Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Основы правового положения российской прокуратуры
1 . Становление и развитие прокуратуры в XVI - начале XX веков 12
2. Органы прокуратуры в системе советских органов государственной власти 38
3. Органы прокуратуры в системе органов государственной власти России в период формирования правового государства 53
ГЛАВА 2. Взаимодействие органов прокуратуры с федеральными органами государственной власти
1. Органы прокуратуры и органы федеральной законодательной (представительной) власти 85
2. Органы прокуратуры и органы федеральной исполнительной власти 103
3. Органы прокуратуры и органы федеральной судебной власти 111
4. Органы прокуратуры и органы государственной власти Федеральных округов 132
ГЛАВА 3. Взаимодействие органов прокуратуры с региональными органами государственной власти и муниципальными органами
1. Органы прокуратуры и органы государственной власти субъектов Российской Федерации І 43
2. Органы прокуратуры и органы местного самоуправления 154
Заключение 169
Список использованной литературы 172
- Становление и развитие прокуратуры в XVI - начале XX веков
- Органы прокуратуры в системе советских органов государственной власти
- Органы прокуратуры и органы федеральной законодательной (представительной) власти
- Органы прокуратуры и органы государственной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важность глубокого и всестороннего исследования места органов прокуратуры в механизме российского государства с позиции разделения властей и их роли в системе сдержек и противовесов, в обеспечении механизма юридической защиты прав, свобод и законных интересов личности в сложных социально-экономических и политических условиях реформирования российского общества не вызывает сомнения. В ст. 2 Конституции РФ 1993 г. отмечается, что человек, его права и свободы является высшей ценностью, поэтому не только признание, соблюдение, но и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства вообще, органов прокуратуры - в особенности.
Провозглашение прав и свобод человека высшей ценностью вовсе не означает их эффективного осуществления на практике - необходим действенный, реально функционирующий механизм их реализации, обеспечения и защиты с позиции гарантий прав личности. В последнее время именно этой проблеме стало уделяться больше внимания в литературе, о чем свидетельствуют выполненные за последнее время диссертационные исследования, публикации на уровне монографий, сборников научных трудов, журнальных и научных статей. Обращает, однако, на себя внимание тот факт, что в силу различных причин целый ряд вопросов, находящихся в плоскости статики и динамики функционирования органов прокуратуры в механизме разделения властей, обеспечении гарантий прав личности, становятся предметом специального исследования.
В условиях становления российской правовой государственности особое значение приобретает законность в государственном управлении, ведь обеспечение точного и неуклонного исполнения закона со стороны должностных лиц и государственных органов повышает авторитет права, реализует взаимную ответственность государства и личности.
Между тем, в сфере государственного управления до сих пор не удается достичь реализации принципов правового государства, в ней чаще всего допускаются нарушения со стороны исполнительно-распорядительных органов в центре и на местах, противодействие органам прокуратуры в устранении нарушений закона, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению нарушений закона. В результате в государственную и общественную жизнь привносятся элементы нестабильности, игнорируются и нарушаются права, свободы и законные интересы граждан.
Одной из главных гарантий обеспечения законности в государстве является деятельность прокуратуры, выступающей единственным государственным органом, предназначение которого состоит исключительно в надзоре за единообразным исполнением законов на территории всей страны, она максимально приспособлена к выполнению этой функции, как единая централизованная система.
Степень разработанности проблемы. Многоаспектный характер темы диссертационного исследования предполагал необходимость обращения к различным отраслям знаний, в частности, к работам в области философии, политологии, различных отраслей права.
Вопросы разделения властей, места и роли органов прокуратуры в механизме государства, в охране прав личности, основные направления ее деятельности на общетеоретическом и концептуально на отраслевом уровнях достаточно обстоятельно разработаны в ряде монографических исследованиях, коллективных трудах, сборниках и материалах научных конференций. Широко известны по данной проблематике работы С.С. Алексеева, М.И.Байтина, В.И.Баскова, Н.В. Витрука, BE. Гулиева,
В.М. Горшенева, Ю.П. Еременко, В.Н. Карташева, М.К. Кислицына, С.А. Комарова, В.В. Копейчикова, В.Н. Кудрявцева, В.М. Курицына, Е.А. Лукашевой, П.А. Лупинской, А.В. Малько, В.В.Мальцева, Н.И. Матузова, А.С. Мордовца, B.C. Нерсесянца, М.Ф. Орзиха, Т.Н. Радько, И.В. Ростовщикова, Ф.М. Рудинского, В.А. Рыбакова, В.М. Савицкого, В.П. Сальникова, В.Н. Синюкова, М.С. Строговича, А.В.Стремоухова, А.Я.Сухарева, Б.Н. Топорнина, И.Е. Фарбера, В.М. Чхиквадзе, B.C. Шадрина, С.А. Шейфера, Б.С. Эбзеева и многих других авторов.
Проблематика диссертационного исследования потребовала обращения к анализу социальной сущности механизма реализации гарантий прав и свобод личности, их обеспечения и защиты.
Однако в имеющихся работах исследуются лишь отдельные аспекты деятельности органов прокуратуры. До настоящего времени не достаточно выявлены и проанализированы тенденции, закономерности функционирования механизма защиты и обеспечения прав личности применительно к органам прокуратуры, эффективность их деятельности в рамках внутригосударственных и международных правовых средств, обеспечивающих безопасность прав и свобод человека и гражданина в условиях реформирования российского государства. Это требует дальнейших теоретических обобщений, более комплексного исследования проблемы обеспечения и защиты субъективных прав и свобод личности.
Комплексное рассмотрение реального места и роли органов прокуратуры в механизме разделения властей, функционирования в условиях бытия системы сдержек и противовесов даст возможность определить законодательные возможности для оптимизации мер по обеспечению прав и свобод личности, позволит обозначить направления их совершенствования, прежде всего, органов прокуратуры по реализации прав и свобод человека и гражданина.
Цель и задачи исследования. Целью данной работы является общетеоретическое исследование места и роли органов прокуратуры в механизме разделения властей, в обеспечении прав и свобод личности, определение и конкретизация в этом аспекте наиболее эффективных, действенных способов и средств в контексте предоставленных законом органам прокуратуры прав и полномочий, а также возможность внедрения наработанных в ходе исследования рекомендаций по законодательному регулированию правового статуса органов прокуратуры, направленных на совершенствование и повышение эффективности их деятельности в рассматриваемой сфере.
С учетом означенной цели необходимо было разрешить ряд основных задач: определить место и роль органов прокуратуры в государственном механизме вообще, в механизме разделения властей и системе сдержек и противовесов - в особенности; проанализировать принципы организации и деятельности, систему органов прокуратуры Российской Федерации в современном российском обществе; отразить направления надзора прокуратуры в сфере государственного управления. Особое внимание требуется уделить надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, который в новом Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» выделен в специальную главу.
Важное значение в этой связи приобретают изучение вопросов применения актов прокурорского реагирования в сфере государственного управления, а главное - анализ сложившейся практики принесения прокуратурой протестов и представлений.
Объектом исследования выступают система органов прокуратуры в условиях становления правового государства, их место в механизме российского государства, роль в процессе обеспечения и защиты конституционных прав личности.
Предметом диссертационного исследования являются особенно сти взаимодействия органов прокуратуры с органами государственной власти, правовые формы прокурорского надзора в сфере государственного управления, а также новые и недостаточно разработанные, но существенные аспекты теории и практики деятельности органов прокуратуры в системе сдержек и противовесов.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные методы познания, в частности, общенаучные (диалектико-материалистический, системный, социологический, структурно-функциональный, исторический), общелогические (метод восхождения от абстрактного к конкретному, от общего к частному) частно-научные (например, сравнительного правоведения и др.) Их применение в сочетании с последними достижениями философской, социологической, политологической и юридической мысли позволило выявить и проанализировать основные закономерности бытия органов прокуратуры в механизме российского государства вообще, в механизме разделения властей - в особенности. В конечном счете, стало возможным внести конкретные предложения по законодательному регулированию правового статуса органов прокуратуры, внесение поправок в Конституцию РФ.
Теоретические выводы и предложения диссертанта изложены с учетом современного освещения соответствующих проблем в работах отечественных и зарубежных авторов по теории государства и права, этике, социологии, уголовному праву, криминологии, уголовному процессу.
Источниковедческую основу исследования составили научные труды как общетеоретического, так и отраслевого характера. Особое внимание уделялось законодательным нормативным актам, международным договорам и иным правовым источникам, определяющим правовые контуры механизма российской государственности вообще, ор ганов прокуратуры - в частности.
Научная новизна работы определяется самим выбором мало исследованных аспектов проблемы места и роли органов прокуратуры в механизме российской государственности в современных условиях становления правового государства, специфики взаимодействия с органами законодательной, исполнительной, судебной власти, особенностей их бытия в системе сдержек и противовесов в российской государственности, подходом к их освещению, а также полученными результатами теоретического и прикладного характера.
В рамках общей теории государства и права это одно из первых комплексных исследований места и роли органов прокуратуры в механизме взаимодействия с органами государственной власти в механизме разделения властей и системе сдержек и противовесов, выяснение специфики действия соответствующего юридического механизма, с учетом формирования органов государственной власти федеральных округов.
Научная новизна проявляется также и в том, что осуществлена попытка определения юридических аспектов взаимодействия органов прокуратуры в механизме разделения властей, направлений его влияния на реализацию прав личности; выявлена специфика процесса обеспечения и защиты субъективных прав военнослужащих, разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию и повышению эффективности деятельности органов прокуратуры в обеспечении прав личности вообще, военнослужащих - в особенности.
Теоретическое значение проведенного исследования заключается в том, что в нем формулируются и обосновываются общетеоретические положения относительно места и роли органов прокуратуры в аппарате российского государства, в том числе в системе разделения властей, определены тенденции развития в условиях формирования демо кратического общества. Их использование позволило автору на научной основе высказать предложения по повышению эффективности функционирования органов прокуратуры, внести предложения об изменении конституционных положений относительно органов прокуратуры, а также положений текущего законодательства в Российской Федерации.
Практическое значение проведенного исследования заключается в том, что разработанные вопросы позволят более реально определить формы и методы воздействия органов прокуратуры на эффективность функционирования законодательных, исполнительных и судебных органов власти, укрепит их конституционные основы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Положения диссертации используются в практике органов прокуратуры, в том числе: 1) при защите прав и свобод личности; 2) для упрочения гарантий законности в надзорной деятельности; 3) при издании актов оперативного управления.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Принципы организации и деятельности органов прокуратуры должны быть приведены в соответствие с реальностями формирования российской правовой государственности, демократического устройства общества. Прокуратура как функционально самостоятельный институт государства призвана быть наряду с органами правосудия ведущим гарантом прав и свобод человека как высшей ценности.
2. В современных российских условиях прокуратура с позиций демократического закона влияет на все ветви власти, выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов», так как только закон ограничивает все виды власти, а главное назначение прокуратуры в случае, если он нарушается, вмешаться и добиться устранения нарушений законности.
3. Дальнейшее реформирование российской прокуратуры предполагает, что изменение статуса, структур, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, имея в виду, что главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, осуществления эффективной защиты прав и свобод человека и гражданина.
4. Создание Федеральных округов Российской Федерации будет способствовать оптимизации деятельности прокуратуры в целом и в частности по надзору за соблюдением прав и свобод личности.
5. Проведенное исследование подтверждает, что изменения общественно-политической ситуации, реформа армии и флота, влекущая за собой организационно-правовые изменения деятельности органов военного управления, не отражается на роли российской прокуратуры как гаранта законности прав и законных интересов граждан.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры правоведения Коломенского государственного педагогического института, отражены в опубликованных научных работах автора общим объемом 5,6 п.л.
Основные теоретические выводы, рекомендации и положения диссертационного исследования докладывались на международных и всероссийских научно-практических конференциях и семинарах. Диссертант, в частности, выступал на Межвузовской студенческой научно-практической конференции «Правомерное поведение, правонарушение и юридическая ответственность» (Москва, апрель 2000 г.), Межвузовской научно-исследовательской конференции по итогам 1999 года (Коломна, декабрь 1999 г.).
Положения и выводы диссертации апробированы в процессе преподавания курсов теории государства и права, конституционного права, системы правоохранительных органов РФ, уголовного процесса и т.д. Материалы диссертационного исследования используются при чтении специальных курсов и специальных семинаров в Коломенском государственном педагогическом институте, а также в практике органов военной прокуратуры.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав (включающих 9 параграфов), заключения, списка использованной литературы.
Становление и развитие прокуратуры в XVI - начале XX веков
Становление органов прокуратуры в Российском государстве было вызвано объективными причинами укрепления царской власти, ибо на протяжении всей истории Российского государства центральная власть боролась с центробежными силами на местах, мздоимством чиновников и разрушительной силой беззакония. В этой борьбе руководители государства довольно рано осознали необходимость в создании особого органа, выполняющего функции надзора и уголовного преследования, и подчинявшегося исключительно главе государства.
В период феодальной раздробленности о существовании таких органов не могло быть и речи ввиду слабости великокняжеской власти, невозможности силой государственного принуждения обеспечить исполнение решений князя.
Однако уже в первые десятилетия после окончательного свержения в 1480 году монголо-татарского ига и образования централизованного Российского государства, великие князья, а затем цари приходят к мысли о необходимости устранить влияние на центральную власть родовой знати, так как формирование нового государства требовало дальнейшего укрепления самодержавной власти.
Первая попытка создать систему органов, независимую от земства, а точнее от родовой знати и представителей городской и сельской верхушки, подчиненную исключительно монарху, была предпринята Иоанном IV. В это время укрепление власти царя, борьба с политическими противниками производилась только путем репрессии, для которых был необходим формальный повод, и Иоанн IV с успехом его нашел.
После смерти Василия III, он заявил, что бояре хотели лишить его законных прав и сделать своим государем выходца из рода князей Суздальских - Горбатых. Обвинения против Горбатого и прочих крамольных бояр царь заключил утверждением, будто изменники намеревались лишить его жизни, уничтожить его и его близких, также как это случилось с «благочестивой, почившей в бозе царицей», происходившей из рода Романовых1.
Заявления о покушениях на жизнь царя служили не более чем предлогом для введения в стране чрезвычайного положения. Вплоть до отъезда из столицы Иоанн нисколько не опасался за свою жизнь и разъезжал по улицам без всякой охраны, в сопровождении герольда, который возвещал присутствие царя барабанным боем2.
Царь потребовал от Боярской думы и священного собора предоставления ему чрезвычайных полномочий и учреждения специальной охраны. Представители думы и духовенства не только приняли это условие, но и благодарили Иоанна Грозного как могли.
Для выработки соглашения с Боярской думой царь оставил при себе первого боярина кн. И.Д. Вольского, кн. П.М. Щенятева-Патрикеева, дьяков. Прочие члены думы (кн. И.Ф. Мстиславский, кн. И.И. Пронский и т.д.) были в тот же день отосланы в столицу. Подобное разделение думы вполне отвечало целям и намерениям Басманова и прочих советников царя.
На подготовку указа об учреждении опричнины ушло более месяца, он был окончательно утвержден думой после возвращения царя в Москву. Подлинник указа хранился в царском архиве и был описан в архивной описи следующим образом: «Указ, как государь приехал из Слободы, о опришнине». Царь прибыл из Слободы в Москву 15 февраля 1565г., сразу же после этого («как государь приехал») был издан названный указ.
Для утверждения указа об опричнине в Кремле были собраны Боярская дума и высшее духовенство. По словам очевидцев событий Тау-бе и Крузе, царь вызвал к себе оба сословия, т.е. духовенство и дворянство. Но в представлении немецких дворян в высшее (дворянское) сословие входили как бояре, так и дворяне. Возможно, что в первом соборе опричного времени действительно участвовали представители дворянства.
Царь Иван открыл собор пространной речью. Он объяснил причины своего отречения и заявил, что для охранения своей жизни намерен „учинить" себе на своем государстве „опришнину" с „особым" двором, армией и территорией. Государство свое Московское он передает в ведение Боярской думы, по этому случаю членам думы были сделаны многословные наставления. Прежде всего, Иоанн указал высшим боярам на все то, что при благоприятных обстоятельствах и времени могло бы способствовать расширению и процветанию государства. Далее, он велел боярам следить за тем, чтобы в случае его кончины не возникло спора и раскола между обоими его молодыми сыновьями Иваном и Федором. (Аналогичные наставления сыновьям царь внес в незадолго до того составленную духовную грамоту). Иоанн Грозный просил бояр, чтобы они позаботились о том, чтобы водворить в стране порядок, мир и единство. В тех же целях он требовал для себя неограниченных полномочий, права казнить опальных бояр и князей, и, что особенно важно, права конфисковать по собственному усмотрению земельные богатства и все имущество («животы» и «статки») опальных. Как сообщала официальная летопись, Грозный соглашался вернуться на царство лишь на том условии, «что ему своих изменников, которые измены ему, государю, делали и в чем ему, государю, были непослушны, на тех опала своя класти, а иных казнити и животы их и статки имати»3. В речи к Земскому собору царь Иван в особенности настаивал на необходимости покончить со злоупотреблениями властей и прочими несправедливостями. В этом тезисе заключался, как это ни парадоксально, один из главнейших аргументов в пользу опричнины. Незадолго до введения опричнины боярская оппозиция устами князя Курбского обвинила «державного» царя и его «властелей» в таких бедах, как произвол и беззакония в судах4. Речь Грозного к собору явилась непосредственным ответом на обвинения Курбского. Поразительную картину коррупции, взяточничества и лихоимства приказной администрации мы находим в сочинении Г. Штадена5. Отнюдь не расположенные к царю Таубе и Крузе свидетельствуют, что Иван, вверяя думе земщину, просил бояр позаботиться об искоренении несправедливостей и преступлений и водворении в стране порядка. В совершенно тех же выражениях рассказывает об этом Штаден: царь «хотел искоренить неправду правителей и приказных страны» и «устроить так, чтобы новые правители, которых он посадит, судили бы по судебникам без подарков, дач и приносов»6. Однако на практике привилегии опричнины и бесправное положение земщины лишь создали почву для новых вопиющих злоупотреблений.
Органы прокуратуры в системе советских органов государственной власти
После октябрьской революции 1917 года старая прокуратура вместе судом и адвокатурой была ликвидирована декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г., который гласил: «Упразднить доныне существующие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно и институты присяжной и частной адвокатуры»23.
Однако образование нового государства, проблема его выживания, потребовали укрепления государственной власти и, как следствие, восстановления режима законности. IV Всероссийский Чрезвычайный съезд Советов в постановлении от 8 ноября 1918 г. «О точном соблюдении законов» призвал всех граждан, все органы и всех должностных лиц Советской власти к строжайшему соблюдению законов РСФСР, а также изданных и издаваемых центральной властью постановлений, положений и распоряжений24. В этот период специального органа надзора за законностью создано не было, надзор за законностью осуществляли высшие органы государственной власти — ВЦИК, Совнарком, а также Наркоматы юстиции и Государственного контроля, а затем Наркомат Рабоче - Крестьянской инспекции и их местные органы; надзор за законностью осуществлялся также в процессе исполнительно-распорядительной деятельности других наркоматов и местных Советов, судами.
ВЦИК и СНК принимали меры к устранению нарушений законности, рассматривали жалобы граждан и представления различных государственных органов, о нарушениях декретов Советского государства и нередко принимались меры к устранению этих нарушения. Однако из центра было трудно контролировать исполнение указаний об устранении нарушений законности. Кроме того, работа проводилась главным образом по жалобам и заявлениям граждан и организаций, постоянного систематизированного надзора в то время не существовало, и на местах нередко игнорировали распоряжения центральных органов, а жалобщики жестоко преследовались. Например, летом 1919 г. В. И. Ленин послал телеграмму на имя Новгородского губисполкома и копии ГубЧК и губпродкомиссару, в которой было сказано: «Повидимому, Булатов арестован за жалобу мне. Предупреждаю, что за это председателей губисполкома, ЧК и членов исполкома буду арестовывать и до-биваться их расстрела. Почему не ответили тотчас на мой вопрос» .
Важную роль в деле борьбы за соблюдение законности играл НКЮ, местные органы которого - комиссары юстиции - были представителями центральной власти на местах и частично выполняли прокурорские функции. Позднее эти функции выполнялись отделами юстиции губисполкомов. Положение об отделах юстиции от 30 января 1919 г. предусматривало, что коллегия отдела юстиции принимает меры против незакономерных действий местных органов Советской власти.
В декабре 1917 г. СНК создал Всероссийскую Чрезвычайную Комиссию при Совете Народных Комиссаров по борьбе с контрреволюцией и саботажем. В марте 1918 г. ВЧК предложила всем Советам на местах немедленно создать местные ЧК, которые вели борьбу с контрреволюционными преступлениями, спекуляцией, преступлениями по должности и посредством печати (уже в 1917 году был создан революционный трибунал печати). Предварительное расследование уголовных дел в этот период производили следственные комиссии, судьи местных судов и органы дознания, а также ЧК, которые и разрешали большинство расследованных ими дел.
Положение о народном суде от 21 октября 1920 г. заменило следственные комиссии народными следователями. По декрету о суде № 1 в качестве обвинителей допускались все неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами. Декрет о суде № 2 от 7 марта 1918 года создал при местных Советах коллегии правозас-тупников, члены которых осуществляли общественное обвинение и общественную защиту . Декретом СНК от 4 мая 1918 г. при революционных трибуналах были созданы коллегии обвинителей из трех лиц, избираемых местными Советами. «Положение о народном суде» 21 октября 1920 г. предусматривало, что при местных отделах юстиции состоят особые обвинители, назначаемые и отзываемые губернскими исполнительными комитетами. Надзор за законностью содержания заключенных под стражей осуществлялся отделами Наркомата юстиции и судьями. Однако, как справедливо отмечается в юридической литературе, в первые годы Советской власти надзор за точным исполнением законов характеризовался параллелизмом, распылённостью между многими учреждениями и должностными лицами.
Органы прокуратуры и органы федеральной законодательной (представительной) власти
В основе взаимодействия органов российской прокуратуры с органами государственной власти лежит идея реализации системы «сдер-жек и противовесов», поэтому необходимо определить место прокуратуры в этой системе, особенно с позиции разделения властей.
В Федеральном законе о прокуратуре Российской Федерации (с изменениями и дополнениями от 10 февраля 1999 г.), который имеет не только правовое, но и общегосударственное, социально-политическое значение, закреплен основополагающий принцип построения прокуратуры как единой федеральной, централизованной системы, осуществляющее от имени Российской Федерации надзор за исполнением законов, действующих на ее территории. В законе учтены не только современные реалии России, но и ее перспективы, по крайней мере на переходный период, и, прежде всего, острейшая общественная потребность в укреплении законности и правопорядка в сложных условиях преобразований. Не будет преувеличением сказать, что Закон аккумулирует многое из того позитивного, полезного, что накоплено российской прокуратурой на протяжении истории ее развития.
Главное, по нашему мнению состоит в том, что Закон не только сохранил, но и усилил ряд позиций прокуратуры как важнейшего государственного правоохранительного органа, обеспечивающего законность. Он предусматривает значительное усиление правозащитной функции прокуратуры, особенно, в плане обеспечения прав и свобод человека. Впервые вопросам надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Законе посвящена специальная глава, в нем более четко, чем прежде, сформулированы, а по ряду позиций и расширены предметы и полномочия прокурорского надзора по его отраслям и направлениям. Законом восстановлена функция координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Тем самым значительно усиливаются возможности ее влияния на состояние борьбы с преступностью , масштабы и характер которой стали представлять реальную угрозу для государства и общества. Прокуратура доказала свою безальтернативную роль такого координирующего центра47.
В Конституции РФ утверждается принцип разделения властей, реализация которого должна быть направлена на оптимизацию деятельности всего государственного аппарата путем четкого разграничения компетенции различных ветвей власти, всевозможных властных структур в федеральном государстве. Думается, что разделение властей должно быть осуществлено таким образом, чтобы обеспечить оптимальное взаимодействие каждой из них друг с другом, функционирование всех властей как единой государственной власти.
По мнению В.В.Клочкова, проблема взаимодействия властей в России концептуально не разработана и законодательно не отрегулирована48. Разделение властей должно быть регламентировано законами предельно четко, чтобы ни одна власть не толковала закон таким образом, что она может присваивать полномочия другой власти, тем более весь их объем. В этой связи определенный интерес представляют данные проведенного нами социологического исследования. Выясняя вопрос, в какую из ветвей власти на сегодняшний день входит прокуратура, а также в какую из ветвей власти прокуратура должна входить, в 1999 году было проведено анкетирование 296 прокурорско - следственных работников военной прокуратуры Московского военного округа. 123 ( 42%) работника военной прокуратуры считают, что в настоящее время прокуратура законодательно включена в федеральную исполнительную власть, 103 (35%) офицера отнесли прокуратуру к федеральной судебной власти, 39 (13%) человек к самостоятельной и независимой, 1 (0,01%) к законодательной и 30 (10%) сотрудников к иной власти.
Кроме того, прокурорско-следственному составу военных прокуратур Московского военного округа было предложено указать в анкетах к какой из ветвей власти, по их мнению, прокуратура должна относиться. 258 (88%) опрошенных считают, что прокуратура должна быть самостоятельной и независимой, 24 работника (8%) прокуратуру хотели бы видеть в федеральной исполнительной власти, 9 (3%) в федеральной судебной власти и 4 человека (1%) затруднились ответить на данный вопрос.
Следует согласиться с тем, что должен быть создан эффективный государственный механизм, который в соответствии с законами обеспечил бы разделение властей, при этом необходимо обеспечить взаимодействие властей, функционирование разделения властей как единой государственной власти49. Прокуратура - необходимый и пока единственный надзорный орган, обеспечивающий разделение и взаимодействие властей, а, следовательно, становление и развитие демократического федеративного правового государства. Прокурорский надзор за соответствием деятельности актов исполнительной власти законам - это надежное средство обеспечения функционирования исполнительной власти в пределах ее компетенции, установленной законодательством.
В теории существует мнение о том, что необходимо освободить прокуратуру от надзорной функции. Так, В.М.Савицкий полагает, что в современных условиях главное, ведущее направление деятельности прокуратуры - борьба с преступностью. Именно так, как правило, действует прокуратура в зарубежных странах, на этой основе была организована прокуратура в дореволюционной России, а совмещать эту задачу с осуществлением так называемого общего надзора прокуратура, как показал более чем полувековой опыт, не в состоянии.
Органы прокуратуры и органы государственной власти субъектов Российской Федерации
Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, указанным выше Федеральным законом «О прокуратуре РФ» и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации, что определяет особенности взаимодействия органов прокуратуры Российской Федерации и органов государственной власти субъектов федерации.
Как уже отмечалось, в ст. 129 Конституции определены только общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должности прокуроров субъектов Федерации, которые назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами. Таким образом, Конституция делает только одно исключение из правила (см. п."о" ст.71), когда законодательством субъекта Федерации должно быть определено, какими органами власти субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование. Следовательно, конституции и уставы (основные законы) субъектов Федерации в части, определенной Конституцией Российской Федерации, только по вопросу согласования Генеральным прокурором Российской Федерации назначения предлагаемой им кандидатуры - прокурора субъекта Федерации, относится к правовым основам деятельности прокуратуры Российской Федерации. Конституциями, уставами (основными законами) различных субъектов Федерации этот вопрос регламентируется не единообразно. Так, согласно Уставу Ставропольского края прокурор края назначается на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с Государственной Думой и губернатором края (ст.71); по Уставу Курганской области прокурор, области назначается Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти области (ст. 130); по Уставу Липецкой области - по согласованию с областным Собранием депутатов и администрацией области (ст. 143). В Уставе (основном законе) Оренбургской области определено, что прокурор области назначается Генеральным прокурором Российской Федерации (п.2 ст.92).
Прокурорский надзор распространен и на законодательные (представительные) и исполнительные органы, субъектов федерации. Обеспечение верховенства законов, их единообразного понимания во взаимоотношениях органов власти "по вертикали" имеет большое значение для преодоления сепаратизма и местничества, для реального воплощения в жизнь принципа федерализма как одной из фундаментальных основ российской государственности. Осуществляя свою деятельность на этом направлении, прокуратура призвана сыграть роль важного рычага в деле обеспечения оптимального баланса сил по линии "центр - регионы".
Прокуроры осуществляют надзор за исполнением конституций, уставов субъектов Федерации, а также за исполнением законов субъектов Федерации, принятых ими в соответствии со своей компетенцией и не противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ст. 76 Конституции). Конституцией установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции, т.е. по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. В таких случаях прокурор также осуществляет надзор за исполнением законов субъекта Российской Федерации.
Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры, включая прокуроров субъектов Федерации, вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации.
Согласно конституциям (уставам) ряда субъектов Российской Федерации прокурорам предоставляется право законодательной инициативы в соответствующем законодательном (представи-тельном) органе власти. Так, Уставами (Основными законами) Новгородской области (ст.30), Иркутской области (ст.27). Свердловской области (ст.66) и другими соответствующий прокурор включен в число субъектов законодательной инициативы в областной Думе, Законодательном собрании этих субъектов Федерации.
Для того чтобы использовать это важное для интересов обеспечения законности право, прокуроры всех уровней должны систематически накапливать и оценивать информацию о соответствии действующих законов потребностям правового регулирования общественных отношений, а также о пробелах и иных дефектах правового регулирования, о необходимости дать толкование законам или отдельным их нормам.
