Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Механизм государства как государственно-правовая категория
1. Понятие и составные части механизма государства 13
2. Государственный орган - основное звено механизма государства 33
3. Принципы организации и деятельности механизма государства в условиях построения правового государства 54
Глава II. Место и роль органов внутренних дел в механизме российского государства
1. Особенности становления и развития органов внутренних дел в механизме российского государства 83
2. Современная система органов внутренних дел 111
3. Пути совершенствования системы органов внутренних дел России в условиях формирования правового государства 127
Заключение 163
Список использованных официальных актов и научной литературы 167
Приложение
- Понятие и составные части механизма государства
- Государственный орган - основное звено механизма государства
- Особенности становления и развития органов внутренних дел в механизме российского государства
- Современная система органов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. С конца XX в. Россия встала на путь коренных изменений во всех областях общественной жизни, построения демократического, правового государства и формирования гражданского общества. Происходящие изменения затронули все институты российского государства.
Меняется жизнедеятельность общества, изменяются функции государства, а, следовательно, изменяются и функции органов внутренних дел в целом. Создание новой системы общественной безопасности предполагает общественное единение в неприятии ксенофобии, насилия и всего того, что питает идеологию терроризма. Практическое решение стоящих перед российским государством задач невозможно без глубокого и всестороннего, научно обоснованного осмысления сущности и кардинальных тенденций развития основообразующих институтов государства. Проблема эффективного управления общества приобретает первоочередное значение в рамках совершенствования российского механизма государства и особое место в ней отводится органам внутренних дел.
На органы внутренних дел, как одну из важнейших составляющих
механизма государства, возлагается выполнение многих функ-ниі в том— числе и обеспечение прав, свобод и законных интересоь граждан," -охрана общественного порядка и борьба с преступностью.
Роль органов внутренних дел различна в государствах тоталитарных и государствах правовых, демократических. В тоталитарном государстве задачи полиции сводятся, прежде всего, к использованию репрессивных форм деятельности во взаимоотношениях с населением при реализации государственной воли.
В правовом, демократическом государстве органы внутренних дел выступают в другом качестве. Репрессивные и карательные функции, в
большинстве своем, отходят на второй план, уступая место задачам обеспечения правопорядка и общественной безопасности, профилактики и контроля над преступностью.
Перед органами внутренних дел встают важнейшие задачи повышения уровня политического правосознания, общей и профессиональной культуры своих сотрудников.
В последние годы происходят существенные структурные изменения во всей системе правоохранительных органов в целом, в системе органов внутренних дел в частности. Поэтому, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена как научно-теоритической, так и практической значимостью вопросов, связанных с формированием в России действенного механизма обеспечения общественного правопорядка. Это непосредственно актуализирует проблему эффективности функционирования и дальнейшего совершенствования всей системы органов внутренних дел в механизме российского государства. Деятельность государства в этом направлении многогранна, однако ведущими ее направлениями является, на наш взгляд, во-первых, обновление и совершенствование российского законодательства, регулирующего организацию, формы и методы работы правоохранительных органов в целом и органов внутренних дел в частности, во-вторых, реформирование системы этих органов с целью повышения надежности и эффективности их функционирования.
Оба этих направления тесно связаны между собой, поскольку их общим вектором является стремление адаптировать систему правотворческой и правоприменительной деятельности к процессам становления и развития институтов гражданского общества, формирования предпосылок правового государства, их ориентации на обеспечение надежной защиты прав и законных интересов личности, устойчивого развития общества и совершенствования государственной системы от любых форм противодействия этим процессам.
Вместе с тем, социальная действительность, конкретные результаты противодействия преступности свидетельствуют о том, что предпринимаемые меры заметно отстают от общественных реалий, зачастую проводятся бессистемно и непоследовательно.
Это в полной мере относится и к процессам реформирования системы органов внутренних дел - одного из важных звеньев государственной системы обеспечения общественного правопорядка. В частности, не решены вопросы формирования системы муниципальных органов охраны общественного правопорядка, Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск так и остается аппаратным документом, и ее реализация фактически свернута на местах. Не отлажен механизм выявления потребностей в правовом обеспечении деятельности системы органов внутренних дел.
Отмеченные и ряд других обстоятельств обуславливают актуальность избранной темы исследования и предопределили его цели, задачи, объект и предмет.
Степень научной разработанности проблемы. Исследованию вопросов связанных с механизмом государства посвящена достаточно обширная юридическая литература. В дореволюционный период о механизме государства писали В.М. Гессен, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, Л.И. Петражицкий, П.А. Сорокин, В.М. Хвостов, Г.Ф. Шершеневич и другие.
В советский и современный периоды отдельные вопросы, связанные с механизмом государства рассматривали в своих работах С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, М.В. Баглай, М.И. Байтин, Р.С. Болдырева, П.Т. Василенков, В.В. Гибов, Э.П. Григонис, Л.Л. Григорян, Б.П. Елисеев, М.К. Искакова, Л.И. Каск, В.В. Копейчиков, СВ. Краюшкина, В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, А.А. Мишин, Н.М. Павличенко, З.М. Ретизни, В.Е. Чиркин и др. Проблемы, связанные с механизмом государства, исследователи зарубежные авторы: Е.
Грессман, Б. Сиган, С. Хендель, X. Фишер, Е. Эллиотт, Г. Фиджеральд, Э. Лэдд, К. Страус и другие.
Деятельность же органов внутренних дел в механизме государства в современной отечественной литературе исследуется, как правило, в административно-правовом аспекте (А.В. Быков, А.В. Губанов. А.Н. Костин, С.Н. Шишкарев). Общетеоретические работы, а их немного в основном базируются на примере исследования конкретного государства1.
Все это обуславливает необходимость общетеоретического исследования роли органов внутренних дел в современном российском государстве и обществе.
В целях исследования сущности и содержания понятия «органы внутренних дел» в диссертации проводится ретроспективный анализ возникновения и развития российских органов правопорядка в государственном механизме управления обществом.
Исходя из того, что органы внутренних дел являются одним из основных звеньев механизма государства, исследуются направления их деятельности, обеспечивающие защиту общества существующего государственного строя и безопасность как государства в целом, так и отдельных его граждан.
В этой связи, наиболее существенным представляется изучение не только действующей организационной и функциональной модели органов внутренних дел российского государства, но и выявление новых структурных элементов, основных закономерностей и тенденций развития системы органов внутренних дел в механизме государства с целью повышения ее эффективности в области управления современного российского общества.
Актуальность избранной темы и недостаточная ее разработанность определили цели и задачи исследования.
1 Например, И.П. Антонов - на материалах ФРГ.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является структурно-функциональный анализ социально-политических и организационно-правовых проблем формирования и функционирования системы органов внутренних дел в механизме современного российского государства и разработка на этой основе предложений, направленных на совершенствование правового регулирования их деятельности, а также обеспечение и повышение ее эффективности.
Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:
- исследовать особенности принципов организации и деятельности механизма государства;
- определить понятие механизма современного российского государства;
- изучить важнейшие элементы механизма российского государства;
- изучить процесс эволюции научных представлений о роли и месте органов внутренних дел в реализации исполнительной власти, а также генезис практики их организационно-правового строительства и правового обеспечения на различных этапах отечественной истории;
- обобщить и критически осмыслить современное состояние правового регулирования организации и деятельности органов внутренних дел в контексте процессов укрепления вертикали исполнительной власти в Российской Федерации;
- обосновать перспективы организационно-правового совершенствования органов внутренних дел в Российской Федерации.
Объектом настоящего диссертационного исследования является механизм современного российского демократического государства.
Предмет исследования составляют теоретико-правовые и организационные основы системы органов внутренних дел в механизме российского государства, закономерности и новые тенденции ее развития.
Методологическую основу диссертационного исследования
составили общенаучные и специальные приемы и принципы познания. Конструктивно критически оценивая теорию и практику организационно-правового строительства органов внутренних дел, диссертант использовал методы системного, структурного и функционального анализа, формально-юридический метод, метод сравнительного исследования. В ходе работы над диссертацией использовались методы теоретического моделирования, построения гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов, а также методы конкретных социологических исследований.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых различных школ и направлений: правоведов, историков, философов, социологов, специалистов в области общей теории государства и права и теории управления в сфере обеспечения правопорядка.
В основу общетеоретических суждений положены труды известных отечественных правоведов С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В. С. Афанасьева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, И.Л. Бачило, Л.Л. Григоряна, В.Н. Казакова Ю.М. Козлова, В.В. Копейчикова, В.В. Лазарева, В.М. Лесного, Е.А. Лукашевой, В.П. Малахова, М.Н. Марченко, И.И. Мушкета, Р.В. Нарбутова, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, Н.С.Соколовой, Н.Т. Шестаева и др.
Нормативную и историографическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, действующие федеральные законы и другие нормативно-правовые акты Российской Федерации, ведомственные акты МВД России. При подготовке выводов и предложений диссертант опирался на историографические источники, касающиеся правового регулирования полиции Российской империи, данные государственной статистической отчетности, материалы опубликованных социологических исследований, относящихся к избранной теме.
Научная новизна исследования определяется постановкой актуальных проблем организации, функционирования и развития (совершенствования) системы органов внутренних дел в механизме российского государства.
Диссертация является научным исследованием, в котором предпринята попытка переосмысления с новых методологических позиций ряда проблем, связанных с механизмом российского государства и определения в нем места и роли системы органов внутренних дел.
Исследуя понятия и составные части механизма государства, автор обосновывает собственное видение этой государственно-правовой категории, рассматривает его как выражение публичной легитимной власти, функционирующей посредством целостной, динамичной системы государственных органов, обеспечивающих реализацию целей и задач государства.
В диссертации выявлены и проанализированы важнейшие принципы организации и деятельности механизма государства, влияющие на его эффективное функционирование.
Определенную научную новизну представляют положения диссертации, обосновывающие необходимость системного, структурно-функционального подхода к изучению механизма государства.
Научной новизной отличается позиция автора в вопросе о включении в механизм российского государства системы органов внутренних дел.
Диссертант проводит ретроспективный анализ процесса становления и развития органов внутренних дел Российской Федерации, отмечает сложность и противоречивость этого процесса.
Научной новизной обладает подход, обосновывающий целостность системы органов внутренних дел и их взаимозависимость, иерархичность построения, целенаправленность.
Автор рассматривает основные качества, свойственные системным образованиям и делает вывод о необходимости их учета при дальнейшем реформировании и совершенствовании системы органов внутренних дел.
Элементы новизны, в исследовании проблемы механизма государства и
определения в нем места органов внутренних дел, являются результатами
авторской аргументации следующих теоретических положений,
выносимых на защиту:
1. Понятие «механизм государства» следует рассматривать не только в статике, как совокупность государственных органов, но и в динамике -наличие у них определенных задач, функций, а также методов, средств их осуществления и реализации. Категория «механизм государства» позволяет показать, как реализуется государственная власть, рассмотреть сам процесс реализации государственной власти, оценить эффективность процесса функционирования государства. ,
2. Тенденции развития и эффективность механизма государства обусловлены принципами, лежащими в основе его построения и функционирования. Данные принципы придают механизму государства целенаправленность и организационное единство.
3. Ретроспективный анализ процесса становления и развития органов внутренних дел в механизме российского государства показал отсутствие не только организационной стабильности, но и четкости представлений об объеме и содержании функций органов внутренних дел. Однако при всех изменениях в объеме и содержании функций органов внутренних дел в механизме государства они всегда относились к органам исполнительной власти («общей администрации») и выполняли специфические функции, связанные с поддержанием правопорядка в стране.
4. Современная система органов внутренних дел - это целостное, сложное структурное образование, элементы которой находятся во взаимосвязи и взаимозависимости. Элементный состав, тенденции развития и особенности органов внутренних дел находятся в непосредственной зависимости от их системных качеств и свойств, обуславливающих их функциональную направленность.
5. Проблемы совершенствования органов внутренних дел следует рассматривать сквозь призму их социально-правового статуса, объема и
дифференциации полномочий на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
6. Совершенствование деятельности органов внутренних дел современной России неразрывно связано с использованием положительного опыта работы полиции зарубежных стран, в том числе и по обучению и подготовке кадров. Укрепление взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации с полицейскими ведомствами других стран способствует борьбе с транснациональной преступностью и международным терроризмом.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Проводимое исследование на базе сравнительно новых методологических подходов, помимо конкретных результатов, обнаруживает целый ряд перспективных направлений научного исследования механизма государства. Диссертант стремился сформировать конкретную мировоззренческую позицию по отношению к рассматриваемой проблеме, которая может играть роль методологического основания для теоретического анализа и целого ряда других юридических вопросов. Содержание диссертации и сформулированные выводы могут быть использованы в дальнейших теоретических исследованиях основных разделов теории государства, таких как механизм государства, система государственного управления, функции органов государственной власти и др.
На взгляд диссертанта, полученные результаты могут стать не только составной частью теории, но практики государственного строительства. Теоретическая разработка темы и практические предложения автора направлены на повышение эффективности механизма государства и отдельных его звеньев, в частности системы органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были апробированы в выступлениях на заседании кафедры теории государства и права Московского университета МВД России. Кроме того, материалы диссертации отражены в четырех публикациях автора. Основные её положения также излагались в выступлениях на научно-практических
конференциях, посвященных вопросам совершенствования
правоохранительной деятельности органов внутренних дел, проходивших в Московском университете МВД России в 2003-2005 гг.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, которые, в свою очередь, включают 6 параграфов, заключения и списка использованных официальных актов и научной литературы.
Понятие и составные части механизма государства
Природа государства, его организация и функционирование всегда занимали и продолжают занимать одно из ведущих мест среди проблем, изучаемых с позиций различных подходов отечественной и зарубежной юридической науки, как прошлого, так и современности. На рубеже XX-XXI вв. в нашей стране стала постепенно формироваться новая российская государственность, основой которой является идея правового государства, приверженность демократии и общечеловеческим ценностям. Однако проблема оптимальной организации и эффективной деятельности механизма государства Российской Федерации не утратила своей актуальности. Только функционирование специальной системы органов и учреждений, входящих в механизм государства, позволяет организованно и эффективно реализовывать задачи и функции государства, его предназначение в обществе. Механизм государства является важным и необходимым атрибутом любого государства, его «материальной субстанцией» и «физическим воплощением государственной власти».
В отечественной и зарубежной научной литературе неоднократно обращалось внимание на многоаспектное понимание механизма государства, анализировались его организация, функциональные особенности, принципы построения. Однако проблема выработки единого определения данного института в отечественной юридической науке до настоящего времени не решена. Дискуссии в основном касаются соотношения таких понятий как «государственный аппарат» и «механизм государства». Имеются разногласия и при определении системы органов, реализующих основные направления государственной деятельности и входящими в структуру механизма государства.
Сложности в определении исследуемого понятия во многом связаны с отсутствием единого и четкого обозначения термина «государство». В юридической литературе существует множество определений государства. Учёные все еще спорят по этому поводу, но так и не пришли к единому мнению. Следовательно, можно считать вполне обоснованным подход многих авторов в своих рассуждениях о государстве, заостряющих внимание, прежде всего, на основных признаках и особенностях, отличающих государственную организацию от догосударственной2 (некоторые авторы совокупность этих признаков называют политико-юридической характеристикой государства)3.
К ним относятся: 1) наличие выделенного из общества аппарата власти; 2) наличие, наряду с аппаратом власти и управления, аппарата принуждения в виде армии, полиции, разведки, а также в виде всякого рода принудительных учреждений; 3) разделение населения по территориальным единицам (территориальная организация); 4) государственный суверенитет; 5) наличие государственной казны; 6) наличие аппарата взимания налогов. Основными признаками можно считать также наличие государственной символики, праздников, памятных дат и т.п.
Современное понимание государства позволяет рассматривать его как высокоразвитую форму организации совместной жизни людей на определенной территории. Задача его состоит в закреплении и отстаивании социальных интересов людей посредством деятельности специальных органов, управляющих обществом, хотя в настоящее время эта задача пока еще не осуществима.
Для того чтобы выработать наиболее целесообразное понятие механизма государства, проведем ретроспективный анализ развития понятия «механизм государства», которое используется в работах ученых-государствоведов с середины 50-х годов XX столетия4.
Изначально оно тесно связывалось с понятием «государственный аппарат». Последнее некоторые ученые употребляют в двух смыслах — широком и более узком5. В широком смысле понятие «государственный аппарат» как совокупность всех государственных органов совпадает с понятием «механизм государства», идентично ему. В более узком смысле под «государственным аппаратом» понимается аппарат государственного управления. Именно в этом значении, в смысле совокупности исполнительно-распорядительных, управленческих органов государства, используется понятие «государственный аппарат» в науке административного права6. По мнению Л.Л.Григоряна такая концепция являлась естественным продуктом сталинизма и служила своеобразным теоретическим обоснованием огосударствления всех сфер общественной жизни7.
В теории государства и права понятие «государственный аппарат», если иное не было оговорено, употреблялось обычно в своем широком значении, т.е. как адекватное понятию «механизм государства».
В развитии понятия «механизм государства» со временем сформировалась так называемая «традиционная» точка зрения, которая рассматривала его как систему государственных организаций (органов, учреждений), реализующих государственные функции.
Впервые попытка разграничить понятие «механизм государства» и «государственный аппарат» была предпринята Ю.М. Козловым, который в соответствии с доминирующей к тому времени доктриной исходил из того, что профсоюзы (общественные организации) играют значительную роль в управлении государством и поэтому они являются частью механизма государства, что же касается государственного аппарата, то эта категория значительно уже, ибо включает только государственные образования, а профсоюзы - это организации общественные8.
Впоследствии в юридической литературе высказывалось множество порой абсолютно противоположных точек зрения по поводу соотношения этих двух понятий, с которыми невозможно согласиться. Так, например одна из них заключается в том, что понятия «механизма государства» и «государственный аппарат» тождественны. Представителями этой точки зрения являются, в частности, М.И. Байтин, В.М. Лесной9.
Некоторые учёные, высказывали мнение, что между «государственным аппаратом» и «механизмом государства» существуют определённые различия .
Государственный орган - основное звено механизма государства
С точки зрения теории управления государство является сложной системой, обладающей свойствами целенаправленной адаптации к меняющимся условиям внешней и внутренней среды и способностью к самоуправлению, саморегуляции своего развития. Управляющее воздействие государства основано на иерархической структуре государственных органов регулируется прямыми связями с управляемой системой, осуществлением контроля за выполнением управленческого воздействия.
Удивительно, что Конституция Российской Федерации вообще ничего не говорит об управленческой функции государства и его органов. На наш взгляд, это значительный пробел, так как умаляется важнейшая функция государства - управление: политические, правовые и экономические методы управления, направленные на оптимизацию общественной деятельности людей.
Каждая страна, отличаясь масштабом и формой государственного управления и регулирования экономики, проявляет разумную гибкость, используя для этого различные органы государственной власти - от законодательных до исполнительных36.
В правовой литературе не определено с необходимой полнотой и четкостью явление, обозначаемое понятием "субъект управления".
Так. В.Г. Афанасьев в качестве субъектов управления выделяет органы и организации, осуществляющие сознательное воздействие на систему; с тем, чтобы реализовать поставленные цели, добиться запрограммированных результатов .
Как субъекты государственного управления рассматриваются также отдельный орган государственного управления или подсистема Г.В. Атаманчук считает, что сложность государственного управления в том и состоит, что оно формируется и реализуется и во всем обществе, и в отдельном управляемом объекте многими государственными органами, из которых каждый действует лишь в пределах своей компетенции, установленной государством. Поэтому, по его мнению, единым и единственным субъектом государственного управления в полном смысле этого слова может рассматриваться только государство в целом .
На наш взгляд, с таким высказыванием трудно согласиться, так как непосредственное управление обществом государство осуществляет именно посредством своих органов. В этой связи справедливо высказывание, характеризующее субъект государственного управления как орган, в силу закона или иного нормативного правового акта включенный в данную систему, подсистему управления, наделенный специальной компетенцией и необходимыми ресурсами для целенаправленной организационной деятельности по обеспечению работы подчиненных объектов управления .
Ю.А.Тихомиров относит к субъектам управления структурно-организационную социальную общность, выполняющую функции руководства и воздействующую на объект с целью перевода его в новое состояние. Сущность субъекта управления состоит в том, что он обеспечивает выражение интересов определенной социальной общности; каждому из них присущи определенные функции, которые отражают общесистемное разделение труда по их выполнению; он является системно-организованным, с качествами любой социальной системы: субъекты управления схожи между собой и в то же время различаются по степени и формам организованности.
Тесная взаимосвязь функций и механизма государства обуславливает необходимость структурно-функционального подхода к изучению структуры механизма государства. В соответствии с ним структура механизма российского государства должна рассматриваться в неразрывной связи с его деятельностью по выполнению государственных функций.
Структурно-функциональный анализ механизма современного российского государства означает изучение роли и места в нем образующих его элементов государственных органов и их системных образований, как они закреплены в Конституции РФ (структурный подход) в сочетании с их функциональным назначением, выполняемыми ими государственными функциями (функциональный подход).
Основным элементом механизма государства является государственный орган, приобретающий в силу функциональной направленности специфические черты и признаки, отличающие его от политических партий и других общественных организаций, органов местного самоуправления и иных общественных объединений. Не всякие государственные организации и учреждения могут рассматриваться в качестве государственного органа.
Государственный орган — это элемент механизма государства, участвующий в осуществлении функций государства и наделенный для этого властными полномочиями. Понятие «орган» является частью более широкого понятия «организация». Организация — это совокупность людей, коллектив; организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение конкретных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность организации, т. е. всякая организация совершает действия через образуемые ею органы; орган — это часть организации, реализующая ее функции по ее поручению.
Государственный орган - учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся определенными задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией; это отдельная, относительно самостоятельная организационная структура государственной власти, сформированная государством и наделяемая его специальной компетенцией для реализации государственных функций и задач. Вопрос об определении государственного органа постоянно привлекал внимание ученых . По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своих полномочий и должностных обязанностей при условии, что он занимает должность только в государственных органах (исключая учреждения, предприятия, объединения и т. д.). Этим понятием, с нашей точки зрения, в настоящее время государственная служба отграничивается от других видов деятельности в системе организации и функционирования государственной администрации, в сфере деятельности государственных учреждений, предприятий и объединений.
Особенности становления и развития органов внутренних дел в механизме российского государства
Сегодня Россия в очередной раз переживает сложный период своей истории. Ни одна реформа, как государственного аппарата в целом, так и отдельных его институтов, не может обойтись без осмысления опыта прошлого, выявления внутренних закономерностей развития, определения сложившегося круга взаимовлияний и взаимозависимостей. Без этого невозможно целенаправленное движение вперед. Игнорирование исторических тенденций и логики внутреннего развития превращает любую реформу в прожектерство, за которое обществу рано или поздно придется расплачиваться. Вместе с тем исторический опыт как отрицательный, так и положительный, но при условии его научной объективности, позволяет сэкономить на реформаторских импульсах, не изобретая того, что уже существовало или существует в обществе. К сожалению, в нашей истории уже были примеры отрицания и пренебрежения к тому, что было создано предшественниками. В результате созданная в годы революции новая милиция вынуждена была идти долгим путем проб и ошибок, чтобы в конечном итоге выработать институты, средства и методы борьбы с преступностью, которые уже были известны полиции и доказали свою эффективность на практике.
Сегодня внимание к истории органов внутренних дел может показаться лишь проявлением академического интереса. Однако как минимум два обстоятельства позволяют не согласиться с этим утверждением. Во-первых, чем шире хронологические рамки исследования, тем более достовернее получаемые выводы. Во-вторых, именно в XVIII-XIX вв. происходило формирование принципов, структуры, основных направлений деятельности правоохранительных органов российского государства, которые в большинстве своем были заимствованы в советский период, несмотря на многочисленные заявления политических деятелей о разрушении аппарата буржуазного государства и отрицании какой-либо преемственности.
Выполнение органами внутренних дел сущностной значимой государственной функции естественно превращает их в объект научного исследования. Причем интенсивность внимания ученых к правоохранительным органам существенно возрастает в периоды социальных катаклизмов и реформ, когда научный анализ должен не только выявить причины неэффективности, но и помочь определить основные направления и принципы их переустройства.
На различных этапах развития государственности "набор" органов, обеспечивающих функционирование государства, менялся: увеличивался или уменьшался их состав, уточнялась структура и полномочия. Однако многие институты существуют, правда, под различными наименованиями, "извечно". К их числу относятся органы внутренних дел (полиция, милиция).
Первый ученый труд на базе полицейского законодательства появился во Франции в 1722 г. Автором этого труда под названием "Трактат о полиции" был французский учёный Н. Деламар, который рассматривал в своём сочинении вопросы, входящие, по его мнению, в сферу деятельности полиции. Эти вопросы и составили впоследствии содержание науки полиции, основоположником которой, однако, считается не Деламар. Дело в том, что он исследовал элементы полицейской деятельности, не устанавливая между ними взаимной связи, не пытаясь найти то общее-начало, которое объединило бы их. По оценке проф. И.Е. Андреевского, "...трактат Деламара - весьма важный сборник материалов, но не исследование, создающее науку полиции" . Соглашаясь с этой оценкой, тем не менее, хочется отметить, что Деламар верно определил полицию как одно из административных ведомств, более других приближенных к народу и обязанное заботиться о его безопасности и благополучии как в местах имеющих публичное значение, так и в условиях домашнего проживания.
Дальнейшее обоснование понятия "полиция" и "полицейская деятельность" получили в трудах немецких учёных-полицеистов XVIII в. И. Юсти и Е. фон Зонненфельса. И. Юсти в трактатах "Основные начала полицейской науки, изложенные в рациональной системе, основанной на конечной цели полиции" (1756 г.) и "Основания могущества и счастья государств, или подробное изложение всей полицейской науки", (1760 г.) обосновывает идею о том, что средством, способствующим общему счастью и общественному благосостоянию, служит общее имущество государства, которое нужно "охранять, увеличивать и разумно использовать", чем и должна заниматься полиция как совокупность учреждений исполнительной власти. Отсюда и предлагаемые им полицейские меры, необходимые для развития экономической инфраструктуры страны и нормальных демографических условий в ней, для развития сельского хозяйства, промышленности, торговли и финансов, развитие и охранение способностей и наклонностей людей, в частности, забота о религиозно-нравственном состоянии подданных; обучение подданных наукам, искусствам и ремёслам и предупреждение роскоши, праздности и нищенства; охрана внутренней безопасности, включая сюда и отправление правосудия.
Современная система органов внутренних дел
Под греческим словом «система» (systema) понимается нечто целостное, состоящее из каких-либо частей. Понятие «система» в том смысле, как ее сейчас понимают, связывается с развитием философии и возникновением кибернетики-«науки о наиболее общих закономерностях управления системами любой природы и сложности», и, в частности, с одной из отраслей прикладной кибернетики - теории исследования систем и операций.
Первые представления о системе возникли еще в античной философии Евклида, Платона, Аристотеля. Вопросы системности бытия, системной природы знаний в дальнейшем разрабатывались Спинозой, Лейбницем, Линеем, Кантом, Гегелем и др. В 40-60 гг. 20 века Л. Берталанфи и К. Боулдингом была разработана общая теория систем, которая в дальнейшем, с развитием кибернетики выдвинула ряд общесистемных концепций и определений понятия систем.
В настоящее время, в наиболее общем виде под системой понимается совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом и образующих определенную целостность и единство, создающие новые интегративные свойства, не сводимые к сумме свойств отдельных ее 166 элементов .
С нашей точки зрения, существенным аспектом раскрытия содержания понятия системы является выделение различных типов систем. В наиболее общей классификации системы подразделяются на две большие группы: материальные - представляющие совокупность материальных объектов, и абстрактные, - являющиеся продуктом человеческого мышления. Особым классом материальных, живых систем являются социальные системы, представляющие собой сложноорганизованное упорядоченное целое, включающее отдельных индивидов и социальные общности, объединенные разнообразными связями и взаимоотношениями, специфически социальными по своей природе . Разновидностью социальных систем является государство, его различные подсистемы, органы власти и управления и, в частности, такая специфическая система как система органов Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Органы внутренних дел РФ (далее ОВД) - уникальная организация, не имеющая аналогов ни в дореволюционной, ни в современной мировой практике. Необходимо дать теоретическое обоснование данной категории. ОВД представляет собой государственную организацию. Органы внутренних дел создаются государством, действуют от имени государства. Служба в ОВД является составной частью государственной правоохранительной службы в Российской Федерации.
ОВД - это единая государственная организация. Единство ОВД проявляется в том, что, во-первых, несмотря на решение каждой из составных частей ОВД своих специфических задач, все они выполняют общие для всей системы МВД России задачи. Во-вторых, для всех сотрудников ОВД установлен единый порядок прохождения службы и единый статус лиц рядового и начальствующего состава ОВД. И в - третьих, все составные части ОВД входят в единую систему Министерства внутренних дел Российской Федерации. Каждая социальная система, как и любая система этого класса характеризуется рядом универсальных системообразующих признаков, которые являются присущими для любых системных образований . Систему следует всегда рассматривать как целостное сложное структурное образование, а не как суммарное сложение каких-либо элементов, компонентов, частей и подсистем, причем даже расположение этих элементов является существенным, так как является определяющим для существующих между ними взаимосвязей169. То есть в данном случае система, с формальной точки зрения, представляет собой совокупность функциональных компонентов, взаимодействующих между собой во имя достижения определенной цели. Как целостное образование она приобретает новые качественные интегративные характеристики, не содержащиеся в отдельных, образующих ее, элементах170. Свойства каждой системы не сводятся к простой сумме свойств составляющих ее элементов и вывода из последних - свойств целого. Примером проявления эффекта целостности и возникновения новых интегративных свойств может служить кооперация деятельности служб и подразделений органов внутренних дел в процессе раскрытия и расследования преступлений.
Во-вторых, любое системное образование и составляющие его структурные элементы взаимозависимы как между собой, так и окружающей их внешней средой функционирования, и поэтому рассмотрение их возможно только в этих взаимосвязях, т.е. каждая система образует свое специфическое единство с внешней средой своего функционирования. Однако здесь следует обратить внимание и на такой момент, что, взаимодействуя со средой, система выступает как нечто единое, сохраняющее свою определенность. Объясняется это тем, что связи компонентов системы устойчивее и прочнее, чем связи этой системы или ее компонентов с любыми другими системными образованиями внешней среды. Наличие этого комплекса свойств придает системе интегрированность, определяет ее структурное строение, внутреннюю иерархию и, таким образом, обеспечивает ее функционирование и достижение поставленных перед ней целей.
Суть третьего признака - это иерархичность построения систем, которая означает, что каждая из систем есть, как правило, часть системы более высокого уровня, а каждый компонент системы в свою очередь может рассматриваться как система более высокого уровня. И, наконец, последним признаком является то, что всем системным образованиям присущ динамизм, то есть изменяемость, связанная как с внешними воздействиями, так и с объективно присущими любой системе внутренними противоречиями.
Кроме этого, социальным системам помимо этих универсальных системообразующих признаках присуще наличие также некоторых специфических признаков. Одним из таких наиболее существенных признаков является целенаправленность социальных систем, то есть их стремление к достижению какой-то определенной цели путем выполнения определенного набора задач и функций. Вторым таким признаком является стремление любой социальной системы к самоорганизации и самосохранению путем адаптации как к внутренним, так и внешним воздействиям. Следующим существенным признаком данной группы является то, что происходящие в них процессы управления осуществляются путем беспрерывной циркуляции информации как между структурными элементами системы, так и между системой и окружающей ее средой функционирования, а также вышестоящими и нижестоящими системными образованиями. И последний признак, на котором необходимо остановиться, - это открытость социальных систем, которая связана, во-первых, с тем, что большинство из них существует для выполнения функций так называемого внешнего управления (или внешнего воздействия).
