Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы организации и деятельности советской прокуратуры в период ее становления и развития 16
1. Феномен революционной законности при смене экономической формации в российском обществе 16
2. Предпосылки создания советской прокуратуры 27
3. Правовое обеспечение организации и деятельности советской прокуратуры 41
4. Социальная структура работников органов советской прокуратуры 61
Глава II. Место и роль советской прокуратуры в реализации функции государства по обеспечению законности и правопорядка в начальный период ее деятельности 85
1. Правозащитная функция прокуратуры как средство обеспечения законности и правопорядка 85
2. Реализация охранительной функции прокуратуры во взаимоотношениях с органами судебной системы 110
3. Роль прокуратуры в обеспечении законности в деятельности органов дознания и следствия 129
4. Правовые основы участия прокуроров в правотворческой деятельности в 1922-1936 гг 148
Заключение 164
Список использованных источников и научной литературы 169
- Феномен революционной законности при смене экономической формации в российском обществе
- Предпосылки создания советской прокуратуры
- Правозащитная функция прокуратуры как средство обеспечения законности и правопорядка
- Реализация охранительной функции прокуратуры во взаимоотношениях с органами судебной системы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Задача построения в России правового государства, укрепления законности и правопорядка, а также проводимые правовая и административная реформы обусловили необходимость переосмысления конституционно-правового статуса прокуратуры, ее места и роли в государственном механизме. Осуществление масштабных преобразований во всех сферах жизнедеятельности общества объективно требует совершенствования форм и методов укрепления единой законности посредством повышения эффективности прокурорского надзора и оптимизации деятельности прокуратуры.
Вопросы о сущности прокурорского надзора, объеме полномочий прокуроров носят не только теоретический, но и практический характер, поскольку прокурорским надзором охватываются все сферы жизнедеятельности общества и государства, и современная прокуратура является многофункциональным органом.
Важно при этом подчеркнуть, что прокуратура - орган исключительно государственного надзора, и она имеет ряд особенных черт: независимость от других органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений, возможность применения властных полномочий для предупреждения и пресечения правонарушений, разнообразие правовых способов и средств их реализации и др.
Отмеченная специфика была положена в основу деятельности прокуратуры именно в период ее становления и развития в прошлом столетии, когда советская прокуратура заново учреждалась после почти пятилетнего перерыва.
Общеизвестно, что проблемы, касающиеся компетенции прокуратуры и осуществления прокурорского надзора вызывают споры среди ученых-правоведов и требуют своего более глубокого изучения, в том числе с учетом исторического опыта и уже имеющейся научной литературы и источников.
Актуальность настоящего диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с функционированием органов прокуратуры и недостаточной изученностью организации прокурорского надзора в отечественном правоведении именно в начальный период (1922-1936 гт.) в том числе и на региональном уровне.
Однако на протяжении всей истории своего существования реформирование прокуратуры имело как положительный, так и отрицательный опыт. Поэтому его всестороннее изучение необходимо для понимания эволюционных и революционных процессов, происходивших в системе органов прокуратуры с целью выявления объективных закономерностей, влияющих на состояние законности и правопорядка. Полагаем, этим и объясняется возросший интерес к истории прокуратуры в период ее становления в Советском государстве в 1922-1936 годы. С другой стороны, тема актуализируется необходимостью использования положительного опыта деятельности советских прокуроров применительно к современной действительности.
На протяжении всей истории своего существования реформирование прокуратуры имело как положительный, так и отрицательный опыт. Поэтому его всестороннее изучение необходимо для понимания эволюционных и революционных процессов, происходивших в системе органов государственной власти с целью выявления объективных закономерностей, влияющих на состояние законности и правопорядка. Полагаем, этим и объясняется возросший интерес к истории прокуратуры в период ее становления в Советском государстве в 1922-1936 годы.
В таких условиях особое научное звучание приобретает исследование роли прокуратуры в механизме Советского государства, в том числе и в отдельных регионах (в работе исследуется деятельность одного из крупнейших регионов Советской России - Центрально-Черноземной области1). Это позволит, на наш взгляд, представить целостную картину
1 Здесь и далее Центрально Черноземная область обозначается абривиатурой ЦЧО.
становления и развития прокуратуры РСФСР и СССР, а также выявить основные тенденции в деятельности прокуратуры анализируемого периода и происходящие изменения внутри самой прокуратуры с учетом совокупности политических, экономических, правовых факторов, в том числе и на региональном уровне.
Степень научной разработанности темы. К настоящему времени имеется значительное количество работ, в той или иной мере затрагивающих историю становления и развития советской прокуратуры. Исследования можно объединить в несколько групп в зависимости от круга рассматриваемых в них вопросов.
Первую из них составляют работы, касающиеся формирования института прокуратуры в Советском государстве. В частности, заслуживает внимания книга К.А. Мокичева «История советской прокуратуры в важнейших документах»1. В ней автор предпринял попытку отразить этапы развития советской прокуратуры с момента ее зарождения и по своему содержанию - краткий исторический экскурс, основанный на известных фактах и документах. Сюда также следует отнести ряд сборников, подготовленных СИ. Гусевым «Советская прокуратура. История и современность»2, С.А. Шишковым и К.С. Павлищевым «Советская прокуратура»3, «Советская прокуратура. Сборник важнейших документов»4, «Советская прокуратура»5. Самостоятельное место в этой системе источников занимают труды М. Владимирского «Организация советской власти на местах» , Б.С. Тетерина «Организация советской прокуратуры» , В.Г. Лебединского «Организация работы органов прокуратуры в первые годы
1 Мокичев К.А. История советской прокуратуры в важнейших документах. - М., 1952.
2 Гусев СИ. Советская прокуратура. История и современность. - М., 1983.
3 Шишков С.А., Павлищев К.С. Советская прокуратура: сборник документов. - М., 1981.
4 Советская прокуратура: Сборник важнейших документов. - М, 1972.
5 Советская прокуратура. - М., 1982.
6 Владимирский М. Организация советской власти на местах. - М, 1921.
7 Тетерин Б.С. Организация советской прокуратуры. - М, 1958.
ее учреждения»1, Б.М. Спиридонова «Учреждение советской прокуратуры»2, М. Глазунова и Б. Митрофанова «На пути создания союзной прокуратуры»3, Б. Арсеньева «Из истории учреждения советской прокуратуры»4, А.Н. Голикова «Развитие органов прокуратуры в России в период с 1921 по 1930 год»5. Все они отражают проблематику начального периода деятельности советской прокуратуры с идеологической позиции, господствовавшей в тот период. В эту группу можно включить обзоры деятельности прокуратуры, составляемые практиками6.
Вторая группа представлена работами, изучающими общий надзор прокуратуры исследуемого периода . В них авторы пытались дать оценку сложившейся под воздействием революционных перемен юридической практике прокурорского надзора за исполнением законов, выступали с критикой деятельности отдельных прокуратур на местах.
Третья - включает труды, посвященные проблеме взаимоотношений прокуратуры и суда. В их числе: статьи Н. Лаговиера «Прокуратура по старому и новому положению о судоустройстве. Сравнительный очерк»8, А. Винокурова «Союзная прокуратура и союзный Верховный суд»9,
1 Лебединский В. Организация работы органов прокуратуры в первые годы ее
учреждения // Социалистическая законность. -1967. - №7. - С. 19-21.
2 Спиридонов Б.М. Учреждение советской прокуратуры // Вестник Московского ун-та,
серия XII. Право. -1972. - №4. - С. 3-12.
3 Глазунов М., Митрофанов Б. На пути создания союзной прокуратуры //
Социалистическая законность. -1982. - №4. - С. 45-46.
4 Арсеньев Б. Из истории учреждения советской прокуратуры // Советское государство и
право.-1947.-№5.-С.22-31.
5 Голиков А.Н. Развитие органов прокуратуры в России в период с 1921 по 1930 год
// История государства и права. - 2005. - №2. - С. 30-32.
6 См. например, Отчет прокуратуры РСФСР Президиуму ВЦИК за 1924 год. - М., 1925;
Обзор деятельности прокуратуры РСФСР за первое полугодие 1925 года. - М., 1926.
7 См.: Лебединский В.Г. Советская прокуратура и ее деятельность в области общего
надзора. - М., 1954; Березовская С.Г. Прошлое и настоящее общего надзора
// Социалистическая законность. - 1937. - №6. - С. 24-27; Лаговиер Н. К итогам и
перспективам надзора за революционной законностью // Еженедельник советской
юстиции. -1925. - №19. - С. 513-516.
8 Лаговиер Н. Прокуратура по старому и новому положению о судоустройстве.
Сравнительный очерк. // Еженедельник советской юстиции. -1927. - №11. - С. 317-320.
9 Винокуров А. Союзная прокуратура и союзный Верховный суд // Вестник
Верховного суда СССР. -1926. - №2. - С. 3-8.
монография М. Шаргородского «Суд и прокуратура в свете новой Конституции»1, в которых исследователи пытались определить место прокуратуры в судебной системе государства. К ним примыкают работы, касающиеся непосредственно судоустройства СССР, частично освещающие процесс взаимодействия суда и прокуратуры, написанные до 1950-х годов2, т.е. в период расцвета культа личности И.В. Сталина и соответственно - с экстраполяцией его взглядов на правоприменительную практику. В монографиях, опубликованных после смерти И.В. Сталина, прослеживаются робкие попытки оценки деятельности партии при организации суда и прокуратуры в СССР не только с положительной стороны . Здесь выделяется совместная монография В.П. Портнова и Д.И. Славина «Становление правосудия Советской России (1917-1922 годы)»4, в которой советский суд и прокуратура рассматриваются как органы государственного механизма с минимальной степенью политизированности.
Работы четвертой группы характеризуются вниманием к общим проблемам о деятельности советской прокуратуры, которые в своей совокупности существенно расширили научные представления о ее предназначении. Среди них на первое место выдвигаются научные статьи о полномочиях прокуратуры5 и юбилейные обзоры ее деятельности6,
1 Шаргородский М. Суд и прокуратура в свете новой Конституции. - Л., 1937.
2 См.: Вышинский к Я. Судоустройство СССР. - М., 1938; Крыленко Н.В. Советское
правосудие. Суд и прокуратура в СССР. 2 изд. испр. - М., 1937; Карев Д.С. Советская
юстиция. - М., 1949.
3 См.: Галкин Б.А. Организация суда и прокуратуры в СССР. - М, 1967;
Добровольская Т.Н. Как устроен суд и прокуратура в СССР. - М, 1978; Семенов В.М.
Организация суда и прокуратуры в СССР. - Свердловск, 1973.
4. Портнов В.П., Славин Д.И. Становление правосудия Советской России (1917-1922 годы).-М., 1990.
5 См.: Ростовский П. Прокуратура и законность // Еженедельник советской юстиции. -
1922. - №19-20. - С. 14-15; Шумятский Ф. О новых задачах прокуратуры // Пролетарский
суд. - 1927. - №17-18. - С. 1-2; Пилявский С. Прокуратура как орган надзора //
Еженедельник советской юстиции. - 1924. - №22. - С. 514-515; Крыленко Н. Доклад на
торжественном заседании 3 июлю 1932 г. по поводу 10-летия советской прокуратуры //
Советская юстиция. -1932. - №20. - С. 4-15.
6 См.: Пятнадцать лет советской прокуратуре // Социалистическая законность. - 1937. -
№6. - С. 1-7; Пять лет прокуратуры Союза ССР // Социалистическая законность. - 1938. -
№7. - С. 1-4; Горшенин К. Двадцать пять лет советской прокуратуры // Социалистическая
законность. -1947. - №5. - С. 6-14.
вышедшие в свет в 1922-1936 годах.
Отдельную нишу в этой группе занимают книги и статьи послевоенного периода (до 1970-х годов1), в них приводится в систему функционирование прокуратуры того времени.
Труды, изданные с 1970 по 1990 год, характеризуются смещением акцентов в сторону правовой оценки существования прокуратуры исследуемого периода, однако они все еще находились под воздействием марксистской-ленинской идеологии2.
Литература современного периода отличается большим разнообразием и содержит множество точек зрения о месте советской прокуратуры в государственном механизме и ее функциях в период становления3.
Вместе с тем, несмотря на довольно большое количество публикаций, затрагивающих проблемы становления и развития советской прокуратуры, остается значительный пласт неисследованных вопросов относительно функциональной принадлежности прокуратуры в период ее учреждения, становления и развития, в том числе и на региональном уровне. Не устранен это пробел и в диссертационных исследованиях, посвященных учреждению и
См.: Кожевников М.В. Пути развития советской прокуратуры. Ученые записки МГУ. Кн. 5. - М, 1950; Куприца И.Я. Советское государственное право. - М., 1950; Брагинский М. Первые шаги прокуратуры // Социалистическая законность. -1947. - №5. -С. 38-40.
См.: Постовой Д. А. Развитие Советского законодательства об отраслях прокурорского надзора: Учеб. пособие. - Харьков, 1978; Новицкая Т.Е. Нормативные акты как источник права в первый год Советской власти. // Вест. Моск. Ун-та сер. 11, Право. -1980. - № 1. - С. 22-29; Рекунков А. Советская законность // Социалистическая законность. -1982. - №5. - С. 3-8.
3 См.: Ковязина Ю. Реформы XX века: стремление к преобразованию прокурорского надзора // Законность. - 2002. - №10. - С. 2-5; Мельников Н.В. Прокурорский надзор -самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России // Государство и право. - 2003. - №5. - С. 34-41; Фролов В.В. Теория и практика «революционной» законности // История государства и права. - 2005. - №3. - С. 26-27; Яровиков К.Ю. Надзорная функция прокуратуры: история и проблемы развития // Государство и право. -1999. - №11. - С. 68-72; Елизаров А.Б. Роль и место прокурорского надзора в триаде властей // История государства и права. - 2003. - №6. - С. 24-27; Чердаков О.И. Место и роль прокуратуры в правоохранительной системе советского государства в период его становления и развития (1917-1936 гг.) // Государство и право. - 2003. - №12. - С. 86-91; Графский В.Г. Всеобщая история права и государства. - М., 2002; Теория государства и права. Основы марксистско-ленинского учения о государстве и праве / под ред. П.С. Ромашкина, М.С. Строговича, В.А. Туманова. - М., 1962.
развитию советской прокуратуры1.
Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, связанных с процессом становления в механизме Советского государства такого государственно-правового института, как прокуратура.
Предметом исследования является генезис советской государственности в контексте реализации охранительной и надзорной государственных функций, потребовавших для своего дальнейшего развития учреждения института советской прокуратуры в механизме органов Советской власти.
Хронологические рамки исследования включают период с 20-х гг. XX века - от предпосылок учреждения советской прокуратуры и до издания Положения о прокурорском надзоре - то есть, по 30-е гг. XX столетия, когда была принята Конституция СССР 1936 г.
Цель данного исследования состоит в изучении и обобщении предпосылок становления организации, деятельности и развития советской прокуратуры в 20-30-е годы XX века, а также в комплексном и в то же время, детальном анализе компетенции, структуры, основных направлений и методов деятельности прокуратуры в реализации функции Советского государства по обеспечению законности и правопорядка, эволюционирующего на протяжении всего исследуемого периода.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи:
- раскрыть феномен революционной законности в контексте
изменяющихся политических и экономических условий в государстве;
проследить предпосылки учреждения советской прокуратуры в государственном механизме СССР;
выявить характерные тенденции и закономерности, отражающие
1 См.: Дэр Н.Н. Прокурорский надзор за законностью в системе органов государственного управления СССР (1922-1940 гг.): историко-правовое исследование: дис. ...канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2005; Чердаков О.И. Формирование правоохранительных органов советского государства, 1922-1936 гг.: дис. ... докт. юрид. наук. - Саратов, 2002; ВахитоваР.Р. Прокуратура в механизме государства. Историко-правовое исследование: дис. ...канд. юрид. наук. - Казань, 2003.
эволюцию органов прокуратуры и социальную структуру ее работников в 1922-1936 гг.;
исследовать правозащитную функцию прокуратуры, как средство обеспечения законности и правопорядка в общественной и государственной жизни;
выявить пути, формы и методы реализации охранительной функции советского государства во взаимоотношениях прокуратуры с органами судебной системы в исследуемый период;
установить роль прокуратуры по обеспечению законности в деятельности органов предварительного расследования на фоне усиления централизации государственной власти;
оценить организационные и правовые основы участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности в 20-30-е годы XX века.
Источниковедческую базу исследования составили нормативно-правовые акты законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти СССР и РСФСР, в том числе подзаконные нормативные акты (приказы, распоряжения, инструкции, положения и др.) государственных органов, относящихся к деятельности советской прокуратуры в исследуемый хронологический период.
Были исследованы архивные материалы о деятельности прокуратуры регионального уровня исследуемого периода: Государственный архив Курской области (далее ГАКО); ГАКО Ф. Р-906, оп. 1, д. 7, «Наряд помощника прокурора»; ГАКО Ф. Р-906, on 1., д. 14 «Материалы и протоколы заседаний совещаний по борьбе с преступностью»; ГАКО Ф. Р-906, оп. 1, д. 17 «Протоколы межведомственных совещаний»; ГАКО Ф. Р-906, оп. 1, д. 26 «Приказы помощника прокурора губернии»; ГАКО Ф. Р-1721, оп. 1, д. 1 «Циркуляры прокурора ЦЧО»; ГАКО Ф. Р-1721, оп. 1, д. 47 «Резолюции по докладам на совещаниях при областной и окружных прокуратурах»; ГАКО Ф. Р-1721, оп. 2, д. 2 «Циркуляры прокурора ЦЧО» и другие.
Значительная часть данных о деятельности органов прокуратуры ЦЧО (статистические материалы, отчетные и иные документы, связанные с функционированием этих органов) используемые в работе, в научный оборот вводится впервые.
Методологической основой исследования служит система общенаучных методов познания. В ходе исследования были применены диалектико-логический, структурно-функциональный методы научного познания. Помимо общенаучных методов познания использованы специальные, частно-научные методы исследования социально-правовых явлений: сравнительно-правовой, формально-юридический. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили
фундаментальные положения, содержащиеся в научных трудах по истории
отечественного государства и права, общей теории права: С.С. Алексеева,
Н.А. Баженова, В.П. Беляева, А.В. Васильева, А.Б. Венгерова,
В.Г. Графского, И.А. Исаева, Д.А. Керимова, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Г.И. Муромцева, B.C. Нерсесянца, В.М. Сырых, B.C. Тадевосяна, А.Ф. Черданцева, И.С. Яценко и других.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней с позиций современных требований историко-юридической науки представлен комплексный анализ учреждения, организации и деятельности советской прокуратуры как одного из элементов механизма осуществления государственной власти в 20-30-е гг. XX века, в рамках осуществления государством функции надзора за законностью, с учетом региональных особенностей становления и развития Советской власти.
Автор диссертации уточнил положение о том, что правозащитная функция прокуратуры как средство обеспечения законности и правопорядка
в механизме государственной власти РСФСР складывалась из комплексного применения правовых средств во всех отраслях прокурорского надзора, В контексте изменяющихся политических и социально-экономических условий развития государственности в СССР возникает необходимость построения четкого механизма взаимодействия милиции, уголовного розыска, следователей и прокуроров, с тем, чтобы они составляли единое организационное звено для проведения расследований.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых также нашла отражение научная новизна работы:
- на основании анализа нормативных правовых актов периода
становления Советского государства диссертант делает вывод о том, что
причиной отсутствия прокуратуры как института государственной власти
стала концепция построения государственного аппарата по принципу
совмещения надзорных функций с основной их деятельностью. На практике
данная теория доказала свою нежизнеспособность. Таким образом, на (1917-
1922 гг.) в деятельности прокуратуры нет необходимости, поскольку
институты законности, правопорядка, надзора за их соблюдением
несовместимы с революционной, в том числе и с вооруженной борьбой;
проанализировав процесс становления института прокуратуры в государственном механизме СССР, диссертант пришел к выводу о том, что по критерию социально-политического предназначения прокуратура в силу двойственности своего правового статуса обязывалась выполнить две задачи: а) обеспечение проведения политики Правительства на местах и отстаивание его политических интересов; б) обеспечение охраны и защиты прав и интересов тех граждан, которые не посягали на устои Советского государства;
основываясь на том, что главным содержанием нормативных правовых актов о деятельности советской прокуратуры исследуемого периода становится борьба с местничеством, диссертант приходит к выводу о том, что система органов прокуратуры строилась в соответствии с четкой
иерархией и постоянным усилением централизации. Сложная социально-экономическая и политико-правовая ситуация, предопределили сосредоточение в одном органе как надзорных полномочий за законностью во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, так и функций осуществления уголовного преследования и поддержания государственного обвинения в суде;
- на основании проведенного анализа архивных материалов,
диссертант пришел к выводу о том, что с первых дней своего учреждения
органы прокуратуры столкнулись с проблемой кадрового обеспечения,
основной из которых стал низкий уровень квалификации многих
прокурорских работников, проявлявшийся на протяжении всего
анализируемого периода. Партийные директивы о привлечении
максимального числа рабочих и крестьян в ряды сотрудников прокуратуры,
помимо приближения этого государственного органа к населению, имели и
негативную сторону. Количество рабочих и крестьян в органах прокуратуры
было обратно пропорционально уровню профессиональной подготовки всего
прокурорского аппарата, что подтверждается архивными данными. Данное
явление в контексте развития всего государственного аппарата
представлялось положительным, поскольку вовлечение в государственную
деятельность правящего класса способствовало укреплению позиций
правящей партийной элиты.
- анализируя реализацию правозащитной функции прокуратуры в
механизме Советского государства, диссертант приходит к выводу, что она
была обусловлена компетенцией органов прокуратуры, последовательно
развивающейся и совершенствующейся вместе с законодательством
исследуемого периода, а также правовым статусом прокуроров и
установлением объектов надзора (совокупности юридических и физических
лиц, органов власти, на которые распространяется полномочия
прокуратуры). Взаимосвязь всех направлений деятельности прокуратуры и
правовых средств реагирования на допускаемые нарушения закона наглядно проявляется в компетенции районных прокуратур, т.е. первого звена всей системы органов прокуратуры (данный тезис находит подтверждение в архивных материалах о деятельности прокуратуры субъектов ЦЧО);
- обобщив архивные данные об участии прокуроров в судебных
процессах, где вскрывалось значительное число нарушений, диссертант
приходит к выводу о том, что поддержание государственного обвинения в
суде способствовало выявлению и устранению пробелов в материальном и
процессуальном законодательстве;
- на основании проведенного исследования, диссертант полагает, что
сущность правотворчества прокуроров в 20-30 гг. XX века состояла в том,
чтобы в пределах установленной законодательством компетенции выявлять
несоответствие законов и иных нормативных актов потребностям правового
регулирования общественных отношений того периода в целях укрепления
«единой» законности.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной, тем, что результаты исследования позволяют по-новому взглянуть на формирование органов прокуратуры, дают возможность выявить ее роль в механизме советского государства в период его становления.
Материалы, выводы и положения диссертационной работы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов «История отечественного государства и права», «Прокурорский надзор».
Апробация результатов диссертационного исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры теории и истории государства и права Белгородского университета потребительской кооперации и рекомендованы к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при президенте Российской Федерации. Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных
публикациях диссертанта.
Структура диссертационного исследования подчинена логике исследования, обусловлена целями и задачами работы, и состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников и литературы.
Феномен революционной законности при смене экономической формации в российском обществе
В период с 1917 по 1930 гг. в теории и практике советского государственного строительства большевики широко использовали понятие (принцип и институт) «революционной законности».
В контексте истории цивилизаций институт и принцип законности всегда был подвержен прагматизму. Правящие элиты, манипулируя оценочным правовым понятием законности, часто использовали его в своих корыстных политических интересах. Исторические, идеологические, научные, нормативные, практические, культурологические и другие функции законности многоаспектны. В зависимости от экономической и политической ситуации они выборочно переводятся правящей элитой в практическую плоскость осуществления политики государства.
Гражданские войны, революции и контрреволюции, в свою очередь, детерминируют новое видение правящей элитой классического понимания законности. В России в силу сложившихся обстоятельств она была обозначена как революционная. Идеологическая, юридическая и практическая составляющие революционной законности для России были своеобразны.
Авторство и теоретическое ее обоснование многие годы существования Советской власти приписывалась В.И. Ленину, что не совсем точно. Политическое и теоретическое осмысление феномена этой законности принадлежит всемирно известному революционеру М. Робеспьеру, к которому каждый марксист, по выражению В.И. Ленина,«... питает глубокое уважение»
Политико-правовая концепция революционной законности, по М. Робеспьеру, - это революционный террор, основанный на революционной целесообразности и революционном правосознании . Именно буржуазные революционеры Франции, указывал В.И. Ленин, сделали свою революцию великой посредством террора против всех угнетателей: помещиков и капиталистов3.
Таким образом, классики марксизма-ленинизма рецепировали революционную законность из Франции периода Великой буржуазной революции конца XVIII века. Претворив ее в практику В.И. Ленин затем разработал методическое и идеологическое обоснование применительно к условиям Советского государства. В его произведениях: «Проект положения о рабочем контроле», «К населению», «Очередные задачи Советской власти», «Телеграмма начальникам реквизиционных отрядов по всем линиям железных дорог», «Из наказа от СТО (советы труда и обороны) местным советским учреждениям», «К вопросу о задачах рабкрина, их понимании и их исполнении», «О перестройке работы СНК, СТО и малого СНК», и др. содержится методическое обоснование революционной законности4.
Суть революционной законности по В.И. Ленину сводится к следующему: - установление рабочего контроля и ответственности (кары) в виде конфискации всего имущества «и тюрьмы до 5 лет» за сокрытие запасов продовольствия и отчетов за нарушение «строжайшего порядка», дисциплины и охраны имущества; - участие масс в обсуждении, контроле, непосредственном выполнении, «и в проведении государственных законов в жизнь»; - обоснование введения рабочего контроля как закона; - без рабочего контроля как факта нельзя «перейти к рабочему регулированию производства»; - создание продотрядов, комбедов, реквизиционных полков и отрядов «с вменением» им «строжайшей» ответственности «... перед беспощадным судом Революционного трибунала» (курсив наша, - Е.Ш.); - «... создание вождей пролетариата» в целях «отвоевывания» у врага власти и самостоятельного «ведения» государственного строительства; -«... переработать все законы о спекуляции, объявив наказуемым (...с тройной против прежнего строгостью) всякое хищение и всякое уклонение ... от государственного контроля, надзора, учета»; - выдвижение «... для новой проверки тысячи и тысячи трудящихся..., испытывать их, систематически и неуклонно, сотнями, передвигать на высшие посты на основании проверки опытом»;
- народным судам Республики строго следить за торговцами «строжайше карая малейшие попытки отступления от неуклонного соблюдения законов республики и воспитывая широкие массы рабочих и крестьян в деле самостоятельного, быстрого, делового участия их в надзоре за соблюдением законности (курсив наш, - Е.Ш.)».
В письме В.И. Ленина к А.Д. Цюрупе, кроме того, была установлена одна из главных задач Малого СНК - «проверка законности, целесообразности и быстроты отдельных распоряжений и действий наркоматов».
Предпосылки создания советской прокуратуры
В научной литературе посвященной прокуратуре исследуемого периода, признавалось, что в Советском государстве институт надзора за исполнением законов существовал, но распылялся между различными государственными органами.
Таким образом, необходимость в подобном едином, централизованном органе была, но о причине того, почему прокуратура не учреждалась сразу, в период становления всего советского государственного аппарата, практически умалчивается. Предпримем попытку устранить этот пробел в науке.
До создания прокуратуры надзор за законностью в стране обеспечивался системой мер, проводимых центральными и местными советскими органами под контролем высшего руководства Советского государства. Остальные надзорные функции возлагались на Народные Комиссариаты Юстиции (НКЮ) и Рабоче-Крестьянскую Инспекцию (РКИ), другие наркоматы и их местные отделения, следственные комиссии, милицию, чрезвычайные комиссии и иные государственные структуры.
Поскольку декретом «О суде» №1 на комиссаров юстиции возлагались обязанности по ликвидации дореволюционных судебных органов, фактически на них легла и функция надзора за законностью1. В это время комиссар юстиции являлся представителем центральной власти на местах, практически заменил собой бывших прокуроров2.
Некоторые функции по надзору за соблюдением законов выполняла Всероссийская чрезвычайная комиссия, преобразованная в 1922 году в Главное политическое управление.
В течение весьма короткого времени надзор за исполнением законов осуществлял Народный комиссариат государственного контроля (в 1920 году был ликвидирован).
Постановлением «О точном соблюдении законов» VI Чрезвычайного Всероссийского Съезда Советов надзор за точным соблюдением законов на всей территории РСФСР был возложен на Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) как на высший орган власти в государстве1.
Примечательным является то, что уже на второй день существования Советского государства, 8 ноября 1917 г., на комиссаров Военно-Революционного Комитета Петроградского совета была возложена обязанность следить за неуклонным проведением в жизнь постановлений СНК и Военно-революционного комитета по вверенной ему области .
Говоря о предпосылках зарождении советской прокуратуры как государственной структуры, первый прокурор РСФСР Н.В. Крыленко видел ее родоначальника в институте коллегии обвинителей.
Так, декретом «О суде» № 2 от 7 марта 1918 г. впервые предусматривалось создание специальной коллегии правозащитников для выполнения функции обвинения и защиты3.
Согласно декрету «О революционных трибуналах» от 4 мая 1918 г. обязанности коллегии обвинителей состояли в следующем: - в участии одного из членов коллегии в заседаниях следственной комиссии при рассмотрении ею вопроса о предании суду революционного трибунала лиц, относительно которых было возбуждено обвинение; - в даче заключений по вопросу о подсудности дел и полноте произведенного следствия; - в предложении возбуждать обвинение против того или иного лица или группы лиц в преступлении, предусмотренном положением о революционном трибунале или заключающем в себе признаки контрреволюционного деяния; - в формировании обвинительных тезисов по каждому делу, рассмотренному следственной комиссией при назначении дела к слушанию в революционном трибунале
Отсюда можно сделать вывод о том, что это была одна из первых организационных форм государственного обвинения, созданная Советской властью.
В дальнейшем при революционных трибуналах были образованы коллегии обвинителей, избираемые местными советам, централизация которых закреплялась в декрете ВЦИК от 16 мая 1918 г. «О революционных трибуналах при Всероссийском Центральном Исполнительном Комитете Советов». Согласно этому документу на коллегию обвинителей Ревтрибунала при ВЦИК возлагались обязанности руководства всей их системой на местах.
Таким образом, было законодательно предложено считать их зачатками организованной в 1922 г. единой советской прокуратуры . С данным утверждением можно согласиться с большой долей условности, поскольку в начальный период функции коллегии обвинителей были ограничены и заключались, в основном, в поддержании обвинения; при этом права и обязанности обвинителей не были регламентированы, и лишь в декрете СНК от 4 мая 1918 г. «О революционных трибуналах» был намечен определенный порядок работы коллегий обвинителей в рамках уголовного процесса3.
Правозащитная функция прокуратуры как средство обеспечения законности и правопорядка
Определение места и роли прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей зависят от точного определения функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. По справедливому мнению А.Я. Сухарева, функция прокуратуры - это такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризующихся определенным предметом ведения, направленным на решение этих задач и требующий использования присущих ему полномочий и правовых средств1.
Со своей стороны добавим, что важнейшим условием эффективной деятельности прокуратуры является внутренняя взаимосвязанность и взаимообусловленность функций. Такая гармоничность обусловлена единством задач обеспечения законности и правопорядка.
Согласно общепринятому в советской юридической науке правилу, прокуратура создавалась как надзорный орган государственной власти. В этот период незаслуженно умалялась охранительная и защитная функция прокуратуры. Однако еще в 1923 г. в работах теоретиков прокурорского надзора указывалось, что прокурор является «защитником и охранителем прав и интересов трудящихся» . Таким образом на советскую прокуратуру возлагались и обязанности по обеспечению защиты прав граждан от каких бы то ни было нарушений.
Как считает С.Г. Березовская, зашита субъективных прав и условия их обеспечения от нарушений и преступных посягательств в самом общем смысле составляют деятельность прокуратуры по охране прав граждан, посредством устранения условий и причин способствующим возможным нарушениям .
Основные права и обязанности человека и гражданина закреплялись в Конституции. Однако они не составляли исчерпывающий перечень правового статуса, который в свою очередь дополнялся подзаконными нормативно-правовыми актами. В законодательстве устанавливались необходимые условия для реализации прав и обязанностей. Проведенная в СССР кодификация 1922-1924 гг. способствовала укреплению правопорядка и революционной законности.
Основным условием выполнения правозащитной функции прокуратуры являлось единообразное понимание революционной законности. Связывая революционную законность с задачами охраны прав граждан М.И. Калинин отмечал: «... проведение революционной законности означает гарантирование людям известных прав в их частной жизни и, особенно в социалистическом строительстве. Мало того, при известных столкновениях или случаях надо, чтобы ... прокуратура в борьбе между людьми и между отдельным человеком и советскими государственными и общественными органами умела всегда, когда чувствует, что с человеком неправильно расправляются, умела бы этого человека защитить» .
Прокуратура охраняет единую революционную законность от любых нарушений. Эта деятельность определялась как развитием всего государственного механизма, так и эволюцией гражданских правоотношений. Прокуратура имела право вмешиваться во «все», но только в случаях нарушения закона, поскольку в этих целях она и создавалась1.
При реализации правозащитной функции прокуратуры в той или иной степени используются все отрасли прокурорского надзора.
Осуществляя общий надзор за законностью действий органов власти и управления в исследуемый период, прокуратура активно участвовала в политической жизни общества, создании системы общественных обвинителей, опротестовывала незаконные решения органов власти и должностных лиц, нарушающие любые права граждан.
Важнейшим направлением общенадзорной деятельности стала политическая работа прокуратуры. Призванная стоять на страже революционной законности, прокуратура в силу партийных директив в ее адрес не могла ограничиваться только контролем и надзором за выполнением законов и борьбой с преступностью. Теперь, кроме надзорной функции, она была вынуждена пропагандировать среди крестьян партийные директивы.
Положительным в сложившейся ситуации явилось то, что в общении с крестьянами она не только формировала их правосознание, но и заявила о себе, как о вновь образованной правозащитной государственной структуре. Стремление партии, заявлял в это время М.И. Калинин, состояло в том, чтобы «... все рабоче-крестьянские массы приобщить, заставить участвовать в строительстве, в создании новых законов... сделать творцом законности», в чем заключалась сущность политической работы прокуратуры .
Реализация охранительной функции прокуратуры во взаимоотношениях с органами судебной системы
Согласно отечественной правовой доктрине советского периода надзор за законность рассмотрения судами уголовных и гражданских дел является составной частью деятельности прокуратуры по надзору за точным исполнением законов, с целью ликвидации преступности и устранения причин и условий ее порождающих1.
Начиная с 1922 г. прокурорам предоставлялось право опротестовывать решения судов, как в кассационном, так и надзорном порядке. Положения о Прокуратуре РСФСР и СССР предопредели ей приоритет в судебных процессах. Именно эти документы положили начало доктрине, согласно которой прокуроры во время судебного заседания одновременно несли ответственность как за обвинение, так и за соблюдение «законности» заседания2.
Такое понимание двойственной роли прокурора при народном суде приобрело особое значение в середине и в конце 1930-х годов; прокуроры стали чаще участвовать в судебных процессах. Вся их деятельность акцентировалась на исполнении функции государственного обвинения.
Начиная с середины 1930-х годов прокуроры превратились в ведущих участников советского уголовного процесса. Они осуществляли контроль над предварительным следствием, получили широкие полномочия по обеспечению соблюдения законности во время рассмотрения судебных дел, могли в любой момент опротестовывать решения судов.
Объем компетенции прокуроров превышал судейский, что объяснялось обвинительным уклоном политики государства. Повышая их статус, советский режим укреплял свои позиции.
Начиная с 1920-х годов прокуроры городского, районного и областного уровней установили довольно тесные отношения с местными и областными руководителями - имели право присутствовать на заседаниях исполкомов, а также давать консультации властям.
Взаимодействие судебных органов и прокуроров заключалось в участии последних в процессах по гражданским и уголовным делам, рассмотрении жалоб на неправомерные действия судей. Помощников прокуроров участвовали в распорядительных заседаниях народных судов, давали свои заключения по проектам их решений, они также консультировали работников исполкомов.
Методами надзора за деятельностью судебных органов являлись: «обследование», инструктаж, участие в совещаниях судебных работников, принесение протестов в кассационном и надзорном порядке. На местах сотрудники прокуратуры устанавливали более тесную связь с судами и распределительными комиссиями, поскольку ответственность за надлежащее исполнение приговоров ложилась в первую очередь на сотрудников прокуратуры.
Самую обширную сферу деятельности прокуроров в рамках участия в судебных заседаниях составляла работа с протестами. Протесты приносились по фактам нарушения УК, УПК, ГК и ГПК РСФСР. В своем большинстве это было реагирование на мягкость «карательной политики» по делам о растратах, прекращение дел без достаточных оснований, трудовые, жилищные дела и частные споры2. Протесты по уголовным делам приносились преимущественно на приговоры народных судов - о растратах, скотокрадстве, поджогах, когда избранные меры социальной защиты, по мнению прокурора, были недостаточными. Иллюстрацией сказанному будут следующие данные по ЦЧО. В среднем по области их насчитывалось порядка % в год от общего числа. По гражданским делам - 14% относились исключительно к защите бедноты, 31% - к делам по искам о заработной плате, 5% - об алиментах, 26% - о выселении рабочих и служащих преимущественно частными гражданами из квартир, 8% - к охране интересов государственных учреждений, 16% - прочих дел1.
Подавляющее большинство протестов прокуроров удовлетворялось, так как по своим качественным характеристикам в большинстве своем были обоснованы.
Изученная практика прокурорского реагирования на нарушение законности показывает, что опротестование решений судов определялось исключительно поступающими жалобами и заявлениями подсудимых, истцов и ответчиков. Иногда протесты приносились по незначительным делам и гражданским спорам. Основные издержки судебно-надзорной деятельности прокуроров характеризовались, по мнению Н. Лаговиера, «отсутствием протестов в тех случаях, когда их принесение в особенности было необходимым, нереагированием в ряде случаев на систематическое извращение карательной политики отдельными судами»2.
С переходом от военного коммунизма к смягчению экономической политики государства роль прокуратуры как надзорного органа усилилась. Ей вменялось в обязанность систематизировать надзорные проверки и расширить практику истребования уголовных и гражданских дел в порядке надзора.
