Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовое регулирование внешнеторговой деятельности
1. Развитие правовых основ внешнеторговой политики в 1800-1815 гг 12
2. Формирование единой тарифной системы в таможенном законодательстве 1815-1850 гг 43
Глава II. Правовые основы организации таможенно-пограничной службы
1. Нормативно-правовое регулирование организационной структуры таможенных органов 78
2. Правовая регламентация таможенно-пограничной службы 96
Глава III. Правовое регулирование деятельности таможенных органов
1. Нормативно-правовое регулирование таможенного режима экспортно-импортных операций .118
2. Правовые основы борьбы с контрабандой 159
Заключение 182
Список использованной литературы 188
Приложение 200
- Развитие правовых основ внешнеторговой политики в 1800-1815 гг
- Формирование единой тарифной системы в таможенном законодательстве 1815-1850 гг
- Нормативно-правовое регулирование организационной структуры таможенных органов
- Нормативно-правовое регулирование таможенного режима экспортно-импортных операций
Введение к работе
Актуальность темы. Многовековой исторический опыт убедительно свидетельствует, что продуманная целенаправленная таможенная политика способствовала динамичному развитию тех или иных государств, равно как и просчеты в этой сфере отрицательно сказывались не только на экономике, но и способствовали нарастанию социальных противоречий, обострению международных отношений. Ярко выраженный протекционизм российской таможенной политики на рубеже XIX-XX столетий способствовал повышению внутренних цен и как следствие росту социальной напряженности и революционных настроений в обществе. Со второй половины XIX в. между передовыми западными странами разворачиваются т.н. "таможенные войны" за передел мировых рынков сбыта. Первая мировая война во многом становится итогом этих "войн". С другой стороны, именно образование общего таможенного пространства в рамках Европейского Экономического Сообщества стало одной из главных основ современной европейской интеграции.
Сегодня перед нашей страной стоит важнейшая задача обновления производственных фондов и подъема национальной промышленности, производственные мощности которой стремительно устаревают. Для решения этой острейшей проблемы необходимо сочетание политики интеграции России в мировую экономику с защитой интересов отечественного производителя. Важнейшим инструментом государственного регулирования внешнеэкономических связей является таможенная система, включающая в себя таможенное законодательство, регламентирующее внешнеторговый оборот товаров и собственно деятельность таможенных служб.
Либерализация внешней торговли объективно привела к резкому повышению роли и места таможни в экономике страны, что потребовало коренного реформирования таможенного права. Современное таможенное
4 право России создается на основе отечественного и мирового опыта, эффективное обобщение и использование которого невозможно без глубокого и всестороннего исследования исторических корней развития таможенного законодательства. Изучение настоящей проблемы имеет большое научно-теоретическое значение, поскольку позволяет расширить наши познания о правовом регулировании внешнеторговой деятельности России в первой половине XIX века, восполнить существующие в историко-правовой науке пробелы в исследовании правовых основ организации и деятельности таможенной службы в рассматриваемый период.
Поскольку в таможенной политике наиболее концентрированно выражаются экономические, социальные, политические интересы и внешнеполитические приоритеты страны, то изучение таможенного законодательства дает возможность получить более полное и объективное представление об особенностях развития отечественной государственности России первой половины XIX века.
Выбор хронологических рамок диссертационного исследования обусловливается целым рядом обстоятельств. Во-первых, социально-экономическое развитие России к началу XIX века достигло того уровня, когда интересы отечественных производителей вступили в серьезные противоречия с интересами импортеров, что требовало внесения серьезных корректив в таможенную политику и законодательство. Во-вторых, к началу XIX века в основном завершается крупномасштабное экстенсивное освоение новых восточных территорий и присоединение Белоруссии и Западной Украины, что потребовало начать обустройство погранично-таможенных рубежей, приступить к созданию таможенной службы с учетом последовательно обострявшейся международной обстановки. В-третьих, таможенные сборы становятся одним из важнейших источников пополнения казны. Активная фискальная политика государства обусловила рост контрабанды, что, в свою очередь требовало совершенствования правового регулирования организации и деятельности таможенных органов.
В рассматриваемый период была проведена общая систематизация российского законодательства, что обусловило огромное значение эпохи для всего последующего развития отечественного государства и права.
Поскольку, для более глубокого и масштабного исследования развития таможенного законодательства, избран достаточно большой временной отрезок, выделение одного главного направления является необходимостью, позволяя сосредоточиться на более значимом фактическом материале. Таким направлением, безусловно, является правовое таможенное регулирование по европейской границе, так как на протяжении всего рассматриваемого периода объем товарооборота на данном направлении в несколько раз превосходил торговлю с Востоком. Большая разница в объемах и специфике внешней торговли с Востоком и Западом прямо отразилась в таможенном законодательстве, где сформировалась система параллельного действия таможенных тарифов и организационно-правовых структур по европейской и азиатской торговле.
Вышесказанное может служить не только обоснованием хронологических и тематических рамок исследования, но и дополнительным аргументом актуальности темы диссертации.
Степень разработанности темы исследования. В ходе работы над диссертацией использовался достаточно широкий круг источников: законодательные акты, официальные документы, архивные материалы и статистические данные.
Одним из главных источников стали Полное Собрание Законов Российской Империи (ПСЗРИ) и Свод законов Российской Империи (СЗРИ).
Большое значение при проведении исследования имели различные сборники и издания официальных документов и статистических данных. Основное место среди них занимают дореволюционные издания: "Собрание трактатов и конвенций, заключенных Россиею с иностранными державами" в 15 томах, составленное Ф.Ф.Мартенсом; периодический Сборник императорского Русского исторического общества, издававшийся в 1807-
1916 гг.; "Статистическое обозрение внешней торговли России", составленное Г.П.Небольсиным; "Собрание постановлений финляндских" и "Собрание торговых договоров заключенных Россиею с иностранными государствами", изданные в 1902 г., и ряд других. Советское источниковедение представлено в первую очередь сборником "Внешняя политика России XIX и начала XX века. Документы российского МИД", изданные к настоящему времени 16 томов которого охватывают период 1800-1830 гг., и содержат прежде всего ранее не издававшиеся на русском языке документы по внешней политике.
В работе использованы архивные материалы Российского Государственного Исторического Архива: фонд 19 (материалы Департамента внешней торговли министерства финансов); фонд 560 (материалы Общей канцелярии министерства финансов); фонд 1152 (материалы Государственного Совета); фонд 1361 (материалы Статс-секретариата Великого Княжества Финляндского).
Несмотря на отсутствие в отечественной историографии крупномасштабных специальных трудов по изучению правовых основ таможенной системы царской России, в ряде работ по истории внешней торговли содержится важный фактический материал по рассматриваемым в диссертации проблемам.
Весьма важным для изучения и понимания отдельных аспектов темы исследования являются работы графа Е.Ф.Канкрина и М.Н.Соболева. Один из разработчиков первых положений о составлении таможенного тарифа, Е.Ф.Канкрин, как апологет жесткого протекционизма, подробно рассматривает проблему таможенных привилегий в российском законодательстве и их отрицательное влияние на развитие экономики. Профессор М.Н.Соболев рассматривает фискальную составляющую, которую он считает основополагающей.
В дореволюционной историографии наибольшую ценность представляют прежде всего труды К.Лодыженского и В.Витчевского,
7 которые стали одним из первых фундаментальных исследований развития таможенной политики. Определенный интерес для формирования возможно более полной картины развития российского таможенного законодательства представляют собой дореволюционные работы А.А.Борбинского, А.И.Бутовского, И.Вавилова, С.Н.Никольского, М.В.Довнар-Запольского, М.М.Бородкина, А.А.Кизеветтера, В.О.Ключевского, В.О.Пузино, Л.В.Тенгоборского, а так же "Таможенный тариф Великого Княжества Финляндского", "Личный состав департамента таможенных сборов и учреждений таможенного ведомства" и "Министерство финансов в 1802-1902 годах".
В советский период выделяется два этапа изучения проблем, затрагивающих историю развития таможенного законодательства. Во-первых, это работы исследователей, которых можно отнести к т.н. "старой школе" таких как И.М.Кулишер, Н.Н.Шапошников, С.А.Покровский и Е.В.Тарле. Данные авторы продолжали традиции дореволюционной науки, концентрируясь в своих исследованиях на изучении внешнеполитических и экономических факторов истории таможенной политики и внешней торговли в целом. Во вторую группу входят представители уже советской научной школы включая современных авторов: С.Дмитриев, П.А.Хромов, А.Н.Козырин, Ю.Г.Кисловский, Л.Н.Марков, Б.М.Угаров и ряд других. За исключением работ, вышедших уже в 1990-е годы, когда, в связи с новым этапом развития таможенного дела, обозначался и научно-исследовательский интерес к изучению эволюции именно таможенной политики, послевоенная историография содержит работы по изучению теоретических (А.Н.Козырин), экономических (П.А.Хромов) и внешнеполитических (Е.В.Тарле) проблем внешней торговли. Отдельно можно отметить работу Л.Н.Маркова, который одним из первых сосредоточился именно на истории развития таможенной службы.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является законодательная база таможенной политики и организации таможенной
службы, а предметом вся совокупность нормативно-правовых актов, регулировавших данную сферу деятельности государства.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является комплексное изучение и историко-правовои анализ законодательных основ организации и деятельности таможенной службы на европейской границе России в первой половине XIX в. Для достижения данной цели решались следующие задачи:
1. Выявить основные тенденции развития внешнеторговой политики
государства в рассматриваемый период.
Проанализировать наиболее значимые изменения в правовом регулировании внешнеторговой деятельности.
Исследовать развитие законодательства в области организации таможенно-пограничной службы.
4. Раскрыть особенности нормативно-правового регулирования
таможенных операций.
5. Обобщить практический опыт деятельности таможенных органов в
рассматриваемый период.
Методология и методы исследования. Методологической основой является диалектический метод познания, предполагающий рассмотрение социальных явлений в их взаимосвязи и взаимообусловленности. При подготовке диссертации применялись такие обще- и частнонаучные методы анализа как логический, статистический, сравнительно-исторический, и др. В диссертации использовались идеи, концепции, положения и выводы, сформулированные в работах исследователей отечественного государства и права.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что работа представляет собой первое комплексное исследование правовых основ таможенного режима на европейской границе России первой половины XIX в.
9 В дореволюционных работах рассматриваются, прежде всего развитие внешнеторговых отношений, политическая и экономическая составляющая таможенной системы, причины и следствия тех или иных изменений таможенно-тарифной политики. Советская историография редко затрагивала таможенную систему дореволюционного периода. Отдельные авторы рассматривали прежде всего развитие внешнеэкономических отношений, а также отдельные аспекты истории пограничной и таможенной службы. В современной российской историографии появляются работы по истории таможенного права, однако их обобщающий характер и широкие хронологические рамки не предполагают подробного изучения законодательной базы таможенной деятельности.
В работе прослеживается обусловленность внешнеторговой политики российского государства экономическими, социально-политическими, внешнеполитическими причинами на конкретном историческом этапе, в связи с чем выделяется несколько этапов развития ее правового регулирования. Фактически перманентное состояние войны, в котором находились Россия и вся Европа в 1800-1815 гг., и общая архаичность отечественной государственно-правовой системы начала XIX в., позволили выделить данный временной отрезок как период административно-правового регулирования внешнеторговой деятельности, часто носившего чрезвычайный характер. Период 1815-1850-х гг., несмотря на принципиальные изменения во внешнеэкономической политике, где на смену принципам свободной торговли 1815-начала 1820-х пришел протекционизм эпохи Николая I, характеризуется общим курсом унификации внешнеторгового законодательства на базе единого таможенного тарифа.
В диссертации впервые развернуто раскрываются правовые основы организации и деятельности таможенно-пограничной службы, таможенного оформления внешнеторговых операций, а также борьбы с контрабандой. Положения, выносимые на защиту:
1. Таможенное законодательство первой половины XIX века в целом
отражало экономические, социальные, политические, фискальные интересы
государства, хотя и сохраняло многие архаические принципы и институты.
2. В сфере правового регулирования внешнеторговой деятельности
государство стремилось к унификации правил в рамках единого таможенного
тарифа, но противоречия переходного периода социально-экономического
развития страны и события эпохи наполеоновских войн повлияли на
непоследовательность и незавершенность процесса.
В первой половине XIX в. были заложены практически все основные принципы организационно-правовой системы таможенной службы империи.
Развитие законодательства о таможенной службе отставало от роста ее реального значения в государственном механизме, о чем свидетельствует организационное объединение ее с пограничной службой.
Особенно сильно проявившаяся в годы правления Николая I тенденция военизации таможенной службы, способствовала консервации и даже расширению сословных начал в законодательстве о таможенной службе.
Таможенное законодательство, несмотря на ярко выраженную тенденцию унификации, учитывало специфику отдельных регионов Российской Империи (Царство Польское, Княжество Финляндское).
Сочетание фискальной и регулятивной функций определило дуалистический характер таможенного права.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется широким использованием архивных материалов Российского Государственного Исторического Архива, законодательных актов, официальных документов и статистических данных, учебной и научной литературы, отражающей вопросы нормативно-правого регулирования таможенной деятельности на европейской границе первой половины XIX века.
Практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что изучение и обобщение исторического
11 опыта формирования и развития российского таможенного законодательства первой половины XIX в. представляет собой, помимо научно-теоретического и немалый прикладной интерес для совершенствования современной правовой системы правового регулирования таможенной деятельности. Всестороннее изучение исторических корней развития отечественного государства и права создает возможность для творческого использования накопленного опыта прошлого при внесении изменений в действующее таможенное законодательство. Кроме того, преподавание любой отрасли права не возможно без рассмотрения истории ее развития, а, следовательно, содержание и результаты данной диссертации могут быть использованы при разработке лекционных курсов и учебно-методических пособий для соответствующих специальностей вузов.
Апробация результатов исследования. Работа выполнена и
обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии
управления МВД России. Основные положения диссертации докладывались
и обсуждались на научно-практической конференции "Социально-
экономические аспекты профессиональной деятельности в сфере
образования" (Белгород, БГЭИ, 1998г.); на региональной межвузовской
научно-практической конференции "Проблемы борьбы с
правонарушениями" (Белгород, Юрид. ин-т МВД РФ, 2001г.). Отдельные выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в научной публикации международной научной конференции "Менталитет восточных славян: история, современность, перспективы" (Республика Беларусь, Гомель, ГГТУ, 1999г.) и межвузовской научно-методической конференции "Методологическая и мировоззренческая культура: проблемы исследования и опыт преподавания" (Белгород, БУПК, 2001г.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, приложений и списка использованной литературы.
Развитие правовых основ внешнеторговой политики в 1800-1815 гг
В XIX век Россия вступила, имея достаточно хаотичную законодательную базу в сфере внешней торговли. Наряду с общим состоянием российского права подобная ситуация обусловливалась неразвитостью внутреннего производства и отечественных субъектов международной торговли, что снижало востребованность активной государственной политики в данной области. Необходимо отметить и субъективный фактор, влиявший на развитие внешнеторгового законодательства: личностные качества императора Павла I, который имел склонность к принятию резких и не всегда последовательных решений в сфере внешней торговли.
Политико-правовой основой морской торговли, вплоть до начала 1801 г. был т.н. "второй вооруженный нейтралитет", имевший антианглийскую направленность. В феврале 1801 года Павел I восстановил торговые отношения с Францией и запретил русский вывоз сначала непосредственно в Англию, а затем и полностью. В последний день царствования Павел I еще раз подтвердил запрет на морской и сухопутный вывоз любых товаров, что сыграло немаловажную роль в смене власти . В целом внешнеторговая политика Павла I напоминала маятник: в 1797 г. был разрешен импорт некоторых товаров, но в 1800 г. вновь последовал запрет на ввоз тканей, посуды и стекла2. На рубеже XVIII и XIX веков изменения правовых основ внешнеторговой деятельности производились, прежде всего, по конъюнктурным политическим соображениям.
Окружение нового императора Александра I, в частности Н.Н. Новосильцев1, прекрасно сознавало пагубность положения, когда одна из основ стабильного развития экономики — внешнеторговое законодательство, подвергается резким и непоследовательным изменениям. Сразу после восшествия на престол Александра I почти все, по выражению В.Витчевского "экстравагантные торгово-политические мероприятия" Павла I были аннулированы. Программным заявлением нового самодержца в сфере внешнеторговой политики можно считать манифест Александра I от 14 марта 1801 г.: "Желая доставить коммерции свободное и беспрепятственное обращение всемилостивейше повелеваем учиненное перед сим запрещение на вывоз разных российских продуктов снять и оставить отправление торговли на основании изданных тарифов в полной силе, как оное до последнего запрещения существовало"3. В структуре государственно-правового регулирования внешней торговли усилилась роль административного регулирования, т.к. манифест отменил распоряжение Павла I о введении в Коммерц-коллегию выборных от купечества. С другой стороны, уже в следующем месяце был продекларирован отказ от прямой жесткой регламентации внешнеторговых отношений4.
Новый внешнеполитический и внешнеторговый курс государства был направлен на нормализацию и развитие отношений со всеми европейскими странами. Принципиальной основой этих взаимоотношений должны были стать долговременные политические и торговые интересы России, разумный компромисс в рамках политики неприсоединения к существовавшим военно-политическим группировкам. Такая политика, несмотря на свою недолговечность, позволила на несколько лет добиться правового урегулирования политических и торговых отношений России с обеими враждующими сторонами.
В начале XIX в. основным документом, регулирующим торговлю с иностранными государствами оставался тариф 1797 г., тем более что договоры с Англией и Францией не касались изменения таможенных ставок. Хотя правительство неоднократно заявляло о разработке нового тарифа, в условиях быстро меняющейся внешнеполитической обстановки этот процесс затягивался. Соответственно, изменения правовой базы таможенной политики, в которых последняя собственно и получает реальное воплощение, носили в эти годы фрагментарный характер. Они в основном касались величины конкретных таможенных ставок, системы запрещений и разрешений ввоза-вывоза, т.е. моментов непринципиальных с точки зрения законодательства внешней торговли России. Несколько изменились правила уплаты таможенных пошлин: с 8 марта 1802 г. допускается, а с 17 апреля 1803 г. вводится обязательная оплата пошлин только ассигнациями1. В 1802 г. был сделан еще один шаг по расширению правовой базы вовлечения во внешнеторговые отношения дворянства, которое получило право внешнего торга.
Реалии международных отношений в Европе сразу же начали оказывать влияние на провозглашенные теоретически стройные принципы будущего построения правовых основ внешней торговли. При восстановлении связей с Англией, как крупнейшим торговым партнером, огромную роль играли экономические причины. Практически сразу после прихода к власти Александр I и его правительство предпринимают соответствующие дипломатические шаги. Российская сторона при этом стремилась к восстановлению политических и торговых связей на новой правовой основе, причем это было одним из главнейших ее условий .
Александр I пытался добиться от Англии признания, в той или иной степени, принципов "второго вооруженного нейтралитета". Через месяц активных переговоров компромисс в русско-английских отношениях получил правовое оформление. В С.-Петербурге 5/171 июня 1801 г. была подписана Морская конвенция . Она стала одной из первых значимых попыток правового урегулирования противоречий, вызвавших появление в эпоху Екатерины II системы т.н. "вооруженного нейтралитета" и последующего "второго вооруженного нейтралитета". Данная система была ответом на стремление Англии полностью контролировать морские торговые пути, де-факто ограничивая суверенитет других стран на море. Общий смысл положений конвенции заключался в подтверждении Англией прав свободы торговли для нейтральных судов с любой из сторон возможного вооруженного конфликта, но с определенными изъятиями и ограничениями.
Первая и вторая статьи Конвенции провозглашали восстановление всех политических и торговых связей на дружеской основе, стороны обязались строго пресекать контрабандную торговлю своих подданных с вражескими государствами. Третья статья регламентировала торговлю в условиях, когда одна сторона ведет войну, а другая нейтральна. Декларировалось, что суда нейтральной стороны могут свободно ходить в порты и у берегов воюющих сторон. Разрешения не распространялись на военную контрабанду (оружие и снаряжение) и вражескую собственность, которая определялась как имущество, не купленное нейтральной стороной. Третья часть статьи Ш содержала перечисление "предметов военной контрабанды" со ссылкой на ст. XI англо-русского торгового трактата от 10/21 февраля 1797 г.1, которое признавалось исчерпывающим (за исключением особо оговоренных частными соглашениями сторон с третьими странами). Расплывчатость и двусмысленность блокады ("блокированного порта") как юридического понятия, а так же правовых полномочий воюющих сторон по отношению к другой стороне договора или третьим странам, оставляли возможности для расширительного толкования. Принципы, ранее установленные еще Декларацией о вооруженном нейтралитете, могли теперь быть рассмотрены и истолкованы в расширительном смысле, что отражало компромиссный характер конвенции и стало косвенной уступкой российской стороны.
Пятая часть ст. III и статья IV касались процедуры возможного досмотра груза и проверки документов торговых судов с конвоем, полномочий капитанов судов, в т.ч. военных, и т.п. Положения конвенции, разрешавшие, хотя и с оговорками, досмотр судов, безусловно урезали права нейтральной морской торговли. По всей видимости российская сторона посчитала, что официальное признание Великобританией свободы каботажной и колониальной торговли третьих стран с ее возможными военными противниками, плюс скорейшее восстановление торговых связей на данный момент важнее полного соблюдения принципов "вооруженного нейтралитета". С другой стороны, сам факт подписания Англией документа, ограничивающего действия ее военного флота при определенных условиях, объективно способствовал укреплению правового значения международных правил и норм в данной области. Именно признание, пусть и частичное, данных норм крупнейшей морской торговой державой способствовало некоторому изменению режима международной морской торговли.
Формирование единой тарифной системы в таможенном законодательстве 1815-1850 гг
Решения Венского конгресса открыли новый этап в развитии таможенного и торгового законодательств. Конгресс декларировал принципы свободной торговли и отмену таможенных ограничений: установление свободного судоходства по главным речным артериям восточной и центральной Европы1, значение которых в "дожелезнодорожную" эпоху было очень большим. В большинстве своем данные идеи не получили дальнейшего развития в правовых системах европейских государств. Россия, в силу ряда экономических, идеологических и политических причин, пыталась достаточно активно следовать провозглашенным принципам либерализации торгово-таможенного законодательства. Главную роль в этом, помимо личных убеждений Александра I, сыграло давление внешнеторговых партнеров России, особенно Англии2. Другой причиной стала необходимость возможно быстрой и безболезненной интеграции Царства Польского в Империю, чему при выработке таможенной политики по отношению к Европейским государствам придавалось огромное значение3.
На конгрессе были достигнуты договоренности с Австрией и Пруссией о будущем режиме торговли в польских землях, включая транзитную. Устанавливался принцип свободного обращения между разделенными польскими . землями1. Все судоходство в рамках польских границ существовавших, до 1772 г., должно было стать свободным. Сборы с судов должны были лишь покрывать расходы по содержанию коммуникаций, провозглашался свободный транзит Броды - Одесса и провоз товаров между частями Польши в составе договаривающихся государств. Таможенные пошлины при торговле между этими землями не должны были превышать 10% от цены товара, при этом вводились свидетельства для подтверждения польского происхождения товаров, и т.п.
В целом, указанные соглашения заложили фундамент системы правового регулирования польской торговли, но многие спорные вопросы России, Австрии и Пруссии пришлось решать путем сложных и продолжительных переговоров. Последние затянулись вплоть до 1818 г. и итоговые соглашения заключались Россией уже с учетом нового таможенного тарифа 1816г.
Проекты отмены запретительного Положения 1810 г. во множестве появлялись уже на первом году его действия и процесс этот последовательно нарастал. В первой половине 1815 г. внешнеполитические соображения окончательно переломили ситуацию в пользу сторонников либерализации торгово-таможенного законодательства. Еще в Вене Александр I своим рескриптом от 19/31 марта 1815 г. на имя председателя Государственного совета и Комитета министров Н.И.Салтыкова, повелел образовать комитет для безотлагательного рассмотрения проекта тарифа, представленного министром финансов Гурьевым. Последний, являясь давним сторонником смягчения таможенной политики, уже имел несколько разработанных вариантов более либерального тарифа. В состав комитета по указанию императора кроме его председателя Н.И.Салтыкова вошли: член Государственного совета В.П.Кочубей, министр внутренних дел О.П.Козодавлев, государственный контролер Б.Б.Кампенгаузен и сам Д.А.Гурьев. 17/29 июня 1815 г. членам комитета была представлена Записка Гурьева с проектом таможенного тарифа. В ней подробно обосновывалась необходимость либерализации таможенной политики и указывалось на преемственность проекта: "При сочинении сего тарифа приняты были в уважение:
1. Правила, предписанные в пятой главе высочайше изданного в 25 день июня 1811 года наказа министерству финансов, соображенные с отношениями внешней торговли и состоянием внутренней промышленности.
2. Тариф 1797 года и положение о торговле на 1811 года с изданными после того дополнениями.
3. Проект тарифа, составленного по высочайшему повелению в 1801 году в коммерц-коллегии.
4. Журналы комитета, для окончательного рассмотрения сего проекта утвержденного, с 1801 по 1807 год, особенно те, которые удостоены высочайшего утверждения"1.
С учетом того, что помимо собственно проекта таможенного тарифа Комитет рассмотрел и три представления министра финансов - "О правилах расположения и взимания пошлин", "О местах, к которым должен быть дозволен привоз иностранных товаров" и "О таре". Полугодичный срок рассмотрения можно назвать рекордно быстрым в практике работы тарифных комитетов XIX в. В начале 1816 г. проект поступил на рассмотрение в Государственный совет, которое при одобрительной позиции царя не замедлило завершиться положительно. 31 марта /12 апреля 1816 г. новый тариф был опубликован, официально вступая в силу с момента получения на таможнях. Манифест царя на его опубликование гласил: ". ..по восстановлении свободных политических и торговых сношений с европейскими державами рассудили мы за благо, для пользы общественной допустить некоторые перемены в запретительной торговой системе..." .
Структура основного таможенного документа несколько расширилась и усложнилась. Тариф 1816 г. предусматривал обложение как ad valorem (пошлина с цены), так и неценовыми пошлинами, в зависимости от категории товара. Пошлины должны были исчисляться в серебряной валюте, а оплачиваться ассигнациями по официальному курсу на текущий год. Количество дозволенных к ввозу товаров, а значит и разрешительных статей, увеличилось, запретительных уменьшилось. Дабы смягчить недовольство сторонников запретительной системы, которое носило среди русских промышленников и купечества массовый характер , было официально заявлено о "замораживании" списка запрещенного импорта на 12 лет. Вместе с тарифом манифест вводил в действие новые правила по его применению. Для борьбы с заниженной оценкой товаров, облагаемых ad valorem (пошлиной), таможенники получили право оставлять товары в свою пользу по заявленной цене плюс 10%, и т.п.
Нормативно-правовое регулирование организационной структуры таможенных органов
Организационно-правовые основы таможенной службы начала XIX века можно охарактеризовать двояко. С одной стороны, в течение предыдущего столетия в целом была сформирована определенная система таможенной службы и пограничной охраны на западных рубежах. Между тем практический правовой опыт таможенных органов был недостаточен, на что повлияла неоднократная смена приоритетов их деятельности. Соответствующим периодическим изменениям подвергалась и правовая регламентация таможенной деятельности на уровне ведомственных нормативных актов.
Сложившаяся к началу XIX в. правовая система начала формироваться при Петре I. В 1718 г. была образована Коммерц-коллегия, ставшая центральным правительственным учреждением внутренней и внешней торговли. К ее ведению относились и вопросы таможенной политики, управления таможнями, разработки таможенного и смежных законодательств.
С укреплением позиций России на балтийском побережье все большая часть внешнеторговых перевозок стала проходить через порты на Балтике1. Создание морской таможенной службы началось с предписания Петра І в 1724 г. Коммерц-коллегии построить специальные таможенные яхты для контроля прибрежной полосы (первая из которых появилась только в 1747 г.) . Для борьбы с контрабандой на западной сухопутной границе еще в начале века были учреждены таможенные заставы, подчинявшиеся ближайшим таможням. Им должны были оказывать всяческую помощь местные жители и органы власти, а так же приграничные воинские гарнизоны1.
В 1731 г. был принят один из важнейших правовых актов регламентирующих таможенную службу на море, применявшийся и в XIX в. - Морской пошлинный регламент. Он скорректировал и дополнил правила захода иностранных кораблей в порты Балтийского и Белого морей, установленные еще тарифом 1724 года. Увеличился список нарушений, более четко и подробно регламентировались соответствующие санкции. Дополнением уже к морскому регламенту (уставу) стал Указ об усилении таможенного надзора в прибрежной полосе "О снаряде таможенной яхты для крейсирования за Кран-штадскою брандвахтою до Березовых островов", официально установивший границы российских территориальных вод на Балтике (на дальность пушеч-ного выстрела) .
Сенатским указом 1754 г. на западной границе был создан институт вольнонаемных таможенных объездчиков, которых предполагалось набирать из людей, имеющих опыт торгово-коммерческой деятельности . Они должны были получать четвертую часть от конфискованных товаров, а доносчики получали половину. Был учрежден особый корпус пограничной стражи, совмещавший таможенные и военно-полицейские функции. Несколько позже была организована и казачья пограничная стража, которую затем сменили регулярные драгунские части4. В это же время были ликвидированы внутренние таможенные пошлины и таможни, все соответствующие операции выносились на государственную границу. Реформа таможенной службы завершилась принятием Таможенного устава 1755 г.5 Эффективность созданной таможенной организации была не высока. Современники отмечали разрозненность и даже хаотичность расположения форпостов, взяточничество и халатность служащих, отсутствие скоординированного управления пограничной и таможенной составляющими службы, а также четкого разграничения функций и полномочий между ними1.
Общая тенденция роста таможенного обложения сказывалась на увеличении контрабанды, что в свою очередь обуславливало расширение и усложнение таможенной службы. Именной Высочайший Указ Екатерины II от 27 сентября 1782 г. "Об учреждении особой таможенной пограничной цепи и стражи для отвращения потаенного провоза товаров" был издан одновременно с утверждением нового таможенного тарифа. Он создавал на западной границе систему стражи из таможенных надзирателей и подчиненных им объездчиков, контролировавших по 50 и 10 верст границы соответственно. Практика стимулирования задержания контрабанды путем премирования частью конфискуемых товаров была сохранена. В целом указ создавал вторую линию таможенно-пограничной охраны, главной задачей которой была борьба с контрабандой. Одновременно с укреплением западных границ шло строительство укрепленных пограничных линий на юге и юго-востоке, имевших и таможенное значение.
Помимо мер по развитию непосредственно таможенно-пограничной системы в XVIII веке, организационно-правовые основы таможенной службы начала XIX века неотделимы и от изменения структуры общегосударственного управления. В 1775 г. началась масштабная губернская реформа, растянувшаяся на два десятилетия, которая априори затронула и таможенные службы в губерниях. С 1776 г. реорганизованные коллегии осуществляли свою деятельность на принципах единоначалия, что де-факто означало переход к "министерской" схеме управления и подготовило учреждение министерств в 1802 г.
Несовершенство сложившейся к началу XIX в. организации таможенной службы было одной из постоянных причин более-менее значительных изменений основ ее правовой регламентации в первой половине столетия. Общей тенденцией при этом стала военизация таможенной службы. Гражданские вольнонаемные структуры отходят в этот период на второй план, все более подменяясь обязательной службой на военизированных началах. Контроль за смежными пограничными функциями последовательно переходит к военному ведомству, на границе растет число регулярных войск и казачьих частей. Но, несмотря на растущую численность и организованность таможенной службы, возможность получения высокой прибыли от контрабандной торговли толкала торговцев на поиск новых правовых или криминальных лазеек. Наглядный пример использования несовершенства таможенного законодательства приводит в своем отчете Александру I за 1807 г. министр коммерции Н.П.Румянцев: "С привозного купоросного масла положено вычитать на тару 40 % веса. Иностранцы обратили положение о таре в свою пользу, начав привозить купоросное масло в бутылях, оного до пяти пудов, тогда как бутыль с соломенною оберткою весила не более тринадцати фун-тов
Правовое регламентирование таможенной службы осуществлялось с учетом региональной специфики. В зависимости от обстановки на границе и условий проживания служащих в данной конкретной местности менялся и правовой режим несения службы. Наиболее ярко это проявлялось на кавказских рубежах, где традиционно была напряженная военная обстановка. Указом Александра I Правительствующему сенату от 10/22 апреля 1808 года содержание штата Тифлисской таможни было повышено на 500 рублей годовых, что мотивировалось невозможностью полного укомплектования штатов по причине несоответствия "малости окладов" и "общей дороговизне в сем краю"2.
Нормативно-правовое регулирование таможенного режима экспортно-импортных операций
Развитие внешней торговли в царской России имело ряд принципиальных особенностей. Для российской экономики вплоть до начала XX в. было характерно значительное влияние иностранного капитала при последовательном увеличении роли внешней торговли. Основой государственной политики регулирования внешней торговли уже со второй половины XVIII в. являлись относительная свобода и стимулирование экспорта наряду с ограничениями, в той или иной степени, импорта. Данные условия внешнеторговых операций сохранялись и в первой половине XIX в., что нашло свое отражение в торговом и таможенном законодательстве эпохи, включая организационно-правовые основы таможенного дела.
Свод учреждений и уставов таможенных по европейской торговле 1842 г. содержит 604 статьи, относящихся к таможенному режиму ввоза товаров, а в разделе "Об отпускных товарах" всего 98 статей. Правовая регламентация таможенных операций с привозными товарами по объему и структуре содержащихся юридических норм стала отражением не только ведущей в таможенном деле роли оформления ввоза, но и преобладающего значения морских перевозок по европейской границе. В разделе II Свода 1842 г., содержащем общие положения по таможенному оформлению ввоза, исключительно морскому привозу посвящено 183 статьи против 27 по сухопутному ввозу. В общей структуре правовой регламентации таможенного оформления экспорта (раздел III) это соотношение соответственно 100 против 9.
Основными сопроводительными документами на импортируемые коммерческие грузы были коносаменты для морского и накладные для сухопутного ввоза, а также таможенные декларации и объявления на получение товара. Коносаменты и накладные в двух экземплярах (или грузовые росписи и фактуры) являлись обязательными для подавляющего большинства товаров . Исключение в разное время составляли: товары турецкого и греческого происхождения; личные вещи; ввозимые через карантин монеты. Прочие товары под угрозой взыскания акциденций должны были иметь соответствующие коносаменты или накладные . Согласно ст.359: "Под общим названием акциденций принятым в таможенном производстве, разумеются те в добавок к пошлине взыскания, кои в количестве 10 копеек с пошлинного рубля; определены таможенным уставом за разные упущения предписанного порядка".
Содержание коносаментов и накладных, предоставляемых таможенным органам, юридически регламентировалось, включая особые режимы применения. Обязательному указанию подлежали: отправитель и адресат груза; место погрузки и пункт назначения; перевозчик груза; описание каждого наименования товара "в общих выражениях"; количество товара по каждому наименованию; цена фрахта3. Правила описания ассортимента и количества товаров в коносаментах и накладных, как и возможности для их упрощения, изменялись в зависимости от вида товара или формы транспортировки. Эти и другие нормативные различия в таможенных правилах обуславливались особенностями таможенного обложения тех или иных товаров, в частности связанными с вычислением размеров пошлин по весу или по количеству стандартных единиц тары4.
Коносаменты и накладные принимались таможнями только за подписью корабельщика, судовладельца или старшего извозчика при сухопутном транспорте . На них нередко писались т.н. спецификации, фактически заменяющие текст самих документов и требующие аналогичного заверения. Спецификации допускались к принятию таможнями только при соответствии описания товаров установленным для коносаментов и накладных правилам1, в противном случае взыскивались акциденции по правилам ст.357. Законодательство предусматривало и экстренный случай, когда груз вынужденно переадресовывался из иностранного порта в российский . Для доказательства причин переадресации товара необходимо было предоставить корабельные документы и свидетельство российского консула в иностранном порту, что освобождало владельцев или перевозчиков груза от материальной ответственности.
В целом, перевозчики и грузовладельцы несли материальную ответственность за несколько групп нарушений в оформлении документации: отсутствие коносаментов или накладных3; отсутствие их дубликатов4; несвоевременное предоставление коносаментов, накладных или их дубликатов таможенным органам; несоответствие содержания документов установленным правилам их составления или фактически предъявленному грузу5 в размере более 8-10%; ошибки или исправления в бланках, могущие привести к "ущербу пошлинного сбора"6. Во всех вышеназванных случаях помимо таможенных пошлин с виновных взыскивались акциденции и особые платежи за изготовление недостающего количества дубликатов7. При обнаружении нехватки по сравнению с указанными в коносаменте товарных мест на судне и отсутствии достаточных доказательств их прибытия в порт, с корабельщиков взыскивалась таможенная пошлина и за недостающий груз как за высший сорт указанного товара.
Таможенные правила содержали ряд положений, согласно которым акциденции за малозначительные ошибки в документах не взимались. К таким ошибкам относились те, которые на практике не могли привести к снижениям сумм таможенных сборов: незначительные описки и исправления; отсутствие отдельной подписи корабельщика под спецификацией в подписанном им коносаменте; неуказание в коносаменте фрахта судна; ошибки в коносаментах на необлагаемые пошлиной товары, и т.п1. Если акциденции за исправления взыскивались, их расчет производился из суммы возможного снижения пошлин в каждом конкретном случае . Таможенные правила учитывали возможность действия т.н. "непреодолимой силы", т.е. не зависящих от перевозчиков обстоятельств, приведших к потере части груза: "Если будет доказано, что недостаток в товаре, превышающий восемь или десять процентов, произошел от аварийного приключения, то акциденция не взыскивается"3. Описанные таможенные правила распространялись на все европейские таможни и карантинные порты. Дела об акциденциях рассматривались в таможенных присутствиях, обязанных по каждому случаю делать подробные представления в департамент внешней торговли4. Министр финансов имел право делать официальные публичные разъяснения таможенных правил в случае неоднократно повторяющихся незначительных "недоразумений" по взысканию акциденций, а при повторении ошибок освобождать виновных от их уплаты5.
