Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Формирование теоретических основ реформы политической системы, создания правового государства, внедрения демократизма, укрепления правопорядка и законности относится к числу важнейших задач юридической пауки, разрешение которой предполагает разработку широкого круга проблем. В их числе наиболее сложными и злободневными являются реорганизация правоохранительных органов в соответствии с запросами современного этапа общественного развития, определение компетенции каждого, установление четких принципов их взаимодействия. Методология научного познания предполагает в этих целях изучение исторического опыта.
Очевидно, что в современных условиях особую актуальность и значимость представляет обращение к периоду проведения новой экономической политики. При всей непоследовательности, противоречивости процессов, связанных с введением нэпа, правоохранительные органы, и милиция в том числе, не могли не испытать на себе воздействия рынка. Прямое или сложно опосредованное это влияние проявлялось как в организации, строительстве милиции, так и в ее деятельности.
Стройной, законченной концепции нэпа, как известно, не было разработано. В. Ленин, внимательно следивший за ходом преобразований, вносил существенные коррективы в первоначально сформулированные им идеи перехода к новой экономической политике, а затем пришел к мысли о необходимости осуществить «ряд перемен в нашем политическом строе»1.
Предпринятые в это время шаги по введению рыночных отношений, хозяйственного расчета сопровождались изменениями в области государственного строительства, реформой правовой системы, реорганизацией правоохранительных органов. Конкретными задачами, решавшимися при переходе к новой экономической политике, были разработка правовых основ организации и функционирования всех звеньев правоохранительной системы, определение и юридическое оформление правового положения правоохранительных органов, милиции в том числе.
В то же время жесткая установка на недопущение «политического нэпа», сохранение всех атрибутов государства диктатуры пролетариата, постоянно поддерживаемый лозунг классовой борьбы (а затем и се усиления) явились той основой, на которой стали возможными рецидивы «военного коммунизма» с присущими ему потенциями голого, неправового принуждения и насилия,
Государственно-правовой статус милиции в рассматриваемый период складывался в результате этой «борьбы нового со старым», .под, влиянием широкого круга факторов. Самое непосредственное воздействие па правовое положение милиции оказывали проблемы, связанные с национально-государственным устройством, созданием или реорганизацией иных правоохранительных органов, кодификацией законодательства, реформой советов и исполкомов различного уровня, изменениями экономических приоритетов и т. п.
Об актуальности исследования государственно-правового статуса милиции в .период проведения новой экономической политики может свидетельствовать простое перечисление проблем, разрешавшихся при его определении: пути достижения согласованности действий органов милиции национально-государственных образований в условиях их автономности и отсутствия объединяющего центра; разграничение компетенции с органами юстиции и государственной безопасности; обеспечение гласности в организации и деятельности милиции; реализация принципа социальной справедливости; соотношение централизации и децентрализации в управлении органами милиции и т. д. Каждая из названных- проблем представляет повышенный интерес в современных условиях, и в данном случае опыт прошлого мог бы явиться подспорьем для скорейшего и правильного их разрешения прежде всего не с точки зрения пусть даже творческого заимствования соответствующих идей того времени, а — предложения подходов, могущих явиться звеньями выработки методологии их разработки.
Объект исследования — обусловленная приоритетами периода проведения новой экономической политики государственно-правовая действительность, определявшая статус милиции.
Предмет исследования — совокупность юридически оформленных прав и обязанностей милиции, характеризующих ее как государственный орган, определяющих ее роль и место в системе правоохранительных органов.
. Методологиягтеоретические основы и источииковая база-ис--следования. Исследование осуществлялось на основе принципов материалистической диалектики, с использованием исторического и логического методов, что обусловливается как объектом и предметом исследования, так и спецификой анализируемого материала. Теоретические положения о сущности новой экономической политики и путях развития государственности в новых условиях содержатся в работах Н. Бухарина, Ф. Дзержинского, Г. Зиновьева, В. Ленина, Л. Троцкого и других руководителей партии н государства рассматриваемого периода, материалах съездов, пленумов и конференций Коммунистической партии.
Раскрытие вопросов реформы правовой системы опиралось на такие источники, как монографии, .статьи, выступления на различных конференциях и съездах ученых-юристов, представителей правоохранительных органов (А. Вышинский, А. Гойх-барг, Ф. Дзержинский, Н. Короленко, Д. Курский, Е. Пашука-нис, М. Рейсиер, А. Сольц, П. Стучка, А. Трайиин, А. Эстрин и другие).
Нормативно-правовой материал почерпнут в Собрании Законов СССР (СЗ СССР), собраниях узаконения и распоряжений правительств ряда союзных республик (СУ РСФСР, СУ УССР, СУ БССР, СУ Грузинской ССР и др.)» сборниках приказов Главного управления милиции НКВД РСФСР, сборниках действующих распоряжений по милиции, издававшихся в некоторых республиках Бюллетенях НКВД, статистических сборниках и др.
В научный оборот впервые вводится значительный массив документов и материалов, выявленных в центральных и местных, государственных и ведомственных архивах, эмигрантских изданиях, мемуарной литературе.
Цель исследования — установление совокупности факторов, определявших государственно-правовой статус милиции в период проведения новой экономической политики — определила постановку следующих задач исследования:
а) выявление обусловленности реформы правовой системы изменениями в экономической политике и преемственности элементов правовой системы периода «военного коммунизма»;
б) раскрытие основных концепций правоохранительной деятельности п точек зрения о месте милиции в системе правоохранительных органов;
в) выяснение особенностей правового регулирования организации и деятельности милиции и разграничения компетенции с другими правоохранительными органами;
г) исследование противоречивых тенденций развития демократических начал в организации и деятельности милиции.
Степень разработанности проблемы. Период новой экономической политики всегда привлекал внимание представителей различных отраслей знаний — экономистов, социологов, историков, юристов, политологов и других. В последнее время интерес к -проблемам, связанным с НЭП, особенно возрос.
Общие вопросы разработки и реализации повой экономической политики, анализ основных концепций строительства социализма и связанной с этим внутрипартийной борьбы рас сматриваются в коллективных монографиях и сборниках статей: «История отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории Советского государства», «Иного не дано», «Осмыслить культ Сталина», «Драма обновления», «Право и власть», «История и сталинизм», «Квинтэссенция. Философский альманах», «Трудные вопросы истории», «Новые «кумиры» и «старые» авторитеты» и дрм книгах Г. Бордюгова и В: Козлова, О. Волобуева и С. Кулешова, Л. Гордона и Э. Клопова, М. Горинова, В. Дмит-ренко, В. Наумова, В. Рябова, В. Селуиской, В. Сироткина, Г. Трукана, Ю. Филиппова, Ю. Щетинова.
Общие проблемы эпохи НЭП освещаются в работах, посвященных жизнедеятельности отдельных руководителей партии и государства (книги Н. Васецкого, Д. Волкогокова, И. Горелова, Ю. Емельянова, Д. Шелестова и других), трудах западных исследователей (Л. Белади, Д. Боффа, Э. Карр, С. Коэн, Т. Краус, Р. Такер и другие).
Обширная литература имеется по вопросам развития промышленности, транспорта, сельского хозяйства, финансов, истории кооперации в период проведения новой экономической политики.
Гораздо меньше публикаций за последние годы посвящено проблемам развития правовой системы в период проведения новой экономической политики. Некоторые общие характеристики состояния правовой жизни в 20-е гг. содержатся в работах В. Зорькина, В. Кудрявцева и Е. Лукашсвдй, В. Нерсесян-ца, в сборнике выступлений ученых-юристов (В. Власпхип, В. Графский, В. Зорькин, И. Ледях, Г. Мальцев, Л. Мамут, В. Нерсесянц, В. Савицкий, С. Темушкин) за «круглым столом», организованным издательством «Юридическая литература».
Особый интерес представляют публикации В. Курицына, длительное время плодотворно разрабатывающего различные аспекты правовой жизни периода проведения новой экономической политики. Наиболее известными являются две книги, вышедшие с интервалом в 11 лет: «Переход к нэпу и революционная законность» (1972 г.) и «Становление социалистической законности» (1983 г.). Переход к новой экономичеикой политике повлек существенные изменения в правовой системе. Однако глубина и масштаб преобразований, реорганизации тех или иных ее элементов были разными: некоторые звенья были приведены в большее соответствие с новой экономической политикой, а другие— в значительной степени сохранили черты, свойственные периоду «военного коммунизма" Кстати, причины этого аргументированно показаны в напечатанной в № 1 журнала «Право и жизнь» за 1992 г. статье В. Курицына «Переход к нэпу и проблемы законности: новое прочтение», который пришел к выводу, что «слабость и противоречивость политических, социально-экономических и идеологических гарантий пре допределили її половинчатость, непоследовательность правовых реформ и взятого в связи с переходом к нэпу курса на укрепление законности».
В подавляющем большинстве публикации господствующим является мнение, что с переходом к нэпу демократия развивалась по восходящей. Многие ученые это связывают непосредственно с реформой правовой системы, ликвидацией ВЧК, отказом от применения внесудебной репрессии. Апологетические оценки предпринимавшихся в правовой сфере шагов, дававшиеся в тс годы под влиянием политических побудительных мотивов, на долгое время были взяты за основу в публикациях по истории государства и права периода повой экономической политики. Одним из последних примеров является статья В. Маслова и Н. Чистякова «Деформация уголовной политики в истории Советского государства». В частности, вслед за другими авторами, они в подтверждение тезиса о демократизации в стабилизации общества (и роли в этом нрава, законодательства, правоохранительной деятельности) приводят данные о сокращении к середине 20-х гг. числа государственных (контрреволюционных) преступлений: с 1922 г. по 1926 г. их удельный вес в общей массе преступлений снизился в семь раз. По официальной судебной статистике, это действительно так. Но дело в том, что как раз за этот промежуток времени центр репрессии был постепенно перенесен во внесудебную сферу. Достаточно назвать несколько цифр: в 1924 г., как сообщал в Политбюро Н. Крыленко, губернские суды приговорили к высшей мере наказания 615 чел. из 65 109 осужденных, т. е. 0,9% от общего количества. По решению же ОГПУ к высшей мере наказания было приговорено 650 чел. из 9362 (6,9%), привлеченных по статьям Уголовного кодекса (т. е. без социально опасного элемента, «осуждавшегося» без ссылки на статью УК).
За последние 10—15 лет появилось большое количество публикаций но истории милиции. В вышедших в свет книгах, диссертациях не ставилось цели показать правовое положение милиции в период нэпа. Как правило, это чаще всего работы, в которых рассматриваются основные вехи истории милиции в целом в стране или в отдельных республиках, регионах. Значительная часть диссертационных исследований строится на функциональном подходе, что позволяет глубже изучить исторический опыт основных направлений деятельности милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, развитие взаимодействия милиции с различными общественными формированиями. Таким образом, диссертации посвящены важным, по все же частным, конкретным вопросам истории орга-. нов милиции, и даже в совокупности они не могут дать представления о правовом положении милиции как государственного органа. Нет работ и по проблемам развития системы правоохранительных органов периода проведения новой экономической политики, в которых милиция рассматривалась бы как звено единого целого и таким путем раскрывался бы ее государственно-правовой статус. Все вышесказанное свидетельствует о научной новизне диссертационного исследования. Она определяется самой постановкой проблемы, предполагающей исследование государственно-правового статуса милиции в период проведения новой экономической политики как юридического феномена позволяющего составить цельную, комплексную, многофакторную характеристику правового положения милиции.
О научной новизне диссертации свидетельствует и то обстоятельство, что впервые исследуются многие вопросы, вошедшие в соответствующие разделы работы: место милиции в системе правоохранительных органов; дискуссии о ее ведомственной принадлежности; воплощение в милиции принципа социальной справедливости; формы обеспечения гласности в се организации и деятельности; соотношение централизации и децентрализации в управлении органами милиции и др.
Немаловажно п то, что результаты исследования во многом основываются па ранее неизвестных, выявленных в архивах материалах, впервые вводимых в научный оборот. Это позволило внести коррективы в имевшиеся в литературе оценки реорганизации системы правоохранительных органов и основных концепций правоохранительной деятельности государства.
Научной новизной отличаются и выносимые на защиту положения:
— установка на ограничение глубины и масштабов введения новой экономической политики («до известных пределов») выразилась в том, что реформа правовой системы была осуществлена в пределах, позволявших в области народного хозяйства удержать «командные- высоты», используя не только (и не столько) экономические рычаги, по и методы прямого административного воздействия, в том числе и с помощью милиции;
— сложное взаимодействие потребностей экономического развития (в том числе обусловленных внешним фактором) и интересов укрепления политической власти определило формы и пределы реорганизации системы правоохранительных органов. Те звенья, которые предназначались для обеспечения государственной безопасности, сохранили все атрибуты и правомочия периода «военного коммунизма» и были укреплены. Орга-ны-охраны-обществениого-порядка—и борьбы—с преступностью (равно как и другие государственные органы, обеспечивавшие насущные права и интересы человека,— просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и др.) были ослаблены как путем резкого сокращения штатов, так и в результате передачи содержания милиции на местный бюджет; — рецидивом «военного коммунизма», свидетельством сла-5ости государственности, показателем неэффективности системы органов отраслевого управления является возложение на лилнцню многочисленных обязанностей но содействию другим іаркоматам и ведомствам, что занимало до 50% всего выпол-іяемого ею объема работы;
— ни государственное право, нн конституционное законо-іательство 20-х гг. не знало четкого деления государственных органов на законодательные и исполнительные, как это было ірииято позже, в соответствии с Конституцией 1936 г. Законе-отельное оформление статуса милиции как исполнительного зргаиа соответствовало понятию «вспомогательный», или «подобный орган», как это закреплялось рядом ведомственных ак-юв, что точнее отражало реальное правовое положение ми-гицяи;
— в результате нарушения принципа социальной справедливости проблема кадров милиции обострилась до такой степени, іто последняя была не в состоянии удовлетворительно выпол-іять возложенные на нес обязанности. Это вело к расширению вмешательства других правоохранительных органов в сферу деятельности милиции, к расширению области совместной с фугими правоохранительными органами компетенции мили-ши. В свою очередь, это явилось одной из основных причин шскуссий о ведомственной принадлежности милиции, попыток юдчшшть ее себе со стороны Наркомата юстиции и Объсдп-іениого государственного политического управления СССР, а юзже — передачи в ведение ОГПУ СССР; — существенными чертами статуса милиции в рассматриваемый период были децентрализация системы управления, .автономность» органов милиции различных иациоиалыю-госу-іарствеиньїх образований,, что стимулировало поиск путей ко- рдинации деятельности милиции советских республик. Этот )пыт не потерял своей значимости и в современных условиях.
Теоретическая значимость исследования состоит в расширены! знаний о развитии одного из звеньев государственного ап-іарата, в изучении такого интегративного юридического института, как государственно-правовой статус милиции, в условиях фоведення новой экономической политики. Выводы и положе-шя, впервые вводимые в научный оборот материалы могут послужить углублению оценок истории советского государства и ірава в 20-е гг. в части закономерностей и тенденций развития фавовой системы, внесению коррективов в концепцию формирования административно-командной системы, способствовать тлубленной теоретической разработке разграничения компетенції! между правоохранительными органами государства;
Практическая значимость диссертации заключается в • том, [то собранный и обобщенный в ней материал может использоваться при подготовке соответствующих нормативно-правовых актов, регламентирующих статус милиции. Кроме того, он может быть использован в курсах истории государства и права, истории органов внутренних дел, соответствующих разделах целого ряда отраслевых дисциплин, преподаваемых в Академии МВД РФ и высших учебных заведениях системы МВД РФ (уголовное право и уголовный процесс, государственное право, управление органами внутренних дел, организация материально-технического снабжения органов и подразделений внутренних дел и др.).
Апробация исследования. Выводы и основные положении проведенного диссертационного исследования опубликованы в монографиях, учебных пособиях, статьях, методических разработках в Академии МВД РФ и ВЮЗШ МВД РФ. Материалы использовались при проведении занятий по курсу истории органов внутренних дел в Академии МВД РФ, при чтении лекций в системе служебной подготовки в ряде подразделений МВД.
Научные, педагогические работники, сотрудники органов внутренних дел могли ознакомиться с основными положениями диссертации на конференциях в Академии МВД РФ, ряде высших школ МВД РФ, институте государства и права РАН, Академии общественных наук и др., в работе которых участвовал диссертант.
На материалах диссертации подготовлена по заданию МВД лекция в помощь лекторам, пропагандистам, работникам отделов кадров «Развитие демократических начал в организации и деятельности органов внутренних дел (исторический аспект)». Ряд положений диссертации иашел воплощение при разработке комплексной программы демократизации органов внутренних дел.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка использованной литературы и источников. Объем диссертации 396 страниц машинописного текста, список использованной литературы и источников — на 30 страницах.
Похожие диссертации на Государственно-правовой статус милиции РСФСР в период проведения новой экономической политики (20-е годы)
