Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Сущность и историческая конкретность федеративного устройства государства
1 Федерализм как политический принцип государственного устройства 12
2 Принципы федеративного устройства государства 40
3 Тенденции развития федеративных отношений в современном государстве 56
4 Развитие федеративных отношений в современной России 71
ГЛАВА II Характерные черты организации милиции (полиции) в условиях федеративного государства
1 Становление и функционирование полицейских систем развитых федеративных государств (на примере США и Германии) 93
2 Политико-правовые основы организации милиции в Российской Федерации
Заключение 137
список используемой литературы 147
приложение
- Федерализм как политический принцип государственного устройства
- Принципы федеративного устройства государства
- Становление и функционирование полицейских систем развитых федеративных государств (на примере США и Германии)
- Политико-правовые основы организации милиции в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования. Дискуссии и споры, которые активно ведутся вокруг федеративного устройства Российской Федерации, приобрели исключительно важное политическое и практическое значение. Затянувшийся кризис экономики, переизбыток проблем в социальной сфере, трудности в развитии законодательства, определенная ослабленность политической системы, неразвитость институтов гражданского общества, нестабильная международная репутация страны, осложнения в регулировании федеративных отношений, существенные центробежные тенденции в российском государстве, - к сожалению, характерные черты жизни в Российской Федерации. Серьезные просчеты, допущенные на начальном этапе проведения реформ экономической, военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности - эти процессы по мере своего развития стали оказывать тормозящее воздействие на общество и государство. В таких условиях становятся весьма затруднительной честная конкуренция на рынке товаров, услуг и капитала, нормальное функционирование политических институтов и институтов гражданского общества. Кроме того, все это неизбежно приводит к серьезным нарушениям прав и свобод граждан и даже начинает угрожать национальной безопасности страны.
Как было отмечено в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества, социально-политическая поляризация российского общества и криминализация общественных отношений, рост организованной преступности и увеличение масштабов терроризма, обострение межнациональных и осложнение международных отношений создают широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности1.
1 Концепция национальной безопасности России. // Российская газета. 18 января 2000.
Все вышеперечисленное указывает на то, что федеративное устройство Российской Федерации далеко не совершенно. Некоторое время назад в политических кругах стали высказываться мнения о необходимости изменения существующей формы государственного устройства: преобразования федерации в унитарное государство или конфедерацию.
Вопрос, насколько реформирование формы государства или последовательное и полное осуществление принципа федерализма может способствовать преодолению указанных проблем, стал необычайно актуальным, злободневным. Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что нет абсолютно совершенных моделей государственного устройства, но есть государства, выбор которыми федеративной формы обеспечивает внутреннюю целостность и стабильность. Именно создание конституционных основ разделения государственной власти по вертикали - один из фундаментальных вопросов формирования государственности на основе федерализма.
Особая актуальность данной проблемы заключается в том, что она вышла за чисто юридические рамки и приобрела политическую окраску. В системе разделения государственной власти по вертикали нарушаются такие базовые устои российского федерализма, как государственный суверенитет, единство государственной власти, равноправие субъектов и многое другое.
В рамках этого вопроса возникает и проблема реформирования правоохранительных органов, в частности, милиции. Как известно, начата работа по реструктурированию органов и образованию федеральной полиции и муниципальной милиции. Насколько глубокой должна быть структурная перестройка правоохранительных органов, насколько решительно надо пересмотреть методы и средства их деятельности? Как эти процессы сочетаются с созданием вертикали власти в России? При этом обнаруживается, что богатый отечественный исторический опыт не всегда достаточен в современной обстановке. В то же время зарубежная практика
организации и деятельности полиции может и не отражать те тенденции и направления, в которых будет развиваться ситуация в области охраны правопорядка в России.
Все это свидетельствует о том, что избранная тема исследования весьма актуальна.
Степень научной разработанности темы. В силу того, что проблема государственного устройства по своему существу является одной из центральных и в юридической теории, и в практике государственного строительства, а также потому, что она объективно стала одной из самых актуальных проблем в период реформирования российского государства, эта проблема исследуется достаточно активно, а литература по ней многочисленна. Не меньший интерес для ученых, занимающихся применением права и организацией органов правоохраны, представляют вопросы совершенствования их деятельности. Довольно солидна нормативная база правоохранительной деятельности. Собрана и обобщена весьма обширная информация о решении аналогичных вопросов в развитых западных странах. Тем не менее, однозначно утверждать о достаточно глубокой и полной изученности этой области политико-правового знания вряд ли можно. По крайней мере, целый ряд вопросов, с которыми диссертант столкнулся в ходе исследования, не нашли ответа после анализа соответствующих теоретических и нормативных источников. В частности, неудовлетворительным является анализ проблемы в аспекте сравнительного правоведения, явно недостаточное внимание уделяется разграничению политического и организационного аспектов в понимании принципа федерализма, элементы политической идеологии нередко превалируют над строго научным, последовательно социологическим анализом задач и средств правоохранительной деятельности и т.д.
Объектом исследования выступает федеративное устройство государства и организация деятельности правоохранительных органов.
Предметом исследования является, во-первых, действие принципа федерализма в современных российских условиях и, во-вторых, закономерности связи данного принципа с принципами организации российской милиции.
Цели и задачи диссертации. Все исследование подчинено достижению двух органически связанных друг с другом целей, одна из которых носит теоретический характер, а другая - прикладной характер. Какая из них должна быть определяющей? С одной стороны, всякое теоретическое исследование должно иметь ясный практический выход. И в таком случае конечной целью работы следует признать определение потенциала принципа федерализма в совершенствовании организации и деятельности правоохранительных органов. С другой стороны, сегодня соблазн увязать решение задач правоохраны с задачами политической власти настолько велик, а переступание меры в данном процессе настолько повсеместно, что объективно возникает потребность осмыслить эту связь в теоретическом аспекте. Поэтому конечной целью исследования должно стать максимально четкое определение того, что составляет глубинный смысл принципа федерализма. В содержании данного принципа требуется выявить относительно самостоятельные аспекты, акцент на том или ином из них ведет к реализации совершенно определенных политических, социальных или организационных задач.
В этой связи ставится ряд задач, которые, по мнению диссертанта, позволят успешно реализовать указанные цели.
Во-первых, речь идет о различении политического и организационно-управленческого моментов, составляющих в своем единстве содержание и глубинный смысл принципа федерализма.
Во-вторых, необходимо оценить существующие отечественные и зарубежные концепции федеративного устройства на предмет их реалистичности, перспективности, конкретности, динамичности и т.д.
В-третьих, ставится задача выявить тенденции в реализации принципа федерализма в современных государствах, его трансформации применительно к типичным социально-политическим ситуациям в мире. В связи с этим важно выявить позитивные и негативные элементы зарубежного опыта создания федераций и развития федеративных отношений, которые могут оказаться полезными для совершенствования организации и деятельности российских органов внутренних дел.
В-четвертых, требуется проанализировать нормативную правовую базу на предмет ее эффективности в осуществлении принципа федерализма применительно к организации деятельности органов внутренних дел.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет вся совокупность общенаучных принципов и методов, адекватных организации исследования социальной практики, разнообразных форм общественной жизни. Большое значение придается применению элементов социальной диалектики, общесоциологическому анализу и методам сравнительного правоведения.
Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых по общей теории и истории государства и права, конституционному, административному, муниципальному и международному праву, по теории управления и другим отраслевым юридическим наукам. Содержательные характеристики федерализма и организации деятельности российской милиции в условиях федеративного государства нашли свое отражение в разноплановых теоретических источниках: основы теории федерализма рассматриваются в трудах таких отечественных и зарубежных ученых как Абдулатипов Р.Г., Авакьян С.А., Алексеев С.С, Аринин А.Н., Баглай М.В., Болтенкова Л.Ф., Васильев A.M., Курицын В.М., Лысенко В.Н., Умнова И.А., Чиркин В.Е., Чистяков О.И. Яров Ю.Ф., и др.1
1 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. М.,1994., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. 3 т. М., 1992-1993., Аринин А.Н. Становление Российского Фе-
Проблемам федеративного устройства зарубежных государств уделяется внимание в трудах таких ученых как Арановский К.В., Вальтер Р., Макдаков В.В, Кастель Е.Р., Кильпер X., Лауфер X. и др.2
Целый ряд выводов получен на основе изучения работ зарубежных ученых, посвященных вопросам взаимодействия полиции и населения, социальной функции полиции, особенностям организационных структур правоохранительных органов и их нормативному закреплению. Организационно-правовые основы полицейских структур развитых федеративных государств исследуют такие авторы как Губанов А.В., Шалягин Д.Д., Вюр-тембергер Т., Хэкманн Д.3
Также использованы статистическая информация по теме, материалы научных симпозиумов и конференций, сведения, полученные в период учебы и стажировки диссертанта в Германии. Были также привлечены материалы периодической печати, электронных средств массовой информации и всемирной компьютерной сети Интернет.
деративного государства: опыт преодоления национализма// Язык национализма в постсоветских республиках. По материалам международного симпозиума 5-6 марта 1994 года, Чикаго. М., 1994., Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995., Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и субъектами (Актуальные правовые проблемы) М., 1996. , Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998, Федерализм // Энциклопедический словарь. М., 1997., Федеративный Договор: Документы. Комментарии. М., 1992., Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995., Курицын В. М. История государства и права России. 1929-1940гг. Учебное пособие для высшей школы. - М.: Международные отношения, 1998.
2 Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. Учеб. для вузов, М.: Изд.
группа Форум - ИНФРА - М, 1998; Вальтер Р. Проблема федерализма в Федеративной
республике Германии// Современный немецкий конституционализм М., 1994; Ино
странное конституционное право / под ред. В.В. Макдакова. М.: Юристь, 1996; Кастель
Е.Р. Германский Федерализм: историко-правовое исследование: автореф. дисс. д.ю.н.
Екатеринбург, 1994; Kilper Н. Foderalismus in der Bundesrepubllk Deutschland, Leske +
Budrich,Opladen 1996, Laufer H. Das federative system der Bundesrepublik Deutschlands -
Munchen,1997
3 Polizeirecht in Baden - Wurttemberg / von TV Wurtenberger. Muller,1997, Губанов А.В.
Полиция зарубежных государств. Организационно-правовые основы, стратегия и
тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное полицейское
сотрудничество. Монография. Мос.Акад. МВД России 2001, Губанов А.В., Зубов И.Н.
Полиция государств дальнего зарубежья.- М.: МВД России. -1999., Шалягин Д.Д.
Теоретические положения, выносимые на защиту связаны с теми направлениями и аспектами исследования основной проблемы, которые составляют новизну диссертации.
Принцип федерализма в современных российских условиях осуществляется не вследствие наличия некоторой совокупности объективных условий и факторов, а на административной основе. Унитаризм и федерализм - те основные силы, которые в рамках федеративного государства находятся в диалектической взаимосвязи. Нет федерализма в чистом виде.
Федерализм не может быть отнесен к разряду определяющих признаков современного государства. Ценность и возможности федерализма обнаруживаются лишь при анализе внутренней структуры каждого конкретного федеративного государства.
Федерализм является специфической формой объединения государственных образований и предпосылкой формирования государства с сильной центральной властью. Основная тенденция в современном мире - движение федеративных государств к унитаризму.
4. Создание жесткой вертикали власти в России неизбежно приво
дит и к формированию такой же вертикали оперативных служб
МВД. Последнее делает перераспределение полномочий между
центральными органами внутренних дел и местными органами в
области охраны общественного порядка, уголовного розыска, дея
тельности ГИБДД и т.д. достаточно проблематичным.
5. Полное заимствование моделей наиболее эффективно действую
щих полицейских структур в США и Германии нецелесообразно,
по крайней мере, по трем причинам: 1) оно потребует трансфор
мировать некоторые принципы построения Российской Федера
ции; 2) экономическое развитие российского государства сегодня
и недостаточно, и нестабильно, тогда как государственный бюд-
жет постоянно дефицитен; 3) сепаратистские тенденции и настроения в ряде субъектов Российской Федерации значительны. Однако изучение деятельности полиций зарубежных стран, и, в частности, Германии и США, следует рассматривать как один из способов повышения эффективности деятельности российских органов внутренних дел. Научная новизна диссертации определяется и самой постановкой ряда узловых для исследования вопросов, и подходом к их анализу и решению. В частности, предпринята попытка изучения полицейских (и милицейских) структур в условиях различных федеративных государств. Деятельность российской милиции рассмотрена с точки зрения конституционных на четком разделении политико-правового и организационно-правового аспектов основ ее существования и функционирования. Исследование строится деятельности правоохранительных органов в Российской Федерации. Проанализирован и обобщен в контексте выработанных теоретических гипотез опыт организации полицейских структур развитых федеративных государств, предпринята попытка определить реальную эффективность зарубежных федеративных и полицейских систем, выявить их положительные и отрицательные стороны и обозначить приемлемые для российских условий принципы, приёмы и методы организации деятельности милиции (полиции).
Теоретическая значимость исследования неразрывно связана с решением задач, стоящих перед российской милицией. Ряд выводов и рекомендаций, представленных в диссертационном исследовании, должны способствовать совершенствованию правовых и организационных основ деятельности отечественных правоохранительных органов. Материалы и выводы из данного исследования могут использоваться в ходе преподавания в вузах МВД курсов «Конституционного права зарубежных стран», «Теория государства и права», а также при проведении как фундаментальных, так и прикладных исследований.
Практическая значимость исследования просматривается, с одной стороны, во влиянии результатов теоретической работы на развитие нормативно-правовой базы правоохранительной деятельности, а с другой стороны, в организации международного сотрудничества российского МВД с полицейскими органами США и Германии.
Апробация результатов исследования. Ряд положений, рассматри
ваемых в диссертационном исследовании, нашли отражение в опублико
ванных автором работах, в отчётах о командировках, представленных в
Главное управление кадров учебных заведений МВД России в 1998 г. и
^. 2000 г. Кроме того, отдельные положения диссертации изложены на меж-
дународных и российских научно-практических конференциях, в ходе лекционных и семинарских занятий со слушателями Московского юридического института МВД России по курсу «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», «Теория государства и права».
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложения.
Федерализм как политический принцип государственного устройства
Как не существует «чистого» разделения властей, так и не существует «чистого» федерализма в его традиционном понимании. Говорить о федерализме исключительно сложно, ввиду того, что существует масса различных определений федерализма и теорий о нем. В каждом федеративном государстве существует собственное представление о федерализме. Как отмечается в курсе государственного права Германии, «несмотря на конституционную фиксацию принципа федеративного устройства государства, широкий спектр проявления федерализма и его прозрачные границы не позволяют юридической науке и судебной практике взять ориентацию на какое - либо одно понятие федерализма».
Федерализм может рассматриваться не только как определенная структура государственных органов и их иерархия, но и как постоянный процесс урегулирования отношений между центральным правительством и составными частями федерации. Важно различать федерализм как политический принцип и как организационно-управленческий способ организации государства.
Если как принцип федерализм представляет собой способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, то, как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве .
Форма государства представляет собой один из важнейших комплексных, организационно-функциональных институтов государственности. Серьезное влияние на форму государства оказывают культурный уровень народа, его исторические традиции, характер религиозных мировоззрений, национальные особенности, природные условия и другие факторы. Форма государства является непосредственным выразителем и носителем его сущности и содержания: каковы сущность и содержание государства, такова будет и его форма.
Одним из элементов формы государства является форма государственного устройства. Форма государственного устройства может быть двух видов: форм внутригосударственного устройства (унитарная и федеративная форма) и форм межгосударственного устройства (добровольные - как конфедерации, содружества, ассоциации и насильственные - империи).
Среди теоретических и практически значимых проблем, касающихся всех сторон экономической и общественно-политической жизни, существенное значение имеют проблемы «сравнительного федерализма» . Сравнительное исследование проблем федерализма позволяет рассмотреть некоторые узловые проблемы.
Что представляет собой современный федерализм как принцип, режим и форма государственного устройства? Можно ли найти такой образец федерализма в мировой практике, который можно признать в качестве идеального стандарта обустройства государства, сочетающего себе демократию и обеспечивающий эффективность государственной власти?
Достаточно актуален вопрос о том, можно ли говорить о федерализме в обобщенном виде, или же речь должна идти в отдельности о понятии американского, российского, югославского, российского или любого другого федерализма?!
Часто центр внимания при сравнительном подходе ставится только на общее понятие федерализма. Вторая же крайность - что на первый план выдвигается «особенное» представление о федерализме той или иной страны. Можно ли при, проводя сравнительный анализ политических систем России и США, России и Германии и т.д., обойтись без общего понятия федерализма, точно также как и без учета особенностей рассматриваемых федеральных систем? Наиболее целесообразным представляется использование как общего представления о федерализме, так и особенного.
Для раскрытия понятия федерализма необходимо, прежде всего, знать сущность предмета исследования, а для этого - раскрыть основные взгляды на понятие федерализма.
Как известно, любая федеративная система может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятельность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего законодательства, при четком разграничении сферы деятельности и компетенции центральных и местных органов государственной власти, не нарушая права и свободы граждан. В этом смысле можно характеризовать федерализм как «договорной отказа от центризма», как «структурно оформленную дисперсию полномочий» между_различными государственными органами - своего рода властными центрами, «законные полномочия которых гарантируются конституцией».
Некоторые зарубежные исследователи федерализма, в частности Д. Дж. Элазар, раскрывая сущность понятия федерализма, отмечают, что оно может пониматься в двух значениях - узком и широком.
В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти. В более широком смысле понятие федерализм заключается в сочетании «самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации» .
Аналогичную характеристику сущности федерализма дает В. Остром: она «состоит в том, чтобы, опираясь на процесс заключения совместного договора - соглашения и объединения людей, установить взаимоотношения самоуправляющегося сообщества» .
Понятие федерации как союзного государства предполагает наличие двух взаимообусловленных начал - интеграции и дифференциации. Разнообразие конкретных форм федеративных государств, проблемы регулирования и реализации отношений с их субъектами свидетельствуют, что федеративные отношения представляют собой сложное правовое явление.
Как отмечает Элазар, федерализм возникает и развивается потому, что политические, социальные институты и отношения наилучшим образом устанавливаются посредством договоров и соглашений во имя свободы людей, создающих федерацию.
Современная теория права видит в федеративном устройстве путь децентрализации управления и «трансформации территории» т.е создания территориальных сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью самостоятельности.
Существует взгляд на проблему, в соответствии с которым «федеративное государство может быть жизнеспособным и эффективным лишь в том случае, если оно основывается на долговременных интересах всех его составных частей и системе незыблемых политических, экономических, бюджетных, правовых отношений между центром и субъектами федерации»1.
Важно исходить из того, что федерализм многомерное явление, имеющее не только статический, но и динамический характер. Подразумеваются такие его аспекты, как исторический, политический, правовой, социальный, культурный, идеологический и т.д.
Говоря о федерализме как о динамическом явлении, подразумевается рассмотрение его в качестве не только установившегося в настоящий момент, но и постоянно развивающегося, меняющегося в связи с переменой социально-экономических условий жизни общества. Наличие его в России и в других странах подтверждается периодически меняющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. В разные периоды истории данные отношения могут быть в различной степени более или менее жесткими, централизованными или децентрализованными.
Принципы федеративного устройства государства
В предыдущем параграфе автором была сделана попытка дать анализ понятия и сущности федерализма на понятийном уровне. Данный анализ был бы не полным без анализа механизма федеративного устройства государства, который опирается на выделение и использование системы принципов. Федерализм оказывает свое влияние на деятельность органов государства посредством системы принципов.
Структурно-функциональную специфику федеративного государства составляют особые конституционные институты, принципы и процедуры.
Это - прежде всего федеральная конституция, законодательно определяющая сферы полномочий двух уровней власти, особый порядок разрешения конституционных споров между федерацией и субъектами относительно предоставленной им компетенции, принцип верховенства в спорных случаях федерального закона, учреждение федеральных органов, призванных выносить окончательное решение по всем вопросам, касающимся разграничения компетенции союза и его членов.
Идеологическую основу федерализма составляют конституционно определенные принципы, фундаментальные принципы основ конституционного строя и федеративного устройства, формирующие модель федерализма, идеологию разделения государственной власти по вертикали на общенациональном конституционном уровне. Поскольку основные начала (принципы) федерализма до сих пор являются результатом многочисленных споров, то рассмотрим систему принципов, высказанную А. Н. Арининым .
В соответствии с ней, анализируя зрелость федеративных отношений - типы федерализма, следует опираться на специфику основных принципов его функционирования.
В системе принципов любого государства можно выделить принципы основ общественного и политического строя (общие конституционные принципы) и основ федеративного устройства (конституционные принципы федерализма). Рассмотрим принципы, предопределяющие одновременно и особенности институтов гражданского общества и отличительные черты федеративного устройства. Основополагающими принципами образования и функционирования федеративной системы, с позиций которых следует рассматривать и оценивать любую федеративную систему, представляется следующее:
Исходным принципом федерализма является целостность
государственного суверенитета и отсутствие такового у ее составных частей. В принципе вопрос о федерализме, унитаризме и есть вопрос о характере государственного суверенитета. Суверенитет является неотъемлемым свойством государства. Появившись как идейное обоснование унитарной системы правления, теория государственного суверенитета оказалась универсальной и для федеративного государства. Суверенитет, как свойство и способность государства самостоятельно, без вмешательства извне, определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права. Часто противопоставляют теорию государственного суверенитета и признание договорного и самоуправленческого начала в федеративном государстве. Однако, Умнова И.А. отмечает, что именно сочетание первого и второго является условием формирования и развития федерации, так как теория федеративного государства, его государственного суверенитета исследуется в неразрывной связи с представлениями о современных ценностях демократии, права и развитого гражданского общества. Если проанализировать круг предметов ведения федерации, полномочия федеральных органов государственной власти, установленные в конституции РФ, то в большей части они составляют вопросы, связанные с реализацией государственного суверенитета РФ как средства, обеспечивающего стабильное функционирование и развитие России как правового и демократического государства В отечественной науке разработаны концептуальные положения, которые определяют понимание государственного суверенитета, его соотношение с народным и национальным суверенитетами, признавая невозможность абсолютного суверенитета. Достаточно актуален вопрос о возможности разделения суверенитета между Федерацией и субъектами и правомочности признания государственного суверенитета республик как субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что однозначного ответа на этот вопрос нет не только в современной российской науке, но и в практике конституционного регулирования. В зависимости от решения данного вопроса меняется модель разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами. К примеру, мнение Г. Еллинека о том, что государства, вошедшие в федерацию сохраняя определенный объем власти утрачивают суверенитет. На мой взгляд, правильна позиция ряда ученых, в том числе Умновой о том, что государственный суверенитет не может быть разделенным и что, делятся только права федерации и ее составных частей. Многие развитые западные страны, такие как США, Германия, Швейцария тоже в свое время столкнулись с подобной проблемой. В целом, в мировой конституционной практике отказались от использования термина «суверенное государство» при определении статуса субъектов федерации. Понятие суверенный используется лишь в более узком смысле. Приобретение государственного суверенитета субъектом федерации означает переход на конфедеративные отношения с федерацией при сохранении политических связей. В нашей стране тоже прошел достаточно сложный процесс суверенизации республик -составных частей России, последствия которого актуальны и сегодня.
В современной российской конституционной модели достаточно четко обозначен принцип государственного суверенитета Российской Федерации как единого и неделимого, распространяемого на всю ее территорию (статья 4 Конституции РФ). В действующей Конституции нет больше понятия «суверенные » республики, использованное в Федеративном договоре. Конституция установила юридическое верховенство норм конституции над положениями Федеративного и иных договоров. Таким образом, не существует делегирования суверенитета снизу вверх путем договора, так как все основные вопросы разделения государственной власти определены конституционно. Признание принципа государственного суверенитета российской Федерации предполагает четкое определение объема прав, которым должна обладать федерация, чтобы ее государственный авторитет был обеспечен. Это так называемые неотчуждаемые права федерации и их потеря означает лишение государством статуса государственного суверенитета. Признаками государственного суверенитета являются верховенство федерального права над правом субъектов федерации, неприкосновенность границ и территориальная целостность, единство экономического пространства, бюджетно- финансовой и банковской систем, единая армия и т.д., которые закреплены в Конституции Российской Федерации. Иногда в юридической литературе в качестве признака государственного суверенитета выделяют верховенство высших органов государственной власти в системе государственной власти. Такой принцип в отличие от верховенства федерального права не закреплен в действующей Конституции Российской Федерации. Содержание системы разделения государственной власти по вертикали, основанной на федерализме, предполагает ограниченное сочетание принципов государственного суверенитета и субсидиарно.
До сих пор достаточно актуален вопрос о наличии суверенитета у республик. В настоящее время в российском федеральном законодательстве сложились два взаимоисключающих подхода: - отказ от признания государственного суверенитета субъектов Федерации, обозначенный в Конституции Российской Федерации, и признание такового у субъектов Федерации, как, к примеру, в соответствии с договором, подписанным между органами государственной власти России и Республики Башкортостан, последняя признается суверенным государством в составе России. Теория государственного суверенитета, как Федерации, так и ее составных частей, имеет корни в советской теоретической и официальной доктрине сочетания суверенитета СССР и суверенитета союзных республик в составе СССР. Именно эта концепция была положена в основу создания союза ССР.
Становление и функционирование полицейских систем развитых федеративных государств (на примере США и Германии)
Структура любых государственных органов напрямую связана с рядом факторов, которые оказывают на них влияние и определяют их особенности. Структура полицейских (милицейских) органов неразрывно связана с государственным устройством и политическим режимом, которые производны от задач, стоящих перед государством на каждом историческом этапе его развития.
Проблема последовательного проведения принципа федерализма в организации и деятельности милиции, наиболее адекватного распределения компетенции между федеральным Центром и субъектами федерации, в деятельности правоохранительных органов и обеспечения правопорядка - является одной из наиболее актуальных в настоящее время. Эта проблема обсуждается как в государственных органах, научных кругах, так и в периодической печати. В последнее время в обществе с подачи некоторых средств массовой информации наметились негативные, а порой и критические тенденции в освещении работы правоохранительных органов: прокуратуры, юстиции, милиции и т.д. Учитывая даже некоторую субъективность авторов, а иногда и явно заказной характер статей, приходится констатировать правомерность некоторых выводов и умозаключений. Проанализировав ряд научных исследований (публикаций), и просмотрев несколько политико-аналитических программ на центральном телевидении, освещающих деятельность силовых структур, реформ, проводимых правительством Российской Федерации в этой области -становится ясно, что в наше время милицию не критикует только "ленивый". Повсеместно проводится сравнение работы зарубежных правоохранительных органов с российскими, к сожалению, не в пользу последних. Такую практику голого сравнения нельзя признать конструктивной, так как она абстрагируется от реалий, которые существуют в России на данном этапе.
Конечно, недостатки очевидны и поэтому начаты и проводятся глобальные многолетние преобразования, реформы правоохранительных органов, одним из направлений которых является оптимизация построения системы управления органов внутренних дел. При этом учитывается опыт развитых европейских стран с федеративной формой государственного устройства, которые успешно решили вопрос организации построения системы управления полиции. Чтобы понять современное состояние, его развитость, а также причины эффективности, надо обратиться к вопросу об истории формирования этих структур.
Наиболее показательным представляется опыт таких развитых демократических государств с устоявшейся экономикой, как США и Германия.
Однако, для того, что бы понять, чем объясняется данный успех функционирования полицейских систем, необходимо иметь представление о предпосылках развития федерализма в США и Германии, тенденциях и перспективах развития полиций.
Следует отметить, что уже на стадии формирования федераций в США и Германии имеется ряд принципиальных отличий, которые повлияли в дальнейшем и на функционирование ряда государственных органов, в том числе и полиции.
Исторически территории США осваивались переселенцами различных стран Европы, преследующими цель захват и освоение территорий. Поэтому федерацию США определял территориальный принцип. К примеру, формирование федерации в США проходило следующим образом: Население будущих США было многонационально. Переселенцы, в основном англосаксы, образовали мелкие поселения на огромной территории. Постепенно, с ростом их численности, поселения смыкались и возникали все более крупные образования (округа, графства). Со временем возникли колонии, тринадцать из которых, восстав против метрополии, стали штатами. Объединения, графства, округа делегировали часть своих полномочий «наверх» - штатам, а те, в свою очередь -федерации. Этим предопределялась широкая автономия штатов. Таким образом, это была не государственная колонизация, а народная. Государство было образовано «снизу - вверх».
В Европе, в частности в Германии, государственность строилась другим образом - «сверху - вниз». Германцы, завоевав римскую империю, назначали своих ставленников для поддержания и осуществления своей власти. Многовековая феодальная раздробленность при наличии единой нации в государстве и компактность проживания в границах определенного района определили появление земель. Федеральная земля по определению нечто среднее между двумя полярными системами -свободной конфедерацией и унитарным централизованным государством. В истории Германии федеральные системы существовали всегда. Самой идее федеральной земли насчитывается более 130 лет. После второй мировой войны она обрела вторую жизнь. Во время нацистской диктатуры стране навязали политический конформизм, и уже существовавший федерализм был заменен жестким централизмом. После 1945 года страны-победители, а также все главные политические силы Германии того времени решили восстановить федеральную систему в новой форме. Политическая жизнь возобновилась на региональном уровне, то есть в так называемых землях (Lander), что привело к провозглашению в 1949 году Федеративной Республики Германии. Восстановление земель (Lander) стало одной из главных политических задач и в бывшей ГДР после крушения централизованной коммунистической системы правления в бескровной революции 1989 года. На сегодняшний день Германия состоит из 16 земель.
Тогда как в унитарном, централизованном государстве власть, как правило, делится на исполнительную, законодательную и судебную, при федеральном устройстве эта горизонтальная структура должна дополняться вертикальной. Распределение обязанностей между Федерацией и землями - ключевой элемент политического равновесия, зафиксированный в Основном Законе - Конституции Германии.
Земли оказывают немаловажное влияние на федеральное законодательство, поскольку более половины всех законопроектов, которые поступают в Федеральный Парламент, Бундестаг, требуют одобрения Бундесрата.
Федеральная система Германии - это система распределения обязанностей. В таких областях, как, например гражданский и уголовный кодекс, торговое законодательство, сфера ядерной энергетики, иностранных дел, обороны, денежного обращения и ключевых элементов налогообложения закон является одинаковым для всех субъектов федерации, земли же остаются ответственными за большинство аспектов образования и культуры, муниципальные законы и правопорядок. Поскольку непосредственное федеральное правление достаточно ограничено, то административные вопросы, несомненно, остаются в ведении земель.
Политико-правовые основы организации милиции в Российской Федерации
Без таких важных государственных институтов, как вооруженные силы, полиция не обходится ни одно государство в мире. В связи с тем, что в мире наблюдается обострение борьбы за геополитическое пространство, ресурсы (нефть, газ, редкоземельные металлы и т. д.), роль военно-промышленного комплекса значительно возрастает. И как следствие этого процесса - влияние силовых структур на политику государства.
В ходе начавшегося в конце 80-х годов глубокого реформирования фундаментальных экономических, политических основ общества обнаружилось явное несоответствие правовых и организационных начал деятельности милиции, сформировавшихся в основном в конце 60-х -начале 70-х гг. , новым политико-правовым реалиям. С одной стороны, это осознание людьми своих неотъемлемых прав и свобод. На другом -обострение социальной напряженности, быстрый рост преступности при весьма негативном изменении ее качественных характеристик. Совершенно очевидно, что даже при условии улучшения технической оснащенности милиции, увеличении ее штатной численности, повышения материальной обеспеченности, что несомненно весьма важно, действующая модель милиции, встроенная в государственно-правовую систему советского политического режима, не в состоянии гарантировать защиту фундаментальных ценностей правового государства. Таким образом, назрела объективная необходимость пересмотра нормативно-правовых основ организации и деятельности милиции в условиях современной федерации.
В целом российский закон о милиции , несмотря на некоторые свои недостатки, выявленные практикой, не только сконструировал в общих чертах новую организационно-правовую модель милиции, но и создал фундамент для последующего интенсивного правового регулирования вопросов, непосредственно относящихся к сфере деятельности милиции. Однако, время не стоит на месте и постоянно приходится вносить новые коррективы в нормативно-правовую базу регулирования деятельности милиции. За прошедшие десять лет было принять в общей сложности более сотни законов, указов Президента и постановлений Правительства, которые создали основы новой системы милицейского (полицейского) законодательства, наиболее существенные из которых будут проанализированы в этом параграфе.
Анализ конституций и иных правовых актов субъектов Российской федерации показал, что они подчас существенно противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству Российской Федерации и нередко далеко выходят за рамки своих полномочий.
Субъекты РФ вторгаются в сферу ведения Федерации, пытаясь контролировать правоохранительные органы (в том числе и органы внутренних дел) на местах.
В частности, наблюдается опасная тенденция контроля при назначении руководящих кадров правоохранительных органов, появляется реальная возможность расставлять руководителей силовых подразделений на местах не с позиций их деловых качеств и интересов дела, а в силу поддержания интересов местной элиты.
При более детальном изучении процедуры согласования назначения на должность и освобождения от должности руководящих кадров милиции субъектов Российской Федерации был выявлен ряд несоответствий ч.4 ст. 7 «Закона о милиции». Так, например, Президент
Республики Адыгея назначает с согласия Государственного Совета -Хасэ...министров, ведающих вопросами ...внутренних дел (Конституция республики Адыгея п. «к» ст.78); Глава Республики Алтай наделялся правом назначать на должность министров, а также освобождать их от должности с согласия Государственного Собрания-Эл Курултай на основании п.9 ст. 118 Конституции; Президент республики Башкортостан назначал и освобождал от должности министров Республики Башкортостан по представлению Премьер-министра Республики Башкортостан (п.6 ст.95 Конституции); с согласия Народного Хурала республики Бурятия Президент Бурятии назначал членов Правительства (Конституция п. «г» ст.74); Государственный Совет республики Дагестан по предложению Председателя Правительства Республики Дагестан образовывал Правительство Республики Дагестан (Конституция п. «3» ст.91), вносил в него изменения (ст. 103 Конституции), Правительство Дагестана образуется Государственным Советом Республики Дагестан ... и министров Республики Дагестан; Президент республики Ингушетия был вправе формировать состав Правительства Республики Ингушетия и решать вопрос о его отставке, назначении и освобождении от должности членов Правительства; Президент Республики Саха (Якутия) с предварительного согласия Палаты Республики мог назначать и освобождать от должности министра внутренних дел (ст. 70 Конституции).
Это, безусловно, не полный перечень несоответствий Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, аналогичные положения можно найти в ряде Конституций других субъектов Российской Федерации (см. приложение № 1).
В последнее время в средствах массовой информации, печати проходит большое количество информации о случаях коррумпированности в высших органах государственной власти, сращивания преступных группировок с деятелями государства. О необходимости борьбы с коррупцией говорят во всем мире. Она «разъедает» систему государственного управления, подменяя ее механизмом для удовлетворения преступных интересов. Наметилась тенденция к росту количества возбужденных дел в отношении сотрудников правоохранительных органов.
Приходится констатировать структурное несовершенство правоохранительных органов, недостаточную профессиональную подготовленность прокурорско-следственного состава к борьбе с организованной преступностью и коррупцией, низкий уровень организации оперативно-розыскной работы и предварительного следствия по делам этой категории.
Это подтверждает необходимость реформирования и целесообразность усиления контроля Центром решения кадровых вопросов.
Ввиду ряда рассмотренных выше причин и как следствия возникающих противоречий между федеральным центром и субъектами федерации возникла необходимость перераспределения части полномочий между центральными органами внутренних дел и ОВД на местах. В частности, такие важные функции: охрана общественного порядка, уголовный розыск по борьбе с общеуголовной преступностью, деятельность ГИБДД и т. д. целесообразно оставить в компетенции соответствующего руководства региональных органов с передачей им соответствующих полномочий.
