Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика органов юстиции в механизме современного Российского государства 12
1. Механизм современного Российского государства 12
2. Место и роль органов юстиции в механизме современного Российского государства 40
3. Функции органов юстиции 70
Глава 2. Эффективность функционирования органов юстиции и пути ее повышения 14
1. Правовые и организационные дефекты деятельности органов юстиции
2. Пути повышения функциональной эффективности органов юстиции
Заключение 197
Библиография 201
- Механизм современного Российского государства
- Место и роль органов юстиции в механизме современного Российского государства
- Правовые и организационные дефекты деятельности органов юстиции
- Пути повышения функциональной эффективности органов юстиции
Введение к работе
«Ваш долг есть: сохранять законы; На лица сильных не взирать, Без помощи, без обороны Сирот и вдов не оставлять. Ваш долг: спасать от бед невинных, Несчастным подавать покров; От сильных защищать бессильных, Исторгнуть бедных из оков».
Г.Р. Державин, поэт, государственный деятель, первый Министр юстиции Российской Империи
Актуальность темы диссертационного исследования. Кардинальные преобразования в механизме современного Российского государства со всей определенностью ставят перед отечественной правовой наукой вопрос о необходимости переосмысления и всестороннего анализа роли и места отдельных органов государственной власти в процессах жизнеобеспечения общества.
С момента своего зарождения в состав базовых компонентов государственного механизма входят органы юстиции. От функциональной способности, эффективности реализации возложенных на них задач зависит «облик» государства. Это один из тех инструментов властного управления, который способен придать государству как правовой, демократический, так и антиправовой, антигуманный характер. Социальная оценка деятельности данной структуры непосредственно отражается на оценке государственного механизма в целом.
Органы юстиции, многие иные элементы механизма современного Российского государства не смогли быстро адаптироваться к новым экономическим и социальным условиям переходного периода, не продемонстрировали того сочетания силы и гибкости, которые необходимы для поддер-
4 жания стабильности в сфере правопорядка в быстро меняющейся социально-правовой ситуации, не сумели адекватно и оперативно реагировать на новые феномены противоправного поведения.
Внутри системы органов юстиции накопилось немало проблем и отчетливо проявляющихся негативных явлений, среди которых неоправданно широкий и все разрастающийся круг функций; значительное увеличение объемов работы в силу объективного усложнения социально-политической ситуации; снижение профессионализма кадров и недостаточное финансовое и материально-техническое обеспечение. Эти факторы детерминируют критическое перенапряжение системы в целом и ее конкретных структурных подразделений.
Время настоятельно требует реформирования системы Минюста России. Очевидная неадекватность функционирования органов юстиции складывающимся реалиям развития российской государственности, помимо прочих причин, связана и с серьезным отставанием научно-методического оснащения реформационных процессов.
Актуальность проведения исследования обусловлена и тем, что до сих пор в правовой системе России нет специального закона об органах юстиции. Подобный пробел совершенно недопустим в правовом государстве. От того, какие функции отнесены к компетенции этого ведомства, зависит, в конечном счете, и то, как решаются социальные проблемы и сложные жизненные ситуации, непосредственно затрагивающие интересы каждого человека.
Модернизация органов юстиции должна протекать в русле государственно-правовой реформы, но не служить опорой политическому волюнтаризму, основанному на принципе «реформа во имя самой реформы». Обновление должно определяться условиями переживаемого страной периода с учетом реально сложившейся в России ситуации в сфере обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан, интересов российского общества
5 и государства, опираться на основательную гносеологическую базу.
Эти и другие обстоятельства вызывают необходимость проведения специального монографического исследования органов юстиции как значимого политико-правового феномена механизма современного Российского государства.
Степень научной разработанности. Российское правоведение не располагает монографическими исследованиями, в которых органы юстиции рассматривались бы в качестве системного, институционализированного звена механизма государства. К настоящему моменту с должным вниманием не изучен исторический опыт функционирования органов юстиции, не определен оптимальный путь реформирования этого государственного института. В научных кругах, в выступлениях российских ученых и практиков аспекты деятельности органов юстиции обсуждаются, как правило, фрагментарно, вне единого концептуального подхода.
Мировоззренческую базу проведенного исследования составили выводы и положения отечественных специалистов в области общей теории государства и права - С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, П.Т. Василенкова, В.В. Гибова, Э.П. Григониса, Л.А. Григоряна, Б.П. Елисеева, М.К. Искаковой, Л.И. Каска, В.В. Копейчикова, С.Н. Кожевникова, СВ. Краюшкиной, В.В. Лазарева, В.В. Лаптева, О.Э. Лейста, Е.А. Лука-шевой, Ю.И. Лейбо, СВ. Макаровой, Г.В. Мальцева, А.Я. Малыгина, Г.Н. Манова, Л.С Мамута, М.Г. Масевич, Г.Б. Мирзоева, А.В. Мицкевича, В.П. Мозолина, B.C. Нерсесянца, В.В. Оксамытного, Н.М. Павличенко, B.C. Плетникова, СВ. Полениной, Т.Н. Радько, З.М. Ретизни, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, Б.Л. Хесина, Н.В. Черноголовкина, А.С Шабурова, Т.М. Шамбы, А.Ф. Шебанова, А.И. Экимова и других.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере функционирования механизма современного Российского государства.
Предметом исследования выступают органы юстиции как структурный элемент механизма современного Российского государства.
Целью диссертационной работы является комплексное исследование теоретических и практических вопросов, связанных с правовой регламентацией, организацией, функционированием и развитием органов юстиции в механизме современного Российского государства.
Задачи исследования:
изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы в целом и ее отдельных, наиболее актуальных направлений;
рассмотреть наиболее значимые, с практической точки зрения, признаки механизма современного Российского государства, которым к настоящему времени не уделено должного внимания в общетеоретической литературе;
проанализировать устоявшиеся в отечественном правоведении научные подходы к определению механизма государства. Разработать ряд авторских, актуализированных к реалиям политико-правовой современности, общетеоретических понятий;
определить место органов юстиции в механизме Российского государства в контексте его историко-правового генезиса и в современный период, исследовать роль органов юстиции в развитии Российской правовой государственности;
исследовать особенности функциональной направленности органов юстиции, систематизировать возложенные на них функции, проанализировать основные проблемы функциональной сферы;
раскрыть ведущие дефекты организационного и правового характера в деятельности органов юстиции;
сформулировать выводы и рекомендации по повышению эффективности деятельности органов юстиции, обосновать предложения о реформи-
7 ровании структуры органов юстиции, наметить пути совершенствования нормативной правовой базы их деятельности.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод. Общенаучные методы исследования представлены системно-структурным, сравнительным, статистическим, формально-юридическим, социологическим методами. К частнонаучным методам изучения предмета исследования следует отнести метод правового моделирования, историко-правовой метод и различные приемы толкования права.
Теоретической основой диссертации являются исследования отечественных и зарубежных ученых-юристов, специалистов в области теории государства и права и отраслевых науках, политологов, социологов, философов и представителей других отраслей знаний.
Эмпирическая база исследования. Ее образуют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, международные договоры РФ, составляющие правовую основу деятельности органов юстиции современного Российского государства.
В контексте диссертационной работы изучена судебная практика Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного суда Российской Федерации. Автором широко используются ссылки на ведомственные правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации. Весомую роль в проведенном исследовании играет собственный многолетний опыт работы диссертанта в органах юстиции.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в отечественном правоведении осуществлен на общетеоретическом уровне комплексный анализ организационного и функционального бытия органов юстиции в механизме Российского государства.
Органы юстиции рассматриваются как сложное, системно-организованное политико-институционализированное образование, онтологически заключающее в себе специфическое функциональное назначение в одной из ведущих сфер социально значимой деятельности — сфере юстиции.
Впервые на общеправовом уровне проанализированы структурно-системные изменения механизма современного Российского государства. Дана оценка результатов и динамики построения в Российской Федерации государственности, показано место органов юстиции в процессах модернизации политико-правовых отношений. В контексте проводимой административной реформы обозначена роль органов юстиции как в целом для государственного механизма, так и для эффективной реорганизации исполнительной системы государственной власти. Сформулирован ряд авторских дефиниций, предложены пути повышения качества внутреннего (микроуровень) и внешнего (макроуровень) правового регулирования отношений в сфере юстиции.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
Механизм современного Российского государства - система государственных органов, наделенных властно-принудительными полномочиями по управлению обществом и реализации основных задач и функций государства.
Органы юстиции являются атрибутивным компонентом механизма современного Российского государства и имеют конкретно-исторический характер своей деятельности. Вовлечение органов юстиции в полномасштабное реформирование, в зависимости от социального строя, типа государственной власти и многих других обстоятельств, трансформирует их задачи, характер, содержание и принципы организации.
Итогами постсоциалистической модернизации для органов юстиции явились: социальная девальвация престижа; утрата авторитета «силово-
го» ведомства; кадровая дестабилизация; снижение уровня профессионализма сотрудников; разрыв внутренних и внешних взаимосвязей.
Для реформирования базовых элементов механизма государства, к которым относятся органы юстиции, необходима государственно-правовая концепция, до разработки которой и легального, публичного одобрения обществом, следует ввести мораторий на проведение реорганизационных мероприятий.
Система исполнительной государственной власти включает административно-организационные, финансово-экономические, правопринуди-тельные органы. Органы юстиции относятся к третьей категории, органично соединяя правовой и принудительные компоненты. К этому блоку относятся все «принудительно-силовые» ведомства, основной задачей которых является обеспечение стабильного, законно установленного порядка функционирования механизма государства.
В механизме Российского государства органы юстиции выполняют особые, свойственные во многом только им функции, различающие по следующим основаниям: по характеру обеспечительной деятельности; в зависимости от сферы деятельности государства; по продолжительности действия; по содержанию правовой деятельности; по содержанию организационной деятельности; по способу реализации.
Дефекты в деятельности органов юстиции подразделяются на два блока. Дефекты социально-политического характера - совокупность факторов и условий, препятствующих осуществлению возложенных на органы юстиции функций, возникающая вследствие обстоятельств внеправового свойства в различных сферах жизнедеятельности общества (национальные, этнические, культурные, межгосударственные и др.). Дефекты правового и организационного характера - факторы, детерминированные несовершенством нормативно-правовой базы, пробелами нормотворческой и правоприменительной деятельности.
7. Комплекс мероприятий по повышению эффективности деятельности органов юстиции. Эффективность органов юстиции - свойство всей системы органов юстиции обеспечивать при наименьших экономических, политических, правовых и социальных издержках достижение стоящих перед ними целей. Концепция повышения функциональной эффективности органов юстиции включает устранение причин и условий, способствующих формированию дефектов деятельности органов юстиции; выявление и устранение непосредственно самих дефектов; активизацию научно-методического обеспечения деятельности органов юстиции; предотвращение дефектности новаций законодательной регламентации деятельности органов юстиции; выделение и реализацию условий, стимулирующих повышение эффективности их деятельности.
Теоретическое и практическое значение проведенного исследования определяется его актуальностью, новизной и выводами общетеоретического и практического характера. Материалы диссертации расширяют научные представления о процессах модернизации государственной власти в России, о закономерностях развития и специфике функционирования органов юстиции в механизме государства. Сформулированные теоретические положения и выводы развивают и дополняют отдельные разделы теории государства и права, отраслевых юридических наук. Они могут служить методологическими и теоретическими посылками для отраслевых исследований в юридической науке.
Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы:
в научно-исследовательской деятельности при анализе актуальных проблем функционирования органов государственной власти;
для выработки национальной концепции реформирования сферы юстиции;
в ходе реализации административной реформы;
в процессе нормативно-правовой регламентации деятельности органов юстиции;
в просветительской и воспитательной работе;
в процессе преподавания всех учебных дисциплин юридического цикла;
- при подготовке лекций, учебников, другой учебно-методической
литературы по некоторым разделам теории государства и права, конститу
ционного права, политологии, социологии и других учебных дисциплин;
- в практической деятельности органов юстиции.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре государственно-правовых дисциплин Негосударственного образовательного учреждения «Нижегородская правовая академия». Основные положения нашли отражение в публикациях по теме проведенного исследования. Материалы исследования используются при подготовке лекций и проведении семинарских занятий.
Структура диссертации подчинена логике исследования и состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения и списка литературы.
Механизм современного Российского государства
Современное Российское государство представляет собой сложное политико-правовое образование, требующее высокоорганизованного и компетентного управления, способного своевременно решать актуальные задачи внутренней и внешней политики, объединяя для этого усилия всего общества. В настоящее время приобрела особую остроту проблема укрепления государственности, централизации государства, усиления вертикали государственной власти. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года подчеркнуто, что укрепление Федерации - одна из главных по значимости задач в сфере государственного строительства. «При этом главный результат, которого мы добиваемся, - отметил Президент РФ, - это построение эффективного государства в существующих границах»1.
Важнейшим этапом реформирования Российского государства, превращения его в действительно демократическое, правовое государство является проведение административной реформы и, прежде всего, модернизация системы исполнительной власти. Достижение целенаправленного, эффективного воздействия на процессы развития общества, осуществление действенной защиты национальных интересов во внешнегосударственнои среде невозможно без наличия в распоряжении государства системы взаимосогласованных, институционализированных органов.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»,1 в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, установлена новая система федеральных органов исполнительной власти, которая включает федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Результатом этой реформы должно стать государство, адекватное времени и целям, перед которыми стоит страна. Государственный аппарат должен стать эффективным, компактным и работающим. Российской Федерации нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения управленческих решений.
Очевидно, что политическая и правовая реформы обречены на провал без понимания сложных процессов в обществе, в его правовой системе. Между тем, исследования коренных вопросов государства и права либо немногочисленны, либо основаны только на позитивистском подходе, подчас «перекрашенном» в новую модную политическую фразеологию.
Общеизвестно, что созданные правовой наукой общепринятые понятия и положения не остаются неизменными в условиях бурного развития общества и расширения сферы правового регулирования. Как справедливо отмечено в научной литературе, теоретические положения правоведения, верные для одних условий, могут оказаться неверными для других2.
С.С. Алексеев так определяет важность проблемы юридической терминологии: «Предельная точность и правильное использование правовых понятий и юридических терминов необходимы так же, пожалуй, как в технике, в математике. Ибо право - это во многом явление технического, математического порядка; оно, в отличие от других социальных регуляторов (морали, обычаев), призвано вносить в жизнь общества, в поведение людей строгую определенность, давать прямые, неуклончивые ответы»1.
Среди фундаментальных категорий государствоведения неизменно высок статус феномена «механизм государства». Это тот инструментарий, благодаря которому абстрактные политико-правовые концепции обретают свое реальное бытие, воплощаются в формы конкретной фактической деятельности. Именно поэтому механизм государства, его структура и взаимосвязи составляющих элементов требуют к себе постоянного внимания со стороны юридической общественности.
Между тем, степень и характер теоретического осмысления данного феномена отстают от происходящих в российском обществе реформацион-ных процессов. Возникающие в государстве и обществе кризисные явления породили массу проблем, существенно затрудняющих функционирование механизма государства.
Для того чтобы служить надежной основой решения конкретных жизненных проблем, понятие «механизм государства» должно постоянно обновляться, развиваясь и вбирая в себя весь опыт общественной жизни. Еще Гегель справедливо заметил: «Нельзя ни усовершенствовать язык без совершенствования науки, ни науку без усовершенствования языка; как бы ни были достоверны факты, как бы ни были правильны представления, вызванные последними, они будут выражать лишь ошибочные впечатления, если у нас не будет точных выражений для их передачи».
В отечественном правоведении началом комплексного теоретико-правового осмысления механизма государства следует считать 50-е годы прошлого столетия.
Изначально трактовка понятия «механизм государства» осуществлялась в двух аспектах: широком и узком.
В узком смысле, под механизмом государства понималась система государственных органов - Верховных и местных Советов, органов государственного управления с разведкой и армией, органов суда, прокуратуры. Механизм государства в широком смысле определялся как механизм диктатуры рабочего класса, объединяющий в себе Коммунистическую партию. Советы с их многочисленными разветвлениями в центре и на местах в виде различных государственных организаций (административных, хозяйствен-ных, культурных); Профсоюзы; ВЛКСМ и даже кооперацию . Таким образом, механизм государства в узком смысле представляет собой часть механизма государства в широком смысле. По мнению Л.А. Григоряна, такая позиция в определении механизма государства «...служила своеобразным теоретическим обоснованием огосударствления всех сфер общественной жизни» .
Спустя десятилетие произошел некоторый пересмотр существовавших положений теории государства и права. Это коснулось и термина «государственный механизм».
Прежде всего, ученые отказались от понимания механизма государства в широком и узком смыслах, относя к нему теперь только совокупность государственных органов1. При этом гораздо более сложным оказался вопрос о том, что относится к органам социалистического государства. Объем понятия механизма социалистического государства зависел от того, что включали в него те или иные авторы в качестве государственных органов.
В 1968 году в монографии «Механизм Советского государства» В.В. Копейчиков предложил следующее определение механизма государства: «Механизм государства включает в себя всю систему2 советских государственных организаций - организованных государством коллективов людей, обеспечивающих руководство и непосредственное осуществление функций Советского социалистического государства. Государственные организации, образующие в своей совокупности механизм государства, в зависимости от существа стоящих перед ним задач (своего основного назначения) и вытекающих отсюда различий в компетенции, порядке образования, внутренней структуре и т.д., делятся на органы государства, государственные предприятия и государственные учреждения»3.
Место и роль органов юстиции в механизме современного Российского государства
Государственные реформы последнего времени призваны обеспечить целенаправленные перемены. С помощью стратегии реформ - имея в виду их цели и задачи, этапы, системы последовательно осуществляемых мер, достижение результатов и новых государственных состояний — можно осуществить модернизацию государства.
Наличие в механизме государства многих структурных элементов неизбежно продуцирует противоречия, конфликты как объективного, так и субъективного характера, в значительной степени выражающие субъективные устремления участников властных отношений. Все они, так или иначе, влияют на степень устойчивости позитивных (закрепляемых правом — в Конституции и других нормативных актах) свойств системы публичной власти.
Элементная структура механизма государства строится с учетом характера целей, задач, содержания функций государства, его территориальной организации, традиционных каналов участия населения в управлении делами государственно организованного общества (местная государственная власть, а также самоуправление как публично-властный механизм решения вопросов местного значения).
В системе элементы упорядочены, имеют собственное место, располагаются в определенной последовательности, в данном случае выражающей приоритетность элементов в системе публичной власти. Системная характеристика последовательности элементов публичной власти чрезвычайно важна для понимания ее природы, роли в структурировании целостного механизма власти, для обеспечения его единства.
Между тем, реальное функционирование сложной системы государственного механизма предполагает наличие и соответствующее конституционное закрепление в системе власти места и роли каждого звена, наделение его специальными полномочиями, что позволит в конкретном направлении обеспечить организующее начало функционирования всей системы власти.
Конечно, параметры системности и положение конкретного звена задаются по возможности в идеале. Романтическое представление периода перестройки о некоем равном положении отдельных органов власти оказалось иллюзией, благим пожеланием, - фактически во властной системе всегда имеется ведущее (приоритетное) звено, обладающее большими по объему правовыми, организационными и другими реальными возможностями добиваться принятия и реализации властных решений. При абсолютном равенстве возможны неразрешимые, тупиковые ситуации, что может привести к параличу власти, не менее опасному для общества и государства, чем авторитаризм1.
В предыдущем параграфе отмечалось, что специфика единства и целостности государства определяется многообразием взаимосвязанных «элементов» механизма государства. Каждый «элемент» выполняет свою функцию по отношению к функциям других элементов. Роль и назначение частей - поддержание функциональной целостности всего государственного механизма.
К числу государственных институтов, подвергаемых ныне кардинальному реформированию, относятся органы юстиции. Обращаясь к участникам Межвузовской научной конференции студентов и аспирантов на тему «Актуальные проблемы развития Российского государства и права», Министр юстиции Российской Федерации Ю.Я.Чайка отметил: «Сегодня в этом зале Российской правовой академии Минюста России собрались студенты, аспиранты, адъюнкты и курсанты - представители будущей научной элиты образовательных учреждений Министерства юстиции. И, как видно из программы конференции, вы сегодня намерены серьезно обсуждать острые и актуальные проблемы развития Российского государства и права. Среди них особо волнующие нас сегодня вопросы места и роли Министерства юстиции Российской Федерации в механизме государственной власти России, которые особо остро встали в связи с проводимой административной реформой»1.
Место и роль органов юстиции в механизме государства определяются соответствующим статусом. Рассмотрение теоретических и практических аспектов статуса органов юстиции на современном этапе представляет особую сложность, если учесть характер преобразований административной системы.
Декларирование решимости добиться в исторической перспективе построения правового государства не совпадает, к сожалению, ни с практикой деятельности государственных органов, ни с поведением людей. Происходящие в стране процессы в сферах экономики, социальных, межнациональных и межконфессиональных отношений, невиданный рост преступности свидетельствуют, скорее, об удалении от этой цели, чем о приближении к ней. В этих условиях органы юстиции призваны стать одним из гарантов проводимых в стране преобразований цивилизованными средствами, в рамках законных процедур, без ущемления чьих-либо прав и интересов.
Деятельность органов юстиции всегда была объектом пристального внимания со стороны власти. Современное состояние и перспективы развития этого ведомства являются предметом острых дискуссий, и все это происходит на фоне глубокого кризиса всей общественной системы и сопровождающих его деструктивных факторов, что мешает сконцентрировать внимание и усилия государства на целенаправленной реформе всей правовой системы Российской Федерации.
Попытки однозначно определить статус органов юстиции предпринимались неоднократно. Еще в Постановлении Правительства РФ от 7 октября 1996 года № 1177 «Об утверждении Концепции реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации»1 отмечалось: «В настоящее время статус органов юстиции не имеет четкого нормативного регулирования». Думается, вопрос определенности места и роли органов юстиции по-прежнему актуален и в настоящее время.
Сложный характер определения роли органов юстиции в механизме Российского государства демонстрирует следующий пример. Указ Президента РФ от 26 октября 2004 года № 1362 «О центральном органе Российской Федерации, ответственном за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, касающихся взаимной правовой помощи»2 установил, что в целях реализации положений пункта 13 статьи 18 Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года, «Министерство юстиции Российской Федерации является центральным органом Российской Федерации, ответственным за обеспечение реализации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года, касающихся взаимной правовой помощи».
Правовые и организационные дефекты деятельности органов юстиции
На определенном этапе исторического развития государственный механизм, как впрочем, и общество в целом (конкретное поколение людей) сталкивается со своими, сугубо специфическими проблемами, опасностями и угрозами.
Замена социалистической эпохи для России сопровождается чередой испытаний на прочность государственности, стабильности социальных связей, зрелости правовой культуры. Неустойчивость политико-правового развития, обусловленная объективным характером динамики социальной системы и усиленная напряженностью преобразований реформационного периода, значительно увеличила потенции внешних и внутренних угроз, ведущих к деградации государственных институтов, утрате социальных и нравственно-правовых ориентиров.
Проблемы постсоциалистической модернизации затронули практически весь элементный состав механизма Российского государства. И, к сожалению, не обошли стороной сферу деятельности органов юстиции. Многие негативные аспекты в деятельности данного ведомства связаны, в первую очередь, с наличием дефектов в правовом и организационном регулировании деятельности. Вместе с тем, нельзя принижать значимость воздействия дефектов социально-политического характера — совокупности факторов и условий, препятствующих осуществлению возложенных на органы юстиции функций, возникающей вследствие факторов виеправового свойства в различных сферах жизнедеятельности общества (национальные, этнические, культурные, межгосударственные и др. факторы).
Мы солидарны с В.М. Казимирчуком, считающим что «конкретное исследование охватывает изучение не только собственно правовых отношений в широком значении этого слова, но и всех других неправовых факторов, оказывающих влияние на право, а именно: экономических, исторических, социально-психологических, этнографических, языковых и других»1.
Характерными чертами вышеперечисленных условий, в которых протекает деятельность органов юстиции, являются факты противоречия существующей практики новым государственным ориентирам; не соответствие целей и задач объективным потребностям общественной жизни; темпоральный (временной), организационный, материально-финансовый дисбаланс политической модернизации различных органов механизма государства.
Отсутствие очевидной полезности, понятной для каждого гражданина социальной обусловленности проведения административной реформы на фоне явных негативных следствий ее проведения, дополняется противоречиями внутри механизма государства. Модернизация управленческого аппарата выпукло обозначила многие, ранее не столь заметные, завуалированные, коллизии смежного, мирного «существования» отдельных органов механизма государства.
Так, образование федеральных служб Минюста России вызвало неоднозначную, а иногда и отрицательную, реакцию со стороны взаимодействующих государственных структур.
Например, анализируя отзывы и оценки создания территориальных управлений Федеральной регистрационной службы, Е. Арсюхин отмечает, что «среди профессионалов не утихают споры о том, что такое эта служба (речь о Росрегистрации - М.Г.) и не есть ли она лишнее звено и в без того сложной цепочке, по которой вынужден пройти гражданин, чтобы спокойно владеть своим имуществом»1. Как отмечает корреспондент «Российской газеты», в «Роснедвижимости» состоялось неформальное заседание, участники которого недоумевали, зачем понадобилось раскидывать и без того разбросанные по шести ведомствам функции имущественной регистрации и отдалять приближение вожделенного «единого окна» (это когда человек приходит со своей квартирой или дачным участком к одному чиновнику и получает от него все нужные документы). «Во всяком случае, это - лишнее звено», — заявил в беседе с корреспондентом «РГ» источник в Роснедвижимости. Звено, по его версии, тем более лишнее, что, согласно планам реформирования учетного дела, утвержденного министерством экономического развития и торговли, Роснедвижимость сначала должна сконцентрировать в своих руках всю полноту функций и полномочий, а потом, с 2006 года, отпускать некоторые из них на волю свободного рынка .
Воздействие факторов социально-политического характера можно назвать универсальным. Их устранение, без сомнения, позитивно скажется на всем механизме государства и функционировании его отдельных компонентов.
Цель данного исследования раскрыть более узкую в контексте механизма государства проблемную область, обладающую приоритетным де-терминационным характером в сфере функционирования органов юстиции как компонента механизма современного Российского государства.
В этом контексте наиболее важным видится анализ дефектов правового и организационного характера, определяемых несовершенством нормативно-правовой базы, пробелами нормотворческой и правоприменительной деятельности.
Функциональные дефекты. Серьезной проблемой остается неопределенность, а нередко абстрактность юридических характеристик функций органов юстиции.
Неопределенность вызвана отсутствием четкого разграничения между понятиями «функция» и «полномочие». Так, Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 года № 7 «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам» фиксирует, что данный акт принят «в целях обеспечения реализации Министерством юстиции Российской Федерации задач и функций, установленных Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации».
Между тем, в Указе Президента РФ от 13 октября 2004 года № 1313 нет указания на функции Минюста РФ, а речь идет о полномочиях.
Неопределенность функциональной сферы состоит и в том, что базовые нормативные правовые акты не имеют строго обозначенной границы деятельности органов юстиции. Подобное делает практически невозможным проведение систематизации функций органов юстиции, препятствует определению социальной ценности конкретного направления деятельности.
Конечно, отмеченная неопределенность не абсолютна. Раздел 2 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации2 называется «Полномочия», перечень которых включает 51 позицию.
Однако «собрать» воедино все функциональные направления, зафиксировать в этом вопросе границу (пределы), оказалось невозможным. По- этому последний пункт Положения гласит, что Минюст РФ «осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации». Аналогичного рода «безграничной» выглядит функциональная сфера Федеральной службы исполнения наказаний1, которая «осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации». Подобные примеры содержат По-ложения о Федеральной регистрационной службе и о Федеральной службе судебных приставов3. Подобные «заключительные» правоположения не позволяют провести рубрикацию функций, например, по их связи с определенной задачей, которая ставится пред Минюстом РФ.
Пути повышения функциональной эффективности органов юстиции
Проводимая ныне административная реформа, разделение федеральных органов исполнительной власти на нормотворческие и правоприменительные, формирование подведомственных Минюсту России федеральных служб детерминируют необходимость по-новому взглянуть на подходы и методы решения проблем и задач, стоящих перед данным ведомством.
Преодоление обозначенных в предыдущем параграфе дефектов в деятельности органов юстиции возможно только при учете комплексности решаемой проблемы.
Это значит, что необходимо не только устранять пробелы и изъяны формально-юридического характера (объективный срез), но и устранять недостатки субъективного, социального, политического, экономического и иного плана. В Указе Президента РФ от 10 января 2000 года № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации»1 обращается внимание на то, что «негативные процессы в экономике лежат в основе сепаратистских устремлений ряда субъектов Российской Федерации. Это ведет к усилению политической нестабильности, ослаблению единого экономического пространства России и его важнейших составляющих - производственно-технологических и транспортных связей, финансово-банковской, кредитной и налоговой систем».
Исследование факторов, повышающих эффективность органов юстиции, необходимо проводить различными путями. Так, можно подвергнуть анализу факторы, способствующие повышению эффективности. В то же время можно попытаться выявить факторы, снижающие эффективность, тем самым получить положительные результаты благодаря устранению отрицательных моментов. Безусловно, это более сложный путь, но он позволяет проанализировать те упущения, которые имеют место.
Думается, что рассмотрение факторов, которые снижают эффективность деятельности органов юстиции в изоляции от тех, которые ее повышают, во многом является искусственным, что противоречит диалектике социальных связей и отношений. По этой причине более оправданным будет анализ факторов повышения эффективности органов юстиции с позиции единого факторного анализа как результата взаимодействия различных и одинаково существенных по своему значению обстоятельств. Думается, систематизация и выделение отдельных, приоритетных направлений необоснованна. На определенном временном отрезке важно наметить не столько приоритеты, сколько расставить акценты на стабилизации позитивных начал, предупреждении деструктивных тенденций.
Принципиальным видится и следующее замечание. Вряд ли будет правильным проводить жесткое разграничение путей совершенствования конкретных служб и подразделений Минюста России. Вполне очевидно, что специфика их деятельности накладывает соответствующие особенности. Но очевидно и другое - обособление и концентрация внимания на отдельном подразделении окажет негативное влияние на работу иных служб. Так, например, повышение заработной платы приведет к оттоку специалистов из других служб в более обеспеченное «подразделение». Проблема повышения эффективности должна решаться комплексно, без необоснованной дифференциации предпринимаемых мер.
К тому же, многие проблемы не имеют сугубо специализированного характера, а присущи каждому подразделению, проявляют себя в различных формах, однако сохраняют сущность и значение.
Так, по сути, для каждого подразделения Минюста России «больной» проблемой в период реформирования стала кадровая нестабильность.
Необходимость стабилизации кадрового оснащения (наполнения) вновь образованных федеральных служб находит понимание у Правительства и Президента РФ. «За последние два года сделаны реальные и эффективные шаги по усилению службы судебных приставов, в том числе увеличению ее численности. Но у данной меры есть разумные пределы, - отметил В. Шубин. - Численность Федеральной службы судебных приставов не может возрастать до неимоверных пределов»1.
Повышение квалификации сотрудников Минюста РФ должно идти через совершенствование подбора кадров. Отсюда следует, что надо не только определить, кто должен и способен решать задачи, поставленные перед конкретной службой, но и оптимизировать процесс профессиональной подготовки и повышения квалификации.
По мнению профессора В. Яркова, наблюдается разрыв образовательного уровня части судебных приставов-исполнителей и теми задачами, которые на них возлагаются .
В настоящее время закон, к сожалению, не требует от судебного пристава высшего юридического образования. Возникает необходимость постоянного повышения квалификации и образования приставов, но низкая заработная плата не стимулирует притока в службу специалистов с высшим образованием.
Сформулированная Президентом Российской Федерации задача перехода к непрерывному, в течение всей жизни, образованию, продиктованная темпами развития современной экономики, науки, информационных технологий, выдвигает проблему модернизации и проведения мероприятий, направленных на развитие сферы дополнительного образования, в число наиважнейших.
Федеральные законы «О системе государственной службы» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривают, что повышение квалификации государственного служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.
Важным видится не только укрепление системы переподготовки профессионального образования, но и обращение пристального внимания на начальный этап подготовки. Например, система профессиональной переподготовки судебных приставов в Российской Федерации и во многих странах Европы сильно различается. Если в России судебные приставы применительно к сфере своей деятельности должны каждые три-пять лет повышать свою квалификацию в государственных образовательных учреждениях, то в ряде стран Европы большее значение придается качеству первона-чального образования. Так, например, в Германии, где практикующий судебный пристав сам для себя решает вопрос о необходимости повышения своего профессионального уровня, посещая при необходимости всевозможные курсы. А, в Ирландии, чтобы стать судебным приставом, необходим не только университетский диплом, но и трехлетний стаж работы.
Для решения особо важных, стратегических задач государственной политики необходимо объединение усилий различных по своей функциональной направленности структур исполнительной власти.
Однако не только по этому пути видится совершенствование. Эффективность и качество законопроектных работ напрямую связаны с развитием конструктивного сотрудничества всех заинтересованных органов государственной власти. В этой связи, важное значение приобретает дальнейшее развитие взаимодействия в законопроектной сфере Министерства с Федеральным Собранием Российской Федерации.
