Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Становление и развитие прокуратуры в механизме государства мировые и российские измерения . 10
1 .Понятие механизма государства. 10
2. Прокуратура - институт государственной власти: мировой опыт . 19
3. Прокуратура в механизме государства досоветской России . 29
ГЛАВА 2. Прокуратура в механизме Советского государства . 58
1 . Прокуратура в начальный период Советской власти и во время гражданской войны . 58
2.Возрождение российской прокуратуры на советской основе, ее развитие и трансформация в элемент постсоветской системы государственной власти. 64
ГЛАВА 3. Прокуратура в механизме государства постсоветской России . 98
1 . Дискуссия о месте и роли прокуратуры в механизме государства постсоветской России . 98
2.Новая парадигма законности как основополагающей идеи, определяющей организацию и деятельность постсоветской прокуратуры. 122
Библиография 138
Приложение 156
- Прокуратура - институт государственной власти: мировой опыт
- Прокуратура в механизме государства досоветской России
- Прокуратура в начальный период Советской власти и во время гражданской войны
- Дискуссия о месте и роли прокуратуры в механизме государства постсоветской России
Введение к работе
Актуальность темы обусловлена рядом обстоятельств теоретического и практического порядка.
В постсоветское время много внимания уделяется российской проблеме суверенитета, федерализма, разделения властей. При этом иногда упускается из ввиду то обстоятельство, что власть в своей первооснове едина. А это значит: важно не только правильно рассредоточить власть, но и обеспечить ее единство и согласовать деятельность государственных органов и должностных лиц, относящихся к различным направлениям, к разным секторам и уровням власти. Только в этом случае можно надеяться на успех в области формирования и развития структур правового государства и гражданского общества, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, повышения степени безопасности человека и общества.
Одним из важных вопросов теории и практики является определение места и роли прокуратуры в механизме государства как инструмента решения актуальных для личности и общества высокозначимых социальных задач. Однако в силу различных причин этот вопрос оказался исследованным недостаточно глубоко. В области теории многое остается дискуссионным, в области законодательства несовершенным, в области практики — неразрешенным. Немало проблем возникает при углублении в ретроспективу: в досоветском и советском этапах развития прокуратуры много «белых пятен», что является результатом неизученности темы или ее тенденциозного освещения. Все это позволяет заключить: тема актуальна.
Степень научной разработанности темы. Отдельные аспекты становления и развития прокуратуры исследовались такими учеными, как Алексеев С.С., Алексеев А.И., Бессарабов В.Г., Виноградов О.А., Зинуров Р.Н., Мельников Н.В., Орлов М.Ю. Рассказов В.П., Раянов Ф.М., Савицкий М.В., Скуратов Ю.И. и др. Однако целостное исследование проблем становления и развития прокуратуры в механизме государства все еще не проведено.
Основная цель исследования. Целью данного исследования является историко-теоретический анализ прокуратуры в механизме государства, а также теоретическое обоснования и выработка практических рекомендаций по совершенствованию организации и деятельности российской прокуратуры в механизме современного государства.
Объект исследования. В качестве объекта исследования выступает прокуратура как институционализированное образование в механизме государства.
Предмет же исследования образуют: становление и развитие прокуратуры в государствах, образующих инструменты управления цивилизованных обществ; различные взгляды на ее роль и функции в постсоветском российском государстве, ее должное место в механизме правового государства, если руководствоваться современной парадигмой законности.
Теоретические и методологические основы исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды ученых в области теории права и государства (Алексеева С.С., Байтина В.И., Венгерова А.Б., Звягинцева А.Г., Корельского В.М., Косицина А.П., Фарберова И.П. и др.), конституционного права (Чиркина В.Е.), административного права (Лазарева Б.М., Петрова Т.И.), прокурорского надзора (Березовской С.Г., Сухарева А.Я. и др.), которые позволили
5 выработать основные теоретические положения исследуемой проблемы, изучить становление прокуратуры как социального института, обосновать необходимость ее реформирования.
Методологической основой диссертационного исследования является применение совокупности методов научного исследования, которые разработаны в теории права и государства: общенаучных методов (исторического, логического, системного и др.) и частно-научных способов (конкретно-социологического, статистического), а также специальных методов, т.е. методов, которые выработала юридическая наука: сравнительно-правового, формально-юридического, толкования и др.
Научная новизна исследования состоит главным образом в том, что на основе известного обобщения теории и практики дана историческая и генетическая характеристика прокуратуре в механизме государства; предложена общетеоретическая модель, дающая представление о том, каково должно быть действительное место ее в системе органов государственной власти современного общества.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту.
Положение о том, что механизм государства — совокупность учреждений и органов (реальная материальная сила), посредством которой стоящие у власти силы осуществляют руководство и управление обществом (властвуют). В отличие от него государственный аппарат - механизм государства, взятый в единстве с его людским субстратом (т.е. властвующей элитой). Основной структурно-функциональный элемент государства - государственный орган, который достаточно многообразен.
Вывод о том, что прокуратура - институт государственной власти, который в современном его понимании возник
сравнительно недавно, и, хотя с начала XIX века стал господствующей формой обеспечения законности, в мире в целом как данность развивается в рамках четырех моделей.
В России допетровских реформ прокуратуры не было. Возникновение ее своими корнями восходит к реформам Петра Великого. Несмотря на некоторую запоздалость в образовании, российская прокуратура в целом развивается в ключе общемировых тенденций, но по ряду моментов имеет и свои особенности.
Идея о том, что в целом в становлении и развитии российской прокуратуры необходимо и возможно различить три основных этапа: досоветский, советский, постсоветский._В рамках указанных этапов важно различить определенные периоды: досоветского этапа - периоды: с 1722. года по 1762 год, с 1762 года по 1855 год, с 1855 года по 1881 год, с 1881 года по 1917 год; советского этапа - периоды: с 1917 года по 1922 год, с 1922 года по 1941 год, с 1941 года по 1945 год, с 1945 года по начало 90-х годов; постсоветского этапа — периоды: с 1990 года по 1993 год; с 1993 года по настоящее время.
Исходя из того, что в постсоветский период, как и в первые годы советской власти, вопрос о месте и роли прокуратуры в механизме государства стал дискуссионным и анализа материалов дискуссии выделяются десять основных концепций, обозначенные следующим образом: «Прокуратура постсоветской России не должна воссоздавать прокуратуру СССР, она должна быть децентрализована», «Прокуратура - орган исполнительной
7 власти», «Прокуратура - орган судебной власти», «Прокуратура — опора президентской власти», «Прокуратура - силовая структура», «Прокуратура -составной элемент структуры правоохранительных органов, но особый и независимый», «Прокуратура предназначена бороться с преступностью, этим определяется ее место и роль в механизме государства», «Прокуратура -разновидность контрольно-надзорных органов в механизме государства», «Прокуратура - самостоятельный орган власти», «Прокуратура — элемент контрольной власти».
Тезис о том, что прокуратура не силовая структура, а правовая. Только идя правовым путем, она может достаточно успешно решать основную задачу, стоящую перед ней -укрепление законности.
В диссертации выдвинута гипотеза, согласно которой в новых постсоветский условиях нужна новая парадигма законности: интересы поддержания и углубления демократического режима в обществе и государстве требуют повседневной, кропотливой работы, в основе которой правозаконность. Правозаконность — истинная законность. Это не просто строгое соблюдение любых и всяких норм, а законность, основанная на совершенном праве, праве гражданского общества.
Концептуальная мысль о том, что важным условием реализации принципа правозаконности является независимость и самостоятельность прокуратуры. Но она не образует самостоятельную власть, а функционально и структурно близка к судебной власти. Следовательно,
магистральная линия и приоритетные направления в
совершенствовании организации и деятельности прокуратуры
в современный период, их правовое оформление должны
соответствовать проводимой в стране судебной реформе, а в
широком плане - правовой реформе.
9. Идея о том, что интересы гражданского общества и правового
государства, человека как «меры всех вещей», обеспечения
правозаконности требуют того, чтобы прокуратура, являясь
независимой и самостоятельной, была в рамках
установленной компетенции активной, прежде всего, в
следующем: охране прав и свобод человека и гражданина;
защите конституционно-правовых основ государства, его
целостности и безопасности; противостояния
преступности, в частности, терроризму.
Практическое значение диссертационного исследования.
Сформулированные автором теоретические положения, научные выводы и
практические рекомендации могут быть использованы: а) при
последующем исследовании прокуратуры; б) в деятельности
государственных органов законодательной, исполнительной, судебной
власти и органов местного самоуправления; в) при совершенствовании
правового регулирования организации и деятельности прокуратуры,
механизма государства в целом; г) в учебном процессе при изучении
«Теории права и государства», «Конституционного права» и других
учебных дисциплин, а также спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в опубликованных работах. Ряд положений диссертационного исследования легли в основу докладов и выступлений на научно-практических конференциях.
9 Структура работы состоит из введения, трех глав, разбитых на семь
разделов, списка использованной литературы и нормативных актов, а
также приложения, включающего, 2 таблицы и 4 материала. В диссертации приняты следующие сокращения:
Конституция РФ - Конституция Российской Федерации
ФКЗ - Федеральный конституционный закон Российской Федерации
ФЗ - Федеральный Закон Российской Федерации
Закон о прокуратуре - Закон Российской Федерации «О
прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992г. №2202-1
УПК РСФСР - Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 21.10.1960г.
УПК РФ - Уголовно-процессуальный кодекс Российской
Федерации от 5.12.2001г.
УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации от
13.06.1996г.
Минюст — Министерство юстиции Российской Федерации
Прокуратура - институт государственной власти: мировой опыт
«Механизм юридического воздействия», «механизм правового регулирования», «механизм действия права», «механизм правореализации» - достаточно распространенные в юриспруденции интегрированные понятия. В последнее время достаточно активно используются такие понятия, как «механизм согласования федеральных и региональных законов», «социальный механизм действия права». По мнению З.Д.Еникеева существует необходимость в исследовании механизма уголовного преследования.1
К этому ряду понятий относятся и такие понятия, как «механизм законодательной власти», «механизм реализации исполнительной власти», «механизм осуществления судебной власти», а в более широком плане понятие «механизм государства», которое имеет исключительное важное значение для предмета нашего исследования.
В самом общем виде механизм (от греческого mechane - орудие, машина) — 1) устройство для передачи и преобразования движений, представляющее собой систему тел (звеньев), в которой движение одного или нескольких тел (ведущих) вызывает вполне определенные движения остальных тел системы; механизмы бывают различные по конструкции и назначению, составляют основу большинства машин, приборов и других технических устройств; 2) внутренне устройство чего-либо; 3) совокупность состояний и процессов, из которых складывается какое-либо физическое, химическое, физиологическое и т.п. явление. Применительно к государству термин «механизм» чаще всего используется во втором значении из приведенных трех. Однако отношение к понятию «механизм государства» различное; многое здесь зависит от того, что понимается под государством, в чем видится смысл в его существовании, назначении, деятельности. Иначе говоря, подход, угол зрения оказываются решающими в понимании и объяснении понятия «механизм государства». Социологическое видение государства и закономерностей его развития дает одну картину механизма государства, легисткое видение - вторую, юридическое - третью, а взгляды философов, политологов — четвертое, пятое и т.д.
В Советское время при характеристике сущности государства и других его сторон, признаков, свойств, в том числе и механизма государства, было принято обращать особое внимание на классовый компонент государства. С этой точки зрения характерным является определение механизма государства, даваемое, например, Королевым А.И.: «Механизм государства есть система органов и учреждений, посредством которых обеспечивается экономическое и политическое господство определенного класса или классов». Это не только главное, но и определяющее звено в системе диктатуры классов3, - отмечает он.
В постсоветский период многие, за исключением крайне консервативных, задогматизированных ученых и специалистов, отошли от такой трактовки государства. На каком-то этапе доминировал взгляд, согласно которому в государстве представлены и классовые, и общечеловеческие начала, но позднее стали вести речь преимущественно об общечеловеческих ценностях, общих интересах, которыми якобы в основном руководствуется государство в своей деятельности. В результате спектр характеристик понятия «механизма государства» сильно расширился, сложилось большое число различных мнений на это понятие.
Так, Сырых В.М. убежден, что «механизм государства - это совокупность государственных органов, осуществляющих государственную власть, и обеспечивающих реализацию функций государства». По его мнению, 1) глава государства, 2) органы законодательной власти, 3) органы исполнительной власти, 4) суды, 5) органы государственного принуждения - органы внутренних дел, прокуратура, органы государственной безопасности, исправительные учреждения, 6) вооруженные силы, взятые вместе характеризуют механизм государства4.
Корельский В.М. подчеркивает, что механизм государства -реальная организационная материальная сила, располагая которой государство осуществляет власть; материальное «вещество», из которого состоит государство. Облекая же понятие механизма государства в дефиницию, он находит: «механизм государства — это целостная иерархическая система государственных органов и учреждений, практически осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства»5.
С точки зрения Малыгина А.Я., «государственная власть, государственное управление обществом осуществляется при помощи государственного механизма, т.е. совокупности органов, осуществляющих управление обществом, реализующих основные направления государственной деятельности». По его мнению, «в государственный механизм входят законодательные, исполнительные органы, органы юрисдикции, силовые структуры, «материальные придатки», осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы и т.п.).6
Спиридонов Л.И., отмечая, что значение механизма государства огромно: именно в нем проявляется практический смысл существования государства как общественного феномена, считает, что «под механизмом государства понимается система органов, посредством которых оно осуществляет государственную власть и реализует его функции».7 При этом он отмечает, (ценно в методологическом плане!), что анализ механизма государства как будто бы должен начинаться с характеристики особого слоя людей, которые профессионально занимаются управлением и которые образуют собственно публичную власть, поскольку именно он реализует государственные функции. Однако такой подход основывается на сугубо эмпирической оценки природы публичной власти и потому является поверхностным. Наука не может ограничиваться очевидным. Надо смотреть в корень. А это предполагает основательное изучение органа (органов) государства, что образует основное звено механизма государства»8.
Прокуратура в механизме государства досоветской России
В период с 1722 года по 1762 год в России появились новые, во многом необычные для нее государственные органы.
Указами Императора от 2 и 5 марта 1711 года20 была учреждена должность фискалов. Обер-фискал состоял при Правительствующем Сенате, (созданным указом от 22 февраля 1711 года для управления государственными делами на время отлучек императора и ставшим высшим управленческим и судебным органом), но назначался непосредственно государем. Фискалы образовывались при всех центральных и местных органах: коллегиях, канцеляриях, судах и др. Основной их обязанностью было сообщения о нарушениях законности, о злоупотреблениях полномочиями, воровстве и о других преступлениях государственных служащих: «тайно проведывать, доносить и обличать» обо всем, что «во вред государственному интересу может быть». С этой целью они имели право принимать сообщения частных лиц, требовать документы для просмотра дела, объяснения чиновников. За образец фискальной службы Петр I взял государственные органы Германии. В 1713 году в России вводится должность Генерал-фискала. Указом от 17 марта 1714 года «О должности фискалов»21 определены полномочия фискалов, процессуальные средства их деятельности, разграничение компетенции обер-фискалов, провинциал-фискалов, городских и низших (рядовых).
К фискалам предъявлялись высокие профессиональные и морально-этические требования. Фискальная служба являлась секретной.
Однако вскоре выяснилось, что в деятельности самой фискальной службы имеется множество недостатков: наличие весьма широких полномочий и отсутствие должной ответственности вели к коррупции, в современном ее понимании. Многие фискалы были не прочь поживиться за счет тех мест, при которых они состояли, погрязнув в злоупотреблениях и взяточничестве. Последнее, в частности, не в последнюю очередь объяснялось тем обстоятельством, что фискалам не полагалось жалования, т.е. они не получали материального обеспечения от казны. Поэтому неудивительно, отмечают А.Г.Звягинцев и Ю.Г.Орлов, что само слово «фискал» люди стали относить к таким же бранным, как, например «шпион», «доноситель».22
Русский историк Ключевский В.О. состояние работы государственного аппарата того времени оценивал так: «Непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость старых московских дьяков, которые, бывало, на 15-м указе непременно послать подьячего по делу стойко отвечали: «И по тому его Великого государя указу подьячий не послан». Не помогали ни штрафы, не угрозы лишить чина и «весьма отставить», ни даже сослать на каторгу.
Таким образом, надежды, возлагаемые Петром I на институт фискалов, оправдались не полностью. Кроме того, высший государственный орган — Правительствующий Сенат — оставался вне постоянного контроля и надзора. Поэтому возникла необходимость в новой организации, стоящей как бы над Сенатом и другими государственными учреждениями. Ею стала прокуратура - «око государево, за всем наблюдающее».
Формирование органов прокуратуры началось в 1722 году, когда Петром I были изданы нормативные акты, учреждающие особые государственные учреждения и вводящие новые государственные должности. Первым нормативным актом о прокуратуре стал именной указ Петра I от 12 января 1772 года «Об обязанностях сенатских членов, о заседании президентов воинских коллегий, иностранной и берг-коллегий в Сенате, о бытии при Сенате генерал- и обер-прокурорам, рекетмейстеру, экзекутору и генеральдмейстеру, а в каждой коллегии по прокурору...». В этом же указе Петр писал: «Ныне ни в чем так надлежит трудиться, чтобы выбрать и мне представить кандидатов на вышеописанные чины, а буде за краткостью времени всех нельзя, то чтобы в президенты коллегий и в генерал и обер-прокуроры выбрать; что необходимая есть нужда до наступающего карнавала учинить, дабы потом исправиться в делах было можно; в сии чины дается воля выбирать изо всяких чинов, а особливо в прокуроры, понеже дело нужное есть»24.
Из данного документа видно, какое большое значение Петр придавал новой должности прокурора как блюстителя законов, хотя функции прокуроров тогда еще не сложились.
Указом от 18 января 1722 года25 были учреждены должности прокуроров в надворных судах и началась ликвидация фискальных органов, которые прекратили свое существование в 1729 году. Тем же числом царь назначает на должность генерал-прокурора Павла Ивановича Ягужинского (1683-1736г.г.). Представляя сенаторам первого генерал-прокурора, Петр сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления».
Эта мысль государя нашла отражение и в указе от 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора» , которым устанавливались основные обязанности прокурора, его полномочия по надзору за Сенатом, руководству подчиненными органами прокуратуры. Указ предписывал, что «генерал 33 прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всяких делах, которые сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина ко отправлению ему помешает, что все записывать повинен в свой юрнал». Прокурору вменялось в обязанность наблюдать и за тем, чтобы в Сенате «не на столе только дела вершились, но и самым действом по указам исполнялись», а также «накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал».
Прокуратура в начальный период Советской власти и во время гражданской войны
Отношение революционеров, особенно большевиков, к праву и государству было нигилистическим. Не право, а коммунистическая мораль, не государство, тем более не правовое государство, даже не свободное народное государство, а диктатура пролетариата, затем коммунистическое самоуправление — вот идеи, которые их вдохновляли. После Октябрьской революции наступила пора практической реализации этих идей.
Одним из первых декретов, Советской власти был Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «О суде» №1 от 24 ноября 1917 г.1, который упразднил судебные и прокурорские учреждения, действовавшие при царском и Временном правительствах. В определенной степени этот акт был оправданным. У значительной части населения, в основном неимущей и бесправной, понятия «прокуратура» и «прокурор» ассоциировались с насилием, злом, несправедливостью. Н.В.Крыленко писал: «Недобрая память, которую оставила о себе в среде трудящихся старая царская прокуратура была в первое время настолько жива, что в первые годы революции самая мысль о восстановлении прокуратуры называлась реакционным поползновением возвратиться к старому порядку»2. Однако вовсе «уйти» от прокурорских функций было нельзя. Поэтому первоначально вместо прокуроров в роли обвинителей выступали и все непорочные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами.3 На них же возлагалась функция уголовного преследования. В связи с упразднением старых судебных и прокурорских органов постановлением Народного комиссариата юстиции РСФСР «Об избрании Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов комиссаров юстиции впредь до создания постоянных судебных установлений и об обязанностях избранных комиссаров» от 19 декабря 1917г. предписывалось проведение немедленных выборов комиссаров юстиции, которые бы осуществляли функции общего прокурорского надзора.
Декретом о суде №2 от 7 марта 1918г. ВЦИК и СНК РСФСР не только существенно расширили систему судебных учреждений, но и создали коллегии обвинителей и защитников из числа граждан, избираемых и отзываемых коллегиями4. Центральными органами Советской власти предпринимались и другие меры, направленные на обеспечение законности в понимании революционеров и их вождей. Однако на местах не очень спешили выполнять эти декреты.
Кроме структур наркомата юстиции, в центре и на местах законодательной деятельностью занимались непосредственно органы Советской власти: ВЦИК и СНК РСФСР, Наркоматы, местные советы, их исполкомы, губернские комиссары, учреждения Народного Комиссариата рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ), непосредственно суды, парткомы РКП (б). При этом в ряде губерний продолжали действовать дореволюционные суды и прокурорские органы. Так, в Оренбургской губернии такие учреждения просуществовали до 3 марта 1918 года.5 На Украине до 19 февраля 1919 года, в Туркестане дореволюционные органы юстиции, в том числе прокуратура, действовала еще дольше. Заметим, расстрел Николая II, членов его семьи и близких родственников в 1918 году в Перми, Екатеринбурге, Алапаевске незамеченным не остался, но своевременная и надлежащая правовая оценка этому факту в то время не была дана. Возможно поэтому даже сегодня в этом вопросе осталось еще много неясного.
В результате сложилась ситуация, когда функции, характерные прокуратуре, в центре и на местах выполнялись самыми различными органами и учреждениями, которые не всегда были связаны отношениями субординации или координации, а нередко по жгучим, принципиальным вопросам занимали диаметрально противоположные позиции. Все это, естественно, не способствовало нормальному развитию общества (впрочем, ожидать такого развития общества в условиях гражданской войны, наверное, в высшей степени наивно) и установлению доверительных отношений между населением и властью, особенно когда не было полной ясности в том, какая власть легитимная, а какая нет.
Относясь нигилистически к праву в целом, большевики, придя к власти, тем не менее, взяли на вооружение идею закона и законности. Правда, на первых порах, вместо слова «закон» использовалось другое слово - «декрет». Это, видимо можно объяснить так: с законом ассоциировалось дореволюционное прошлое, это слово резало слух, подобно словам «царь», «император» «министр», «генерал», «офицер», «полиция» и т.д. Слово же декрет, видимо, напоминало о событиях Великой Французской революции XVIII века. И в центре и на местах декретов издавалось множество, но они все равно не могли охватить все возникающие вопросы. Некоторые декреты, особенно местные, губернские, были некачественные как по содержанию, так и по форме, в частности, по языку и стилю. Население России в ту пору было неграмотным или полуграмотным. Поэтому возникали сложности в чтении и понимании текстов декретов. Некоторые могли прочитать, но при этом могли не понять, что написано. А если понять, то ни так. В этих условиях вместо права развивается «революционная правосознание», «правосознание трудящихся классов», «революционная совесть», т.е. явление, которое, похоже, на «интуитивное право» или «обычное право» и для населения, привыкшего жить больше по совести, чем по праву, близкое. Примечательно следующее. Народный комиссариат юстиции Туркестанской АССР направил на места циркуляр, в котором говорилось: в случае неполноты декретов можно в своих решениях ссылаться как на «несомненные источники права и справедливости на труды К. Маркса и В.И. Ленина»6 Но это для начальства. Однако, оно в таком случае оказывалось в таком же положении, что и все население - темное, неграмотное. Слово «законность» было в ходу, но как оно понималось в условиях, с одной стороны, белого террора, а с другой -красного террора?!? Законность, естественно, может быть только буржуазной или социалистической. Конечно же, буржуазная законность плохая, а социалистическая законность хорошая. А революционная законность - еще лучше! Но что представляла собой революционная законность? А все было по В.В.Маяковскому - великому пролетарскому поэту, который призывал.
Дискуссия о месте и роли прокуратуры в механизме государства постсоветской России
Так приблизительно можно обозначить видение развития прокуратуры в ряде субъектов Российской Федерации, что, однако, находило понимание и у определенных лиц в структурах общефедеральной государственной власти.
Так, в Приложении к Федеративному договору от 31 марта 1992 года, специально составленному для Республики Башкортостан, оговаривалось, что Республика Башкортостан как субъект Российской Федерации имеет самостоятельные системы суда, прокуратуры, адвокатуры. Руководствуясь этим, Верховный Совет Республики Башкортостан постановлением от 27 октября 1992 г. утвердил «Концепцию судебной реформы». В ней содержалась глава, посвященная прокуратуре, в которой, в частности, говорилось: «Судебная реформа должна охватывать не только проблемы судоустройства, но и вопросы организации и деятельности правоохранительных органов, включая прокуратуру, органы дознания и предварительного следствия, адвокатуру, касающиеся основных принципов и норм судопроизводства».1 Согласно этому документу республиканская прокуратура должна была осуществлять надзор за исполнением действующих на территории Республики законов, принимать меры, направленные на устранение их нарушений и привлечения виновных к ответственности, осуществлять уголовное преследование. В нем обращалось внимание: при осуществлении надзора за неисполнением законов прокуратура не подменяет органы государственного и хозяйственного управления и контроля и не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность.2
Верховный Совет Республики Башкортостан своим постановлением от 31 марта 1993года ввел в действие Закон Республики Башкортостан «О прокуратуре Республики Башкортостан», который предусматривал, что органы прокуратуры Республики Башкортостан входят в систему органов прокуратуры Российской Федерации и взаимодействуют с Генеральной Прокуратурой Российской Федерации, но в соответствии с Договором об основах межгосударственных отношений Республики Башкортостан и Российской Федерации. Указанный закон закреплял такие принципы как независимость, гласность, деполитизированность, в соответствие с которыми должна была она осуществлять свою деятельность. Кроме того, он предусматривал меры, противодействующие возможной коррупции. По этому закону возглавляющий республиканскую прокуратуру прокурор Республики Башкортостан назначается на должность и освобождается от должности Верховным Советом Республики Башкортостан по представлению Председателя Верховного Совета Республики Башкортостан и по согласованию с Генеральным прокурором Российской Федерации и им подотчетен. Прокурор Республики Башкортостан наделялся правом законодательной инициативы (статьи 1, 4, 9, 11, 13 Закона о прокуратуре Республики Башкортостан).
Схожие решения вопроса о прокуратуре имели место и в некоторых других субъектах. Поэтому проблема приобрела общефедеральное значение.
Словом, в России в конце XX века, на новом витке истории, с некоторыми особенностями повторилось то же самое, что было в начале этого века. До принятии Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, когда еще не было вполне ясно, куда склонится вектор развития, являющийся результатом «игры» различных политических сил, с таким подходом можно было еще как-то мириться, находя оправдания фактического и специально-юридического порядка. Но с принятием новой Конституции Российской Федерации правовая ситуация в корне изменилась: Конституция РФ исключила правовую возможность децентрализованной организации прокуратуры в зависимости от особенностей отдельных субъектов Российской Федерации, амбиций их политической элиты. Однако, последние, как бы не замечая новую федеральную конституцию, пытались провести в жизнь прежние свои идеи. В результате по пункту о прокуратуре возникла напряженность во взаимоотношениях между «центром» и отдельными субъектами Российской Федерации, которая полностью не снята даже сегодня.
В литературе можно встретить мнения, что прокуратуру следует относить к органам законодательной ветви власти. Так, на взгляд А.Ф.Козлова, «прокурорский надзор организационно тяготеет не к судебной, а к законодательной власти, поскольку его основная функция - обеспечение исполнения принимаемых законов».3 Мамутов Л.С. также относит прокуратуру к законодательному органу «разделенных властей».4 По мнению В.И.Валуйского, хотя «прокуратура не принимает законов и иных общеобязательных актов, ее все же правильнее отнести к составной части законодательной власти. Органы законодательной власти, обладая функцией контроля за реализацией принимаемых законов, могут делать и делают это только, как правило, эпизодически, через свои комитеты и комиссии, которые, кстати, не издают законов. Вместе с тем, нормальное законотворчество и претворение законов в жизнь, ...невозможны без постоянного и независимого надзора за исполнением законодательства. С учетом конкретной ситуации в России это в состоянии реально осуществить прокуратура, и она это делает как составная часть законодательной власти».5
