вопросов: а) формирования судебных органов (разработка предложений по вопросам организации судов, проведение выборов судей и народных заседателей); б) обеспечения необходимых условий их деятельности (работа с кадрами судов, изучение и обобщение судебной практики, организация работы по ведению судебной статистики, планирование работы в судах, организация профилактической работы судов и пропаганда судьями советского законодательства, материально-финансовое снабжение и обеспечение судов нормативным материалом и литературой, и т.д.); в) общего контроля за работой судов (проведение проверок организации их работы, отчетность судей перед избирателями или органами их избравшими).
Решение данных вопросов в соответствующих пределах и порядке возложено на Министерство юстиции СССР, министерства госгиции союзных и автономных республик, отделы юстиции исполнительных комитетов краевых, областных, городских Советов народных депутатов.
В масштабе РСФСР органами судебного управления являются Министерство юстиции РСФСР, осуществляющее организационное руководство судами как непосредственно в отношении краевых, областных и соответствующих им судов1, гак и через министерства юстиции автономных республик и отделы юстиции исполкомов краевых, областных, городских Советов народных депутатов - в отношении районных (городских) народных судов.
Между тем, подобная система органов, осуществляющих организационное руководство судами РСФСР, не была постоянной. Она изменялась по мере развития и укрепления советской судебной системы, в соответствии с задачами, которые выдвигались Коммунистической партией и Советским государством перед судами на каждом этапе их развития.
С момента своего возникновения и по настоящее время органы судебного управления РСФСР прошли сложный исторический путь, объединяясь с органами правосудия на одних этапах развития, или действуя в качестве самостоятельных органов государства на других.
Исследование их истории с целью выработки практических рекомендаций представляется важным и актуальным, поскольку надлежащее использование исторического опыта позволит более успешно I Здесь и далее имеются в виду Верховные Суды автономных республик, краевые, областные, Московский и Ленинградский городские суды, суды автономных областей и суды автономных округов.
решать ближайшие и перспективные задачи, стоящие перед органами юстиции. Именно на поиск конкретных путей достижения настоящих и будущих целей и ориентирует партия вое общественные, в тот числе и юридическую, науки. В своем докладе на июньском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС К.У.Черненко специально указывал, чго "Надо сосредоточить усилия всех общественных наук на конструктивной разработке методов и средств достижения наших ближайших и перспективных целей"1.
Прежде чем перейти к исследованию исторического развития организационных форм судебного управления, необходимо выяснить вопрос о наименовании этой деятельности по руководству судами. Дело в том, что и в литературе и а законодательстве она именуется и судебным управлением и организационным руководством судами.
1 Некоторые авторы считают данные понятия тождественными. Так И.Д.Перлов и Л.С.Симкин объединяют их, находя, что понятие организационное руководство судами и судебное управление - равно р значные . Аналогичной точки зрения придерживаются и авторы коллективной монографии "Организация судебной деятельности", понимающие под судебным управлением те же формы, методы и пределы руководства судами, которые входят в содержание понятия органи Черненко К.У. Актуальные вопросы идеологической, массово-политической работы партии. - В кн.: Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС. 14-15 июня 1983 г. М., Политиздат, 1983, с.32-33.
2 См.: Б о ж ь е в В.П., Добров ольская Т.Н., Перлов И.Д. Организационное руководство судами в СССР (судебное управление). М., Юрид. лит., 1966, с,Б; С и м к и н JT.C. Основные функции организационного руководства судами (судебного управления), Автореф. канд. дис. М., 1978. зационное руководство1.
Как тождественные по своему содержанию, рассматривает эти понятия и А.С.Смшсалин. Вместе с тем, он считает, что понятие "организационное руководство судами" следует использовать "в момент существования министерств, Наркоматов юстиции и их местных органов, т.е. .тогда, ...когда органы, осуществлявшие правосудие и судебное управление, действовали раздельно", а понятие "судебное управление" лучше использовать в период, когда данные "органы были объединены"2.
1 Ряд авторов придерживается иной точки зрения на соотношение понятий "организационное руководство судами" и "судебное управление". Так Э.Я. Сгумбина рассматривает понятие "организационное руководство судами" как более узкое, в содержание которого, в отличие от понятия "судебное управление", не входит деятельность соответствующих государственных органов по изданию законов и других нормативных актов, регламентирующих вопросы организации судебной системы3. С.М.Ходыревский также считает, что "судебное управление" - более широкое понятие. Однако он, в отличие от Э.Я.Сгумбиной, находит, что судебное управление включает в себя как организационное руководство судами, так и су дебный надзоре. С этой точкой зрения грудно согласиться.
Судебное управление существенно отличается ог надзора за судебной деятельностью, и последний не входиг в его содержание. Оно осуществляется параллельно с ним, являясь самостоятельной формой руководства судами, к тому же осуществляемой непроцессуальными, в отличие ог судебного надзора, средствами. Как отмечает В.М.Семенов: "Государственное руководство судами осуществляется в трех формах; а) судебный надзор; б) организационное руководство; в) руководящие указания пленумов Верховного Суда СССР и Верховных судов союзных республик" . При этом, он специально обращает внимание на то, что организационное руководство судами является административным руководством, "потому что оно осуществляется методами административной, т.е. исполни-гельно-распорядительной, деятельности" .
Рассматривая вопрос о соотношении понятий "судебное управление" и "организационное руководство судами", необходимо остановиться на еще одном понятии - "управление в области советской юстиции". Дело в том, что в юридической литературе 50-х годов "судебное управление" и "управление в области юстиции" нередко отождествлялись. Так Д.СЛСарев и Ф.Г.Тарасенко включали в судебное управление руководство деятельностью не только судов, но также деятельность по организации и руководству адвокатурой и нотариатом, как органов, содействующих суду в осуществлении правосудия1.
Б настоящее время эта точка зрения отвергнута большинством р авторов. И.Д.Перлов, В.П.Бокьев, Т.Н.Добровольская , Н.В.Блинова считают, что управление в области юстиции - более широкое понятие, включающее в себя и судебное управление и управление адвокатурой и нотариатом. Н.В.Блинова, например, пишет, что управление в области советской юстиции "состоит из организационного руководства и контроля за работой судебных органов с соблюдением принципа независимости судей, исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой в отношении нотариальных органов и общего руководства адвокатурой"3. Л.П.Маковская также считает, что органами управления в области юстиции являются органы, которые осуществляют организационное руководство судами (судебное управление) и другими органами, осуществляющими вспомогательные суду функции , т.е. понятие "организационное руководство судами" рассматриваєтся, как более узкое, входящее в понятие "управление в области юстиции".
В юридической литературе высказаны различные точки зрения и по вопросу о том, какие органы осуществляют в нашей стране судебное управление Представляется, что в его осуществлении участвуют не только органы юстиции, но и высшие и местные орга-ны государственной власти и государственного управления .
Анализ законодательных актов, регулирующих деятельность до руководству судами на разных этапах исторического развития нашей судебной системы, показывает, что термины "судебное управление" и "организационное руководство судами" возникли и сложились не сразу. Однако это не значит, что функция по руководству судами отсутствовала. Напротив, сразу же после победы Великой Октябрьской социалистической революции был образован Народный комиссариаг юстиции, основным направлением деятельности которого являлось упразднение дореволюционных органов юстиции и строительство нового пролетарского суда. По мере организации новых судебных органов выявилась и необходимость решения целого комплекса вопросов, связанных с созданием и обеспечением надлежащих условий для осуществления ими правосудия. Таким образом, функция по организации и руководству судами возникла одновременно с советскими судами, а Народный комиссариат юстиции, на который данная функция была возложена, явился "по своей лриро-де органом судебного управления" .
1 На местах упразднением дореволюционных органов юстиции и строительством нового суда занимались местные Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, действующие при посредст ве комиссаров юстиции, учрежденных Декретом о суде № І. Б соответствии со ст.63 Конституции РСФСР 1918 г. губернские комиссариаты юстиции были преобразованы в губернские отделы юстиции.
Анализ законодательства, в соответствии с которым строилась в этот период деятельность НКЮ РСФСР и губотделов юстиции, показывает, что для обозначения функции по руководству судами исследуемые термины не применялись1. В основном употреблялись такие, как "общее руководство", "руководство", "организация и наблюдение", "контроль и инструктирование", "организация".
Наряду с выполнением непосредственного руководства судами Наркомюсг РСФСР и губернские отделы юстиции осуществляли в этот период и другие полномочия: надзор за исполнением законов, организацию и руководство органами следствия, обвинения и защиты, управление местами заключения и др.
Перечисленные полномочия свидетельствуют о том, что данные органы "осуществляли не только судебное управление, но и выполняли ряд других функций, в частности, - надзор за точным испол р нением советских законов" .
Б 1922 г, бшш приняты Положение о судоустройстве РСФСР1 и Положение о прокурорском надзоре , вызвавшие реорганизацию всей системы местных органов судебного управления. Губернские отделы юстиции и уездные бюро юстиции были ликвидированы. Их функции по надзору за соблюдением законов отошли к прокуратуре, а функции по руководству судами на местах к губернским судам. Центральным органом, осуществляющим в масшгабе РСФСР организацию и руководство судами, оставался Наркомюст РСФСР, дей-сгвовавший на основании Положения о нем от I февраля 1923 г. .
Анализ данного Положения и Положения о судоустройстве РСФСР от II ноября 1922 г. показывает, что они также не употребляли терминов "судебное управление" и "организационное руководство судами", а пользовались таким, как "общее руководство", "контроль", "организация и инструктирование".
Впервые термин "судебное управление" был использован в Основах судоусгройсгва СССР и союзных республик, утвержденных постановлением ЦИК СССР 29 октября 1924 г. . Сг.8 Основ указывала, что "губернские (или соответствующие им) суды ...являются по отношению к народным судам органами судебного управления".
Положение о судоустройстве РСФСР от 19 ноября 1926 г.5 также употребило в ст.7 данный термин.
Вскоре и деятельность по руководству судами со стороны Наркомюсга РСФСР стала именоваться - "судебным управлением". Так в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 30 января 1928 г. "О
1 СУ РСФСР, 1922, В 69, ст.902.
2 СУ РСФСР, 1922, В 36, сг.424.
3 СУ РСФСР, 1923, В 10, ст.120.
4 СЗ СССР, 1924, Jfc 23, сг.203.
5 СУ РСФСР, 1926, № 85, сг.624.
порядке руководства судебными органами РСФСР" указывалось, что "вся работа по руководству судебным управлением остается сосредоточенной в Народном комиссариате юстиции, в особом отделе, и находится под непосредственным управлением заместителя Народного комиссара юстиции по судебной линии"1.
Рассматриваемое понятие было использовано также в Положении о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР от 24 июля 1929 г. . Сг.51 Положения определила полномочия военной коллегии Верховного Суда СССР по осуществлению руководства военными трибунами, как судебное управление.
Наряду с термином "судебное управление" в законодательстве в этот период широко использовались и другие - "судебное администрирование", "судебно-админисгративное управление Данные термины появились в эти годы также в юридической литературе. Так Н.В.Крыленко писал: "Органами судебного управления по отношению к народным судам закон объявляет губернские суды, наделяя их наряду с функциями чисто судебными определенной дозой прав административного управления, закон этим передает им функции организационного строительства, а следовательно, и функции ревизии и контроля" .
Таким образом, понятие "судебное управление" стало употребляться в законодательстве и юридической литературе для характеристики функции по руководству судами в период, когда эта функ ция стала осуществляться вышестоящими судами1» Представляется, что появление и использование термина "судебное управление" имело своей целью подчеркнуть, что руководство или управление потому является судебным, что осуществляется оно в отношение судов (нижестоящих) и со стороны судов (вншесгоящюс). Включение же в это понятие слова "административное", что иногда в это время делалось, показывало, что судебное управление осуществляется методами административного руководства. Последнее было особенно важно, так как правосудие и судебное управление объединялись на местах в одном органе, и подобная тенденция стала проявляться также и в центре.
Одним из доводов, подтверждающим приведенные вше причины появления и использования понятия "судебное управление", является также следующий. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. был образован Народный комиссариат юстиции СССР2. В Положении о нем от 8 декабря 1936 г. "красной нитью" проходит идея отделения функции руководства судами, возлагаемой на союзно-республиканский Наркомюот СССР, от функции правосудия, возлагаемой на суды. Не случайно поэтому данное Положение определило исследуемую нами функцию, как "организация и руководство деятельностью судебных учреждений" (сг.1). СгЛ5 Положения также указывала, что Наркомюст СССР "руководит работой народных
1 С 1929 г. и Верховный Суд РСФСР, который в соответствии с Положением о Наркомаге юстиции РСФСР от 3 июня 1929 г. был включен в состав Наркомюсга, стал заниматься различными вопросами руководства судами. Об этом подробно будет сказано в § I главы I настоящей диссертации.
2 СЗ СССР, 1936, J 40, СГ.338.
3 СЗ СССР, 1936, В 62, сг.455.
комиссариатов юстиции союзных республик, осуществляя через них задачи по организации и руководству судебной системой союзных республик".
Таким образом, законодатель наряду с термином "судебное управление" начинает употреблять новый - "организация и руководство судами", и появляется он в момент, когда функция по руководству судами и функция правосудия начинают рассредоточиваться в различных органах.
В последующем законодатель довольно продолжительный период времени данные термины не употреблял, но, вместе с тем, каких-либо новых, обобщающих понятий для характеристики функции руководства судами не выработал. Нормативные акты, которые были приняты для регулирования отношений в области судебного управления после Закона о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик от 16 августа 1938 г., перечисляли основные методы, формы и направления по осуществлению функции руководства судами, не т употребляя обобщающего ее наименования4-.
Б юридической же литературе в это время употреблялся в основном термин "судебное управление"1.
Только в самом конце 50-х годов и начале 60-х годов законодатель вновь обратился к исследуемым нами понятиям, несколько изменив при этом термин "организация и руководство судами" на "организационное руководство судами". С этого времени понятия "судебное управление" и "организационное руководство судами" р стали употребляться в ряде нормативных актов .
Наряду с ними в 1960-1964 гг. для обозначения функции руко водсгва судами в законодательстве часто использовался термин "руководство и контроль за деятельностью судов"1. Однако он в юридической литературе "не прижился". Вскоре ог этого термина отказался и законодатель. Он также перестал употреблять в нормативных актах с начала 70-х годов понятие "судебное управление". С этого времени в законодательстве, как общесоюзном гак и республиканском, в том числе и в ныне действующем, для обозначения функции по руководству судами используется только по р нягие "организационное руководство судами" .
В юридической же литературе термин "судебное управление" употребляется наряду с "организационным руководством судами" до сих пор .
В чем же причина того, что исследуемые нами термины являются самыми распространенными и общепринятыми на протяжении длительного времени как в науке, гак и в законодательстве? Думается, в том, что они наиболее точно и правильно выражают сущность и специфические особенности такого вида государственного управления, каким, является управление или руководство судами, которое должно осуществляться с учетом принципа независимости судей и подчинения их только закону.
Так, термин "судебное управление" подчеркивает, что это именно управление, причем осуществляемое в отношении судов, в связи с чем в процессе управления необходимо учитывать специфику и принципы юс организации и деятельности.и не огодосгвлягь такое управление с руководством другими органами. Употребление же в этом термине слова "управление" а не "руководство", думается, должно подчеркнуть, что речь идет о решении организационных вопросов деятельности судов. И в этом плане термин "организационное руководство судами" еще более точно учитывает и выражает сущность функции по руководству судами. Он показывает, что руководство судами является только организационным, т.е., осуществляя его, руководящий орган применяет лишь меры организационного характера (предложения по вопросам организации судов, проверка организации рабогн судов, работа с кадрами судов, изучение и обобщение судебной практики, планирование работы в судах, их материально-финансовое снабжение и обеспечение нормативным материалом и литературой и т.д.), и эти организационные меры управления). Автореф. канд. дис. М., 1978; Филатова Л. В. Проблемы совершенствования нормативных актов в области судебного управления (организационного руководства судами). Автореф. канд. дис. М., 1976.
направлены прежде всего на улучшение организации судебной работы, так как по вопросам непосредственного осуществления правосудия по рассмотрению конкретных дел осуществлять организационное руководство судом нельзя.
Поскольку предметом данного исследования являются органы судебного управления РСФСР в период I930-I97O гг., в дальнейшем в диссертации будут использоваться термины "судебное управление" и "организационное руководство судами", как наиболее точно и правильно отражающие сущность и специфику исследуемой формы государственного руководства судами и употребляемые в рассматриваемый период времени законодателем. При этом, данные понятия будут использоваться, как тождественные и равнозначные до своему содержанию, т.е. под организационным руководством судами понимаются те же формы, методы и пределы руководства судами, которые входят в содержание понятия "судебное управление".
Вместе с тем, следует отметить, что поскольку в настоящее время законодатель для обозначения функции по руководству судами со стороны Министерства юстиции СССР и его органов употребляет только понятие "организационное руководство судами", которое довольно точно отражает сущность данной функции, представляется возможным с целью ее единообразного понимания отказаться от использования понятия "судебное управление" для характеристики осуществления этой функции со стороны ныне действующих органов юстиции.
Интерес к изучению истории органов, осуществлявших организационное руководство судами в период 1930-1970 гг., обусловлен отсутствием каких-либо специальных исследований в советской ис-горико-юридической литературе.
Можно назвать лишь несколько работ, авторы которых, рассмаг ривая историю совегской судебной системы, попутно касались органов, осуществляющих функции судебного управления. К наиболее крупным из них относятся монография М.В.Кожевникова "История советского суда"1 и коллективная работа "Суд в СССР"2, в которой дается краткий исторический обзор становления и развития судебной системы.
В учебной литературе по курсу "Судоустройство в СССР", "Организация суда и прокуратуры в СССР", "Суд и правосудие в СССР" (учебники Д.С.Карева , С.А.Голунского , М.П.Шаламова , В.М.Се-менова , А.Л.Ривлина и др.) и по истории государства и права СССР также имеются небольшие исторические обзоры, посвященные истории органов судебного управления. Однако, в этих работах дается краткое изложение только основных вех в развитии органов, осуществляющих организационное руководство судами, и их авторы рассматривают систему данных органов вместе с судебной системой, не выделяя ее специально, и не исследуя ни форм, ни конкретных подразделений органов, осуществлявших судебное управление.
1 В исследованиях, непосредственно посвященных организационному руководству судами (диссертации С.А.Мусиной, Н.В.Блиновой, Л.С.Симкина, Н.А.Ельчанинова, Л.В.Филаговой, И.И.Маргинович1 и др., работы И.Д.Перлова, В.ЇЇ.Бокьева, Т.Н.Добровольской, Ф.Г.Та-расенко, ГЛТ.Багурова, В.Б.Алексеева, В.П.Кашепова, А.А.Травиной, Т.Г.Морщаковой, С.М.Ходыревского, Э.Я.Стумбиной, Г.Н.Аге-евой, О.М.Якуба, В.П.Шишкина и др.), авторы рассматривают ли См.: Мусина С.А. Судебное управление в Советском государстве. Автореф. канд. дис. Л., 1953; Блинова Н.В. Управление в области юстиции в СССР, Автореф. канд. дис. М., 1966; С и м к и н Л.С. Основные функции организационного руководства судами (судебного управления). Автореф. канд. дис. М., 1978; Ельчанинов Н.А. Деятельность областного суда по осуществлению функций судебного управления (на материалах Украинской ССР). Автореф. канд. дис. Одесса, 1969; Филатова Л,В. Проблемы совершенствования нормативных актов в области судебного управления (организационного руководства судами). Автореф. канд. дис. М., 1976; М а р т и н о в и ч И.И. Развитие суда и уголовно-процессуальных форм судебной деятельности в Белорусской ССР (І9І7-І967). Автореф. докт. дис, Минск, 1968.
Из работ же, специально исследующих историю органов судебного управления, можно выделить лишь диссертации Л.П.Маковский и А.С.Смыкалина4 , но в них авторы рассматривают деятельность органов судебного управления РСФСР только до 1929 г. Исследований, посвященных более поздним периодам, нет. Как справедливо отмечал в своем докладе на Всесоюзном научно-координационном совещании историков государства и права, состоявшемся в декабре 1974 г., О.И.Чистяков: "... у нас неравномерно исследуются различные периоды истории Советского государства. Можно отметить закономерность, что степень исследованносги убывает по мере при дебное управление). М., Юрид. лит., 1966; Тарасенко Ф.Г. Вопросы организации и деятельности советских судов. М., Госюриз-даг, 1958; Организация судебной деятельности. Отв. ред. Г.П.Ба-гуров. М., Юрид. лит., 1977; Алексеев В.Б., Г р а в и -н а А.А., К а ш е п о в В.П. и др. Проверка организации рабогы судебных органов. М., Юрид. лит., 1978; Ходыревский С.М. Суд и судебное управление. Воронеж, 1976; С тумбина Э.Я. Судебное управление. Рига, 1973; Агеева Г.Н. Организационное руководство судами. М., ВЮЗИ, 1978; Я к у б а О.М. и Шишкин В,П. Управление в области советской юстиции. Харьков, 1977.
Отсутствие специальных исследований по истории органов судебного управления в период I930-I97O гг. приводит к тому, что положительный опыт, позитивные моменты в деятельности органов, осуществлявших организационное руководство судами в тог период, нигде и никем не учитываются и не используются, а лишь оседают "мертвым грузом" в архивах, что в итоге ведет к забвению этого опыта. РЛежду тем, учет и использование положительного исторического опыта их деятельности позволит более успешно и эффективно решать задачи, возложенные на органы юстиции в современный период. Совершенствовать деятельность этих органов - значит укреплять советское правосудие, и тем самым укреплять.законность и правопорядок в нашем государстве,
В.И.Ленин, подчеркивая значение изучения и обобщения исторического опыта работы органов нашего государства, писали "... если бы мы нашу собственную практику, наш опыт, хотя бы в маленьких размерах, изучали детально, подробно, го мы сотни лиш р них "разногласий", принципиальных ошибок ...избежали бы" .
К тому же без исследования истории органов судебного управления в периоды, предшествующие современному, очень трудно выявлять и разрешать проблемы, которые стоят перед органами, осуществляющими организационное руководство судами в настоящее время. Представляется, что не случайно В.Й.Ленин, читая в 1919 году слушателям Коммунистического университета им.Я.М.Свердлова 1 Чистяков О.И. О состоянии и задачах научных исследований в области истории Советского государства и права. -. В кн.: Актуальные проблемы истории государства и права. Академия Наук СССР. Институт государства и права. М,, 1976, с.12, 2 Ленин В.И. Поли. собр. соч., г.42, с.207.
лекции о государстве, в своем первом выступлении специально указал на необходимость исторического подхода к изучению общественных явлений: "...самое важное, чтобы подойти к этому вопросу с точки зрения научной, это не забывать основной исторической связи, смотреть на каждый вопрос с точки зрения того, как известное явление в истории возникло, какие главные этапы в своем развитии это явление проходило, и с точки зрения этого его развития смотреть, чем данная вещь стала теперь"1.
В истории же органов судебного управления РСФСР в период 1930-1970 гг. можно проследить несколько этапов, которые они прошли в своем развитии. Так, в зависимости от того, через какие органы осуществлялась на местах функция организационного руководства судами в 1930-1970 гг., в развитии органов судебного управления можно выделить ряд этапов.
На первом этапе в 1930-1939 гг., судебное управление в РСФСР осуществлял Народный комиссариат юстиции РСФСР как непосредственно, гак и через краевые (областные) суды На втором этапе, в 1939-1956 гг., происходит изменение организационных форм руководства судами. Хотя центральным органом судебного управления РСФСР остается Наркомюст РСФСР, осуществляет он его уже через свои управления, образованные при краевых (областных) Советах депутатов грудящихся. На третьем этапе, в 1956-1970 гг., центральными органами судебного управления РСФСР являлись Министерство юстиции РСФСР и Верховный Суд РСФСР (с 1963 г.,), которые руководство судами на местах проводили через краевые (областные) суды. Таким образом, исследование правового регулирования и практической деятельности центральных и местных органов судебного I Ленин В.И. Поли. собр. соч., г.39, с.67. управления РСФСР в 1930-1970 гг. позволяет последовательно изучить и виявить позитивные и отрицательные моменгы в их деятельности на нескольких этапах, которые они в своем развитии прошли. Такое исследование дает также возможность сформулировать некоторые рекомендации ныне действующим органам судебного управления и позволяет изучать их современную деятельность с учетом ее исторического развития.
Неразработанность данной проблемы в советской историко-юри-дической науке, а также возможность практического использования результатов исследования и определили актуальность темы предлагаемой диссертации.
Хронологические рамки периода, рассматриваемого в диссертации, 1930-1970 гг., обусловлены следующими факторами. К 1930 году в РСФСР завершается процесс районирования территории, и осуществляется повсеместный переход к краевому, областному делению. В этот же год происходит ликвидация округов. Б связи с этим Упраздняются губернские, а затем окружные суды, и в РСФСР складывается грехзвенная судебная система: народный суд, краевой, областной и соответствующий им суд и Верховный Суд РСФСР. Организационное руководство судами на местах, в краях и областях, соответственно сосредоточивается в руках краевых, областных судов. Центральным органом судебного управления в этот период является Народный комиссариат юстиции РСФСР, который действует на основании только что принятого Положения от 3 июня 1929 г. Данное Положение, заменившее Положение о НКЮ РСФСР от I февраля 1923 г., внесло крупные изменения в структуру НКЮ РСФСР, в том числе в те подразделения его ценгрального аппарата, которые осуществляли функцию судебного управления.
Конечные хронологические рамки рассматриваемого периода -1970 г., обусловлены тем, что 24 сентября 1970 г. Указами Прези диума Верховного Совета РСФСР1 была образована ныне действующая система органов судебного управления РСФСР, и современная практика ее деятельности выходит за пределы исгорико-правового исследования.
Выбор вышеуказанных временных пределов предмета исследования обусловлен также тем, что он позволяет изучить и сравнить деятельность органов судебного управления РСФСР на различных этапах развития, как в момент когда функция организационного руководства суда была сосредоточена с функцией правосудия в одном органе, так и во время когда эти функции осуществлялись различными органами.
Цель исследования заключается в хронологически последовательном анализе исторического развития органов судебного управления РСФСР. При этом задача такого анализа состоит в том, чтобы, используя исгорико-сравнигельным метод, произвести структурно-предметный анализ органов, осуществлявших организационное руководство судами как в центре, гак и на местах. Системно-сравнительное изучение правового регулирования и конкретного механизма осуществления функции судебного управления в рассматриваемый в диссертации период позволяет определить эффективность работы этих органов, позитивные и отрицательные моменты в их деятельности и выработать на этой основе некоторые рекомендации для органов судебного управления в современный период.
Методологической основой диссертации являются труды основоположников марксизма-ленинизма, положения Программы КПСС, решения и материалы ХХУІ съезда КПСС и других съездов партии, июньского (1983 г.) и внеочередного февральского (1984 г.) Пленумов ЦК КПСС, материалы съездов и сессий Советов, в которых содержат ся глубокие научные и директивные положения о роли, задачах, функциях государственного аппарата, суда, органов юстиции, В процессе работы автор руководствовался марксистским диалектическим методом как общенанаучным методом познания, а также использовал частнонаучные методы: сравнительно-правового исследования, исторического, логического толкования норм, системно-структурного анализа и др.
Иоточниковую базу составили архивные материалы Центрального Государственного архива РСФСР, Государственных архивов Свердловской, Пермской, Челябинской областей.
Изучены и использованы в работе большое количество законодательных актов СССР и РСФСР за 1926-1970 гг., связанных с темой исследования, а также научная литература и периодическая печать за этот период.
Марксистско-ленинское учение характеризуется неразрывной связью с практикой, поэтому наряду с изучением архивного материала, нормативных актов, научной и периодической печати в работе исследована деятельность ныне действующих органов юстиции по осуществлению организационного руководства судами. В частности, посредством изучения материалов проверок организации работы судов за 1978-1983 гг. исследовалась деятельность отдела юстиции исполнительного комитета Свердловского областного Совета народных депутатов.
Научная новизна. Деятельность органов судебного управления РСФСР как в центре, гак и на местах в период 1930-1970 гг. никогда не являлась предметом специального исследования. Таким образом, настоящая диссертация является первым комплексным исследованием правового регулирования и практической деятельности органов, осуществлявших организационное руководство судами в период,
когда функции правосудия и судебного управления были как совмещены в одном органе, гак и рассредоточены в различных органах.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре истории государства и права Свердловского ордена Трудового Красного Знамени юридического института им.Р.А.Руден-ко. Кафедрой было проведено рецензирование и обсуждение отдельных глав и всей диссертации в целом. Результаты исследования докладывались на заседании кафедры. По итогам исследования опубликовано две статьи, еше одна находится в печати. Результаты исследования широко используются в учебном процессе Свердловского юридического института - при чтении лекций и проведении семинарских занятий.
Практическое значение результатов исследования заключается, во-первых, в том, что результаты проведенной работы восполняют пробелы в изучений исторического развития органов судебного управления РСФСР, позволяют выявить и оценить положительные и отрицательные моменты в их деятельности в период, когда функции организационного руководства судами и правосудия были как совмещены в одном органе - суде, так и рассредоточены в различных органах - судах и органах юстиции. Во-вторых, на основании изучения исторического опыта деятельности органов судебного управления РСФСР диссертантом сформулированы рекомендации, которые могли бы быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования законодательства и практики организационного руководства судами в нашей стране.
Итоги исследования могут быть также использованы в юриди ческих вузах в преподавании курсов: "История государства и права СССР", "Суд и правосудие в СССР", "Организация суда и прокуратуры в СССР", в подготовке учебников по данным дисциплинам.
Деягельносгь Народного комиссариата госгиции РСФСР по осуществлению организационного руководства судами в 1930-1939 гг
Одним из первых мероприятий Советской власти после победы Великой Октябрьской социалистической революции в соответствии с марксистско-ленинским учением о необходимости слома буржуазного государственного аппарата было упразднение дореволюционных органов юстиции и строительство нового суда. Проведение этого мероприятия было возложено на Народный комиссариат юстиции РСФСР.
По мере создания советского суда выявлялась необходимость организационного руководства его деятельностью. Без решения различных вопросов, обеспечивающих суду надлежащие условия для осуществления правосудия, он выполнять возложенные на него задачи не мог.
В связи с этим, функция организационного руководства судами стала занимать основное место в деятельности Народного комиссариата юстиции. Она заключалась в осуществлении различного рода организационных мероприятий, направленных на формирование судебных органов и создание нормальных условий для их судебной деятельности (установление количества, дисклокации, структуры и шгагов судов, подготовка выборов, учет и работа с кадрами судебных органов, изучение и обобщение судебной практики, планирование работы в судах, материально-финансовое снабжение судов и т.д.), а также в общем контроле за работой судов (организация и проведение ревизий и обследований судов).
К 1930 г. Наркомюсг РСФСР оставался по своей природе органом судебного управления, и функция организационного руководства судами была главным направлением в его деятельности. Ее осуществление, как выполнение и других функций, возложенных на Народный комиссариат юстиции РСФСР в этот период, предопределялось задачами, поставленными ХУІ съездом ВКП(б) перед советским государственным аппаратом.
ХVI съезд ВКП(б), проходивший в июне-июле 1930 г. , отметив высокие темпы социалистической индустриализации и коллективизации сельского хозяйства, сделал вывод, что СССР вступил в полосу развернутого наступления социализма по всему фронту.
Съезд выработал программу дальнейших социалистических преобразований, предусматривающую всемерное развитие тяжелой промышленности как базы социалистического строительства, необходимость добиваться выполнения пятилетки в 4 года, обеспечение сплошной коллективизации сельского хозяйства и ликвидацию кулачества как класса.
Развернутое наступление социализма по всему фронту сопровождалось обострением классовой борьбы, проникновением антисоветских элементов в государственный, кооперативный и профсоюзный аппарат.
Касаясь задач органов юстиции в этот период, Нарком юстиции РСФСР Н.В.Крыленко писал; "На органах юстиции лежит задача предвидеть всевозможные вылазки классового врага, умело распознать их и направить против врага мощное орудие репрессий, когорое дано нам в руки ... . Необходимость всемерно способствовать осуществлению грандиозных задач развернутого строительства социализма, вести активную борьбу с классовым врагом потребовала организационной перестройки судебных органов. Особое внимание при этом уделялось укреплению среднего и низового судебных звеньев,
К 1930 г, был завершен процесс районирования территории РСФСР и осуществлен повсеместный переход к краевому, областному делению. Б этом же году происходит ликвидация округов, повлекшая за собой ликвидацию окружных судов. В РСФСР сложилась грехзвенная судебная система: народный суд, краевой, областной и соответствующий им суд, Верховный суд РСФСР.
Осуществляя судебное управление в отношении судов РСФСР в этот период, Народный комиссариаг юстиции РСФСР действовал в соответствии с Положением о нем от 3 июня 1929 г. .Вопросы судебного управления Наркомюсг РСФСР решал как непосредственно - в отношении краевых, областных судов, гак и через данные суды г в отношении народных судов.
Таким образом, по линии судебного управления установилась следующая функциональная связь: Наркомюсг - краевой (областной) суд - народный суд края (области).
Однако осуществление судебного управления являлось не единственной функцией Народного комиссариата юстиции РСФСР.
Деягельносгь Народного комиссариата (Министерства) юстиции РСФСР по осуществлению организационного руководства судами в 1939-1956 гг
В период - гг. Народный комиссариат юстиции РСФСР, оставаясь центральным органом судебного управления для Российской Федерации, организационное руководство судами осуществлял как непосредственно, так и через свои местные органы - управления Наркомата юстиции РСФСР при краевых и областных Советах депутатов грудящихся, созданные постановлением СНК РСФСР I июня г.2.
Изъятие функции судебного управления из ведения Верховного суда РСФСР и краевых, областных судов преследовало цель поднять качество как правосудия, так и организационного руководства судами. Суды, не отвлекаясь на разрешение вопросов судебного управления, могли сосредоточить все свои силы на осуществлении правосудия, а разрешение организационно-административных вопросов и контроль за деятельностью судов сосредоточивался в Наркомюсге РСФСР и его органах на местах.
Изменения в системе органов судебного управления наряд? с поиском более совершенных форм организационного руководства судами объясняются также следующими причинами.
Б те предвоенные годи в условиях осложнившейся международной обстановки партией и государством проводился курс на возможно большую централизацию государственного управления, на создание четкой централизованно! системы органов управления.
В области организационного руководства судами первым шагом в его централизации явилось образование Народного комиссариата юстиции СССР.
Постановление ЦИК и СНК СССР от июля г., создавшее Наркомюст СССР, также централизовало в союзном масштабе разрешение вопросов судоустройства и судопроизводства, установив, что "уголовное и гражданское законодательство, а также законы о судоустройстве и судопроизводстве дожны быть единыш для всего Союза ССР"1.
Следующим шагом на этом пути стал принятый августа г. Закон D судоустройстве СССР, союзных и автономных республик , который ликвидировал президиумы и пленумы краевых, областных судов и изъял из их ведения как функцию судебного надзора гак и функцию судебного управления.
В масштабе союзных республик функция судебного надзора сосредоточилась голыс о в Верховных судах союзных республик, а функция судебного управления - в Народных комиссариатах юстиции союзних республик.
В РСФСР, таким образом, организационное руководство судами оказалось в ведении Наркомюсга РСФСР и его управлений при краевых и областных Советах депутатов трудящихся.
Уже само название этих органов, через которые Наркомюст РСФСР осуществлял организационное руководство народными судами - 2П вления„1 оддог.о_комиссаиага. юстиции РСФСР gpn краевых и областных Советах депутатов трудящихся, а также анализ их практической деятельности показывает, что это были именно п вления_Наркомюста РСФСР, только образованные не в составе его центрального аппарата в Москве, а в краях и областях.
Создание их яри местных Советах,, а не в качестве управлений (отделов) исполнительных комитетов Советов, в отличие, например, от отделов юстиции губернских исполкомов , осуществлявших организационное руководство судами до г., преследовало ту же цель - наибольшую централизацию управления.
Изменения в системе органов судебного управления потребовали реорганизации Наркомюсга РСФСР, действовавшего по-прежнему на основании Положения от 3 июня г. В связи с этим Совнарком РСФСР мая г. принял постановление "О структуре Народного комиссариата юстиции РСФСР" , установившее, что в состав центрального аппарата НКЮ РСФСР входят: управление судебных органов; управление кадров; управление учебными заведениями; отдел кодификации законодательства; отдел адвокатуры; отдел нотариата; мобилизационный отдел; секретно-шифровальный отдел; финансовый отдел; управление делами; контрольно-инспекторская группа при Наркоме; группа сети и штатов органов юстиции; секретариат; архив.
Следует отметить, что впервые за всю историю в составе Ыаркомюога РСФСР был создан орган, на который возлагались функции судебного управления в "чистом" виде. Этим органом являлось управление судебных органов, состоявшее из отделов: народных судов; верховных, краевых и областных судов; судебных исполнителей; статистики.
Указанное постановление не определило задачи, функции, формы и методы деятельности управления судебных органов, а также других структурных подразделений Наркомюсга РСФСР. Поэтому II ноября г. Совнарком РСФСР принял постановление "Об.утверждении Положения о Народном комиссариате юстиции РСФСР. .
Статья 5 Положения от II ноября г. возлагала на НКЮ РСФСР следующие задачи: а) руководство деятельностью народных комиссариатов юстиции автономных советских социалистических республик, входящих в состав РСФСР, и управлений Народного комиссариата юстиции РСФСР при областных и краевых Советах депутатов грудящихся; б) организацию судов РСФСР, контроль за состоянием работы судебных органов и дачу руководящих указаний по организации и улучшению их работы; в) организацию нотариальных органов и руководство их деятельностью в соответствии с Положением о нотариальных органах; г) организацию и руководство деятельностью адвокатуры в соответствии с Положением об адвокатуре; д) подготовку и переподготовку кадров органов Народного комиссариата юстиции, суда, прокуратуры, нотариата, адвокатуры и арбитража; е) систематизацию и подготовку материалов по кодификации законов РСФСР, указов Президиума Верховного Совета РСФСР и постановлений Правительства РСФСР.
Органы судебного управления РСФСР на местах в 1930-1939 гг
Период 1930-1939 годов в истории органов судебного управления РСФСР - это период, когда функции правосудия и организационного руководства судами на местах были сосредоточены в одном органе - краевом (областном) суде.
К 1930 г., в связи с завершением процесса районирования территории РСФСР и повсеместного перехода к (краевому) областному делению, в РСФСР спожилась следующая судебная система: народные суды, окруяныв суды, краевые Собласгные) и соответствующие им суды и Верховный суд РСФСР. Краевые (областные) суды выполняли на территории края (области) функции судебного управления как в отношении окружных судов гак и народных. Причем руководство последними краевые (областные) суды осуществляли преимущественно через окружные, созданные Положением о судоустройстве РСФСР 1926 г. взамен постоянных судебно-кассационных сессий краевых (областных) судов.
Осуществление окружными судами функции судебного управления по отношению к народным судам постоянно контролировалось краевыми (областными) судами. Так, например, на своем заседании 30 марта 1930 г. пленум Уральского областного суда, обсуждая итоги проверки В-Камского окружного суда, отмечал, что последний "имеет достижения в смысле правильной организации своей руководящей и инсгрукгорско-ревизионной работы и охвата этой работой периферии (планирование работы, достаточный охват ревизиями судорганов, регулярная работа пленума, дача инструктивных указаний и обобщений по материалам касспрактики, проработка дел, развитие сети товарищеских судов и лримкамер)" .
Однако в рассматриваемый период окружные суды просуществовали незначительный (чуть более полугода) промежуток времени.
По мере завершения процесса районирования становилось ясным, что округа, сыгравшие свою роль в советском строительстве, стали излишни. К 1930 году территория краев и областей была значительно оокращена, и окружные звенья аппарата партийных, советских, профессиональных и хозяйственных органов уже не только не способствовали улучшению руководства районными органами, но и являлись ненужным промежуточным звеном, порождавшим параллелизм и дублирование в управлении районом.
Применительно к органам юстиции это проявлялось в том, что непосредственное руководство со стороны краевых (областных) судов доходило лишь до окружных судов, и уже только через последние - до народных. Сами же окружные суды, состав которых был малочисленное и, главное, менее квалифицированным, уделяли недостаточное внимание конкретному руководству народными судами. Зачастую окружные - суды занимались перепиской циркуляров краевых (областных) судов, или, в лучшем случае, составляли свои.
На ненадлежащий уровень организационного руководства, на подмену конкретного руководства "бумажным" указывали неоднократно проводившиеся Наркомюсгом РСФСР, а также краевыми (областны-. ми) судами ревизии и обследования окружных судов. Так, например, пленум Уральского облсуда, подводя на своем заседании 30 июня 1930 г, итоги деятельности Троицкого окружного суда ло руководству народными судами, отмечал, чго "основной руководящий орган - пленум окрсуда собирается нерегулярно; количество докладов работников с мест уменьшилось, количество ревизий хотя и возросло, однако, в связи с тем, чго обревизованные не вызывались для доклада на пленум, а.акты обследований им посылаются поздно или.даже не посылаются, значение этих ревизий обесценивается" .
Параллелизм в судебном управлении народными судами со стороны краевых (областных) и окружных судов, огромная циркулярная практика, переписка окружными судами директив краевых (областных) судов, иногда с внесением своих, подчас неверных, замечаний, диктовали необходимость ликвидировать окружные суды.
Упразднение окружных органоЕ юстиции вызывалось не только необходимостью повысить уровень организационного руководства народными судами, но и прежде всего - укрепить сам народный суд, как путем расширения его компетенции, гак и посредством улучшения его состава за счет работников окружных судов.
К тому же ликвидация окружных судов практически позволяла, чго имело.особое значение, выполнить одну из. установок Программы партии, принятой УШ съездом РКП(б) - создать "единый народный суд.взамен бесконечного ряда прежних судов различного устройсгва, со множеством инстанций" .
Организационное руководство судами на местах в 1939-1956 гг
С 1939 г. по 1956 г. функции правосудия и судебного управления были возложены на различные органы - суды и органы Министерства юстиции РСФСР.
Положение об управлениях Народного комиссариата юстиции РСФСР при краевых и областных Советах депутатов трудящихся, утвержденное Совнаркомом РСФСР I июня 1939 г. , закрепляло организационное руководство судами на местах за краевыми (областными) управлениями Наркомюсга РСФСР. На них возлагалось разрешение таких вопросов судебного управления, как: разработка и представление Народному комиссариату юстиции РСФСР предложений о необходимом количестве народиш: судов в крае, области, а также о количестве подлежащих избранию в каждом районе народных судей и народных заседателей; организация новых выборов народных судей а случае выбытия народного судьи до истечения срока его полномочий; контроль за соблюдением народными судами сроков рассмотрения судебных дел, жалоб и заявлений граждан, обращения к исполнению приговоров, решении и определений, направлення в вышестоящий суд жалоб и протестов на приговоры, решения и определения, порядка подготовки дел к слушанию, порядка привлечения народных заседателей к исполнению обязанностей в суде, порядка учета и хранения судебных дел и вещественных доказательств; производство ревизий по перечисленным выше вопросам с особого в каждом случае разрешения Народного комиссариата юстиции РСФСР или Народного комиссариата юстиции СССР; наблюдение за выполнением статьи 29 Закона о судоустройстве СССР, союзных и авгономнюс республик об отчетности народных судей перед избирателями; ревизии работы судебных исполнителей по исполнению судебных решений; руководство правовыми школами и юридическими курсами по подготовке и переподготовке работников юстиции; учет кадров; организация и ведение судебной статистики; разработка и представление Народному комиссариату юстиции РСФСР предложении о штатах и сметах на содержание местных органов юстиции, подготовку и переподготовку кадров; контроль за правильным расходованием денежных средств местными органами юстиции.
Помимо организационного руководства народными судами Положение от I июня 1939 г. отнесло к ведению управлений НК10 РСФСР при краевых (областных) Советах депутатов трудящихся общее руководство деятельностью адвокатуры, а также организацию и руководство деятельностью нотариальных контор.
Для решения возложенных на них задач в составе краевых (областных) управлений НКЮ РСФСР были образованы организационно-ревизионный отдел, отдел учета и подготовки кадров, финансово-хозяйственный отдел, а также сектор статистики и секретариат.
Анализ Положения от I июня 1939 г. показывает, что установленная им компетенция управлений НКІ0 РСФСР при краевых (.областных) Советах депутатов трудящихся не обеспечивала последним всех необходимых условий для надлежащей реализиции контрольной формы судебного управления. Так, в частности, ревизоры краевых (областных) управлений НКЮ РСФСР не имели полномочий по проверке в процессе ревизий правильности применения народными судами законов при рассмотрении уголовных и гражданских дел.
Конечно, ни в период, когда организационное руководство судами осуществляется органами министерства юстиции, ни в период, когда оно осуществляется вышестоящими судами, проверяющий -не может вмешиваться в рассмотрение судьей конкретного дела. Специфика судебного управления, как одного из видов государственного управления, в том и заключается, что оно осуществляется с учетом особого положения суда в системе государственных органов, с соблюдением принципа независимости судей и подчинения их только закону. Проверяя работу суда, никто (ни член вышестоящего суда, ни ревизор органа юстиции) не вправе давать судьям указания по вопросу о том, как следует разрешить го или иное дело. Однако последнее не исключало изучения в процессе ревизий уже рассмотренных судом дел, приговоры и решения по которым вступили в законную силу, и которые не были предметом кассационного или надзорного разбирательства.
Более того, проверки конкретних дел с точки зрения их законности и обоснованности имели в рассматриваемый в данном параграфе период особое значение. Это было связано, во-первых, с тем, что квалификация и специальный, а иногда еще и общий, образовательный уровни народных судей были не очень высокие. Во-вторых, в соответствии с Законом о судоустройстве СССР, союзных и автономних республик 1938 г. у краевых (областных) и соответствующих им судов функция судебного надзора была изъята, также был ограничен круг лиц, которые могли приносить протест в порядке надзора. В масштабе РСФСР лишь Верховный Суд РСФСР мог рассматривать протесты на приговоры, решения и определения, вступившие в законную силу. Приносить же протесты в порядке надзора в РСФСР были правомочны только Прокурор РСФСР и Председатель Верховного Суда РСФСР. Совершенно очевидно, что в связи с этим значительно сократилось число дел, ставших предметом надзорного обжалования и рассмотрения.
