Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Формирование правовых основ организации и деятельности советской милиции (1917-1920 гг.) 16
1. Понятие и сущность правовых основ организации и деятельности советской милиции 16
2. Особенности формирования советской милиции на Дону 38
Глава II. Развитие организационно-правовых основ компетенции Донской милиции (1920-1934 гг.) 55
1. Развитие организационно-правовой структуры служб советской милиции на Дону 55
2. Правовое регулирование системы комплектования, профессиональной подготовки и воспитания кадров Донской милиции 70
Глава III. Основные направления деятельности Донской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью 87
1. Деятельность аппаратов уголовного розыска по борьбе с преступностью (бандитизм, профессиональная преступность) 87
2. Деятельность милиции общественной безопасности по обеспечению правового порядка 105
Глава IV. Значение историко-правового опыта Донской советской милиции в современных условиях 141
Заключение 151
Литература 156
- Понятие и сущность правовых основ организации и деятельности советской милиции
- Развитие организационно-правовой структуры служб советской милиции на Дону
- Деятельность аппаратов уголовного розыска по борьбе с преступностью (бандитизм, профессиональная преступность)
- Значение историко-правового опыта Донской советской милиции в современных условиях
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Основательное исследование истории развития отечественных правоохранительных органов обусловлено общественной потребностью. Наличие многочисленных источников и литературы, посвященных деятельности советской милиции в 20-30-е годы прошлого столетия, вызывает необходимость не только анализа ее историко-правового опыта, но и возможности его использования в настоящее время, оптимизации всех структур, связанных с обеспечением законности и прав человека в демократическом государстве. Тем более, что политические и социально-экономические реформы конца XX - начала XXI веков, затронувшие все сферы государственной и общественной жизни России, имеют целый ряд вполне схожих моментов с преобразованиями 20-30-х годов.
Особое место в истории органов внутренних дел России отводится милиции Донского края, занимающейся охраной общественного порядка и борьбой с преступностью в одном из наиболее значимых регионов страны.
Региональный исторический опыт решения органами милиции организационных вопросов и осуществления основных направлений деятельности чрезвычайно актуален и способствует поиску более эффективных форм и методов их работы в современных условиях, оказывает помощь в раскрытии общих закономерностей совершенствования различных звеньев государственного механизма, как в центре, так и на местах.
Нынешние исследования опыта функционирования Донской милиции предоставляют возможность определить основные тенденции развития правоохранительных органов в наиболее трудные периоды Российского государства, выявить особенности различных моделей организации милиции (централизованной и децентрализованной) и их эффективность на определенном историческом этапе.
Кроме того, необходимость дальнейшего совершенствования теории и практики государственного строительства, разработки нормативно-правовой
базы для органов и войск МВД наглядно свидетельствует об актуальности данной темы, ее научной и практической значимости.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы становления и развития российской милиции, правовых основ ее организации и деятельности находились в поле зрения различных исследователей практически на всех этапах развития нашего государства.
Вопросам, касающимся разработки и реализации новой экономической политики, анализа основных концепций социализма, внутрипартийной борьбы значительное внимание уделено в исследованиях Г.А. Бордюгова, О.В. Воло-буева, М.М. Горинова, СВ. Кулешова, В.А. Козлова, В.П. Наумова, В.В. Рябова, В.Г. Сироткина, Ю.И. Филиппова и других.
Проблемы, возникающие в 20-30-е годы прошлого века, рассматриваются в трудах Д. Волкогонова, Ю.В. Емельянова, И.Е. Горелова, Д. Шелесто-ва и других, посвященных жизнедеятельности отдельных партийных и государственных руководителей партии и государства. К их числу относятся и работы таких западных ученых, как Л. Белади, А. Браун, Э. Карр, С. Коэн, Т. Краус, П. Реддауэй, Т. Ригби.
Развитию правовой системы в годы проведения нэпа и после него посвящены публикации В. Зорькина, В. Кудрявцева, В. Курицына, Е. Лукаше-вой, В. Нерсесянца.
Существенный вклад в начальный процесс разработки проблем истории органов милиции внесли периодические милицейские издания, особенно журнал «Рабоче-Крестьянская милиция» (издававшийся в стране с 1922 по 1924 годы), позже переименованный в журнал «Административный вестник» (выходивший в свет с 1924 по 1930 годы).
Самыми первыми работами, посвященными истории милиции отдельных регионов страны, явились труды С.Н. Кренева, Н. Сибирякова, Б. Шувалова и других, издававшиеся в 20-х годах. В них рассматривались вопросы, касающиеся создания и деятельности отдельных милицейских служб и, прежде всего, уголовного розыска, состояния преступности и мер борьбы с нею.
С начала 30-х годов и вплоть до XX съезда КПСС, в период усиления авторитарности, ужесточения репрессий, усиления цензуры в государстве, работа по составлению истории милиции была практически приостановлена.
И только с середины 50-х годов увеличилось количество публикаций, расширилась проблематика исследований, посвященных истории правоохранительных органов. Появились труды М.И. Еропкина, И.И. Кизилова, М.П. Кис-сиса, М.В. Куницына, в которых правильность проводимого в России политического курса не оспаривалась, о допущенных ошибках и злоупотреблениях говорилось кратко.
С апреля 1957 года в журнале «Советская милиция» регулярно стали публиковаться материалы, посвященные истории органов милиции.
В 70-80-е годы интерес исследователей к деятельности российской милиции значительно возрос. Стало выходить множество статей, монографий, коллективных трудов таких авторов, как СВ. Биленко, В.В. Власенков, А.Я. Малыгин, Р.С. Мулукаев, В.Н. Шапошник. Появились соответствующие диссертационные исследования А.В. Вениосова, А.Н. Дугина, В.В. Макеева, С.С. Севастьянова, В.М. Суслова, В.В. Черникова и других.
В эти годы публикуются исследования Н. Апиян, Т. Исаевой и Р. Со-нина, В. Тимофеева, П. Хвичия, посвященные истории правоохранительных органов отдельных регионов страны.
В 1977 году был издан двухтомник «История советской милиции» под редакцией Н.А. Щелокова - первый фундаментальный труд, в котором анализировался весь путь, пройденный советской милицией с момента ее возникновения и до 1977 года. В первом томе второй раздел был посвящен истории органов милиции в период строительства социализма (1921-1936 гг.).
Однако на работах этих лет лежит характерный отпечаток того исторического периода, когда они были изданы.
Начиная со второй половины 80-х годов, когда в нашей стране появились условия для качественно иного уровня исследований, вышли в свет труды Р.Б. Германа, А.Е. Епифанова, Д.И. Игнатенко, В.И. Костина, В.В. Макее-
ва, А.Я. Малыгина, И.В. Михалевича, Р.С. Мулукаева, Е.А. Слепнева, В.М. Суслова, В.П. Попова, Ю.С. Чичерина, а также других, касающиеся деятельности органов милиции в различные периоды развития России.
Работ, посвященных непосредственно истории органов милиции Дона, насчитывается сравнительно немного. Так, деятельность Донской милиции рассматривается в газетных публикациях таких авторов, как И. Агафонов, С. Агафонов, А. Алексеенко, А. Амелина, А. Бойко, В. Бондаренко, М. Борисов, А. Быкадоров, В. Быков, И. Варламова, Ю. Васильев, Е. Викторов, Н. Волкова, В. Георгиев, А. Григорьева, М. Губыш, П. Гуро, С. Дмитриев, В. Дон-ченко, Ю. Евдокимов, В. Калинов, Л. Кравченко, А. Лебедева, А. Малик, А. Михайлов, А. Оленев, А. Полянский, В. Попов, С. Русанов, К. Серов, Ю. Соколов, Ю. Таран, А. Титов, В. Ярошенко и другие.
Историко-правовым вопросам деятельности Донской милиции, в частности в 20-30-е годы XX века, посвятили свои работы В.В. Макеев и И.В. Иван-цова, B.C. Сидоров.
Обозначенная проблематика затронута в современных диссертационных исследованиях О.А. Колтунова, П.Ю. Кучерова, Г.Г. Небратенко, Р.Г. Непранова, М.М. Степанова.
Большой интерес вызывают коллективные труды, изданные в связи с юбилейными датами: 200-летием МВД России, 80-летием Донской милиции, 85-летием российского уголовного розыска, 85-летием Донского уголовного розыска. При создании этих работ широко использовались архивные документы и материалы Главного информационного центра и библиотек научно-исследовательских, образовательных учреждений МВД России, а также сведения из трудов С.А. Адриянова, А.В. Борисова, Н.И. Варадинова, В.М. Курицына, Р.С. Мулукаева, А.Я. Малыгина, В.Ф. Некрасова и других авторов.
Итак, в целом проделана значительная исследовательская работа по изучению многих сторон обозначенной проблемы. Однако ее аісгуальность и явно недостаточная разработанность в историко-правовой литературе требуют дальнейшего научного рассмотрения.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, связанных с организацией, устройством и функционированием органов милиции Дона в 20-е - начале 30-х годов XX века.
Предметом диссертационного исследования выступают правовые основы становления организационных форм построения и главных направлений деятельности Донской советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в период с 1918 по 1934 год.
Цель и основные задачи диссертационного исследования.
Цель работы - опираясь на критический подход к анализу историко-юридической литературы, с привлечением новых, ранее недоступных архивных и других материалов, комплексно исследовать правовые основы организации и деятельности Донской советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в 1918-1934 годы для оптимизации и совершенствования правоохранительной деятельности в современных условиях.
Общая цель предопределила и следующие конкретные задачи исследования:
проследить процесс формирования и развития правовых основ организации и деятельности советской милиции в 1917-1920 годы, в частности, выяснить особенности образования органов милиции на Дону;
определить специфику развития организационно-правовой структуры служб советской милиции на Дону в 1920-1934 годы, дать ему объективную оценку;
рассмотреть систему комплектования и профессиональной подготовки сотрудников Донской милиции в обозначенный период;
провести историко-правовой анализ нормативных актов, регулировавших социальное и правовое положение сотрудников милиции в 20-е годы прошлого столетия, показать процесс зарождения основных элементов, формирования целостной системы правовой и социальной защиты сотрудников милиции как на Дону, так и по всей стране;
- проанализировать политико-воспитательную и культурно-
просветительную работу, которая проводилась с личным составом милиции
Дона в исследуемый период;
изучить законодательную базу функционирования органов советской милиции, определить основные направления деятельности Донской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в 20-е - начале 30-х годов;
раскрыть и критически осмыслить характер событий, происходящих на Дону в период после Октябрьского переворота 1917 года и до начала 30-х годов, выделить цели, формы и методы партийного руководства органами милиции, организационные и правовые основы привлечения населения к охране общественного порядка;
описать как позитивные, так и негативные стороны в работе российской милиции, выяснить их причины и отметить влияние на общий результат ее деятельности;
осветить историко-правовой опыт Донской советской милиции и определить его значение в современных условиях;
расширить источниковую базу за счет введения в научный оборот новых работ по данной проблематике.
Научная новизна работы заключается в том, что:
впервые на диссертационном уровне предпринята попытка с новых постсоветских позиций проанализировать комплекс вопросов, касающихся правовых основ организации и деятельности Донской советской милиции в 1918-1934 годы, в частности: подробно и всесторонне исследованы вопросы формирования и развития правовых основ организации и деятельности советской милиции в 1917-1920 годы, выяснены особенности образования органов милиции на Дону;
определена специфика развития организационно-правовой структуры служб советской милиции на Дону в 1920-1934 годы, дана ему объективная оценка;
рассмотрена система комплектования и профессиональной подготовки сотрудников донской милиции в обозначенный период;
проведен историко-правовой анализ нормативных актов, регулировавших социальное и правовое положение сотрудников милиции в 20-е годы прошлого столетия, показан процесс зарождения основных элементов и формирования целостной системы правовой и социальной защиты сотрудников милиции как на Дону, так и по всей стране;
- проанализирована политико-воспитательная и культурно-
просветительная работа, которая проводилась с личным составом милиции
Дона в 1920-1934 годы;
изучена законодательная база функционирования органов советской милиции, установлены основные направления деятельности Донской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в 20-е - начале 30-х годов;
раскрыт и критически осмыслен характер событий, происходящих на Дону в период после Октябрьского переворота 1917 года и до начала 30-х годов, выделены цели, формы и методы партийного руководства органами милиции, организационные и правовые основы привлечения населения к охране общественного порядка; освящен историко-правовой опыт Донской советской милиции и определено его значение в современных условиях;
описаны как позитивные, так и негативные стороны в работе как всей советской милиции, так и Донской, в частности выяснены их причины и отмечено влияние на общий результат ее деятельности;
введены в научный оборот новые архивные документы, с современных деидеологизированных и деполитизированных позиций интерпретированы ранее опубликованные источники.
Методологическая основа диссертационного исследования. В основу работы положены принципы объективности, научности, историзма, взаимообусловленности и взаимосвязи явлений. Многочисленные задачи и разнообразие изучаемого материала обусловили применение сочетания различ-
ных методов исследования: проблемно-хронологического, сравнительно-правового, логического, текстологического, статистического, формально-юридического и др.
Основные положения, выносимые на защиту:
В конкретных условиях Донского края становление советской милиции миновало стадию формирования вооруженных отрядов трудящихся, предшествующих образованию профессионального штатного органа охраны правопорядка, как это было в центральных областях России. Формирование советской милиции на Дону имело свои особенности, во многом обусловленные тем, что данная территория относилась к числу казачьих областей, и создание аппарата советской милиции происходило в специфических условиях, обусловленных сложной политической обстановкой в момент установления советской власти, местными этническими и бытовыми особенностями, враждебным отношением большинства местного населения Донского казачества к новой власти, вследствие чего комплектование кадров милиции осуществлялось в основном из так называемых иногородних и беднейших слоев казачества.
Организационная структура органов милиции в 20-е годы XX века подвергалась различным изменениям довольно часто, что свидетельствовало о слабости государственности, о неэффективности органов отраслевого управления, являясь рецидивом военного коммунизма. Это объяснялось, во-первых, реализацией в рамках НКВД общегосударственных мер по режиму тотальной экономии материальных средств, упрощению и удешевлению государственного аппарата, а во-вторых, активным поиском наиболее оптимальных организационных форм, отсутствием готовых образцов, которым вполне можно было бы следовать.
В результате закрепления за милицией статуса исполнительного органа она оказалась функционально перегруженной и не способной на должном уровне выполнять свои прямые обязанности по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, так как 50 % выполняемых ею работ являлось оказанием содействия другим органам и ведомствам.
3. Напряженность работы сотрудников Донской милиции по борьбе с
преступностью и охране общественного порядка, как и всей милиции совет
ской России, была очень высокой на протяжении всего исследуемого перио
да. В эти годы милиция внесла значительный вклад в дело борьбы с профес
сиональной преступностью, бандитизмом, беспризорностью и преступно
стью несовершеннолетних, пьянством и самогоноварением, проституцией и
нищенством, незаконной торговлей и хулиганством, а также другими много
численными нарушениями правового порядка.
Значимая роль в обеспечении правопорядка была отведена участковым инспекторам. Функции Донской милиции, как и милиции всей страны по поддержанию общественного порядка были связаны с производившимися ею административным надзором и административной службой.
Деятельность милиции Дона по поддержанию общественного порядка осуществлялась в сотрудничестве с представителями общественности.
В 1920-1934 годы Донская милиция, как и милиция всей страны, в целом успешно справлялась с поставленными перед ней задачами. Негативные же моменты, присутствующие в деятельности органов милиции, были во многом обусловлены особенностями политического и экономического развития Российского государства.
4. С начала 20-х и до середины 30-х годов на территории Донского края
имел место разгул политического и уголовного бандитизма. Его опасность
заключалась не только в жесткости и масштабах насилия, что оказывало шо
кирующее устрашающее воздействие не только на жителей городов, станиц и
хуторов, но и на всю общественную жизнь края.
В этой связи одним из главных направлений деятельности Донской милиции являлась борьба с данным социальным злом. Сотрудники ростовской милиции, несмотря на скудность в вооружении, обмундировании, средствах передвижения, проявляли массовый героизм и самоотверженность, нередко погибая в этой борьбе.
В результате разгрома десятков банд этот вид преступности в 30-е годы был ликвидирован. Одновременно с этим снизились показатели общей преступности, повысилась раскрываемость преступности (с 32 % в 1923 году до 61 % в 1925 году).
5. В рассматриваемый период важное место в организации и деятель
ности Дона отводилось профессиональной подготовке, отбору, расстановке и
воспитанию кадров, поскольку необученные и материально слабо обеспечен
ные сотрудники были не способны в должной мере выполнять служебные
обязанности. В этом направлении руководством главмилиции было сделано
немало. Однако все предпринимаемые меры из-за отсутствия системности в
оплате труда сотрудников, наделения их социальными льготами, установле
ния системы премирования за раскрытые имущественные преступления не
дали ожидаемого эффекта, что значительно снижало эффективность работы
органов и подразделений милиции.
Главная причина этого заключалась в неудовлетворительной оплате труда (зарплата уборщицы РИКа превышала оклад милиционера), прочих жилищ-но-бытовых условиях, материальном и вещевом снабжении сотрудников.
Причина такого положения крылась не только в экономических, но и в политических условиях нашей страны, так как государственные и политические органы, требуя от милиции высокой результативности, в тоже время отводили ей второстепенную роль, считая ее органом исполнительной власти. Вследствие этого, она на протяжении всего исследуемого периода оставалась ослабленной (текучесть кадров в некоторые годы доходила до 400 %), не имела должного профессионального ядра.
6. К середине же 30-х годов в РСФСР была создана единая общесоюз
ная система органов милиции. Принцип двойного подчинения, ставивший
органы милиции в несуразное положение, сменился принципом централиза
ции милиции, в результате которого укрепилась связь милиции с населением.
Вырос уровень оперативной работы, укрепилось профессиональное ядро
кадров милиции, повысились результаты оперативно-служебной деятельно
сти всех служб милиции.
Кардинальный процесс реорганизации карательных органов происходил в русле окончательного оформления и упрочения административно-командной системы, усиления централизации и бюрократизации в управлении государством. В этой связи следует отметить, что милиция стала превращаться в послушный придаток антидемократической системы.
Отсюда законы, принимаемые в 30-е годы, нередко носили антидемократический, неправовой характер. Но и они применялись с грубейшими нарушениями: бесцеремонно попирались права граждан; проводились незаконные обыски и аресты; извращалась штрафная практика; применялись рукоприкладство, избиения, незаконные административные «высечения», самоуправные переселения и уплотнения.
7. Историко-правовой опыт деятельности органов Донской милиции в 1918-1934 гг. имеет сложный и многоплановый характер, несмотря на некоторые негативные организационные и функциональные проявления. Полученный опыт следует использовать для совершенствования деятельности органов внутренних дел страны в современных условиях, поиска наиболее эффективных форм и методов, приемов и средств работы, повышения профессионализма сотрудников МВД, воспитания их в духе лучших традиций отечественных органов охраны правопорядка.
Историко-правовой опыт свидетельствует о большой важности таких элементов повышения роли человеческого фактора в системе МВД, как специализация труда сотрудников милиции, выработка у них необходимых профессиональных качеств неподкупности, честности, компетентности, преданности долгу.
Хронологические рамки диссертационного исследования определены 1918-1934 годами, то есть начиная со времени, когда в Инструкции НКВД и НКЮ «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции» от 12 октября 1918 года получил правовое оформление постоянный штатный государственный орган, построенный на профессиональных началах, и до создания в июле 1934 года Народного комиссариата внутренних дел СССР.
В диссертации анализируются также некоторые события и процессы, происходившие в стране в начале XX века, до 1918 года и после 1934 года, вплоть до конца 30-х годов, в силу их органической связи с рассматриваемым периодом.
Деятельность всей советской милиции и милиции Дона, в частности в обозначенное время, представляет собой ярчайшую и весьма специфическую страницу истории российской милиции.
Географические рамки диссертационного исследования включают в себя территорию Донской области. Вместе с тем в ходе изучения некоторых вопросов данной темы затрагиваются события и процессы, происходившие тогда на территории всей страны (бывшей РСФСР). В работе уделяется достаточно много внимания деятельности милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью как в Ростове-на-Дону, так и в других крупных промышленных городах, где криминогенная обстановка в те годы была крайне напряженной.
Источниковая база диссертационного исследования сформирована в соответствии с обозначенными целью и задачами, объектом и предметом научного анализа. В ее состав вошли несколько взаимосвязанных групп документов: материалы центральных и местных архивов; законодательный нормативный материал; периодические издания прошлых лет и современные; коллективные труды, монографии, брошюры, статьи и др.
Теоретическую и практическую значимость диссертационного исследования определяют содержащиеся в ней выводы и положения, важные с научной точки зрения, а также фактический и статистический материал, на который они опираются. Проведенное исследование вносит определенный вклад в развитие историко-правовой науки. Его результаты могут найти эффективное применение в учебном процессе (лекциях, семинарах, методических рекомендациях по курсам истории отечественного государства и права, отечественной истории, истории органов внутренних дел) в высших и средних учебных заведениях МВД России, в подготовке соответствующих учеб-
ных пособий по проблемам правового воспитания сотрудников органов внутренних дел, при проведении дальнейшей исследовательской работы.
Кроме того, материалы могут быть использованы практическими работниками, как при осуществлении мероприятий по улучшению организации построения подразделений и служб милиции, так и в процессе совершенствования правового регулирования организации и деятельности милиции с учетом региональных особенностей.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории и истории государства и права Ростовского юридического института МВД России. Положения и выводы исследования отражены в семи публикациях и выступлениях автора на всероссийских, региональных, межвузовских и вузовских научных конференциях, семинарах, «круглых столах» в 2005-2007 гг.
Структура диссертации определена с учетом характера и специфики темы, а таюке степени разработанности затрагиваемых в ней проблем. Работа состоит из введения, четырех глав (шести параграфов), заключения, списка источников и литературы.
Понятие и сущность правовых основ организации и деятельности советской милиции
Революционные события Февраля 1917 года, приведшие к распаду многовековой монархии, и последовавшая за ними попытка создания государства с демократическим режимом власти являются поворотными в истории Российского государства. В результате революции пала не только монархия, но и разрушилась вся существовавшая вертикаль власти. Основной удар в ходе революции был нанесен, прежде всего, органам дореволюционной государственной власти, осуществлявшим ее распоряжения и наиболее близко соприкасавшимися с населением. К таковым относились и органы Министерства внутренних дел. Как известно, ликвидации подверглась вся централизованная структура министерства, были устранены товарищи министра внутренних дел, упразднены институты губернаторов, градоначальников, земских начальников, отстранены от исполнения своих обязанностей все чины полиции. Что касается центрального органа МВД - Департамента полиции, то он был фактически разгромлен. История свидетельствует о том, что впоследствии из 14 центральных учреждений МВД осталось лишь четыре1.
Во время революционных событий народный гнев проявлял себя по-разному, громились полицейские и тюремные учреждения, избивались их служащие. Очевидцы отмечали, что "запасы ненависти вдруг разлились и мутным потоком вылились на улицы Петрограда в формах избиения городовых", "московские обыватели, всю жизнь боявшиеся околоточных и городовых, приняли участие в охоте за ними"1.
Несмотря на то, что со стороны деморализованной полиции не было активного сопротивления, многие ее сотрудники подверглись аресту и были помещены в тюрьмы. В это же время наряду с политическими заключенными освобождались и многие уголовные элементы, а по амнистии 17 марта 1917 года освободились около 15 тысяч уголовных преступников.
Безусловно, все это в условиях весьма сложной политической и социально-экономической обстановки в стране, нарушения взаимодействия между властными государственными структурами, фактической ликвидации правоохранительных органов отразилось на росте преступности и состоянии правопорядка в целом.
И вполне закономерно, что одновременно с разгромом полиции стали создаваться органы общественного порядка и борьбы с преступностью.
Историк-архивист И.С. Беляев, описывая происходящее в феврале-марте 1917 года, отметил: "На прежних постах городовых явились новые стражи, "милиционеры", вольнонаемные, неподготовленные, иногда даже несовершеннолетние, вооруженные револьверами, своим уже названием указывавшие, по каким меркам устраивается наша новая жизнь"3.
Возникновение самой идеи замены постоянного войска и полиции народной милицией относится ко второй половине XIX столетия. Она зародилась в результате марксистского анализа буржуазных революций и опыта Парижской коммуны 1871 года. Под "милицией" подразумевалось "всеобщее вооружение народа", то есть всех граждан, владевших оружием, для свержения старой и упрочения новой политической власти. Необходимость такой замены объяснялась тем, что постоянная полиция во все времена являлась "орудием материальной власти старого правительства" , к свержению которого стремились революционеры. Вполне закономерен тот факт, что "лишение полиции всех политических функций", ее превращение в "ответственный орган" революционного правительства, члены которого могут смениться в любой момент демократическими способами, стали впоследствии программными требованиями международной социал-демократии , в частности Российской социал-демократической рабочей партии.
В.И. Ленин, развивая идею К. Маркса о сломе бюрократической военной машины как предварительном условии народной революции, указывал на необходимость "разбить, сломать вдребезги, стереть с лица земли буржуазную, хотя бы и республиканско-буржуазную, государственную машину, постоянную армию, полицию, чиновничество, заменить их более демократической, но все еще государственной машиной в виде вооруженных рабочих масс, переходящих к поголовному участию народа в милиции" . Именно в этом вождь российской революции видел "единственный путь, гарантирующий страну в наибольшей степени от восстановления монархии и дающий возможность идти планомерно, твердо и решительно к социализму..." .
Заметим, что вопреки сложившимся представлениям термин "милиция" (лат. militia) вошел в употребление еще задолго до образования социалистического государства. Так, данный термин имел место в обиходе у римлян и обозначал службу солдата-пехотинца (лат. miles), потому что словом mille определялись тысяча, легион.
По мере же учреждения постоянных армий милицией стали называть войско, формируемое только на время войны, род ополчения, совокупность всех обученных военному делу военноспособных граждан, срок обучения которых сводился до минимума. Армия, организованная на таких началах, получила название милиционной.
Термином "милиция" также обозначали особые части войск. В 1806 году в Российском государстве под этим названием было сформировано ополчение (земское войско), состоящее из 612 тысяч человек. Просуществовало оно совершенно недолго - всего лишь один год. К 1917 году в стране существовала постоянная милиция, в которую входили части войск, выставляемых племенами на Кавказе и в Закаспийской области. Однако ничего общего с милиционной организацией в вышеуказанном значении у них не было. Основное отличие их от регулярных и казачьих войск заключалось в том, что они комплектовались из лиц, поступающих на службу добровольно, то есть невоеннообязанных.
Развитие организационно-правовой структуры служб советской милиции на Дону
В 20-е годы XX столетия стали происходить значительные изменения не только в экономике страны, но и в организационно-правовой структуре советских правоохранительных органов как в центре, так и на местах. Правовая система и государственный аппарат нуждались в адаптации к новым условиям, требующим установления твердого правового порядка и строгого соблюдения законности1.
К середине 1920 года был создан единый аппарат общей милиции. Принципы ее реорганизованного построения получили закрепление в Положении о Рабоче-Крестьянской милиции, утвержденном Декретом ВЦИК 10 июня 1920 года. Согласно данному документу в состав рабоче-крестьянской милиции входили: городская и уездная милиция; промышленная (фабрично-заводская, горно-промышленная и т.п.); железнодорожная милиция; водная (речная и морская) милиция; разыскная милиция.
Положение 1920 года принималось в условиях Гражданской войны, что безусловно, наложило свой отпечаток на юридическое оформление статуса милиции. Последняя определялась как вооруженный исполнительный орган, вооруженная часть особого назначения
С появлением этого положения в основном завершался процесс становления милиции как штатного государственного органа, стабилизировался ее кадровый состав.
В положении четко регламентировались задачи и функции милиции, ее права и обязанности2. Весьма важным было введение правила избрания начальников губернских, уездных и городских управлений исполкомами Советов.
Перестройка органов милиции в 20-е годы осуществлялась в соответствии с решениями XI Всероссийской конференции РКП (б), в которых акцентировалось внимание на необходимости сочетать строгую ответственность государственных органов и их сотрудников за нарушение советских законов и порядка с усилением гарантий личности и имущества советских граждан .
На Первом Всероссийском съезде работников милиции, проходившем в марте 1922 года в Москве, рассматривались пути перестройки деятельности милиции. При этом отмечалось, что при проведении реорганизации, прежде всего, требовалось выработать оптимальную организационную структуру, укрепить взаимодействие с другими правоохранительными органами и общественными формированиями.
В начале второго десятилетия прошлого столетия милиция находилась в ведении народных комиссариатов внутренних дел союзных республик. Статус милиции в это время определялся, причем в самом общем виде, Положением о Народном комиссариате внутренних дел РСФСР, принятом ВЦИК и СЕК РСФСР 24 мая 1922 года и подписанном Председателем ВЦИК М.И. Калининым и Председателем СНК В.И. Лениным1. Из положения следовало, что в своей совокупности отделы милиции и уголовного розыска составляли милицию в целом. Согласно данному документу уголовный розыск являлся частью милиции, в частности об этом говорилось в ст. 7, 27, 42. Однако в УПК РСФСР его органы и органы милиции были представлены как самостоятельные учреждения — органы дознания .
В соответствии с Положением о НКВД милиция по-прежнему характеризовалась как исполнительный орган. При этом, несмотря на то, что в положении не упоминалось о милиции как вооруженной силе особого назначения, военизация ее не только сохранялась, но даже возрастала. Так, в ряде различных документов (уставах, наставлениях, положениях), принятых в Красной Армии, предусматривалось введение воинской дисциплины в органах милиции. С утверждения Совета Труда и Обороны вполне допускалось комплектование рядов милиции по армейскому образцу, то есть путем мобилизации.
Положением о НКВД возлагались на милицию такие задачи, как: "поддержание порядка и спокойствия в стране и наблюдение за исполнением постановлений и распоряжений центральной и местной власти административного характера; окарауливание гражданских учреждений и сооружений общегосударственного и исключительного значения (телеграф, телефон, почта, водопровод), а также фабрик, заводов, рудников и т.п.; охрана лесов, государственных питомников, складов топлива, сырья, сельскохозяйственных продуктов и т.п.; охрана лагерей; поддержание порядка и спокойствия на всех путях сообщения РСФСР и сопровождение перевозимых по ним грузов и ценностей; содействие органам всех ведомств при проведении ими в жизнь возложенных на них задач".
Данное положение регламентировало организационное построение милиции на территории РСФСР.
Так, в ст. 27.1. Положения отмечалось, что отдел милиции Главного управления милиции (ГУМ) должен осуществлять "Управление милицией всех видов в административном и строевом отношениях", а также "Учетно-строевую и отчетно-статистическую работу по службе милиции". В ст. 27.2 указывалось, что отдел уголовного розыска ГУМ руководил "деятельностью уголовно-розыскных учреждений республики", инспектировал и инструктировал их, разрабатывал различные методы борьбы с уголовной преступностью, составлял списки уголовных преступников, а также вел их розыск .
Согласно ст. 39 Положения о НКВД в компетенцию губернского управления милиции входили руководство деятельностью уездно-городской милиции и руководство деятельностью органов милиции по розыску и дознанию .
Деятельность аппаратов уголовного розыска по борьбе с преступностью (бандитизм, профессиональная преступность)
События Первой мировой войны, революционного переворота 1917 года и Гражданской войны невольно способствовали развитию уголовных тенденций в России, создали "феерическую атмосферу популярности культа разнузданного насилия"1. Кардинальное изменение политического и экономического курсов отразилось на состоянии преступности в государстве. "Значительная часть социума была поражена вирусом криминальной вседозволенности, другая пребывала в безумном страхе и неверии в новый режим. Распад властных структур, привычных идеологических идолов, повальное обнищание большинства и другие факторы способствовали невиданному подъему бандитизма (подавляющему среди прочих видов преступности), небывалого прежде феномена организованной преступности, о котором не принято было говорить в официальном контексте". Как видим, в сложившейся обстановке соответствующая историческая закономерность была налицо - экономические, социальные и политические проблемы и противоречия в обществе сопровождаются резко возросшей преступностью. Заметим, что "в эпоху любых смут и социально-политических потрясений на поверхность всплывает столько мути и пены, что автоматически возникает объективная ситуация наибольшего благоприятствования для преступной среды". Первая половина двадцатых годов XX века - особое, исключительное время как в истории российской милиции в целом, так и Донской в частности. Ростовский исследователь B.C. Сидоров справедливо отмечает, что "исключительность обстановки сфокусировалась в том, что многочисленные и многолюдные банды отказались от свойственной преступному миру пассивной таїсгики в отношении правоохранительных органов и фактически объявили им войну. Своей кульминации эта "неизвестная война" достигла в 1922-1924 гг."2. Несмотря на то, что в январе 1920 года бразды правления на Дону оказались в руках советской власти, оперативная обстановка была крайне сложной, "революционный, контрреволюционный, уголовный... на Донщине тор-жествовал до поры диктат жестокости" . "Главным знамением 20-х годов, - как указывает в своей работе полковник милиции в отставке, председатель Совета ветеранов УУР ГУВД РО А.П. Сабитов, - стал невиданный уголовный террор бандитского толка. Расплодившиеся банды откинули прежнюю, присущую уголовному миру относительную инертность к правоохранительной системе. Численность, вооруженность и другие возможности подпольных преступных формирований были столь значительны, что объявленная ими новому режиму война в своей динамичной фазе длилась вплоть до 1924 года". Говоря о преступности, нельзя обойти вниманием и тот факт, что ее рост четко обозначился в стране еще в конце XIX столетия, задолго до революционного хаоса 1917 года1. Этот факт наглядно подтверждает заключение руководителя статистического отделения Министерства юстиции Е.Н. Тар-новского, к которому он пришел, анализируя данные об уголовных делах и осужденных в общих и мировых судах. Е.Н. Тарновский указал, что за 1874-1894 годы рост преступности в Российском государстве явно превышал прирост населения2. Тенденция роста преступности наблюдалась и в последующее время3. Так, в 1909 году по причине убийств возникло 30942 следствия, а через четыре года, в 1913 году, - 3443 84, то есть на 11,3 % больше. Перед Первой мировой войной насчитывалось около 2,5 млн уголовных дел5. Это означает, что на 100 тыс. жителей приходилось примерно 1500-2000 уголовных дел. Однако, как ни велика была преступность в последний период существования царской России, преступность начала 20-х годов прошлого столетия ее значительно превосходила. Заметим, что в первое время после революции 1917 года преступные действия представителей свергнутых эксплуататорских классов в основном имели четко выраженный политический характер. Контрреволюционные организации нередко пользовались услугами профессиональных преступников. Например, только в 1918 году подверглись аресту 31489 человек. К числу последних относились обвиняемые в контрреволюционной деятельности и связанные с ними рецидивисты-уголовники1. На рост преступности, и особенно профессиональной, определенное влияние оказывал анархизм, идеи которого со временем преобразовались в исключительно "блатные нормы поведения" . Главными причинами уголовных проявлений в обозначенный период являлись безработица, нищета, голод. Вооруженная борьба с уголовным бандитизмом развернулась по всей советской России, в том числе и на территории Донской области . Так, в феврале-марте 1921 года милиция Дона принимала активное участие в разгроме банды Маслака. Ее численность составляла 1000 сабель и штыков при 90 пулеметах. В мае 1921 года в Ильинской и Глебовских волостях свободным отрядом милиции и красноармейцев, по численности втрое уступавшим бандитам, была разгромлена банда, состоящая из 200 человек В приказе начальника Донской милиции, который был опубликован 17 мая 1921 года, указывалось, что "уже более года своего существования милиция Донской области, особенно некоторых округов, не выходит из боев. Крупными отрядами и мелкими группами Красная милиция Дона почти всегда принимала и принимает на себя удары повстанческих банд, руководимых опытной белогвардейской рукой, и в большинстве случаев с честью выходила из тяжелого положения... Десятки и даже сотни самых лучших, самых отважных и смелых милиционеров и ее командного состава в борьбе за светлое будущее пролетариата выбыли из строя убитыми или ранеными"1. Следует отметить, что для уголовного бандитизма начала 20-х годов прошлого столетия была характерна устойчивость больших вооруженных групп, налетчиков, действующих под руководством профессиональных преступников с весьма приличным дореволюционным стажем2. Еще одной отличительной чертой бандитизма того времени, наибольшего роста который достиг в 1921-1922 гг., являлись совокупность политических и уголовных мотивов, а также крайне жестокие формы насилия. B.C. Сидоров в своем исследовании очень точно описывает сложившуюся, обстановку тех лет: "При всем разливе-разгуле экономической, как бы сказали сегодня, и сопутствующей преступности самым накаленным участком оставалась борьба с бандитизмом. Это начинало напоминать нечто патологическое".
Значение историко-правового опыта Донской советской милиции в современных условиях
Прогресс общества в современных условиях развития российской государственности совершенно немыслим без истинно революционных преобразований сознания. Одним из наиболее наглядных показателей этого является возросший интерес к изучению прошлого, использованию историко-правового опыта. Необходимость исследования истории развития отечественных органов внутренних дел на различных этапах развития России вызвана общественной потребностью. Для успешной оптимизации всех структур, связанных с обеспечением законности и прав человека в демократическом государстве, нужны всесторонний анализ и объективная оценка исследуемого периода (1920-1934 гг.). Характеризуя деятельность милиции Дона, нельзя не привести высказывание начальника ГУВД Ростовской области генерал-лейтенанта милиции Алексея Белозерова: "Донская милиция давно позиционируется как сильное звено российской милиции. Истинная заслуга в этом принадлежит тем, кто днем и ночью, зимой и летом несет непростую службу по обеспечению безопасности и прав жителей городов и районов Дона"1. Во все времена на Дону бесстрашно трудились и яркие личности, и рядовые, незаметные служители закона, так как суть преступности всегда была одинаковой. И без преемственности никак нельзя обойтись в работе сотрудников правопорядка. Это вполне понятно, ведь "преемственность - объективно необходимая связь между новым и старым в развитии настоящего и будущего, фактор подъема на качественно новую ступень. Без этого невозможно движение вперед ни в бытии, ни в познании" . Совершенно прав председатель Совета ветеранов ОВД и ВВ Ростовской области полковник внутренней службы в отставке В.Т. Галяпин, считающий, что нынешние милиционеры идут по тропе, которую проложили целые поколения предшественников, поэтому им следует широко использо-вать их опыт, традиции, профессионализм . И они это, непременно, делают, что наглядно подтверждается событиями, происходящими в конце XX - начале XXI веков. Итак, динамика преступности на Донской земле с осуществлением перестройки до 1990 года была неутешительной, о чем свидетельствуют статистические данные. Так, если в 1985 году зарегистрированных преступлений было 35067, то в 1989 году - 53867. Необходимо отметить тот факт, что в 1985-1987 гг. наблюдалось снижение преступности. По сводкам уголовного розыска, в 1985 году насчитывалось 22929 преступлений, 1986 году -21148, 1987 году - 18073. Однако потом произошел резкий скачок. Так, в 1988 году количество преступлений составляло 24451, а в 1989 году - 42788. Годовой прирост был равен всей годовой преступности 1987 года . Такая же картина, как отмечает B.C. Сидоров, опираясь на официальную статистику, наблюдалась и в составляющих линии уголовного розыска. "К примеру, тяжкие преступления: 1985 г. - 5046, 1986 г. - 3997, 1987 г. -3187. Затем абсолютно симметричный реверс: 1988 г. - 1986 г. (3997 преступлений), и в 1989 г. превышение уровня 1985 г. на 1000 преступлений: 6650. Кражи государственного имущества: 1985 г. - 3126, 1986 г. - 2750, 1987 г. -2215, и: 1988 г. - 3400, 1989 г. - 6711, более чем удвоение исходного показателя. Кражи личного имущества: 1985 г. - 7883, 1986 г. - 7992, 1987 г. - 7009, и: 1988 г. - 11625, 1988 г. - 21953, почти утроение исходной цифры" . Министр внутренних дел РСФСР В.П. Трушин в своем интервью в Ростове в конце 1989 года прокомментировал эту весьма странную возвратно-поступательную динамику. По его мнению, спад преступности в значительной мере был кажущимся, так как гуманизация уголовного процесса облагородила криминальную статистику. В результате достаточно широкого применения условных мер наказания на свободе оставалось больше половины осужденных, что создавало у населения иллюзорное впечатление безнаказанности. Но как только проявились симптомы экономического кризиса -пребывавший "на воле" контингент преподнес массовый рецидив. Пример же безнаказанности сыграл явно провоцирующую роль2. Как видим, в 1988 году обозначилась и стала возрастать вышеуказанная тенденция. При этом Донская область занимала лидирующее положение по сравнению с другими регионами и среднестатистическими показателями по республике и по стране в целом. Цифры преступности еще можно было оправдать, ссылаясь на объективные причины, например на сложную криминогенную обстановку "в Ленинграде и в Ростове-на-Дону, которые являются перекрестьем дорог" . Однако для других показателей найти соответствующие убедительные объективные причины было практически невозможно. "В пересчете на 10 тыс. населения уровень преступности составлял в 1988 и 1989 гг. на Дону 80,9 и 125,1, тогда как по стране - соответственно, 65,7 и 86,6. Самым низким за последние годы оказался в 1989 г. показатель раскрываемости: 46,6 % по сравнению с 58,9 % по республике и 59,3 % по стране. Хотя абсолютное число раскрытых преступлений возросло по сравнению с 1988 г. на 1657, однако нераскрытыми остались 27204 преступления. Было разыскано 3602 преступника (76,7 % от находившихся в розыске) и 1711 числившихся без вести пропавшими (77 %). Эти показатели таюке уступали среднесоюзным". Обращаясь к статистике, целесообразно указать, что в 1989 году сотрудники милиции вынуждены были применять оружие 27 раз, задержав при этом 19 преступников. В ходе проверки выяснилось, что в 25 случаях действия сотрудников милиции были правомерными. В двух неправомерных случаях применения оружия тяжелых последствий не отмечалось. В перестрелках погибло двое и ранены шестеро преступников. Следующий, 90-й год, вселил надежду на возможность некоторой стабильности. За весь 1989 год в Донской области было зафиксировано 354 убийства, 2483 ограбления, 477 изнасилований. В течение января -февраля 1990-го года произошло 38 убийств, 543 квартирных кражи, 28 изнасилований. Если бы такая тенденция наблюдалась на протяжении всего года, то преступность снизилась бы примерно в полтора раза.
