Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Создание общесоюзной паспортной службы советской милиции и правовые основы её функционирования в период с 1932 по 1941 гг.
1.1. Создание общесоюзной паспортной службы советской милиции 16
1.2. Деятельность паспортной службы советской милиции в предвоенные годы 42
1.3. Организационные и правовые меры по укреплению паспортного режима в стране накануне войны 68
Глава 2. Перестройка паспортной службы советской милиции и её функционирование в годы Великой Отечественной войны (1941 — 1945 гг.).
2.1. Реорганизация паспортной службы советской милиции в связи с началом войны 92
2.2. Деятельность паспортной службы советской милиции по укреплению общественного порядка в стране во время воины 123
2.3. Деятельность паспортной службы советской милиции по розыску лиц, потерявших связь с родными и близкими во время войны 154
Заключение 172
Список использованной литературы и источников 179
- Создание общесоюзной паспортной службы советской милиции
- Организационные и правовые меры по укреплению паспортного режима в стране накануне войны
- Реорганизация паспортной службы советской милиции в связи с началом войны
- Деятельность паспортной службы советской милиции по розыску лиц, потерявших связь с родными и близкими во время войны
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В системе мер, осуществляемых Российским государством по укреплению законности и правопорядка, усилению борьбы с преступностью, важное место отводится совершенствованию паспортного режима и повышению эффективности его функционирования.
Выработка управленческих решений, текущее и перспективное планирование должны опираться на прогнозы роста численности населения, плановые начала миграции и рационального размещения трудовых ресурсов страны. Однако движение населения приносит положительные результаты тогда, когда его основные потоки экономически и социально соответствуют потребностям общества, когда это движение можно учесть при планировании и выработке управленческих решений.
Возможности глубже познать процессы миграции населения и в определенной степени контролировать и управлять ими позволит изучение паспортной службы советской милиции с момента её создания.
Историческое развитие паспортной службы характеризовалось определенными принципами организации, особым местом в системе государственных органов, принципами взаимодействия с населением, специфическим механизмом правового регулирования.
Современная паспортная служба отражает изменения, произошедшие в развитии общества, и является новым проявлением заботы Российского государства об интересах своих граждан. Она содействует дальнейшему воспитанию у российских граждан высоких чувств патриотизма и сознательности, укреплению законности.
Для более подробного исследования становления и развития паспортной службы милиции нужно раскрыть понятие паспортной системы. В юридической науке паспортная система рассматривается как совокупность правовых норм, определяющих порядок выдачи и обмена паспортов гражданам, их регистрации в целях статистического и персонального учета населения, упорядочения его передвижения по территории страны, обеспечения реализации прав и выполнения обязанностей, а также в целях охраны общественного порядка и государственной безопасности. В данном определении указываются определяющие признаки, сущность и задачи паспортной системы, направленные на единообразное применение правовых норм, регулирующих её функционирование.
Под паспортной службой советской милиции следует понимать деятельность сотрудников специальных аппаратов милиции, направленную на реализацию полномочий по обеспечению нормального функционирования паспортной системы в стране.
Общесоюзная паспортная служба была создана в 1932 г. Её становление и развитие не нашло еще должного освещения в литературе. Актуальные и жизненно важные вопросы учета населения, правового регламентирования его передвижения по территории страны, выдачи гражданам документов, удостоверяющих их личность в связи с теми конкретными политическими, экономическими и социальными условиями, которые складывались на различных этапах Советского государства, не являлись предметом специального исследования. Между тем изучение названных вопросов имеет научное и практическое значение, особенно в настоящее время, когда паспортизация и регистрация граждан, осуществляемая Федеральной миграционной службой России, решает следующие задачи: 1) обеспечить граждан основным документом, который позволяет им осуществлять их права; 2) обеспечить учет граждан: воинский учет, статистический учет процессов миграции, учет численности и состава проживающего на определенной территории населения; 3) способствовать борьбе с преступностью, в частности, розыску лиц, скрывающихся от правосудия, от уплаты алиментов, учету лиц, прибывших из мест лишения свободы; 4) способствовать рациональному размещению населения на территории страны: предотвращению перенаселения курортных мест, крупных городов, нарушений санитарных правил при заселении жилых помещений, обеспечению безопасности при заселении местностей с особыми административными режимами.
Являясь одним из средств осуществляемого по определенным правилам персонального учета населения, советская паспортная служба сыграла большую роль в обеспечении охраны государственной безопасности СССР, способствовала выполнению военными комиссариатами возложенных на них функций по учету военнообязанных и лиц призывного возраста.
В научной литературе еще не получили достаточно полного освещения такие вопросы, как становление и развитие адресных столов, деятельность государственных, общественных организаций и милиции по практическому претворению в жизнь постановления ЦИК и СНК СССР «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов».
Одной из актуальных задач является изучение функционирования паспортной службы советской милиции, а также организационные и правовые меры по укреплению паспортного режима в стране в предвоенные годы.
Не менее важной и актуальной является научная разработка проблем истории реорганизации паспортной службы советской милиции в военное временя, в связи с налаживанием учета многомиллионных масс эвакуированного населения и проведением мероприятий по перерегистрации паспортов.
Заслуживает более широкого освещения роль паспортной службы советской милиции в деле охраны общественного порядка и борьбе с преступностью в годы Великой Отечественной войны, так как в этот период вводились новые нормативно-правовые акты о паспортах, до сих пор не подвергавшиеся анализу в историко-правовой литературе.
По-прежнему остается не раскрытой деятельность советской милиции по осуществлению адресно-справочной работы в годы войны, которая способствовала воссоединению тысяч разлученных войной семей, розыску пропавших детей и родственников.
Таким образом, представляется, что изучение данной проблемы представляет не только научный, но и определенный практический интерес.
Степень разработанности темы исследования. В течение длительного времени (1934 - 1956 гг.) работа по изучению советской паспортной системы практически не велась. Лишь со второй половины 50-х годов ХХ века начинают активизироваться исследования в этой области. Растет количество публикаций, повышается их научно теоретический уровень. Большое внимание стало уделяться документальным источникам. В частности, в изданном в 1957 г. сборнике документов по организации деятельности советской милиции опубликованы нормативно-правовые акты относящихся к развитию паспортной системы с 1917 - 1934 гг.
В общих работах по истории органов внутренних дел, рассматривались отдельные аспекты развития паспортной системы в СССР. Это работы В.И. Граевского, М.И. Еропкина, И.И. Кизилова, В.М. Курицына, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, Л.П. Рассказова, А.Ю. Тарасова, В.В. Черникова.
Отдельно хочется выделить работы Хоботова А.Н., который плодотворно на протяжении многих лет исследовал проблемы паспортной системы и паспортного режима в Советском Союзе. В своих трудах он характеризовал деятельность государственных органов по практическому претворению в жизнь советской паспортной системы.
Ряд своих работ Хоботов А.Н. опубликовал в соавторстве с Желудковой Т.И.
Серьезный научный интерес представляет работа Г.С. Кускова «Основные этапы развития советской паспортной системы». Автор предпринял попытку осветить правовые основы сложного процесса становления паспортной системы с 1917 по 1953 год. Г.С. Кусков подвел некоторые итоги сделанного в этой области и нацелил ученых на исследование наиболее сложных, малоизученных вопросов темы.
В 60-е годы ХХ века в ряде научных работ, посвященных военной тематике, кратко описывается деятельность паспортных аппаратов (С.В. Биленко, С.А. Маслов, В.И. Хорошунов, Л.Д. Заднепровская, М.И. Журавлев и И.Я. Коваль.) Не умоляя достоинств названных работ, следует отметить, что они не дают полного представления о деятельности паспортной службы советской милиции в годы Великой Отечественной войны. Это естественно, поскольку в них такая задача не ставилась.
После принятия Положения о паспортах 1974 г. появился ряд публикаций, принадлежавших перу ученых-административистов, в которых комментировалось новое паспортное законодательство. В некоторых из них
имеются лаконичные оценки истории развития паспортной системы в нашей стране. В их числе можно назвать работы В.Ф. Корзана, С. Савицкого и А. Худякова, Р.К. Рыбальченко, Ю.С. Рябова.
Следует также отметить работу Т.И. Желудковой. Несмотря на небольшой объем, в ней, наряду с другими вопросами, освещается и развитие советской паспортной системы. Краткие исторические обзоры содержатся в диссертациях С.В. Парфенова, Н.Г. Мельник.
Таким образом, можно сказать, что проблема развития советской паспортной службы советской милиции в предвоенный период и в годы Великой Отечественной войны до сих пор не получила должной научной разработки. Это и предопределило выбор темы настоящего исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере организационно-правовых основ функционирования паспортной службы советской милиции в предвоенный период и годы Великой Отечественной войны. На основе документальных данных анализируется деятельность милиции по осуществлению паспортных правил, факторы, обусловившие основные меры по совершенствованию деятельности паспортных аппаратов, показывается роль и значение паспортной службы в охране общественного порядка и борьбе с преступностью в период с 1932 по 1945 гг.
Предметом исследования является совокупность нормативно-правовых актов, регламентировавших деятельность паспортной службы советской милиции в предвоенное и военное время, её организационное построение и взаимодействие с различными службами милиции и другими государственными органами.
Цели и задачи исследования. На основе обобщения фактического и нормативно-правового материала в диссертации ставится цель провести комплексный анализ правового статуса паспортной службы милиции, её организацию, а также функционирование в предвоенные годы и годы Великой Отечественной войны, показать значение исторического опыта для решения современных задач.
Достижение указанной цели обусловливает решение ряда взаимосвязанных задач:
- на основе историко-правового анализа выявить предпосылки изменений правовых основ функционирования паспортной службы советской милиции перед войной;
- раскрыть сущность и организационные основы функционирования паспортной службы советской милиции в предвоенные годы;
- на основе изучения нормативно - правовой базы, выявить особенности деятельности советской милиции по обеспечению паспортного режима в предвоенные годы;
- проанализировать организационно - правовые основы и особенности функционирования паспортной службы советской милиции в годы Великой Отечественной войны;
- исследовать вопросы организации и правового регулирования механизма регистрационного учета населения в годы войны;
- дать анализ становления и развития адресных столов, их деятельности;
- обобщить накопленный опыт и выявить особенности работы паспортных аппаратов в военное и мирное время для учета в практической деятельности милиции на современном этапе.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1932 – 1945 год, с момента введения паспортизации, предвоенный период и годы Великой Отечественной войны. В целях объективного освещения проблем, связанных с объяснением необходимости введения единой паспортной системы и анализа ее принципов, кратко рассматриваются вопросы учета и регистрации населения, контроля за его передвижением в предшествовавший исторический период.
Методологической основой исследования является метод познания, опирающийся на материалистическую диалектику, особенно на такой важнейший её элемент, как принцип историзма, предусматривающий логически последовательный, всесторонний, объективный анализ исторических явлений в их тесной взаимосвязи и непрерывном развитии.
В исследовании применялись частно-научные и специальные методы: системно-научного анализа, статистический, системно-структурный, сравнительно-правовой, историко-юридический, формальнологический и др.
Источниковая база исследования состоит из законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов, установивших основы единой паспортной системы, введенной в СССР в 1932 г., опубликованных в Собрании Законов СССР и Собрании Узаконений РСФСР, решений партийных органов различного уровня по вопросам паспортизации, многие из которых ранее не водились в научный оборот. Их анализ позволяет глубже раскрыть содержание темы и определить историко-правовой характер данного исследования. Часть материалов подчерпнута из периодических изданий. Использовались также публикации 30-40-х гг. ХХ столетия, отражавшие ход и результаты паспортизации. Привлекались изданные в разное время сборники документов по истории милиции, органов государственной безопасности.
Отдельные факты, отражающие особенности осуществления паспортизации в Советском государстве, приводятся по материалам Государственного архива Курской области (ГАКО). Основу источниковой базы составляют материалы фондов Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ): фонд 393 (НКВД РСФСР), фонд 1235 (ВЦИК), фонд 3316 (ЦИК СССР), фонд 5446 (СНК СССР), где сохранились документы о реформах системы учета населения и мерах осуществления контроля за передвижением граждан в 30-е гг.; фонд 9415 (Главное управление милиции НКВД СССР), где сосредоточены нормативно-правовые акты (приказы, циркуляры, директивы и др.) по вопросам паспортизации и материалы, отражающие ход и результаты введения единой паспортной системы.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что эта первая историко-правовая работа, в которой предпринимается попытка комплексно рассмотреть процесс создания общесоюзной паспортной службы советской милиции, деятельность и правовые основы её функционирования в предвоенные годы. В диссертации характеризуется реорганизация паспортной службы в годы Великой Отечественной войны, ее роль в обеспечении общественного порядка, борьбе с преступностью, розыске лиц, потерявших связь с родными и близкими во время войны. Объективное и всестороннее изучение становления и функционирования паспортной службы советской милиции будет способствовать углублению наших познаний по истории отечественного государства и права. Знание правовых документов отражающих исторический опыт развития паспортных аппаратов советской милиции поможет в дальнейшем совершенствовать и повышать эффективность подразделений современной Федеральной миграционной службы.
В основу диссертационного исследования положен историко-архивный материал, значительная часть которого впервые вводится в научный оборот.
Положения, выносимые на защиту:
-
Введение в СССР в начале 30-х годов единой паспортной системы и обязательность получения паспортов гражданами было обусловлено фактами, связанными с общегосударственными задачами индустриализации страны, коллективизации сельского хозяйства, необходимости учета трудовых ресурсов, выявления враждебных (укрывающихся кулаков) и уголовно-преступных элементов.
-
Единая паспортная система в СССР юридически была закреплена на законодательном уровне, однако, практическое ее проведение регламентировалось подзаконными актами – постановлениями правительства, ведомственными актами ОГПУ, НКВД СССР, Главного управления рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР.
-
Практическое проведение паспортизации населения СССР выявило неблагоприятную демографическую ситуацию в стране, наличие большого количества деклассифицированных лиц, не имевших постоянной работы, совершивших преступления. Выявление этого имело положительное значение для стабилизации демографической ситуации. Вместе с тем проведение паспортизации сопровождалось нарушением прав и свобод граждан.
-
Накануне Великой Отечественной войны происходит реорганизация паспортной службы советской милиции с целью совершенствования регистрации населения, создания более благоприятных организационных и правовых основ для паспортных аппаратов и военно-учетных столов, силами которых производился учет всех военнообязанных и последующее комплектование Красной Армии.
-
В годы Великой Отечественной войны были осуществлены организационные и правовые меры по пресечению попыток германского командования использовать оказавшиеся в их руках подлинные бланки советских паспортов для проведения разведывательно-подрывной работы в советском тылу, а также для выявления лиц, активно сотрудничавших с немецко-фашистскими захватчиками на временно оккупированной территории СССР.
-
Практическая работа аппарата паспортной службы советской милиции в годы Великой Отечественной войны была направлена на проведение учета и прописку населения, особенно эвакуированного, что способствовало поддержанию общественного порядка как в местностях, объявленных на военном положении, так и на остальной территории страны.
-
Подразделения паспортной службы милиции проводили большую работу по розыску и установлению места жительства пропавших во время войны родных и близких, путем осуществления адресно-справочной работы на основе прописки и выписки населения, что имело в тех конкретно-исторических условиях положительное значение.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется кругом исторических источников, на которых они базируются.
Итоги исследования основываются на объективном анализе архивных материалов, правоприменительной практики, на материалах и документах государственных органов, статистических данных, опубликованных материалах, относящихся к вопросам деятельности паспортной службы советской милиции.
Достоверность полученных в ходе диссертационного исследования результатов основывается также на изучении работ по истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел, по отраслевым юридическим наукам, на изучении других литературных источников.
Практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно вносит вклад в научные познания об организационно-правовых основах функционирования в предвоенные и военные годы советской паспортной системы, расширяет представления о развитии общества, государства и права в сложные 30-е и 40-е годы XX века.
Результаты исследования могут быть использованы:
- для совершенствования правовой базы, организации и деятельности паспортных аппаратов современного Российского государства;
- в процессе профессиональной подготовки кадров в учебных заведениях системы МВД России, в преподавании истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел;
- в научной работе при исследовании проблем истории государства и
права России, истории органов внутренних дел, административного права.
Апробация результатов исследования и внедрение их в практику.
Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, положения и рекомендации, прошли апробацию в процессе их обсуждения на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. Материалы диссертации нашли отображение в выступлениях автора на 6-ой Международной научно-практической конференции «Современное законотворчество: теория и практика» к 100-летию Государственной Думы России, проходившей 22-23 декабря 2005года в Москве; на Всероссийской научно-практической конференции «Административно-правовые, уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, криминалистические и иные меры противодействия экономическим, налоговым правонарушениям и преступлениям», проходившей 8 декабря 2005 года в Челябинске; на Международной научно-практической конференции «Региональная преступность: состояние, проблемы и перспективы борьбы», проходившей 8 декабря 2005 года в Курске; «Организационные и правовые меры паспортных аппаратов советской милиции по предотвращению и пресечению диверсионно-шпионской деятельности противника.» в юридическом журнале «Черные дыры в Российском законодательстве» № 6 2007 года; «Роль паспортных аппаратов советской милиции по розыску лиц, потерявших связь с родными и близкими в годы Великой Отечественной войны» в юридическом журнале «Черные дыры в Российском законодательстве» № 9 2009 года. Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе на кафедре правовых дисциплин КФ ОрЮИ МВД РФ.
Структура диссертации определена характером поставленных целей и задач исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.
Создание общесоюзной паспортной службы советской милиции
Закономерные изменения в паспортной системе государства произошли в связи с Октябрьской революцией 1917 г. и образованием Советского государства. Этот период явился одним из переломных моментов в истории России и положил начало новому этапу в развитии отечественного государства и права. Происходило это при крайне неблагоприятных обстоятельствах, как на внешней, так и на внутренней политической арене. Октябрьская революция была революцией социальной, приведшей к коренным изменениям в общественно-экономическом строе страны. Обострилась классовая борьба, которая практически сразу же перешла в гражданскую войну. Однако отсутствие четкой концепции развития паспортной системы в первые годы существования Советского государства не позволило провести реформу паспортной службы и наладить паспортный контроль в стране.
В статье 18 первой Советской Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 г.1 было записано, что труд является обязанностью граждан Республики. Это положение нашло дальнейшее развитие в декрете СНК от 5 октября 1918 г. «О трудовых книжках для нетрудящихся».2 Трудовые книжки вводились взамен прежних удостоверений личности, паспортов и других документов, в первую очередь для лиц, получающих нетрудовой доход. 25 июня 1919 г. был утвержден декрет «О введении трудовых книжек в городах Москве и Петрограде». Согласно декрету все граждане РСФСР, достигшие 16 - летнего возраста, обязаны были иметь трудовые книжки, в которые вносились сведения о месте и времени рождения, об образовании, о браке, отношении к воинской повинности, заработной плате, о месте работы и постоянного жительства. Военнослужащие Красной Армии и Флота обязаны были иметь трудовые книжки на равных с прочими основаниях. Наклейка фотографических карточек в трудовой книжке была необязательна, что являлось существенным недостатком документа.
Таким образом, новый порядок документирования населения коренным образом отличался от существовавшей паспортной системы в царской России. Первые декреты Советской власти установили такой порядок учета и документирования граждан, сущность которого соответствовала интересам социалистического государства. Однако введенные трудовые книжки не решили всех проблем, связанных с обеспечением функций паспортной системы. Этими декретами частично решался вопрос о документировании и учете населения, поскольку трудовые книжки (общегражданские) были введены не везде. В некоторых губерниях граждане пользовались для удостоверения личности паспортами царского времени, в других губерниях исполкомы сами разработали и ввели свои виды на жительство в виде различных трудовых книжек, карточек, паспортов, ставивших их владельцев в затруднительное положение при переездах из одной губернии в другую. По приблизительным подсчетам в обращении имелось 9 видов документов, не считая тех, которые выдавались в уездах и волостях. Поэтому учет населения на местах был поставлен слабо и требовавшийся различными ведомствами статистический материал был совершенно не согласован. В связи с этим продолжался поиск и разработка новых, более приемлемых форм правового регулирования проблемы паспортной системы.
Изменения, произошедшие в экономической и политической жизни страны, после окончания иностранной интервенции и гражданской войны поставили перед гражданами задачу в кратчайшие сроки восстановить разрушенное, привести в порядок транспорт, сельское хозяйство. Сложность обстановки усугублялась тем, что в города, деревни и села возвращались миллионы людей, которых надо было трудоустроить, обеспечить жильем. Производственные, хозяйственные, трудовые, жилищные и торговые отношения требовали заключения договоров, соглашений. Для решения этих вопросов граждане должны были документально подтвердить свою личность. Между тем разнообразие документов имевшихся на руках у людей, являлось серьезным препятствием для осуществления гражданами своих прав во взаимоотношениях с государственными органами, учреждениями и частными лицами. Для персонального учета населения требовался единый, удостоверяющий личность документ. В целях урегулирования создавшегося положения НКВД в 1922 и начале 1923 гг. разрабатывались проекты положений об удостоверениях личности.
Крупным шагом в решении этого вопроса явился декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1923 г. «Об удостоверении личности»." Все прежние документы, дающие право на передвижение аннулировались и с 1 января 1924 г. вводились удостоверения личности, выдававшиеся на три года. По желанию получателя в документе могла быть наклеена фотокарточка. Как видно из декрета, получение удостоверения личности являлось не обязанностью, а правом граждан. Отсутствие у граждан такого документа не влекло никаких правовых последствий.
Для получения удостоверения жителями городов и поселков считалось достаточным представить актовую (или старую метрическую) выписку о рождении, или справку домоуправления о проживании, либо справку с места работы или службы, а в сельской местности выписку о рождении или справку с сельского Совета о проживании.
При невозможности для гражданина, желавшего получить удостоверение личности, представить указанные документы, милиция выдавала ему временную справку на срок, необходимый для получения одного из документов, но не свыше, чем на три месяца. При наличии уважительных причин этот срок милицией мог быть продлён еще на три месяца. Документы, на основании которых выдавались удостоверения, за исключением метрик о рождении, хранились в органе, выдавшем удостоверение. Если же представленные документы для получения удостоверения вызывали сомнения в их подлинности, милиция и волостные исполнительные комитеты отказывали лицу в выдаче документа. В этом случае личность устанавливалась в судебном порядке.
После смерти лица удостоверение личности представлялось домоуправлением в милицию или в волостной исполнительный комитет. За предъявление чужого удостоверения личности, а также подделку бланков и самих удостоверений, виновные привлекались к уголовной ответственности.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что, введение удостоверений личности тесно сочеталось с защитой прав и интересов трудящихся.
Организационные и правовые меры по укреплению паспортного режима в стране накануне войны
В конце 20-х начале 30-х годов международная обстановка существенно изменилась. В 1928 г. состоялся 6 конгресс Коментерна. Он констатировал усиление напряженности в международных отношениях, опасность возникновения новой мировой войны и возможность нападения на СССР.1
Глубокий мировой экономический кризис, начавшийся в 1929 г., вызвал серьезные внутриполитические изменения во всех капиталистических странах. В одних (Англия, Франция и др.) он привел к власти силы, стремившиеся провести внутренние преобразования демократического характера. В других (Германия, Италия) кризис способствовал формированию антидемократических режимов. Именно эти режимы стали зачинщиками новых военных конфликтов, особенно после назначения в 1933 г. главой правительства Германии нацистского фюрера А. Гитлера. Быстрыми темпами начали формироваться очаги международной напряженности. Один сложился в Европе из-за агрессивности фашистских Германии и Италии. Второй на Дальнем Востоке, где с 1931 г. Япония вела захватническую войну против Китая.
В свою очередь, ухудшение международной обстановки не могло не повлиять на укрепление и ужесточение норм паспортной системы СССР. Инструкцией по проведению в жизнь Положения о паспортах 1933 г." устанавливался достаточно широкий круг правонарушений, влекущих административную ответственность. Такое наказание угрожало лицам, обязанным иметь паспорта, но «оказавшимся без паспортов или временных удостоверений»; прибывшим из других местностей без установленных документов и не получившим их в определенные сроки; проживающим без паспортов или временных удостоверений, или нарушившим правила прописки; лицам, на которых возложена обязанность прописки (управдомы, коменданты и т.п.). Последние две категории граждан при повторном нарушении правил прописки привлекались к уголовной ответственности.
Уголовная ответственность- предусматривалась также за подделку паспортных бланков, за подлог паспорта или использование подложного или чужого паспорта. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 1 июля 1934 г.1 было внесено дополнение в ст. 192 - а УК РСФСР 1926 г.2 По которому ужесточалась ответственность. Она составила 6 месяцев исправительно — трудовых работ за повторное нарушение установленных правил прописки паспортов или временных удостоверений лицам, приезжавшим в местности, где введена паспортная система. А за проживание в тех же местностях лиц, не имевших паспортов или временных удостоверений и подвергшихся уже административному взысканию за указанное нарушение, лишение свободы сроком до двух лет.
В силу особой важности с точки зрения обеспечения стратегических интересов, весной 1933 г. круг объектов паспортизации был существенно расширен. В их число, кроме предусмотренных постановлением от 27 декабря 1932 г. (города, рабочие поселки и новостройки), были включены и железные дороги, из-за того, что на транспортных коммуникациях в это время не существовало органов милиции, проведение паспортизации на транспорте было возложено на ОГПУ. Согласно приказу ОГПУ СССР она должна была осуществляться с 1 августа 1933 по 1 февраля 1934 г. создаваемыми при транспортных органах ОГПУ паспортными отделениями и столами. На предприятиях, обслуживающих транспорт, открывались паспортные пункты1. В целях облегчения получения паспортов для рабочих и служащих транспорта и членов их семей 2 августа 1933 г. приказом ОГПУ на период проведения паспортизации была учреждена Инструкция по проведению паспортной системы на железнодорожном транспорте." В транспортных органах создавались паспортные отделения и паспортные пункты, а на крупных узловых станциях, депо и других предприятиях организовывались штабы содействия паспортизации из представителей партийных и профсоюзных организаций.
Прописка паспортов работников железнодорожного транспорта производилась паспортными отделениями и столами транспортных органов ОГПУ лишь в тех местностях, где не устанавливалась обязательная прописка местного населения в органах милиции.
Паспортизация рабочих и служащих железных дорог проводилась ускоренными темпами — с августа 1933 г. по февраль 1934 г. —-в три очереди. Раньше всех она начала проводиться на Октябрьской, Мурманской, Западной, Юго-Западной, Екатерининской, Южных, Уссурийской и Забайкальской железных дорогах, затем на Закавказской, Северо-Кавказской, Юго-Восточной, Пермской, Самаро-Златоустовской и Рязано-Уральской, и, наконец, — на Средне-Азиатской, Туркестано-Сибирской, Томской, Омской, Московско-Казанской, Северной и Московско-Курской дорогах. Очевидно, что эта акция преследовала цели обеспечения государственной безопасности и борьбы с преступностью на транспорте. Приказами и циркулярами ОГПУ СССР (в ведении которого в то время находилась милиция) предписывалось при решении вопроса о выдаче-невыдаче паспортов «тщательно выявлять и точно устанавливать»
Реорганизация паспортной службы советской милиции в связи с началом войны
К середине 30-х годов значительно осложнилась международная обстановка. Во внешней политике СССР основное место стала занимать проблема отношений с агрессивными фашистскими государствами (Германией и Италией) и милитаристской Японией. В марте 1938 г. Германия осуществила аншлюс (присоединение) Австрии и угрожала расчленению Чехословакии. На Дальнем Востоке Япония, захватив большую часть Китая, приблизившись к советским границам. 1 сентября 1939 г. Германия напала на Польшу и началась вторая мировая война.
Сложившаяся ситуация требовала от Советского государства проведения мер по укреплению его обороноспособности. В связи с этим у милиции появились и новые многочисленные заботы, преодоление которых было неотъемлемо связано с развитием ее организационной структуры.
В 1939 г. с Советским Союзом были воссоединены Западная Украина и Западная Белоруссия. В 1940 г. в состав СССР вошли четыре новые советские республики - Латвийская, Литовская, Эстонская и Молдавская. Это потребовало проведения работы по выдаче паспортов лицам, принятым в советское гражданство. Необходимо было решительно улучшить правовую регламентацию передвижения населения по территории страны, поднять на более высокий уровень его учет. Требовалось довести до конца работу по очистке от преступных элементов местностей, имевших важное оборонное значение.
Возможности паспортной системы эффективно использовались при проведении в жизнь Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1940 г. о переходе на 8-часовой рабочий день, на семидневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений, для усиления борьбы с летунами и дезорганизаторами.1 В соответствии с Указом в паспортное законодательство были внесены изменения. В частности, при прописке граждане обязывались предъявлять документы с последнего места работы, с подтверждением причин увольнения или согласия администрации на переход с одной работы на другую. В паспортах и трудовых книжках делались соответствующие отметки.
В этих условиях важное значение имело укрепление паспортного режима в стране. Между тем отдельные нормы действовавшего Положения о паспортах в силу сложившейся к этому времени внутренней и международной обстановки нуждались в уточнении и дополнении.
Эта проблема в значительной мере решалась на основе постановления СНК СССР от 10 сентября 1940 г., утвердившее новое Положение о паспортах. В соответствии с ним к концу 1940 г. Главным Управлением рабоче-крестьянской милиции была разработана, издана и разослана на места инструкция по применению Положения о паспортах, объявленная приказом НКВД СССР 27 декабря 1940 г.3
Паспорта были обязаны получать все граждане, достигшие 16-летнего возраста, постоянно проживавшие в городах, рабочих поселках, районных центрах; во всех населенных пунктах Московской области; во всех населенных пунктах 100-километровой полосы вокруг города Ленинграда и 50-километровой полосы вокруг города Киева; во всех населенных пунктах в пределах установленных правительством СССР запретных пограничных зон и пограничной полосы вдоль всей границы СССР. Паспорта также выдавались лицам, работавшим на новостройках, водном и железнодорожном транспорте и в совхозах. Как видно, за исключением запретных пограничных зон и пограничной полосы, число режимных местностей по сравнению с 30-ми годами было сокращено.
В местностях, где была введена паспортная система, без паспортов могли проживать лица, относившиеся к определенной категории. Военнослужащие, состоявшие на действительной военной службе, по документам, выдаваемым им командованием частей, а также не достигшие 16-летнего возраста вносившиеся в паспорта лиц, на иждивении которых они состояли. Лица, находившиеся на излечении в больницах, если они прибыли из местностей, где не введена паспортная система, а также дети, не достигшие 16-летнего возраста, состоявшие на иждивении государства (в детских учреждениях), администрацией этих учреждений заносились в специальную книгу, форма которой устанавливалась Главным управлением Рабоче-крестьянской милиции. НКВД СССР к этой категории относил колхозников и единоличников, временно работавших в период посевной или уборочной компании в совхозах. Следует отметить, что лицам, признанным в установленном законом порядке умалишенными, паспорта не выдавались.
Анализ документа показывает, что в лучшую сторону была изменена формулировка закона в отношении права получения паспортов лицами, проживавшим в местностях, где не введена паспортная система. В большей степени это касалось сельских жителей. Согласно ст. 4 Положения в тех случаях, когда они выбывали на жительство в другие местности СССР, то должны были получать паспорта в органах милиции по месту своего прежнего жительства.
Паспорт являлся единственным документом, удостоверявшим личность гражданина. Изготавливался он по единому образцу для всего Союза ССР. Текст обложки печатался на языках всех союзных республик, а текст содержания паспорта на двух языках - русском и языке данной союзной или автономной республики. На этих двух языках проводилось и его заполнение.
Было введено три вида паспортов: бессрочные; пятилетние; временные удостоверения (на срок до трех месяцев). Бессрочные паспорта выдавались лицам, награжденным орденами Союза ССР, а также гражданам, достигшим 55-летнего возраста; инвалидам войны и труда;
Деятельность паспортной службы советской милиции по розыску лиц, потерявших связь с родными и близкими во время войны
На паспортные аппараты советской милиции возлагалось осуществление адресно-справочной работы. Основой её работы являлась система прописки и выписки населения. Регистрационные материалы, фиксирующие факты прибытия гражданина на жительство и выезда на другое место жительства, позволяли осуществлять не только количественный, но и персональный учет граждан, проживающих в тех или иных населённых пунктах и административно-территориальных образованиях.
Согласно Положению НКВД об адресных столах, основной задачей адресно-справочной работы являлась выдача гражданам, организациям, учреждениям, предприятиям справок об адресах прописки интересующих их лиц.1
Органы милиции еще до войны уделяли значительное внимание детям и подросткам, полагая, что вопрос о детской беспризорности и безнадзорности является одним из самых важных в общих мероприятиях по борьбе с преступностью. В годы же Великой Отечественной войны этот вопрос встал необычайно остро, так как детская беспризорность и безнадзорность резко возросла, выросла и детская преступность. Так, количество преступлений, совершенных несовершеннолетними в 1942 году, увеличилось по сравнению с 1941 годом на 61 %, в 1944 году - на 181%." Однако законодательство не усиливало ответственность несовершеннолетних за совершаемые преступления. Основной упор был сделан на воспитательную работу с детьми и подростками, а вся работа с несовершеннолетними правонарушителями была возложена на милицию. С самого начала войны правительство страны проявляло исключительную заботу о детях. Газета «Правда» писала: «Несмотря на трудности военного времени для детей нужно сделать все, что необходимо. Наша святая обязанность сохранить детей, золотой фонд нашей Родины, нашего будущего. За это будущее, за счастье людей проливают кровь на фронтах Отечественной войны их отцы и братья. Мы обязаны не только сохранить жизнь каждого ребенка, но и воспитать из них достойных своих отцов советских патриотов, воинов Красной Армии и работников советского тыла, этого требует фронт, этого требует партия и правительство» ."
Благодаря планомерной и глубоко продуманной борьбы с детской беспризорностью и безнадзорностью, которая проводилась во время Великой Отечественной войны, наш народ не почувствовал такого роста этого страшного бедствия, как в период первой мировой войны.
Для спасения детей было сделано немало. Из районов, над которыми возникла угроза оккупации, дети и детские учреждения эвакуировались в глубь страны. Лишь за вторую половину 1941 г. - и в начале 1942 г. было вывезено 976 детских домов с 167223 воспитанниками. Был начат сбор средств в помощь детям и открыт в Госбанке СССР счет за № 160180, на который было перечислено 308 миллионов рублей.5
Одним из важнейших было постановление СНК СССР от 23 января 1942 г. , обязавшее совнаркомы союзных и автономных республик, исполнительные комитеты краевых, областных, городских и районных Советов депутатов трудящихся под личную ответственность председателей обеспечить устройство детей, оставшихся сиротами или потерявших обоих родителей при переезде в другую местность.
Создавались новые детские учреждения и учебные заведения. При исполкомах местных Советов были сформированы комиссии по устройству детей, оставшихся без родителей, в составе заместителя председателя исполкома, председателей профсоюзов, ВЛКСМ, органов НКВД, народного образования, здравоохранения.
Наркомфином СССР и СНК союзных республик были выделены необходимые средства на вновь открываемые детские приемники-распределители. Органы милиции принимали самое активное участие в оказании помощи детям, занимались выявлением беспризорных и безнадзорных детей и помещали их в детские приемники-распределители, которые открывались в основном в крупных городах. Например, через Горьковский приемник-распределитель только в 1942 г. прошли 1177 детей из различных областей страныГ
В приемники-распределители отправлялись дети в возрасте до пятнадцати лет включительно. В них дети находились не более двух недель. При этом приемник-распределитель принимал меры по розыску родителей или лиц их заменяющих, выяснял возможность и оказывал помощь детям для возвращения к родителям, родственникам или опекунам. Детей, оставшихся без родителей, приемник-распределитель через органы народного образования устраивал на воспитание в семьи трудящихся (усыновление, патронат, опека). Патронирование производилось добровольно и охватило около 350 тысяч детей.1 В случае невозможности возвращения детей родителям или устройства их на воспитание в семьи трудящихся, приемник-распределитель направлял детей в детские учреждения, в школы ФЗО, ремесленные училища и на трудоустройство в промышленность или сельское хозяйство. Направление производилось в следующем порядке: а) от 3 до 14 лет в детские дома Наркомпросса по путевкам отделов народного образования (согласно Постановления СНК СССР и ЦК ВГЖ(б) от 31 мая 1935 г.)
