Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Финансовые органы региона как элемент механизма современного российского государства 17
1. Понятие и принципы функционирования механизма государства 17
2. Понятие и специфика финансовых органов региона в механизме современного российского государства 38
3. Обеспечение функционирования финансовых органов региона в механизме современного российского государства 68
Глава 2. Функционирование финансовых органов региона в механизме государства 87
1. Деятельность финансовых органов региона по осуществлению государственного управления финансами 87
2. Теоретические основы правового регулирования государственного управления финансами региона 106
3. Совершенствование правового регулирования деятельности финансовых органов региона 131
Заключение 152
Библиографический список 161
Приложения 176
- Понятие и принципы функционирования механизма государства
- Понятие и специфика финансовых органов региона в механизме современного российского государства
- Деятельность финансовых органов региона по осуществлению государственного управления финансами
- Теоретические основы правового регулирования государственного управления финансами региона
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с функционированием неотъемлемой части современного российского государства - системы финансовых органов. Наша страна переживает период радикальных преобразований практически во всех сферах жизни общества. Сохранение и дальнейшее углубление курса на реформирование общества — объективно необходимое и единственно возможное условие демократического развития России, превращения ее в экономически развитое, богатое и процветающее государство.
Представленная тема актуальна и в связи с поиском резервов правового обеспечения процесса обновления законодательства, регламентирующего государственное управление финансами, нового видения правового статуса государственных органов региона. В частности, имеется в виду и более адекватное использование существующих нормативных средств, влияющих на эффективность деятельности финансовых органов региона.
Исследование проблемы правового положения финансовых органов региона в механизме современного российского государства позволяет более глубоко отразить все многообразие финансовых отношений, а также их роль в осуществлении публичной власти.
Немаловажное значение исследуемому вопросу придают протекающие в настоящее время процессы, связанные с оптимизацией функционирования механизма государства посредством перераспределения властных полномочий между государственными органами различных уровней, проходящие, в частности, в форме разграничения предметов ведения между федеральным центром и регионами, а также и в связи с реформой исполнительной власти в регионах.
Как видно, важность исследования данной проблемы объясняется многими факторами, в том числе и интенсивными правотворческими процессами в масштабе России, федеральных округов, регионов.
Актуальность темы обусловлена важностью глубокого и всестороннего исследования механизма реализации проводимых государством мероприятий, направленных на недопущение нарушения социально-экономических прав граждан. Поэтому требуются научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию правотворческой и правоприменительнной деятельности государственных органов, направленные на оптимизацию деятельности как механизма государства в целом, так и тех его элементов, целью которых выступает обеспечение эффективного функционирования финансовой системы. Вышеназванные обстоятельства обусловили выбор темы и структуру диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы
Проблемам финансовых правоотношений уделено немало внимания экономической наукой. Вместе с тем, вплоть до настоящего времени специфика деятельности финансовых органов региона как элемента механизма государства целенаправленно не исследовалась. Также значение проведенных ранее исследований, связанных с деятельностью государства в сфере финансовых отношений, несколько снижается в свете интенсивно проводимых преобразований в системе государственных органов федерального и регионального уровней. Имеющиеся труды отечественных и зарубежных ученых, касающиеся исследования данной проблемы, с определенной долей условности можно разделить на три группы.
К первой группе относятся исследования, составляющие общетеоретическую базу изучения механизма государства в целом. В этих работах концептуально освещаются вопросы понятия, принципов и элементов механизма государства, но, в первую очередь, на федеральном уровне, не учитывая специфики регионов1. Эта группа авторов акцентирует внимание на проведении общетеоретических исследований в области осуществления государством своих как внешних, так и внутренних функций.
Вторую группу составляют исследования, раскрывающие различные стороны процесса государственного регулирования финансово-экономической деятельности, составляющей основу функционирования финансовых органов государства как на федеральном, так и на региональном уровнях2. Научные труды этого плана посвящены изучению Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права //Государство и право. 1998. №7. Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 1907. КоркуновН.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1894, К. Маркс, Ф. Энгельс. Соч. м., 1976, Ржевский В.А., Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской Федерации: конституционные основы организации и деятельности. М: Юристь, 1998. Манов Г.Н. Признаки государства: Новое прочтение/Политические проблемы теории государства. М: ИГП РАН, 1993. Григорян Л. Л. Теоретические и конституционные основы механизма советского государства. Автореф. дис. ... канд. юрид.наук, М., 1989. Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. Теория государства и права. М., 1970.; Основы теории государства и права. М., 1980. Тимошенко А. Изменения в государственном механизме Российской империи в период первой мировой войны. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук, Л., 1968. Байтин М. И. Механизм современного Российского государства // Правоведение. 1996. № з., В. И. Ленин. Поли. собр. соч. М., 1976, механизма государственного воздействия на экономику в различные исторические периоды. Они способствовали пониманию того, что сфера финансово-экономических отношений нуждается в постоянном государственном регулировании.
К третьей группе относятся исследования, где рассматриваются возможности оптимального разграничения предметов ведения между уровнями государственной власти и направления оптимизации бюджетного федерализма в Российской Федерации3. Выводы этих авторов способствовали обоснованию мнения о том, что существует объективная необходимость изменения сложившейся системы разграничения полномочий.
Объект и предмет исследования
Объектом диссертационного исследования является механизм современного государства в целом.
Предмет диссертационной работы составляет деятельность финансовых органов государственной власти региона как элемента механизма современного российского государства.
Цель и задачи исследования
Целью данной работы является установление природы и специфики деятельности финансовых органов государственной власти регионального уровня, выяснение их относительно самостоятельного места в механизме государства, выработка путей оптимизации правового регулирования их функционирования.
Цель и предмет диссертационного исследования предопределили необходимость постановки и решения следующих задач:
1. Рассмотреть некоторые методологические аспекты и уровень теоретической разработки понятия и принципов механизма государства.
2. Выработать понятие финансовых органов региона и определить их место в механизме современного российского государства.
3. Проанализировать основные признаки, отражающие сущность и назначение бюджета как основного средства обеспечения функционирования финансовых органов.
4. Исследовать деятельность финансовых органов региона по осуществлению государственного управления финансами.
5. Изучить механизм правового регулирования государственного управления финансами региона.
6. Раскрыть механизм взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в сфере государственного управления финансами, выявить проблемы правового регулирования их деятельности и разработать пути их решения.
Методология исследования
В решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные теорией права и государства и апробированные юридической практикой. Основу исследования составили принципы познания социальных явлений, позволяющие отразить взаимосвязь теории и практики, формы и содержания предмета исследования, процесса развития и качественных изменений рассматриваемых государственно-правовых явлений.
При подготовке настоящей работы использовались три группы методов, присущих теории и истории права и государства: общефилософские, общенаучные и специально-юридические (нормативно-догматические).
На общефилософском уровне диссертант в целом разделяет диалектико-материалистический подход к пониманию права и государства. Тем не менее, он считает обоснованными его некоторые ограниченные возможности, которые необходимо иметь в виду при применении названного подхода.
Так, при решении основного вопроса философии в пользу первичности материи (бытия) следует учитывать, что на достаточно высоких ступенях развития общества сознание приобретает серьёзную, если не сказать равноценную материальным факторам, роль в механизме детерминации общественного развития.
Поскольку государство - явление социальное, а механизм государства представляет собой одну из социальных подсистем, чрезвычайно продуктивным для настоящего исследования стало использование как общесоциологических (системного, институционального, поведенческого подходов), так и конкретно-социологических (анализ документов и статистических данных, контент-анализ, качественный анализ и т.п.) методов исследования.
В отличие от общефилософского метода, который, являясь познавательной теорией (гносеологией), ориентирован на теоретико-мировоззренческий подход к государству и праву, социологические методы нацелены на получение сведений, имеющих прагматический, практически применимый смысл в деле оптимизации функционирования предмета исследования4. Кроме того, социологический метод позволяет внести социокультурные акценты в изучение процессов развития правовых систем.
Исследование механизма государства предполагает формулирование соответствующего понятия, отграничение его от «смежных» категорий. Поэтому в работе используются методы собственно теории государства и права в совокупности с логическими приёмами анализа, синтеза, конкретизации и абстрагирования. Нормативно-догматический метод применяется при анализе юридико-технической составляющей финансовых правоотношений.
Сравнительный метод используется при сопоставлении однопорядковых элементов в различных правовых системах, а также при анализе процессов преемственности в правовом развитии.
В ходе исследования приоритет отдавался специально-юридическим методам познания, среди которых следует выделить метод сравнительно-правового анализа, теоретико-правового моделирования и прогнозирования, правовой диагностики, интерпретации правовых текстов, юридической статистики.
Теоретическая основа исследования
Теоретическую основу работы составили классические и современные исследования в области теории, философии и истории права и государства, сравнительного правоведения, экономической теории, конституционного права и других наук об обществе. Проведенное исследование основывалось на работах современных отечественных и зарубежных ученых: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, Ф.Х. Банхаевой, М.И. Байтина, В.В. Барчука, Ж.Л. Бержеля, А.Б. Венгерова, СЮ. Витте, Э.А. Вознесенского, Ю.И. Гревцова, B.C. Жеребина, В.Н. Карташова, Дж. Кейнса, Д.А. Керимова, А.П. Коренева, Г.Н. Куцури, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Малько, B.C. Нерсесянца, Т.Н. Радько, М.В. Романовского, В.П. Сальникова, В.Н. Синюкова, А. Смита, П.А. Сорокина, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Ж. Фурнье, В.Е. Чиркина, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др.
Эмпирическая основа исследования
Юридическую (правовую) и эмпирическую основу работы составляют: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные акты, постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Пленумов Верховного Суда РФ, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и другие правовые акты. При рассмотрении практических аспектов автор использовал личный опыт, полученный в процессе участия в деятельности рабочей группы по разработке проектов нормативно-правовых актов Владимирской области по полномочиям субъекта Российской Федерации в части, касающейся деятельности финансовых органов.
Диссертантом изучены материалы юридической практики, официальные отчеты Минфина России, на основании статистических данных произведено сравнительное исследование результатов деятельности финансовых органов отдельных субъектов федерации (Владимирской, Ивановской, Рязанской областей).
Достоверность и обоснованность результатов исследования Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечены анализом документов и статистических данных Министерства финансов Российской Федерации, Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы Российской Федерации, региональных финансовых органов государственной власти Владимирской, Ивановской и Рязанской областей, других государственных органов, а также практическим внедрением результатов диссертационной работы в региональное законодательство.
Результаты настоящего теоретического исследования учтены при составлении следующих проектов законов Владимирской области: «О внесении изменений и дополнений в Закон Владимирской области «О мерах государственной поддержки многодетных семей во Владимирской области»», «О гарантиях работникам государственной системы социальных служб», «О ежемесячном пособии на ребенка гражданам, имеющим детей, во Владимирской области», «О порядке осуществления и финансирования деятельности, связанной с перевозкой несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных учреждений открытого типа и иных детских образовательных учреждений», «О льготах на проезд на междугородном транспорте для детей, не являющихся инвалидами, нуждающихся в санаторно-курортном лечении», «О внесении изменений и дополнений в Закон Владимирской области «Об образовании»», «О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «О региональном нормативе финансирования муниципальных образовательных учреждений в части реализации общеобразовательных программ».
Научная новизна исследования
Анализ публикаций и диссертаций по теме исследования позволяет констатировать, что процесс функционирования региональных финансовых органов как элемента механизма государства с позиций общей теории права и государства еще не изучался и до сих пор не стал предметом самостоятельного междисциплинарного монографического исследования.
В настоящей работе впервые на общетеоретическом уровне произведен комплексный анализ деятельности региональных финансовых органов на примере Владимирской, Ивановской и Рязанской областей:
1) выработано понятие государственных финансовых органов региона;
2. выявлены их признаки и специфика;
3. определены критерии, позволяющие разграничивать их с другими элементами механизма государства;
4) показана многоаспектность проявлений компетенции рассматриваемых органов;
5) установлена специфика правового регулирования государственного управления финансами региона;
6. выявлены факторы, детерминирующие необходимость изменения действующего как федерального, так и регионального законодательства, регулирующего процесс государственного управления финансами;
7. изучены, раскрыты и описаны закономерности сущностных характеристик государственного управления финансами.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Механизм государства - это не только система органов государства (государственного аппарата), но и процесс ее функционирования. Деятельность механизма государства в этом случае выражается в определенных способах, принципах, взаимосвязях и взаимодействии между собой отдельных его частей, направленном на достижение конкретных целей в сфере государственного управления. Диалектической основой его функционирования в различные исторические периоды, выступают два противоположенных по своей сущности принципа - единовластия и разделения власти. Остальные принципы обусловлены конкретными историческими условиями функционирования механизма государства.
2. Государственные финансовые органы региона - это относительно обособленный элемент механизма государства, образуемый в установленном порядке вышестоящими органами исполнительной власти государства, обладающий четко определенной структурой и компетенцией и осуществляющий деятельность в сфере государственного управления финансами на определенной территории.
3. Характерными чертами государственных финансовых органов региона являются: во-первых, данные органы являются частью механизма государства; во-вторых, они осуществляют свои задачи и функции в сфере управления финансами от имени государства; в-третьих, наличие у рассматриваемого элемента механизма государства государственно-властных полномочий; в-четвертых, это определенная законами компетенция в сфере государственного управления финансами; в-пятых, наличие четко определенной структуры и территориального масштаба деятельности финансовых органов и их правовые связи с иными частями механизма государства.
4. Необходимость выделения финансовых органов как относительно самостоятельного элемента в системе органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне, обусловлена самой сущностью экономических функций государства. Место финансовых органов государственной власти в механизме государства определяется необходимостью планомерного и качественного правового регулирования процесса реализации экономических функций государства.
5. Необходимыми условиями функционирования региональных финансовых органов государственной власти являются: государственная и территориальная целостность Российской Федерации, верховенство законов на всей территории государства, единство системы государственной власти, реализация принципа разделения властей, наличие государственного суверенитета, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти регионов, а также самостоятельное осуществление органами государственной власти регионов принадлежащих им полномочий.
6. Государственный бюджет в условиях продолжающейся трансформации экономики является основным инструментом государственной политики и важнейшим средством обеспечения функционирования механизма государства.
7. В целях повышения эффективности функционирования региональных финансовых органов, представляется необходимым обеспечить возможность взаимодействия финансовых органов региона с федеральными финансовыми органами государственной власти при формировании нормативно-правовой основы финансовых отношений и в процессе обеспечения их реализации путем непосредственного закрепления в нормах федерального законодательства следующих его основных форм: создание совместных рабочих групп по разработке законодательных предложений, проведение совместных семинаров и круглых столов с целью выработки предложений по совершенствованию законодательства, сбор федеральными органами власти предложений финансовых органов регионов по совершенствованию законодательства и др.
8. Требует дополнительной законодательной регламентации процесс государственного управления региональной финансовой системой, с целью устранения следующих негативных факторов: а) недостаточной децентрализации управления государственными финансами; б) относительной «мягкости» бюджетных правоограничений; в) недостаточно четкого нормативно-правового разграничения финансовых полномочий между уровнями государственной власти; г) неадекватного разграничения доходных источников бюджета между федеральным центром и регионами.
9. Представляется целесообразным законодательно расширить нормотворческую компетенцию финансовых органов региона в сфере организационно-правового обеспечения экономических отношений на территории региона, предоставив им право самостоятельно определять механизм реализации социально-экономических программ на территории региона в зависимости от бюджетной обеспеченности, что обеспечит большую эффективность функционирования финансовых органов.
Теоретическая значимость результатов исследования Теоретическая значимость результатов исследования заключается в научном осмыслении и исследовании деятельности государственных органов по управлению финансовой сферой общества. Сделанные теоретические выводы о понятии, основных свойствах, элементах структуры, содержании деятельности финансовых органов региона, позволили показать их роль и социальную ценность в механизме современного российского государства. Указанные выводы будут полезны при исследовании аналогичных или смежных проблем как механизма государства в целом, так и деятельности отдельных государственных органов.
Практическая значимость диссертации
Практическая значимость диссертации заключается в том, что рекомендации по повышению эффективности деятельности государственного управления финансами использованы при создании нормативно-правовых актов, регламентирующих региональные финансовые отношения, а также в правоприменительной деятельности финансовых органов государственной власти.
Кроме того отдельные положения работы могут быть использованы для прогнозирования и планирования региональной финансовой политики.
Дидактическое значение
Полученные результаты могут учитываться преподавателями при чтении лекций и проведении семинарских занятий, студентам и слушателям юридических вузов при подготовке научных докладов (сообщений), написании курсовых и дипломных работ. Материалы диссертационного исследования уже используются автором при проведении различного вида занятий по курсам теории государства и права и конституционного права России.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования Основные положения и выводы диссертационного исследования:
отражены в 7 научных публикациях автора;
используются в учебном процессе;
излагались на научно-практических конференциях: «Перспективы развития органов и учреждений юстиции в XXI веке» (июль 2002г. г. Владимир), «Стратегия развития муниципальных образований Владимирской области» (ноябрь 2003 г. г.Владимир), «Динамика, трансформация и проблемы управления экономических систем» (апрель 2004г. г.Владимир), «Стратегия как инструмент муниципального и регионального развития: теория, проблемы, практика» (май 2004г. г.Владимир) и др.;
использовались автором при разработке курса «Конституционное право России»;
были применены автором в процессе участия в деятельности рабочей группы по разработке нормативно-правовых актов Владимирской области по полномочиям субъекта Российской Федерации;
- обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института Минюста России и кафедре государственно-правовых дисциплин Владимирского государственного педагогического университета.
Структура работы
Структура диссертации определена целью исследования и вытекающими из нее задачами. Работа состоит из введения, двух глав (6 параграфов), заключения, а также библиографического списка источников и приложений.
Диссертация изложена на 210 страницах, библиографическое описание включает 193 наименования.
Понятие и принципы функционирования механизма государства
Понятия «власть» и «государственная власть» широко используются в литературе, специальных юридических изданиях, а также в формулировках нормативных правовых актов. Власть как социологическая категория ассоциируется с проявлением воли, поэтому она рассматривается как сущностная составляющая носителей волевых начал. Властные отношения возникают в процессе взаимодействия индивидов или их сообществ и уже сами по себе могут характеризовать участников этих отношений.
Соединение термина «власть» с термином, обозначающим конкретных носителей этой власти (например, государственные органы), позволяет персонифицировать понятие власти, свести его к конкретному носителю. Носителем власти выступает человек или орган, наделенный правом или имеющий реальную возможность оказывать организующее воздействие на других лиц. Формализация понятия «государственная власть» порождает ряд проблем содержательного характера, что напрямую связано с трактовкой некоторых конституционных положений. Например, объем полномочий носителей власти, возможность разделения власти и обеспечения ее единства.
Рассматриваемая проблема неоднократно обсуждалась в отечественной науке, что свидетельствует о неослабевающем интересе исследователей к вопросам власти вообще и государственной власти в частности1. Отмечается, что «организация государственной власти является наиболее объемной и традиционной проблемой права» . Еще Л.И. Петражицкий указывал на невыясненность и спорность природы государственной власти . Н.М. Коркунов писал: «Государственная власть как сила, обусловленная сознанием гражданами их зависимости от государства, порождает в общественной жизни своеобразные явления и притом двоякого рода»4. Характеристика государственной власти как силы, способной подчинять, верна в силу того, что организующее воздействие государства не может осуществляться, опираясь лишь на убеждение.
Следует отметить, что власть проявляется прежде всего в деятельности государственного органа, сила которого определяется не тем, в каком направлении власть осуществляется, а тем, какие возможности (полномочия), позволяющие выполнять поставленные перед ним задачи, есть у органа.
Несколько иной подход к определению природы государственной власти изложен Л.И. Петражицким. Признавая принуждение как атрибут власти, он понимал государственную власть как правоотношение, а о власти говорил как о правах одних во взаимосвязи с обязанностями других. «Под специальными властями следует разуметь соответственные специальные, т.е. ограниченные определенною областью поведения, обязанности одних -права других»5. В то же время, по Л.И. Петражицкому, субъекты верховной и подчиненных властей осуществляют функции: издания законов (законодательная власть), судебную и исполнительную6.
В ином значении использовал термин «государственная власть» П.А. Сорокин: «Если государственная власть невежественна и руководится в своей политике не благом общества, а узкоэгоистическими соображениями собственной пользы, рост вмешательства таковой власти при прочих равных условиях едва ли будет плюсом, он скорее причинит общественный вред»7. В таком контексте власть отождествляется с органами государства, поскольку функция или полномочие, понимаемые как власть, не могут быть невежественными или осуществлять «вмешательство».
Подобное понимание власти находим у Ф. Энгельса, который, подчеркивая ее классовую природу, писал: «Общество создает себе орган для защиты своих общих интересов от внутренних и внешних нападений. Этот орган есть государственная власть. Едва возникнув, он приобретает самостоятельность по отношению к обществу и тем более успевает в этом, чем более он становится органом одного определенного класса и чем более он осуществляет господство этого класса»8. Отождествление аппарата государства с государственной властью - часто встречается в понимании природы власти, и имеет достаточно авторитетные корни.
Функциональный подход к пониманию власти достаточно распространен и в современных изданиях9. Г.Н. Манов пишет: «Любая власть, в том числе государственная, - это особая функция по руководству, управлению и координации волевых действий людей. Проявляясь в них, государственная власть не сводится только к этому. Она есть нечто большее. ... Власть, подчеркнем еще раз, - это сила, которая способна подчинять»10.
Распространенным является понимание власти как волевого отношения. В.Е.Чиркин формулирует его следующим образом: «Государственная власть - это возникающее на основе социальной асимметрии в обществе и обусловленное потребностями управления им социальное волевое отношение, в котором одной из сторон является особый политический субъект - государство, его орган, должностное лицо»11.
Понятие и специфика финансовых органов региона в механизме современного российского государства
Становление региональной государственности в России на основе принципов демократии, народовластия и разделения властей, по нашему мнению, возможно лишь в условиях существования прочной правовой основы функционирования публичных институтов, обеспечения правовых и организационных гарантий самостоятельности органов государственной власти, их ответственности перед народом. Законодательная неопределенность на стадии становления структур органов власти, формирования общих принципов построения их взаимоотношений может способствовать появлению различных негативных тенденций, в том числе и авторитарного характера1.
Только в условиях правового государства возможно решить довольно сложные задачи обеспечения баланса полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней, между самими элементами системы органов государственной власти региона. Связанность с правом в сочетании с уважением к закрепленному Конституцией и законами порядку взаимоотношений участников политико-правового процесса является той правовой базой, которая, с одной стороны, обеспечивает единство государства, а с другой -позволяет вносить коррективы в процесс организации и совершенствования публично-правовых отношений . Никем не оспаривается тот факт, что государство реализует свои, в том числе и финансовые, функции через органы государственной власти. Но для нахождения ответа на поставленный вопрос о месте финансовых органов региона в механизме государства необходимо выявить функции и назначение финансовых органов государственной власти.
В юридической литературе различными авторами был высказан ряд соображений, касающихся понятия органа государства. При этом ими либо подчеркивается тесная связь данного понятия с понятием государственного аппарата3, либо делается попытка обнаружить специфические признаки органа государства в целом, но применительно к специфике деятельности финансовых органов государственной власти подобных попыток не было. Нам представляется возможным выделить следующие признаки государственных финансовых органов региона: а) финансовый орган региона есть часть механизма государства; б) он осуществляет от имени государства свои функции в сфере управления финансами; в) обладает государственно-властными полномочиями в означенной сфере; г) имеет определенную законами компетенцию в сфере государственного управления финансами региона; д) имеет определенную структуру; е) имеет территориальный масштаб деятельности; ж) образуется в порядке, установленном законом; з) характеризуется правовыми связями с иными органами государства.
Основываясь на указанных признаках и исходя из целей исследования мы предлагаем использовать следующую дефиницию: государственные финансовые органы региона - это относительно обособленный элемент механизма государства, образуемый в установленном порядке вышестоящими органами исполнительной власти государства, обладающий четко определенной структурой и компетенцией и осуществляющий деятельность в сфере государственного управления финансами на определенной территории.
По указанным признакам несложно выявить относительную обособленность финансовых органов государственной власти: а) организационную (они не являются структурными подразделениями других организаций в рамках соответствующих органов исполнительной власти); б) функциональную (их главное назначение - осуществление управленческой деятельности в финансовой сфере); в) юридическую (органы имеют компетенцию, не производную от компетенции какого-либо иного органа государственной власти).
Отсюда и необходимость, с одной стороны, жесткого законодательного закрепления базовых начал, общих принципов, обеспечивающих существование самой системы органов государственной власти субъекта РФ, а с другой - наличие правового механизма, позволяющего вносить изменения в сложившиеся, но тормозящие поступательное развитие государственных органов правоотношения.
Соответственно системе действующего законодательства нам представляется возможным выделение трех существующих уровней нормативно-правовой регламентации основ организации органов государственной власти региона. Первый - конституционный, предопределяющий устойчивость системы посредством закрепления основополагающих принципов организации органов государственной власти региона в Конституции РФ как нормативно-правовом акте, обладающем высшей юридической силой, прямым и непосредственным действием на всей территории России. Как справедливо отмечает А.А. Белкин, конституционные принципы выполняют в системе законодательства конструктивно-запретительную функцию. Их запретительный характер проявляется в том, что принципы препятствуют проникновению в законодательство таких положений, которые не отвечают заложенным общим принципам4.
Вторым уровнем нормативного закрепления общих принципов организации органов государственной власти региона являются федеральные законы. На возможность подобной регламентации общественных отношений непосредственно указывается в Конституции РФ, которая в статье 77 (ч.1) устанавливает необходимость принятия федерального закона, определяющего общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации. Необходимость установления общих принципов организации системы органов государственной власти региона предусматривает и статья 72 (п. «н»), которая относит решение этого вопроса к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
В качестве третьего уровня представляется целесообразным выделить нормативно-правовые акты, принимаемые непосредственно законодательными и исполнительными органами государственной власти региона и регламентирующие деятельность их структурных подразделений. Причем если два предыдущих уровня нормативной регламентации носят общий характер для органов власти всех регионов, то на этом уровне предусматривается учет конкретных особенностей каждого5.
Деятельность финансовых органов региона по осуществлению государственного управления финансами
С позиций юридической науки и практики нормы права и правоотношения, регламентирующие различные сферы общественной жизни, в том числе и финансовые отношения в государстве, существуют не сами по себе, они определяются жизненными интересами людей, органов власти, организаций, в том числе и экономическими интересами как федерального центра, так и регионов. Регулируя их действия, предоставляя им свободу в использовании материальных и иных благ, а также связывая свободу и поведение субъекта правоотношений определенными рамками, предписаниями, ограничениями и т.п., нормы права и правоотношения устанавливают то должное поведение, которому каждый субъект обязан следовать, соблюдая свободу и интересы других лиц или общества и государства в целом. Подобное должное поведение называется юридической обязанностью субъекта, или субъективной юридической обязанностью1. С этой точки зрения правовые отношения в сфере государственного управления финансами есть отношения между людьми, их организациями и государством, урегулированные нормами права и состоящие во взаимной (либо односторонней - для простейших отношений) связи субъективных прав и юридических обязанностей, предусмотренных нормами права.
Несмотря на то, что вопросы государственного управления не были обойдены вниманием как отечественной, так и зарубежной науки, до сих пор нет единого определения государственного управления финансами региона. Поэтому при исследовании данной темы, на наш взгляд, целесообразно исходить из сущности самого управления как явления общественной жизни. Категория «управление» используется в различных смыслах, что связано с его применением в многообразных областях человеческой деятельности.
Определение социального-правового характера управления выражается с помощью раскрытия управления как принятия решений, направленных на регулирование различных сторон и проявлений общественной жизни, осуществление практических мер по реализации этих решений2. Часто подчеркивается прямая связь управления с совместной деятельностью людей, с функционированием общественных объединений . Управление рассматривается и как функция, объединяющая усилия людей в единое целое4. Г.В. Атаманчук указывает, что управление представляет собой целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность. При этом он особо подчеркивает такую черту управления, как момент влияния на сознание, поведение, деятельность людей5.
Анализируя мнения отечественных ученых по вопросам сущности управления, более подробно рассмотренные нами во втором параграфе первой главы, можно сделать следующие обобщения: управление -категория, имеющая место в сфере общественных отношений. Она связана с организующим воздействием государства на поведение людей посредством его правовой регламентации, преследуя цели обеспечения сознательной целенаправленности их совместной деятельности путем объединения, координации совершаемых людьми действий. Управление -категория властного характера, предполагающая подчинение участников совместного труда единой воле государства; управление - категория, которая, с одной стороны, используется в отношении людей, а с другой -самими людьми. Задачи и функции управления социальными процессами реализуются не механизмами и приборами, которые могут использоваться в качестве подсобного средства, а людьми.
Будучи многогранным явлением, управление обусловило внимание к себе представителей самых различных областей знаний. В науке сформировалось несколько теорий управления: теория социального управления6, теория управления народным хозяйством7, теория государственного управлениями8 и т.д. По существу данные теоретические исследования мало отличаются друг от друга хотя бы потому, что в качестве субъекта управления в этих отраслях знаний выступает государство, а в качестве целей - повышение эффективности управления. Различной является только исследуемая в них сфера, форма и методы деятельности государства.
В отечественной литературе выработался в основном единый подход к вопросу о свойствах государственного управления. Можно признать мнение Г.В. Атаманчука по этому вопросу единым знаменателем: государственное управление - это опора на государственную власть, подкрепленную нормами права, обеспечиваемыми в свою очередь государственным принуждением, распространенность на все общество, системность воздействия, обеспеченная деятельностью государственного аппарата9. Вместе с тем полного совпадения мнений не наблюдается.
Государственное управление, по мнению одних ученых, - это деятельность всех органов государства. Другие несколько сужают круг ее исполнителей. В.А. Власов и С.С. Студеникин писали следующее: «Государственное управление - это исполнительная и распорядительная деятельность государства по осуществлению его задач и функций»10. Профессор А.П. Коренев дает следующее понятие государственного управления: «Государственное управление - это исполнительная деятельность по практической организации общественных процессов.
При сравнении вышеизложенных понятий сразу можно заметить, что ими устанавливаются различные объемы общественных отношений, испытывающих управляющее воздействие со стороны государства. Если А.П. Коренев говорит о том, что государственное управление осуществляется только органами исполнительной власти, то Г.В. Атаманчук такой жесткой зависимости не видит. Более того, он расширяет сферу государственного управления и на деятельность органов местного самоуправления. Думается, что противоречие в оценках обусловлено различным подходом к вопросу о соотношении государственного управления и исполнительной власти. Исследование управленческо-правовых отношений не ограничено только сферой исполнительской деятельности. В предмет исследования включены все властные правоотношения между государством и такими участниками, как граждане, местное самоуправление, общественные объединения.
Теоретические основы правового регулирования государственного управления финансами региона
Практика государственного управления последних лет показала, что в ходе реализации и обеспечения устойчивости финансовой политики в качестве определяющих факторов выступают проводимые институциональные преобразования, финансовая дисциплина в вопросах соблюдения норм, принимаемых органами законодательной власти, а также административные меры, направленные на воплощение государственной политики в практическую деятельность.
Конечным результатом реформирования отечественной финансовой сферы и государственных органов по управлению финансами должно стать создание эффективной системы правового регулирования государственного управления финансами, способной обеспечить контроль над расходами, стабилизировать экономику путем своевременной и эффективной корректировки финансовых агрегатов, а также создать механизмы поощрения эффективности предоставления услуг путем стимулирования повышения производительности труда.
Как уже отмечалось, движение российской экономики в сторону либерализации потребовало значительных изменений механизма правового регулирования финансовых отношений. Отрицательным моментом в ходе реализации этих преобразований стала потеря четкости в правовой регламентации наиболее важных сфер финансового процесса как применительно к сфере ответственности, так и в отношении используемых процедур. Нам представляется возможным выделить ряд факторов, которые непосредственно спровоцировали возникновение такой ситуации и значительно повлияли на недостаточную правовую регламентацию финансового процесса.
Во-первых, переход от плановой системы хозяйствования к использованию рыночных механизмов влечет за собой незамедлительный пересмотр роли государства в экономике. На практике основная проблема состояла в том, что существовала система, при которой не было четкого, юридически закрепленного разграничения функций по целому ряду сфер бюджетной деятельности финансовых органов государства.
Во-вторых, трансформация экономики в соответствии с рыночными требованиями обусловила значительный пересмотр соотношения полномочий исполнительной и законодательной ветвей государственной власти в сфере управления финансами.
В-третьих, возникла необходимость пересмотра полномочий Федерального правительства и подчиненных ему финансовых органов государственной власти. Надо было найти определенный баланс в вопросах распределения бремени государственных расходов по отношению к доходам между федеральным и региональным уровнем власти.
И, наконец, в качестве четвертого фактора, мы считаем возможным выделить значительный пересмотр процесса правового регулирования финансирования и планирования как направлений деятельности государственных финансовых органов. Главная роль в этих процессах была отдана Министерству финансов, структура которого была подвергнута значительным изменениям.
Среди основных трудностей, с которыми столкнулась государственная власть в процессе реформирования отечественной финансовой системы, можно назвать: раздробленность процедур контроля деятельности государственных финансовых органов, дефицит информации, а также отсутствие возможностей для осуществления необходимых прогнозов, которое привело к тому, что процесс исполнения государственного бюджета сводился к реагированию на события в экономике, а не к их предупреждению . Возникла потребность в немедленном пересмотре механизма правового регулирования государственного управления финансами. Отчасти решением этой проблемы стало принятие Бюджетного кодекса РФ, вступление которого в силу с 1 января 2000г. значительно повысило эффективность нормативной регламентации финансового процесса, но не решило всех проблем.
Отечественная финансовая система на современном этапе развития отличается высокой степенью централизации и сложным комплексом бюджетных правоограничений2. Взятые вместе, эти особенности значительно снижают эффективность процесса распределения, при этом деятельность по управлению финансами характеризуется безответственностью и стремлением выдать результат. Существующая ныне высоко централизованная государственная бюджетная система, как нам кажется, не способствует развитию навыков в работе с финансами и по их размещению в расходных подразделениях. Для развития этих навыков потребуется более децентрализованная система бюджетного управления, которая предоставит финансовым органам государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях, большую свободу действий.
В то же время механизм государственно-правового регулирования регионального развития представляет собой систему взаимосвязанных методов, критериев, параметров, принципов, функций управления, организационных государственных структур, правовых установлений и экономических условий воздействия государства на субъекты хозяйствования, побуждающую последних к осуществлению такой хозяйственной политики, которая способствует устойчивому и сбалансированному функционированию всех региональных систем с целью достижения гарантированных Конституцией целей и задач социально-экономического развития и уровня жизни населения региона3.
В соответствии с федеративным устройством современного российского государства структура механизма государственно-правового регулирования финансовой сферы может быть представлена в виде иерархической системы взаимосвязанных звеньев.
Представляется, что в современных условиях особенно важное значение приобретает рациональное построение и эффективное функционирование региональных финансовых органов государственной власти. Положение, занимаемое им в иерархии уровней механизма государственного воздействия на финансовую сферу, позволяет предопределить его основные особенности. К их числу мы можем отнести следующие: 1) организация системы государственного воздействия на территориальные финансы в рамках региона; 2) организация и регулирование взаимодействия с другими регионами страны и иностранными государствами; 3) организация взаимодействия с центральными органами государственной власти и органами местного самоуправления; 4) гибкое реагирование на эволюцию развития экономики региона и всей национальной хозяйственной системы; 5) зависимость выбора организационной структуры, методов и механизмов регулирования развития конкретной территории от ее природно-климатических, социально-экономических и национально этнических особенностей.
