Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Развитие организационной структуры и правового положения органов милиции (1921-1929 гг.) 22
Глава II. Совершенствование организационно-правовых основ компетенции органов милиции (1921-1929 гг.). Правовое регулирование системы отбора, профессиональной подготовки и воспитания кадров органов милиции 60
1. Совершенствование механизма социальной защиты сотрудников милиции в условиях НЭПа
2. Чистки рядов милиции, порядок ее комплектования и организация профессиональной подготовки 96
3. Политико-воспитательная и культурно-просветительная работа с личным составом 126
Глава III. Основные направления деятельности российской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью 145
1. Противостояние милиции возросшей преступности в годы НЭПа 145
2. Борьба с беспризорностью и правонарушениями несовершен нолетних 178
3. Обеспечение общественной безопасности 187
Заключение 202
Список источников и литературы 207
- Развитие организационной структуры и правового положения органов милиции (1921-1929 гг.)
- Совершенствование механизма социальной защиты сотрудников милиции в условиях НЭПа
- Противостояние милиции возросшей преступности в годы НЭПа
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Повышенный интерес общественности к истории российской милиции обусловлен как степенью ее изученности, так и стремлением нынешнего поколения учесть и использовать исторический опыт в условиях радикальных изменений, происходящих в экономической, социально-политической и духовной сферах жизни нашего государства, которые существенным образом отражаются на структуре и задачах правоохранительных органов. История нашей страны наглядно свидетельствует о невозможности достижения желаемых результатов в утверждении гуманистических и демократических начал без учета опыта предшествующих поколений, а исследователи прошлых лет и современные еще не дали исчерпывающих ответов на многие вопросы, возникшие при изучении истории органов милиции. Например, мало изучены правовые основы организации и деятельности российской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в период проведения новой экономической политики (1921-1929 гг.).
Безусловно, российская милиция всегда привлекала внимание исследователей. Ей посвящены достаточно содержательные труды, которые и сегодня не утратили своей ценности как источник информации. Однако, согласно требованиям советского времени, многие из них рассматривались исключительно в рамках господствовавших стереотипов. Поэтому одним из побудительных мотивов к изучению указанной темы явилось стремление автора восполнить данный пробел, раскрыть подлинную роль органов милиции в жизни нашего государства и общества в наиболее сложный период их истории. Тем более, что в условиях гласности значительно расширилась исгочниковая база исследования за счет публикаций неизвестных ранее документов и упростившегося допуска к недоступным в прежние времена архивным материалам.
Задачами же современной российской науки являются наиболее полное отражение в истории Отечества периода проведения новой экономической политики; обеспечение наиболее достоверной основы для объективного освещения деятельности органов милиции в историко-правовой литературе.
Сейчас общественное сознание, как никогда, нуждается в критическом переосмыслении пережитого с целью воссоздания исторической правды, в извлечении уроков и выводов из прошлого. Наличие же обширного круга источников и литературы, посвященных деятельности российской милиции1 в 20-е годы, вызывает необходимость не только анализа ее опыта, но и возможности его использования в современных условиях.
Обозначенная проблематика диссертационного исследования позволяет изучить в комплексе всю сложность положения, в котором оказалась страна в период выработки и внедрения новой экономической политики (НЭП); проанализировать и объективно показать деятельность и роль милиции в жизни российского общества, состояние руководства ею со стороны органов государственной власти; дает возможность обобщить все то ценное, что было накоплено предшествующими поколениями в деле привития личному составу правоохранительных органов таких качеств, как боевитость, наступательность и непримиримость в борьбе с преступностью. Всестороннее изучение процесса развития милиции в обозначенное время позволит глубже раскрыть и критически осмыслить характер событий, происходящих в нашем государстве, цели, формы и методы партийного руководства органами милиции, организационные и правовые основы привлечения населения к охране общественного порядка.
Под российской милицией подразумевается советская милиция на территории бывшей РСФСР.
Актуальность данной темы обусловлена также и задачами дальнейшего совершенствования теории и практики государственного строительства, необходимостью основательной разработки нормативно-правовой базы для органов и войск МВД. В свете реализации "Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД" на период до 2005 года исторические исследования, отражающие социальный опыт прошлого, включая опыт правоохранительной деятельности, приобрели особую научную и практическую значимость.
Время проведения новой экономической политики в 20-е годы XX века представляет самостоятельный научный интерес. Современная наука имеет возможность, объективно переосмыслив прошлое, выйти на качественно новый уровень, избавившись от тенденциозной и искаженной трактовки исторических событий.
При всей непоследовательности и противоречивости процессов, связанных с введением новой экономической политики, российская правоохранительная система явно испытывала на себе воздействие рынка. Прямым или сложно опосредованным образом это влияние проявлялось как в организации и функционировании всех правоохранительных органов, и милиции в том числе, так и в определении, а также юридическом оформлении их правового положения.
В то же время жесткая установка на недопущение "политического НЭПа", сохранение всех атрибутов государства диктатуры пролетариата, постоянно пропагандируемый лозунг классовой борьбы (а затем и ее усиления) явились той основой, на которой стали возникать рецидивы "военного коммунизма" с присущими ему потенциями не правового принуждения и насилия.
Безусловно, непосредственное воздействие на правовое положение милиции оказывали проблемы, связанные с национально-государственным устройством, созданием или реорганизацией иных правоохранительных
6 органов, кодификацией законодательства, реформой Советов и исполкомов различного уровня, изменениями экономических приоритетов и т.п.
В середине 90-х годов начался активный процесс формирования нормативной базы социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел и членов их семей . Однако принятие целого комплекса нормативно-правовых документов не повлияло коренным образом на то, чтобы большинство работников перестали испытывать чувство неудовлетворенности своим социальным статусом. По-прежнему не была выработана единая государственная программа защиты прав и законных интересов личного состава органов внутренних дел. Декларированные правовые гарантии не подкреплены надежными механизмами и процедурами их реализации, реальными санкциями за нарушения действующих законоположений. Насилие по отношению к представителям закона и членам их семей становится, к сожалению, далеко не единичным явлением. Возрастает число сотрудников милиции, пострадавших от преступных посягательств при исполнении служебных обязанностей.
Провозглашенные социально-экономические права оказались недостаточно подкреплены материально переживающим кризис обществом. Вследствие этого денежное содержание, льготы и компенсации, выплачиваемые к тому же не регулярно, не адекватны количеству и качеству затраченного труда, уровню подготовки и степени профессионального риска конкретного сотрудника, не являются барьером для коррупции и не всегда побуждают к активному личному труду. И вполне понятно, что на сегодняшний день одной из наиболее острых проблем является необходимость кардинального улучшения финансового и материального обеспечения российской милиции. В связи с этим
1 См.: Систематизированный справочник нормативных актов по вопросам прохождения службы в органах внутренних дел. - М., 1995. Гл. 4. 5.
возникает потребность научно обоснованного определения источников финансирования органов охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, разработки механизма их материально-технического снабжения и боевого обеспечения, создания эффективной системы материального стимулирования труда работников милиции. Анализ не только зарубежного, но и отечественного исторического опыта формирования правовой базы и практической деятельности государственных органов и общественных организаций по правовой и социальной защите работников милиции, как представляется, окажет неоценимую помощь в использовании всего позитивного при разработке планов на будущее.
Проблемы, касающиеся правовых основ организации и деятельности российской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в период проведения новой экономической политики, так и не получили до сих пор должной разработки в историко-юридической литературе, не были предметом специального исследования в рамках единого обобщающего труда. В данной работе обозначенная проблематика является центральной. Хотя многие отдельные моменты и стороны поставленной темы рассматривались довольно пристально в ряде научных публикаций отечественных и зарубежных исследователей.
Степень и уровень научной разработанности темы. В истории России особое место принадлежит 20-м годам. Специфика этих лет состояла в многообразии форм социально-экономического развития, в остроте политической борьбы, потребовавших отмены политики "военного коммунизма", выработки и внедрения новой экономической политики. Период НЭПа всегда привлекал внимание представителей различных отраслей знаний - экономистов, философов, социологов, политологов, историков, юристов. Сегодня интерес к проблемам этого
весьма нелегкого времени особенно возрос в связи со сменой приоритетов развития российского общества.
По истории НЭПа издана обширная литература. Несмотря на многочисленные утверждения, что НЭП продолжался до "победы социализма", т. е. до 1935-1936 гг., современные исследователи пришли к выводу, что НЭП был ликвидирован в конце 20-х гг. .
Проблемам разработки и реализации НЭПа, анализу основных концепций социализма, а также внутрипартийной борьбе значительное внимание уделено в коллективных монографиях и сборниках статей1, а также исследованиях Г.А. Бордюгова и В.А. Козлова , О.В. Волобуева и СВ. Кулешова3, М.М. Горинова4, В.П. Наумова, В.В. Рябова, Ю.И. Филиппова5, В.Г. Сироткина6 и др.
Вопросы, так или иначе затрагивающие период новой экономической политики, раскрываются в работах, посвященных
1 См.: Мунчаев Ш.М., Устинов В.М. История России: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. - М., 2000. С. 313.
1 Иного не дано. - М., 1988; Историки спорят. 13 бесед. - М., 1988;
Страницы истории советского общества: Факты, проблемы, люди. - М.,
1989; Историки отвечают на вопросы. Вып. 2. - М., 1990; Драма
обновления. - М., 1990; Новые "кумиры" и "старые" авторитеты. - М.,
1990; История и сталинизм. - М, 1991; История Отечества: люди, идеи,
решения. Очерки истории советского государства. - М., 1991; Вехи
Российской истории. - СПб., 1994; История России с древности до наших
дней. -М, 1994 и др.
2 Бордюгов Г.А., Козлов В.А. История и конъюнктура.- М., 1992.
3 Волобуев О.В., Кулешов СВ. Очищение. История и перестройка.
Публицистические заметки. - М., 1989.
4 Горинов М.М. НЭП: поиски путей развития. - М., 1990.
5 Наумов В.П., Рябов В.В., Филиппов Ю.И. Об историческом пути КПСС.
Поиски новых подходов. - М., 1990.
Сироткин В.Г. Вехи отечественной истории. Очерки и публицистика.-М., 1991.
жизнедеятельности отдельных руководителей партии и государства1. К их числу относятся и труды западных исследователей2.
Ряд публикаций касаются проблем развития правовой системы в
период проведения НЭПа . Определенный интерес в этом отношении представляют работы В.М. Курицына , в одной из которых он пришел к важному, на наш взгляд, выводу, что "слабость и противоречивость политических, социально-экономических и идеологических гарантий предопределили и половинчатость, непоследовательность правовых реформ и взятого в связи с переходом к НЭПу курса на укрепление законности"5.
Попытки приступить к разработке проблем истории милиции стали предприниматься еще в начале 20-х годов в системе НКВД РСФСР. В это время основные усилия были направлены на создание источниковой базы, причем первостепенное значение придавалось выявлению, отбору и систематизации местных материалов, на основе которых и предусматривалось создание обобщающего труда по истории советской рабоче-крестьянской милиции. В целях непосредственного осуществления
Волкогонов Д. Триумф и трагедия: Политический портрет И.В. Сталина.-М., 1989; Он же. Политический портрет. - М., 1992; Емельянов Ю.В. Заметки о Бухарине: Революция. История. Личность. - М., 1989; Горелов И.Е. Николай Бухарин.- М., 1988; Шелестов Д. Время Алексея Рыкова.- М., 1990 и
др.
Ригби Т., Браун А., Реддауэй П. Авторитет, власть и политика в СССР.- М., 1981; Коэн С. Бухарин. Политическая биография. 1888-1938.- М., 1988; Белади Л., Краус Т. Сталин.- М., 1989; Карр Э.Х. Русская революция от Ленина до Сталина. 1917-1929.- М., 1990 и др.
3 Кудрявцев В., Лукашева Е. Социалистическое правовое государство //
Коммунист. 1988. № 11; Нерсесянц В. История идей и правовой
государственности и современность // Социалистическая законность. 1989. №
1; Зорькин В.Д. Социалистическое правовое государство: основные черты
концепции // Право и власть.- М., 1990 и др.
4 Курицын В.М. Переход к НЭПу и революционная законность.- М., 1972; Он
же. Становление социалистической законности.- М, 1983.
5 Курицын В.М. Переход к НЭПу и проблемы законности: новое
прочтение // Право и жизнь. 1992. № 1. С. 140-158.
поисковой и научной работы, подготовки рукописей к изданию в центре и на местах создавались специальные комиссии, выполняющие роль рабочих органов. Первая такая комиссия была создана при Управлении милиции Республики в 1922 году под руководством помощника начальника милиции по политчасти1. А в 1924 году Центральное административное управление НКВД РСФСР предпринимает новые усилия по активизации исторических исследований и формирует специальную комиссию для изучения истории советской милиции. Возглавляет ее начальник отдела милиции Центрального административного управления. В это же время подобного рода комиссии появились при Административных отделах губернских (областных) исполкомов2.
В 1928 году было принято решение издать "Очерки по истории рабоче-крестьянской милиции"3. Однако ни один из пяти запланированных выпусков так и не вышел в свет.
Несмотря на то, что попытки создать фундаментальный труд не увенчались успехом, они тем не менее оказали благотворное влияние на разработку проблем истории милиции. Существенный вклад в этот процесс внесли периодические милицейские издания, особенно журнал "Рабоче-крестьянская милиция", переименованный позже в "Административный вестник"4.
На страницах журнала публиковались материалы по истории милиции и уголовного розыска, раскрывались основные направления их деятельности по борьбе с уголовной преступностью и охране
См.: Приказ начальника милиции Республики № 405 от 29 августа 1922 г. // Приказы милиции Республики.- М., 1922.
2 См.: Сборник приказов начальника ЦАУ НКВД - начальника милиции
республики.- М., 1924. Сб. № 9. С. 1, 6-7.
3 Бюллетень НКВД. 1928. № 37. С. 765.
4 Журнал "Рабоче-крестьянская милиция" издавался с 1922 по 1924 годы;
"Административный вестник" - с 1924 по 1930 годы.
11 общественного порядка. Журнал в 20-е годы выступил инициатором сбора материалов для написания истории милиции СССР1. А к 10-й годовщине советской милиции в журнале появился ряд исторических публикаций .
В 20-х годах были изданы первые работы, посвященные истории милиции отдельных регионов страны3. В них большое внимание уделялось созданию и деятельности отдельных милицейских служб и прежде всего уголовному розыску, состоянию преступности и мерам борьбы с нею.
В начале 30-х годов в условиях усиления авторитарности в стране и ужесточения репрессий, усиления цензуры и связанным с этим ограничением доступа к архивным материалам развитие советской исторической науки заметно замедлилось, работа по составлению истории милиции была практически приостановлена.
Хрущевская "оттепель" ознаменовалась новым этапом в развитии советской исторической науки. После XX съезда КПСС значительно активизировалась работа в этом направлении и по разработке истории
См.: Петкар. Историческая справка, необходимая для создания истории рабоче-крестьянской милиции // Рабоче-крестьянская милиция. 1924. № 6. С. 11-14; Седов С.А. Год работы по составлению истории рабоче-крестьянской милиции // Административный вестник. 1925. № 8. С. 58-60; Кренев С.Н. Ленинградский уголовный розыск// Административный вестник. 1927. № 10-11. С. 68-76.
2 См.: Киселев И. 10 лет рабоче-крестьянской милиции //
Административный вестник. 1927. № 10-11. С. 29-35; Николаевский Н.А.
К десятилетию организации и деятельности органов уголовного розыска //
Административный вестник. 1927. № 1.0-11. С. 36-44.
3 Шувалов Б. Административно-строевая работа Петгубмилиции //
Красный милиционер. 1922. С. 13-15; Кренев С.Н. Постановка
профессионального развития сотрудников Ленинградского губрозыска //
Рабоче-крестьянская милиция. 1924. № 5. С. 28-29; Он же. Преступность
по Ленинградской губернии // Административный вестник. 1927. № 2. С.
49-52; Сибиряков Н. Московская милиция отличается //
Административный вестник. 1925. № 7. С. 36-37; Олем. Угрозыск - в
борьбе с бандитизмом (Из беседы с исполняющим обязанности
начальника отдела угрозыска тов. Михайловым) // Советский юг. 1922. 5
марта; Итоги работы угрозыска // Молот. 1925. 12 ноября; Шесть лет:
правоохранительных органов, милиции в том числе. С середины 50-х годов наблюдается рост публикаций, существенно расширяется проблематика исследований, повышается их научно-теоретический уровень.
Одной из первых попыток исследовать проблему организации и деятельности милицейских аппаратов явилась статья М.В. Куницына, опубликованная в 1957 году1, в которой автор довольно обстоятельно раскрывает основные направления деятельности милиции в первые годы Советской власти, показывает методы управления ею со стороны НКВД РСФСР.
С апреля 1957 года регулярно стали печататься материалы на исторические темы в журнале "Советская милиция".
В 1967 году была издана монография М.И. Еропкина". В ней автор проследил путь милиции с 1917 по 1967 гг., однако 20-м годам он уделил явно недостаточно внимания, отметил лишь основные вехи работы органов милиции в то время.
Вопросы организационного строительства советской милиции в период проведения новой экономической политики рассматривались в работах М.П. Киссиса и И.И. Кизилова .
В вышеуказанных работах правильность проводимого в стране политического курса не оспаривалась, о допущенных ошибках и злоупотреблениях говорилось очень кратко.
В 70-80-е годы внимание юристов и историков к деятельности российской милиции значительно повысилось. Стало выходить множество
1 Куницын М.В. Советская милиция в период организации и упрочения Советской власти // Труды высшей школы МВД СССР. Вып. 2. 1957. С. 239-264.
Еропкин М.И. Развитие органов милиции Советского государства.- М.., 1967.
Киссис М.П. Основные этапы истории советской милиции.- М., 1965; Кизилов И.И. НКВД РСФСР (1917-1930 гг.).- М., 1969.
статей, монографий, коллективных трудов1. Появились диссертационные исследования2.
В эти годы стали достаточно активно публиковаться книги по истории правоохранительных органов отдельных регионов страны3, защищаться диссертации4.
Биленко СВ. Советская милиция России.- М., 1975; Мулукаев Р.С. Организационно-правовые основы становления советской милиции (1917-1920 гг.).- М., 1975; Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел.- М., 1978; Власенков В.В., Малыгин А.Я. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка в первые годы Советской власти (1917-1920 гг.).- М., 1981; Шапошник В.Н. Шахтинское дело // Чекисты Дона. Ростов-на-Дону. 1983. С. 57-60 и др.
Черников В.В. Организационная деятельность НКВД РСФСР по руководству органами милиции (октябрь 1917- декабрь 1930 гг.): Дис. ... канд. юрид. наук.- М., 1975; Малыгин А.Я. Развитие кадровой функции органов милиции в период строительства социализма в СССР (1917-1936 гг.): Дис. ... канд. юрид. наук.- М., 1978; Власенков В.В. Деятельность милиции РСФСР по охране общественного порядка в период строительства социализма (1917-1936 гг.): Дис. ... канд. юрид. наук.- М., 1981; Суслов В.М. Профилактическая функция советской милиции: становление и развитие: Дис. ... канд. юрид. наук.- М., 1981; Севастьянов С.С. Развитие форм участия трудящихся в охране общественного порядка в РСФСР в период построения социализма (1917-1936 гг.): Дис. ... канд. юрид. наук.- М., 1984; Вениосов А.В. Деятельность советской милиции по реализации решений местных органов власти в сфере охраны общественного порядка в период строительства социализма (1921-1936 гг.): Дис. ... канд. юрид. наук.- М., 1986; Макеев В.В. Законность в организации и деятельности советской милиции (1917-1925 гг.): Дис. ... канд юрид наук.- М., 1987; Дугин А.Н. Органы Московской городской милиции в 1917- 1930 гг.: Дис. ... канд. ист. наук.- М., 1988 и др.
3 Исаева Т., Сонин Р. Правоохранительные органы на Дальнем Востоке
(1917-1926 гг.).- Владивосток, 1975; Хвичия П. Очерки истории
грузинской советской милиции. 1917-1937.- Тбилиси, 1977; Апиян Н.А. На
страже правопорядка и законности.- Ереван, 1979; Очерки истории
милиции Белорусской ССР. 1917-1987.- Минск, 1987.
4 Тимофеев В.Г. Органы милиции, суда и прокуратуры Чувашии в борьбе
за укрепление власти Советов (1917-1928 гг.): Дис. ... канд. ист. наук.
Горький, 1976 и др.
В 1977 году был издан двухтомник под названием "История советской милиции" , являющийся по сути первым фундаментальным трудом, в котором анализировался весь путь, пройденный советской милицией с момента ее возникновения и до 1977 года. В первом томе второй раздел посвящен истории органов милиции в период строительства социализма (1921-1936 гг.). В первых двух главах указанного раздела данного исследования авторский коллектив уделил внимание и организационно-правовым основам деятельности советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в период проведения новой экономической политики. Однако не следует забывать, что данная работа несет на себе характерный отпечаток того исторического периода, когда она появилась.
Во второй половине 80-х - начале 90-х гг. в нашей стране создались условия для качественно иного уровня исследований. Актуальные проблемы, касающиеся деятельности органов милиции советского периода и сегодняшней России, получили отражение в работах Р.С. Мулукаева, А.Я. Малыгина, И.В. Михалевича, В.М. Суслова, Е.А. Слепнева, Д.И. Игнатенко, В.В. Макеева и других . Во многих из них рассматриваются те
История советской милиции: В 2-х т. / Под ред. Н.А. Щелокова.- М., 1977.
Советская милиция: история и современность 1917-1987 гг. / Под ред. А.В. Власова.- М., 1987; Михалевич И.В. Организационно-правовые основы становления и развития милиции Советской Молдавии (1917-1930 гг.): Дис. ... канд. юрид. наук.- М., 1990; Мулукаев Р.С, Суслов В.М. Функция советской милиции по предупреждению преступлений (1917-1934 гг.).- М., 1991; Малыгин А.Н. Государственно-правовой статус милиции РСФСР в период проведения НЭП (20-е годы): Дис. ... докт. юрид. наук.- М., 1992; Слепнев Е.А. Развитие организационно-правовых форм взаимодействия советской милиции с органами общественной самодеятельности по охране общественного порядка: Дис. ... канд. юрид. наук.- М., 1992; Макеев В.В. Становление и развитие советской милиции.-Ростов-на-Дону, 1990; Он же. На страже законности и правопорядка // Блокнот агитатора. 1985. № 9; Он же. Календарь знаменательных и памятных дат советской милиции Дона.- Ростов-на-Дону, 1990; Он же.
или иные аспекты деятельности органов внутренних дел в интересующий автора период.
Определенный вклад в изучение данной темы внесли работы, посвященные 80-летию со дня создания российской милиции. Так, в 1997 году вышло учебное пособие В.И. Костина "История Российской милиции"1, которое охватывает такие проблемы, как создание и становление милиции, ее деятельность в годы Гражданской войны; кадровая политика, осуществляемая в милиции; профессиональная подготовка кадров; воспитательная работа в милиции и некоторые другие.
В этом же году появилась замечательная книга ростовского писателя и историка Владимира Сидорова2. В ней автор строго документально и с максимально возможной полнотой воссоздает цепь событий, характеризующих деятельность органов защиты правопорядка г. Ростова-на-Дону со времени их основания и до наших дней. Пятая и шестая главы этого исследования посвящены истории ростовской милиции в 20-е годы3. Значительный интерес вызывают труды, выходящие в свет в связи с приближающимся 200-летним юбилеем
История милиция России (знаменательные даты и события).- Ростов-на-Дону, 1993; Мулукаев Р.С, Хоботов А.Н., Суслов В.М. Становление и развитие аппаратов уголовного розыска в России (1917-1934 гг.).- М., 1995 и др.
1 Костин В.И. История Российской милиции: Учебное пособие.- Н. Новгород, 1997.
Сидоров B.C. Против Зла: История ростовской милиции.- Ростов-на-Дону, 1997. 3 См.: там же. С.101-178.
МВД России1.
Таким образом, проделана значительная работа по изучению исследований, касающихся многих сторон большой и довольно сложной проблемы деятельности органов милиции в период проведения новой экономической политики (20-е годы). Однако целый ряд вопросов требует дальнейшей научной разработки, тем более, что в современных условиях историко-правовой аспект деятельности органов российской милиции имеет особую значимость в связи с необходимостью усиления борьбы с преступностью.
В представленной диссертации с возможной полнотой учтены мнения юристов и историков всех поколений. Их достижения явились отправным пунктом и отмечены надлежащим образом в соответствующих ее местах.
Объектом диссертационного исследования являются
общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности российской милиции в период проведения новой экономической политики, а также процесс подбора, расстановки кадров, деятельность сотрудников милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, а также взаимодействие с другими государственными органами и общественными объединениями в осуществлении правоохранительной функции государства.
Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк.- М., 1996; Календарь памятных дат органов внутренних дел Дона.- Ростов-на-Дону, 1997; Макеев В.В. Милиция Российской Федерации: история и современность. Хронологический справочник.- Ростов-на-Дону, 1997; Он же. История милиции России (знаменательные даты, события).- Ростов-на-Дону, 1998; Он же. История милиции Российской Федерации (1917-1934 гг.). Хрестоматия.- Ростов-на-Дону, 2001; Макеев В.В., Иванцова И.В. Становление и развитие милиции на Дону. Ростов-на-Дону, 1999; Календарь сотрудника органов внутренних дел на 2000 год. Ростов-на-Дону, 1999 и др.
Предметом исследования является изучение основных закономерностей и специфических черт организации и деятельности российской милиции в период проведения новой экономической политики, системы управления ими, раскрытие их социально-политической роли, характеристики значения исторического опыта как фактора совершенствования деятельности органов внутренних дел на современном этапе.
Цель и основные задачи диссертационного исследования.
Исходя из научной и практической значимости обозначенной темы, степени и уровня ее разработанности, автор ставит перед собой цель на основе критического подхода к анализу историко-юридической литературы, привлечения новых, ранее не доступных, архивных и других материалов исследовать правовые основы организации и деятельности российской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в период проведения новой экономической политики
(1921-1929 гг.).
Общая цель предопределила и конкретные задачи, в частности:
выявить обусловленность реформ правовой системы изменениями в экономической политике;
проследить организационно-структурные изменения в милиции, дать им объективную оценку;
рассмотреть законодательную базу функционирования органов российской милиции, основные направления их деятельности по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, состояние руководства милицией со стороны органов государственной власти;
изучить в комплексе всю сложность положения, в котором оказалась страна в период выработки и внедрения новой экономической политики, глубже раскрыть и критически осмыслить характер событий, происходящих в нашем государстве, цели, формы и методы партийного
руководства органами милиции, организационные и правовые основы привлечения населения к охране общественного порядка;
провести историко-правовой анализ нормативных актов, регулировавших социальное и правовое положение работников российской милиции в 20-е годы, показать процесс зарождения основных элементов и формирования целостной системы правовой и социальной защиты сотрудника милиции;
обобщить исторический опыт развития организационно-правовых основ финансового и материального обеспечения российской милиции в 20-е годы и на этой основе высказать соображения о путях и средствах его учета в современных условиях;
выявить и рассмотреть как позитивные, так и негативные стороны в работе российской милиции, выяснить их причины и определить влияние на общий результат ее деятельности;
расширить источниковую базу за счет введения в научный оборот новых источников по данной теме.
Теоретико-методологическая основа диссертационного
исследования.
В основе работы лежат принципы объективности, научности, историзма, взаимообусловленности и взаимосвязи явлений. Характер задач, поставленных в диссертации, вызвал необходимость использования многообразных методов исследования: исторического, сравнительно-правового, логического, социологического анализа, статистического.
Хронологические рамки исследования определены 1921-1929 годами - временем проведения в нашей стране новой экономической политики (НЭП). Автор затронул также некоторые события и процессы, происходящие в стране в условиях хозяйственной разрухи и Гражданской войны 1918-1920 гг., в силу их органической связи с последующим периодом. Именно в годы НЭПа коренные изменения в области
экономики обусловили существенную реорганизацию всех правоохранительных органов, и милиции в том числе, изменение их функций и методов работы. Правовую систему и государственный аппарат необходимо было приспособить к новым условиям, которые требовали установления твердого правового порядка и соблюдения законности. Деятельность милиции в обозначенное время представляет ярчайшую и весьма специфическую страницу ее истории.
Географические рамки диссертации включают в себя территорию бывшей РСФСР. Однако изучая некоторые вопросы данной темы, автор обращается и к событиям, процессам, происходившим тогда на территории союзных и автономных республик. В работе уделяется достаточно много внимания деятельности милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в крупных промышленных городах, особенно Петрограде, Москве, Ростове-на-Дону, где криминогенная обстановка в те годы крайне обострялась.
Источниковую базу диссертации составили несколько взаимосвязанных групп документов: материалы центральных и местных архивов (Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского центра хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ), Центрального государственного архива Санкт-Петербурга (ЦГА СПб), Центрального государственного архива историко-политических документов Санкт-Петербурга (ЦГАИПД СПб), Государственного архива Ростовской области (ГАРО), музея Донской милиции, музея истории милиции ГУВД Санкт-Петербурга и Отдела специальных фондов и реабилитации жертв политических репрессий Информационного Центра ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области (ОСФ и РИЦ ГУВД СПб ЛО)); отраслевое законодательство и ведомственные нормативно-правовые акты тех лет; периодические издания; документы, опубликованные в сборниках, мемуарная литература.
Совокупность источников и историографическая база создали возможность исследования.
Научная новизна работы заключается в том, что впервые на диссертационном уровне предпринята попытка с новых позиций исследовать комплекс вопросов, касающихся правовых основ организации и деятельности российской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в период проведения новой экономической политики (1921-1929 гг.), в частности:
- выявлена обусловленность реформ правовой системы изменениями
в экономической политике;
дан обстоятельный и всесторонний анализ деятельности российской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, в том числе проанализированы изменения законодательной базы и организационно-структурные перестройки деятельности милиции в 20-е годы;
проведен историко-правовой анализ нормативных актов, регулировавших социальное и правовое положение работников российской милиции в обозначенный промежуток времени, подробно рассмотрен процесс зарождения основных элементов и формирования целостной системы правовой и социальной защиты сотрудника милиции;
- проанализирован и обобщен исторический опыт развития
организационно-правовых основ финансового и материального
обеспечения российской милиции в период НЭПа;
выявлены позитивные и негативные стороны в работе органов российской милиции, указаны причины и определено их влияние на общий результат деятельности милиции;
раскрыто и критически переосмыслено состояние руководства милицией со стороны органов государственной власти;
- введены в научный оборот новые архивные документы, с современных деидеологизированных и деполитизированных позиций интерпретированы ранее опубликованные источники.
Теоретическую и практическую значимость диссертационного исследования определяют содержащиеся в ней выводы и положения, важные с научной точки зрения, а также разнообразный и широкий фактический и статистический материал, на который они опираются. Все это может быть использовано при осуществлении мероприятий по улучшению организации построения подразделений и служб милиции, а также в процессе совершенствования правового регулирования организации и деятельности милиции. Материалы' диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе (в лекциях, семинарах, методических рекомендациях) по курсам истории государства и права России, Отечественной истории, истории войск и органов внутренних дел в высших и средних учебных заведениях МВД России, для подготовки соответствующих учебных пособий по проблемам правового воспитания сотрудников органов внутренних дел, а также в дальнейших научных исследованиях.
Апробация результатов работы. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Ростовского юридического института МВД России. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в семи публикациях и выступлениях автора на Всероссийских, региональной, межвузовских и вузовских научных конференциях, семинарах, "круглых столах" в 2000-2002 гг.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Развитие организационной структуры и правового положения органов милиции (1921-1929 гг.)
Двадцатые годы занимают особое место как в истории всей нашей страны, так и в истории российской милиции. С начала 1921 года главными в жизни России стали задачи мирного строительства. Специфика этих лет состояла в многообразии форм социально-экономического развития, в остроте политической борьбы, потребовавших отмены политики "военного коммунизма", выработки и внедрения новой экономической политики (НЭП)1.
Введение новой экономической политики повлекло за собой коренные изменения не только в области экономики, но и реорганизацию правоохранительных органов, изменение их функций и методов работы. Правовую систему и государственный аппарат необходимо было приспособить к новым условиям, которые требовали установления твердого правового порядка и соблюдения законности".
Реорганизация системы правоохранительных органов представляла собой единый процесс, подчиненный общей цели, элементы которой тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены. С другой же стороны, проведение данной реформы составляло лишь элемент, звено реформы государственного аппарата в целом. В этой связи уместно отметить, что во время государственного строительства и развития правовой системы практиковалось использование легальных, официальных, пропагандируемых актов в качестве прикрытия действий, выражавших истинные устремления власти и противоречащих законодательству, о чем свидетельствуют документальные источники . Как подчеркивает в своем исследовании А.Я. Малыгин, оттенок так называемой "видимости", "игры" присутствовал и в реформе системы правоохранительных органов".
В основу деятельности милиции были положены решения XI Всероссийской конференции РКП (б), в которых отмечалась необходимость сочетать строгую ответственность государственных органов и их сотрудников за нарушение советских законов и порядка "с усилением гарантий личности и имущества граждан"".
В соответствии с этими установками и осуществлялась перестройка органов милиции. Реорганизация проходила по нескольким направлениям. Прежде всего, необходимо было выработать оптимальную организационную структуру, укрепить взаимодействие с другими правоохранительными органами и общественными формированиями.
Первый Всероссийский съезд работников милиции, состоявшийся в Москве, рассмотрел пути перестройки деятельности ІУІИЛИЦИИ. На съезде были подведены итоги четырехлетней деятельности милиции, обобщен накопленный опыт охраны порядка и борьбы с преступностью, намечены конкретные меры по дальнейшему совершенствованию милицейской службы1. Председатель ВЦИК М.И. Калинин, выступая на этом съезде, указал: "Милиция должна быть великолепным проводником идей Советской власти. Проведение этих идей милицией, которая общается с населением, имеет большее значение, чем работа случайного агитатора в деревне"2.
В начале 20-х годов милиция находилась в ведении Народных комиссариатов внутренних дел союзных республик. Положение о Народном комиссариате внутренних дел, принятое ВНИК и СНК РСФСР 24 мая 1922 года и подписанное Председателем ВЦИК М.И. Калининым и Председателем СНК В.И. Лениным, возлагало на него организацию и управление милицией3.
Совершенствование механизма социальной защиты сотрудников милиции в условиях НЭПа
Историко-правовые аспекты социальной и правовой защиты сотрудников милиции России несомненно представляют как научный, так и практический интерес, ведь потребность в изучении и анализе зарубежного и отечественного опыта формирования правовой базы и практической деятельности государственных органов и общественных организаций по правовой и социальной защите работников российской милиции постоянно возрастает.
Двадцатые годы ознаменовались реализацией мероприятий по реорганизации деятельности государственного аппарата, которая в полной мере коснулась и органов милиции: требовалось провести демилитаризацию милиции, укрепить ее как орган правопорядка и законности1. Данный процесс во многом определялся финансовой политикой, проводимой страной в период НЭПа. Последняя же предусматривала ликвидацию бюджетного дефицита за счет роста доходов государственного бюджета с одновременным сокращением его расходной части. В этой связи уместно процитировать резолюцию XI съезда РКП(б) "О финансовой политике": "Необходима жесткая урезка административного аппарата, сокращение правительственных учреждений в центре и на местах, отнесение ряда расходов на местный бюджет. Изгнание из государственного бюджета всех расходов, которые не связаны с непосредственным поддержанием существования пролетарского государства"1. В число таких "изгоев" попали именно те органы, которые были обращены непосредственно к человеку: просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, большинство правоохранительных органов, в том числе милиция и уголовный розыск. В 1922-1923 гг. число учреждений, состоящих на государственном бюджете, вместе с их штатами резко сократилось. Так, если в 1921 году на госбюджете находилось более 20 млн. человек, то в начале 1922 года -вместе с армией - 6 млн., а в конце 1922 года - 3 млн., из которых административно-управленческий аппарат насчитывал 1320 тыс. человек2. Личный же состав органов российской милиции к началу 1922 года по сравнению с 1920 годом был сокращен на 60%3.
К началу 1923 года за счет местных средств содержалось большинство местных органов НКВД (коммунальное хозяйство, пожарная охрана, места заключения, кроме имеющих государственное значение) . На местный бюджет была переведена и милиция.
В отечественных историко-правовых исследованиях указываются различные нормативные акты, законодательно оформившие перевод содержания милиции на средства органов власти. Например, по мнению И.И. Кизилова, автора книги "НКВД РСФСР (1917-1930 гг.)", милиция была переведена на местный бюджет постановлением СНК РСФСР от 17 октября 1922 года1, в то время как исследователь Т.И. Желудкова считает, что перевод содержания милиции на местные средства был произведен в соответствии с декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 января 1923 года2. Такие разногласия объясняются поэтапным переводом органов милиции на местный бюджет, что никак не являлось единовременным актом. Начало этому процессу было положено постановлением СНК РСФСР от 17 октября 1922 года, в соответствии с которым коммунальные услуги, хозяйственные и транспортные расходы милиции должны были осуществляться за счет местных средств3. В ноябре 1922 года уже 35% расходов органов милиции покрывалось из местного бюджета, в декабре того же года - 65%, а с 11 января 1923 года согласно декрету ВЦИК и СНК "О дополнительном перечне расходов, подлежащих перенесению на местные средства" на местные органы власти возлагалось покрытие всех расходов по содержанию милиции и уголовного розыска4. На государственном бюджете оставались только органы муниципальной архангельской милиции, а также содержание трех школ среднего комсостава
Противостояние милиции возросшей преступности в годы НЭПа
Революционный хаос 1917 года стал мощным катализатором в развитии уголовных тенденций России. Смена политического и экономического курсов самым непосредственным образом отразилась на состоянии преступности в стране. Вообще следует отметить, что преступность тогда дает о себе знать с особой силой, когда общество бьется в тисках экономических, социальных и политических проблем и противоречий. И никакая социально-политическая система не свободна от этой закономерности.
Двадцатые годы являются исключительным временем во всей истории российской милиции. Ростовский писатель и историк B.C. Сидоров так описывает обстановку, сложившуюся в начале двадцатых: "Глубокая порча общественных нравов, порожденная двумя кровопролитными войнами -1-й мировой и Гражданской, комплексом экономических и политических катастроф, обесценила человеческую жизнь и разрушила нравственные запреты. В атмосфере культа революционной или, напротив, контрреволюционной силы и вседозволенности развился, в частности, небывалый уголовный бандитизм. Исключительность обстановки сфокусировалась в том, что многочисленные и многолюдные банды отказались от свойственной преступному миру пассивной тактики в отношении правоохранительных органов и фактически объявили им войну. Своей кульминации эта "неизвестная война" достигла в 1922-1924 гг." .
Уголовный мир раскололся - часть его (малая) действительно пошла на службу советской власти, другие же просто поняли, что пришел их час 2. Данный факт весьма объясним, ведь часть профессиональных уголовников, среди которых были и убийцы, и грабители, и насильники, попала в особую милость у новой власти.
После Февральской и Октябрьской революций происходили массовые амнистии. В результате них свободу получили как "политические", так и уголовники. Советская власть в это время считала, что уголовники с дореволюционным стажем являются куда меньшими врагами, чем контрреволюционеры, или вообще не врагами, а "социально близкими", "социальными попутчиками" на дороге в светлое будущее. Дело в том, что еще до 1917 года политическое и уголовное подполье России постоянно пересекались и оказывали друг другу посильную помощь. Андрей Константинов в своей работе совершенно верно отметил, что об этом хорошо свидетельствует хотя бы такой, "пикантный факт: часть бюджета большевиков составили деньги, добытые "эксами" - т.е. банальными грабежами и разбоями. Разные нелегальные партии активно контачили и с контрабандистами. Наконец в тюрьмах и ссылках политические сидели бок о бок с уголовниками, поэтому поток взаимомиграций был, конечно, неизбежен"4. Кроме этого, "в революционном угаре было уничтожено много полицейских архивов.
