Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование деятельности органов управления финансовой системой России в первой половине XIX века 15
1. Построение системы финансового управления этапы законодательного регулирования деятельности органов управления финансовой системой 15
2. Правовые основы функционирования органов управления финансами на местах 37
3.Развитие государственного финансового контроля в России первой половины XIX века: контрольные полномочия Министерства финансов 44
Глава 2. Правовые основы финансовой системы Российской империи в 1800-1850 г.г. 72
1. Особенности развития финансово-бюджетного законодательства России в первой половине XIX столетия 75
1.1. Правовое регулирование доходной и расходной частей российского бюджета 90
1.2. Расходы государственного бюджета 120
2. Финансы предприятий и государственный кредит как элементы финансовой системы России в первой половине XIX века 125
3. Бюджетные изъятия (внебюджетные фонды) в России, их законодательное закрепление в финансовой системе 143
Заключение 153
Библиографический список литературы 160
- Построение системы финансового управления этапы законодательного регулирования деятельности органов управления финансовой системой
- Правовые основы функционирования органов управления финансами на местах
- Особенности развития финансово-бюджетного законодательства России в первой половине XIX столетия
- Правовое регулирование доходной и расходной частей российского бюджета
Введение к работе
Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные фонды денежных средств и воздействует на формирование децентрализованных фондов, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций. В связи с этим актуальнейшей задачей нашей историко-правовой науки является изучение правового регулирования элементов российской финансовой системы, что позволит найти наиболее оптимальные пути реформирования современных финансовых институтов и избежать ошибок, допущенных правительством в прошлом.
Современные финансовые преобразования охватили широкий круг общественных отношений, о чем свидетельствует изменения налогового, бюджетного, валютного, страхового законодательства, проведение банковской и кредитной реформ. Однако действительность показывает, что совершенствование всех систем управления происходит в условиях продолжающегося кризиса в стране, в связи с чем особенно остро ощущается потребность в использовании опыта прошлого. Решения многих финансово-правовых актуальных для современной России проблем были намечены еще в позапрошлом веке. Это касается не только бюджетной политики, но и, в частности, вопросов налогообложения, страхования и государственного кредита, построения эффективной системы управления финансами, создания структуры финансовых органов. Правовое регулирование элементов современной финансовой системы России также невозможно без изучения его эволюции с позиций современной методологии.
Помимо этих вопросов в настоящее время остро стоит проблема развития финансового контроля в нашей стране. Историко-правовое исследование финансово-контрольной деятельности дает возможность выявить характерные особенности и сущностные признаки, степень подверженности содержания финансово-контрольных мероприятий изменениям вследствие различных политических событий, социальных, экономических и иных факторов.
Интересен рассматриваемый период и для решения проблем государственного аппарата управления финансами. Реформирование органов исполнительной власти в настоящее время заставляет внимательнее изучить вопросы формирования и деятельности Министерства финансов. Современной России необходимы преобразования, направленные на благополучное завершение административных реформ, основой которых должна стать модернизация деятельности исполнительных органов власти в целом, которая невозможна без использования исторического опыта создания и функционирования органов государственной власти дореволюционной России, и Министерства финансов в частности. В настоящий момент Министерство финансов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма1. Налицо важнейшая роль современного финансового ведомства в жизни государства и общества. Изучение эволюции регулирования правового статуса данного ведомства и его роли в развитии финансовой системы России имеет большое значение, как для науки, так и практики.
Хронологические рамки исследования: первая половина XIX века. Выбор периода обусловлен особенностями социально-экономического и политического развития в этот период. Зарождение капиталистических отношений, с одной стороны, толкало правительство на правовые преобразования в системе государственного хозяйствования, а с другой, господство феодально-крепостнического строя предоставляло возможность их избегать.
В течение изучаемого периода окончательно сформировалась министерская система государственного управления, произошло укрепление государственного аппарата в целом. Несмотря на это, продолжался поиск наилучших вариантов управления, что выражалось в постоянном совершенствовании законодательства в области управления финансами. В изучаемый период были созданы все предпосылки для проведения кардинальных реформ второй половины XIX века.
Рассматривая степень разработанности вопроса государственно-правового регулирования финансовой системы России в первой половине XIX века, нельзя не отметить тот факт, что с одной стороны, проблемам финансовых реформ в России данного периода уделялось большое внимание, как в современной, так и дореволюционной литературе, с другой, практически все источники имеют в большей мере историко-политический характер. Кроме этого, практически все исследования оценивают реформы сквозь призму их экономической эффективности, забывая об анализе и оценке нормативных актов, повлекших эти реформы, что, несомненно, оставляет пробелы в изучении опыта истории правового регулирования финансов.
К наиболее значимым работам нужно отнести труды по истории финансов и бюджетного права таких авторов, как Блиох И.С. «Финансы России XIX столетия. История, статистика», Яснопольский Л.Н. «Очерки русского бюджетного права», Толстой Д. «История финансовых учреждений со времени основания государства до кончины Императрицы Екатерины II»1. Авторы дают наиболее полный анализ проводимых в первой половине XIX века преобразований в финансовой системе России. Так, И.С. Блиох, Д. Толстой рассматривают закономерности проведения тех или иных реформ, оценивает законодательную основу этих процессов и указывает на недостатки финансовых преобразований и деятельности правительства.
Однако получить адекватное представление о мнении авторов невозможно в связи с существованием негласной царской цензуры. Тем не менее, Л.Н. Яснопольский достаточно резко критикует существующую практику бюджетных правоотношений и финансового контроля в то время, считая, что бюджетные отношения были в недостаточной мере урегулированы, а ведомства открыто позволяли себе злоупотребления, используя неразбериху в законодательстве.
Проблемы финансового ведомства всегда привлекали внимание исследователей. В дореволюционной и новейшей российской научно-исторической литературе подчеркивается эволюция государственного управления финансами в контексте следования западному образцу" при достижении не всегда положительных результатов.
Поскольку создание министерской системы управления и образование Министерства финансов являлись неотъемлемой частью финансово-правовой реформы в первой половине XIX столетия, были изучены важнейшие исследования, посвященные этой проблеме1. Также в написании диссертации широко были использованы данные об истории становления министерств в России, в частности Министерства финансов, приведенные в юбилейном издательстве «Высшие и центральные государственные учреждения России, 1801-1917 гг.»2, вышедшем в Санкт-Петербурге в 1998 г. Составители, используя обширную законодательную базу, рассмотрели историю формирования всех без исключения ведомств, определенных Манифестом 8 сентября 1802 года. В работе исследованы их правовой статус, права и обязанности, а также структура и состав министерств. Научный интерес к данному изданию заключается в том, что оно раскрывает деятельность всех подразделений Министерства финансов, но в силу того, что составители опирались исключительно на нормативно-правовой материал, в ней замалчиваются объективные результаты работы ведомства, то есть односторонне оценивается работа финансового аппарата.
В области государственно-правового регулирования кредитной системы, а также государственного кредита как звена финансовой системы, обращают на себя внимание работы Лысовой Н.А. «История развития денежной и кредитной систем России» и Хейфец Н.А. «Кредитная история России», в которых авторы рассматривают эволюцию развития кредитных правоотношений в России. В работе используется обширный нормативный материал, что делает ее значимой для изучаемой в настоящем исследовании темы.1 М.Г. Камень в своем исследовании «Внутренняя политика русского правительства накануне 1812 г.» предприняла попытку на основе широкой источниковой базы дать анализ внутриполитических проблем в период 1807-1812 г.г. Этот же период сквозь призму разработанных М.М. Сперанским реформ рассматривается в работе B.C. Шеншиной2.
Докторские диссертации Коломиец А.Г. «Государственные финансы в период формирования, упрочения и кризиса российского государства (сер. XVI - рубеж XIX-XX столетий)» и Марией Л.П. «Финансовая политика России в первой половине XIX века»3 посвящены изучению экономических и социально-политических процессов в России в первой половине XIX в. Авторы раскрыли их сущность, проанализировав содержание ряда законодательных актов, в первую очередь, проектов М.М. Сперанского и Е.Ф. Канкрина. Изучив ряд основополагающих законодательных актов, сопровождающих финансовые реформы первой половины XIX века, ученые делают вывод о прогрессивных результатах этих реформ во всех сферах финансовой деятельности государства.
Докторская диссертация Сорокиной Ю.В. «Система правового регулирования финансовых отношений в России в XVIII - XX веках»4 является одним из немногих правовых исследований в рассматриваемой нами области. Работа представляет собой комплексный анализ системы правового регулирования в России, начиная с XVIII века и заканчивая веком XX. Автор делает обоснованные выводы о состоянии правового регулирования элементов финансовой системы в первой половине XIX века, со многими из которых, на наш взгляд необходимо согласиться.
В области исследования правового регулирования государственного финансового контроля в изучаемый период заслуживает внимания работа Владимировой О.В. «Государственный финансовый контроль в России в XVII - XIX в.в. (историко-правовое исследование)»1. В работе автор анализирует систему финансового контроля в России, в том числе и в исследуемый нами период, детально описывает систему так называемой «генеральной отчетности», сложившейся в первой половине XIX века и делает ряд важных выводов о недостатках системы финансового контроля в данное время.
Наконец, следует указать труды зарубежных авторов, чьи выводы о формах и методах правого регулирования финансовой системы в России в изучаемый период ценны тем, что они носят достаточно объективный характер. Сочинения А. Вагнера, К. Хеллера, Л. Штейна" посвящены изучению развития финансовой системы, созданию органов управления финансами, становлению науки финансового права России в XIX веке. При этом в работах отсутствует тщательный анализ, а выводы представляются поверхностными.
Таким образом, целый ряд вопросов правового регулирования финансовой системы в рассматриваемый период был изучен, однако за рамками исследования данной темы остались многие проблемы, в частности анализ правовых основ элементов финансовой системы в первой половине XIX века.
Объектом исследования является эволюция и функционирование системы государственно-правового регулирования элементов финансовой системы в первой половине XIX века.
Предметом исследования является нормативно-правовая база, регулирующая построение финансовой системы и деятельность аппарата управления финансами, формирование финансового, и как его составляющей, бюджетного права.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ и практических способов решения финансовых проблем на материале историко-правового опыта регулирования финансовой системы России в первой половине XIX века.
Цель исследования определила стоящие перед ним задачи:
- изучение условий, повлекших финансово-правовые преобразования первой половины XIX века;
- характеристика звеньев финансовой системы, сформировавшихся в изучаемый период, их законодательное закрепление;
- рассмотрение законодательных основ принципов бюджетной системы;
- анализ системы органов управления финансами первой половины XIX века, как центральных, так и местных, изучение их правового статуса;
- выявление сущности финансового контроля в данный период; Методологической основой диссертационного исследования являются системный подход, методы синтеза и анализа при обработке теоретических взглядов, практических примеров, законодательных положений; метод сравнительного анализа, классификационный, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, диалектический метод, а также метод междисциплинарного подхода.
Теоретико-правовую основу диссертации составили философские, политологические, экономические, исторические и правовые исследования. В работе широко использованы научные труды и публикации отечественных и зарубежных ученых и практиков финансовых правоотношений в первой половине .XIX в., а также проекты, концепции правовых преобразований. Основой источниковой базы стал широкий круг нормативных актов, так как изучение и анализ правовых основ финансовой системы России в первой половине XIX века является одной из важнейших задач настоящего исследования.
Источниковую базу исследования для изучения правовой регламентации функционирования звеньев финансовой системы в России первой половины XIX в. составляет значительный комплекс разнообразных материалов, основными из которых являются законодательные памятники, опубликованные в I Полном собрании законов Российской империи, изданном в 1830 г. и Своде законов Российской империи 1857 г. Здесь нашли отражение не только манифесты и постановления в области реформирования Министерства финансов, но и нормы таможенного, банковского, кредитного законодательства, без изучения которого невозможно описание государственно-правового регулирования финансовой системы в изучаемый период.
Привлекался архивный материал. В архивных документах содержатся мнения государственных деятелей о проводимых реформах, данные о структуре финансового ведомства, о протекании бюджетного процесса, позволяющие получить объективное представление о правовом регулировании финансовых правоотношений изучаемого периода, в том числе и на местном уровне1.
Эмпирической базой диссертационного исследования являются опыт проведения преобразований правового регулирования финансовой системы в первой половине XIX в. в Российском государстве, финансово-правовые акты, в том числе и инструктивно-методические.
Научная новизна настоящего диссертационного исследования заключается в том, что автор одним из первых в российской историко-правовой литературе показал процесс государственно-правового регулирования элементов финансовой системы в первой половине XIX века с позиций современной методологии. Произведено исследование эволюции законодательства в области регулирования элементов финансовой системы, а также теоретических концепций по данной проблематике. Автором предпринята попытка анализа правовых основ бюджетного процесса и принципов бюджетной системы, рассмотрены принятые государством организационные меры по упорядочению законодательства в этой области.
К другим результатам диссертационного исследования, отличающимся научной новизной, относятся следующие:
- произведена систематизации наиболее важных нормативных актов, дана характеристика основных законодательных изменений, предложена периодизация формирования законодательства в области финансов в исследуемый период, разработана структурная схема эволюции органов финансового управления в России первой половине XIX в.;
- предложены рекомендации по решению актуальных проблем в сфере финансовой системы современной России с учетом преобразований в Российском государстве;
Выносимые на защиту положения заключаются в следующем:
- главным условием функционирования государства является существование финансовой систем, позволяющей распределить материальные блага между слоями общества и различными отраслями государственного хозяйства; -выполнение государственных функций напрямую связано с функционированием устойчивого аппарата управления финансами, в связи с чем совершенствование законодательных и организационных основ финансового аппарата является основным способом достижения целей стоящих перед государством;
- реформирование финансовой системы проходило в контексте общих усилий правительства по упорядочению законодательства и усилению режима законности в деятельности государственного аппарат;
- создание министерской системы управления в России начала XIX века привело к более эффективному правовому регулированию финансовых правоотношений;
- создавая новые нормы, регулирующие финансовые правоотношения, реформаторы опирались и на уже сложившийся законодательный массив, и на некоторые заимствованные элементы европейского права, стремясь поднять правовое регулирование в России на новый уровень; -государственный финансовый контроль, осуществляемый в рассматриваемый период, носил формальный характер;
- функции государственных органов в сфере бюджетного процесса были недостаточно четко разграничены, что объяснялось возможностью монарха повлиять на его протекание и распределение фондов денежных средств;
- в первой половине XIX были заложены правовые основы страхования как элемента финансовой системы;
- внебюджетные фонды (бюджетные изъятия) носили негативный характер и отрицательно влияли на единство и достоверность бюджета. В данном смысле бюджетные изъятия не имели общих черт с современным звеном финансовой системы России, являясь результатом неэффективного государственного финансового контроля, но обладали его формальными признаками и были закреплены законодательством изучаемого периода. - государственный кредит, являясь элементом финансовой системы, представлял собой возможность для государства решать многие финансовые проблемы, в первую очередь, восполнять недостаток бюджетных средств.
Теоретическая и практическая значимость выполненного исследования состоит в том, что автор в своей работе получил новые данные и сформулировал научные положения и выводы. В диссертационном исследовании проведен анализ финансового хозяйства Российского государства в первой половине XIX века, его структуры, форм и методов управления финансами, правовых основ бюджетного дела, налоговой, кредитной систем, финансового контроля государства, а также рассмотрены правовые основы таких элементов финансовой системы, как внебюджетные фонды, финансы предприятий и страхования.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности применения некоторых ее положений для дальнейшего научного анализа развития элементов финансовой системы Российской Федерации. Собранный фактологический материал может быть использован в преподавании курсов теории и истории государства и права, отечественной истории, финансового права, банковского законодательства, валютного и бюджетного права, подготовки учебной и учебно-методической литературы.
Апробация работы. Диссертационное исследование обсуждено и одобрено на заседаниях кафедры истории государства и права Московской государственной юридической академии и кафедры теории права, государства и организации правоохранительных органов Курского государственного технического университета. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в научных докладах, представленных на научно-практических конференциях: «Международное сообщество и нормы международного права» в Институте истории и права Пензенского государственного педагогического университета (Пенза, 2005), на ХХХШ вузовской научной конференции студентов в области научных исследований «Молодежь и XXI век» (Курск, 2005), а также нашли отражение в опубликованных автором работах общим объемом 1,51 печатных листа.
Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка литературы.
Построение системы финансового управления этапы законодательного регулирования деятельности органов управления финансовой системой
Финансы как часть общественных отношений, отношений особого рода, позволяют представить себе государственное хозяйство во всех его проявлениях целом. Они как индикатор служат определителем цивилизованности и развитости общества, государства в целом и его институтов в отдельности. Право же, а точнее, законодательство является средством достижения поставленных перед правительством и обществом целей. «Цель финансовой науки - изучение государственно-хозйственной деятельности в ее историческом развитии, анализ причин возникновения и видоизменения финансовых институтов, открытие эволюционных законов государственного хозяйства»1. Добавим к высказыванию профессора Климентова П.С., преподававшего финансовое право в Томском университете в начале двадцатого века, что цель науки истории государства и права - изучение организационно-правовых основ финансовой системы как скелета государственного механизма. Финансы, как никакие другие отношения, позволяют проследить взаимное влияние и взаимопроникновение государства и права.
Первые попытки упорядочения системы управления финансами и создания ведомств в России можно отнести ко времени Петра І. В начале XVIII века Петр I подверг финансовую систему кардинальным изменениям. Во-первых, был создан Правительствующий сенат, в обязанности которого входило «собирание и поступление государственных доходов, покрытие расходов» . Во-вторых учреждаются коллегии, являющиеся органами отраслевого управления. К органам финансового управления относились камер-коллегия, штатс-контор-коллегия и ревизион-коллегия. Функции коллегий были распределены нечетко, что препятствовало их эффективной деятельности. Коллегии оказались недееспособными: не располагая властными полномочиями в деле взыскания налогов, рекрутских сборов, местные ведомственные учреждения были вынуждены обращаться к губернаторам и воеводам, фактически попадая в полную зависимость от общих органов местного управления2.
Предшествующая началу XIX века система правового регулирования управления финансами носила архаичный характер. Финансовое законодательство было противоречивым и отстающим от развивающихся общественных отношений. Накопившийся государственный долг, высокие темпы инфляции и хронический дефицит бюджета не могли способствовать формированию гармоничного процветающего государства. До конца XVIII века в России даже не предпринимались попытки создания единого бюджета: правительство обращалось к казне по мере возникновения новых потребностей в финансировании того или иного вида деятельности. Екатерина II сознавала необходимость составления единого бюджета, однако нормативного закрепления такое важное начинание не получило, что позволяло отступление от принципа единства бюджета в бюджетном процессе.
Однако первые шаги в области упорядочения правового регулирования финансовой деятельности государства к началу рассматриваемого в работе периода были сделаны. Во-первых, управление финансами государства сформировалось в качестве самостоятельной сферы государственного управления, имеющей местный и центральный аппарат. Во-вторых, выделилось главное направление реорганизации государственных финансов - постепенная концентрация всех финансовых ресурсов в одном централизованном фонде - бюджете, а денежных средств казны - в казначействах1, формируется единая система государственного счетоводства. В-третьих, были созданы организационно-правовые основы для установления стадий бюджетного процесса: выделяется финансовое планирование и функции исполнения доходной и расходной частей бюджета. И, наконец, были созданы условия для существования единого бюджета. Создание казначейств обеспечило условия ликвидации системы специализации доходов, при которой определенный сбор прямо предназначался и использовался для финансирования определенного вида расходов2. Поэтому создание системы казначейств повлекло развитие единства бюджетного процесса.
Помимо создания системы специализированных органов, в правление Екатерины II была воссоздана и получила четкую законодательную основу еще одна составляющая принципа единства бюджетного процесса — систематическое составление государственных росписей. В целом, это являлось признаком развития бюджетных правоотношений и требовало дальнейшего реформирования и создания соответствующей системы правового регулирования, поскольку несмотря на позитивные черты в управлении финансами до начала XIX века, финансовая система находилась в упадке. Сам Александр Павлович скажет: «В наших делах господствует неимоверный беспорядок, грабят со всех сторон, все части управляются дурно; порядок, кажется, изгнан отовсюду, а империя, несмотря на то, стремится лишь к расширению своих пределов» . После вступления 12 марта 1801 г. Александра I на престол перед ним стояла сложная задача: необходимо было привести в порядок все финансовое хозяйство государства. Именно поэтому создание Министерства финансов, главная задача которого состояла в максимальном сборе налогов и обеспечении как обыкновенных, так и чрезвычайных расходов государства, являлось вполне логичным и закономерным шагом правительства1.
По мнению Сперанского М.М., главная цель правовой реформы системы государственных учреждений состояла в том, чтобы привести к единству различные части управления и установить между ними правильные и постоянные отношения2. Изменение по европейскому образцу административного здания империи при столкновении с повседневной российской практикой приводило к выработке наиболее оптимальных форм взаимодействия европейского опыта с русской традицией. Реформа в конечном итоге способствовала продолжению очень важного процесса -формированию отраслей государственного хозяйства и, как одной из его сторон, - финансового ведомства с рядом специфических задач, отражавших особенность тогдашней России. Как и в европейских государствах, перестройка государственного аппарата в России должна была изменить сложившуюся практику властвования. Необходимо было разграничить функции учреждений, определить законодательно права и обязанности высших, центральных, губернских и местных органов .
Сперанский предложил императору «...изыскать средства, коими такие преобразования могут быть введены в действие без всяких политических переломов».
Первым шагом правительства Александра Павловича в реорганизации механизма центрального управления на более рациональных и законодательно определенных началах стало учреждение министерств, с четким разделением между ними функций по управлению важнейшими отраслями государственной деятельности. Вопросу проведения министерской реформы в России уделено большое внимание, поэтому остановимся на создании основного органа финансового управления и рассмотрим его функции и полномочия согласно Манифесту «Об учреждении министерств» 8 сентября 1802 года.
Правовые основы функционирования органов управления финансами на местах
«Учреждение для управления губерний Всероссийской империи»1, принятое 7 ноября 1775 г., передавало финансовое управление специально образованному для этого учреждению Казенной палате. В системе губернских учреждений середины XIX в. казенная палата занимала важное место. Она ведала сбором различного рода прямых и косвенных налогов -подушной подати, откупов, акцизов, выдачей гильдейских, промысловых свидетельств, паспортов и подорожных, а также выполняла контрольные функции. Казенная палата состояла из пяти отделений - ревизского, питейных сборов, казначейства, соляного и контрольного. В аппарат палаты («присутствие») входили председатель советники, губернский казначей, губернский контролер и кассиры. Председатель казенной палаты назначался и увольнялся императором по представлению Министра финансов1.
Казенные палаты обладали обширными полномочиями и действовали как органы министерства финансов на местах. К их полномочиям относились дела по экономическому и финансовому управлению: «Домостроительные и казенные дела, ведомости о числе народа, сведения о входе и расходе, соляные дела, винный откуп, ревизия счетов казенные публичные строения» (ст. 118). Другими словами они осуществляли прием, хранение, выдачу денежных сумм по ведомству казенной палаты2.
В 1781 г. были приняты Устав о соли и Устав о вине, где определялись полномочия казенных палат по обеспечению губернии этими продуктами и взысканием акцизных платежей. Так, в Уставе о соли говорилось: «Дабы, снабдить губернию солью Казенная палата знать должна, во-первых, много ли соли на настоящий и будущий год где в наместничестве приготовлено, второе, сколько из приготовленной соли действительно и где налицо, третье, достаточно ли соли для народного продовольствия».
Казенные палаты контролировали винные и соляные магазины, организовывали поступление акцизов в казну.
В соответствии с «Учреждением» Казенная палата состояла из вице-губернатора, который председательствовал в ней, директора экономии или домоводства, выполнявшего функции текущего управления, одного советника, двух асессоров, губернского казначея (ст. 117 «Учреждения»)
В 1802 г. вместе с учреждением министерств Казенным палатам были переданы все дела, ранее находившиеся в ведомстве камер-коллегии. Так, в их обязанность входил надзор и контроль за своевременным поступлением сборов и налогов в государственную казну. Казенные палаты не вводили и не собирали налогов, они следили за правильностью, своевременностью и законностью налоговых поступлений: «...чтобы нигде не было взимаемо сборов, запрещенных или противных закону»1.
Сбором налогов занимались специальные сборщики, избранные городскими обществами и сельскими общинами. Казенная палата вела учет плательщиков и исчисляла подлежащий уплате налог. Все это отражалось в специальных документах, именуемых ревизскими сказками . Палата следила также за финансовой дисциплиной других государственных органов. В этой связи Казенной палате предоставлялось право возвращать неправильные отчеты учреждениям, их приславшим, а о нарушениях закона сообщать в министерство финансов. Помимо этого, на казенные палаты возлагалась обязанность по финансированию государственных торгов, подрядов, заключению контрактов от имени государства.
В 1831 г. была утверждена Инструкция о порядке ведения дел в казенных палатах . Палата несла ответственность за общее состояние финансов в губернии. Практически все финансовые операции производились только с ее разрешения и под её контролем. За совершение денежных операций без разрешения казенной палаты соответствующие должностные лица могли подвергаться взысканиям. Сами чиновники казенной палаты подлежали ответственности за совершение должностных преступлений, предусмотренных «Уложением и наказаниях».
Нормы, регулирующие деятельность казенных палат, позволяют сделать вывод о высоком уровне нормативного регулирования их деятельности. В первую очередь, на наш взгляд, это объясняется значимостью данного органа в системе управления финансами государства. Тем не менее, законодательная основа функционирования казенных палат постоянно совершенствовалась. Во время руководства Министерством финансов Канкриным Е.Ф. были проведены мероприятия по упорядочению и более четкому разделению функций в деятельности казенных палат.
Значительную роль среди местных органов государственного финансового управления играли казначейства. Они имели дело с наличными денежными средствами и отслеживали движение денег. Губернские и уездные казначейства образовались одновременно с учреждением министерств. Губернские казначейства являлись структурным подразделением казенных палат, но имели гораздо большую самостоятельность, нежели другие отделения. В 1837 г. вышла Инструкция о порядке деятельности казначейств1. В соответствии с Инструкцией на губернское казначейство возлагались следующие обязанности: I) составление из расписания департамента государственного казначейства сметы о доходах и расходах по губернии, составление соответствующих выписок для уездных начальств; 2)составление сметы о земских повинностях, расписания для уездных казначейств о количестве долженствующего поступить в каждое из оных денежного сбора за земскую повинность и расходование оного; 3) наблюдение за своевременным поступлением в казну окладных сборов, наблюдение за ходом поступления сборов; 4) кассовый порядок относительно приема, свидетельствования, отсылки, расходов поступивших сумм; 5) ассигнование губернских расходов; 6) ревизии уездного казначейства; 7) продажа гербовой бумаги, бланков и др.
Особенности развития финансово-бюджетного законодательства России в первой половине XIX столетия
Яснопольский Л.Н. считает, что XIX веку принадлежит развитие формально-юридического момента в российском бюджетном деле, создание системы русского бюджетного права в объективном смысле данного термина. Краеугольным камнем здесь стало бюджетное законодательство Сперанского, сосредоточенное в коротком периоде 1810-1811 г.".
Законодательные основы бюджетного процесса 1800-1850 г.г. были построены таким образом, что отрицались основные принципы бюджетного права, ставшие нормой в западно-европейском праве. Ни гласность бюджета, ни его единство, ни законодательные порядок установления бюджета, ни специализация кредита, ни строгое ограничение бюджетного процесса во времени, - не были закреплены в нормативных актах. Также бюджетный процесс строился на принципах сметного финансирования и разрешительного характера действий казначейства.
Помимо отсутствия следованию основных принципов бюджетного процесса, особенностью составления, утверждения и исполнения государственного бюджета была их сугубая секретность и неподконтрольность даже высшим учреждениям страны1. Министр финансов ежегодно сообщает Государственном контролеру список (копию) с государственной росписи, который сохраняется в такой же тайне, как и министерстве финансов (ст. 16 Устава счетного по Министерству финансов)".
Хотелось бы согласиться с мнением В.М. Пушкаревой о том, что Россия долго и трудно продвигалась к реализации принципа гласности бюджета. Состояние финансов и внешние политические условия являлись причиной, заставляющей держать российский бюджет в тайне3.
31 марта 1812 г. был образован секретный комитет финансов. Принятие такого решение императором обосновывается в письме Н.И. Салтыкову так: «Имея ввиду, что в моем отсутствии могут встретиться такие дела и распоряжения, которые потребуют величайшей тайны, я предоставляю вам в таковых случаях по представлениям министра финансов рассмотрение и решение оных дел производить в частном собрании под председательством вашим из министра финансов и одного или двух членов Совета по назначению. В решении же дел, вносимых в частные собрания, поступать на тех же правилах и с теми же правами, какие предоставлены Комитету министров»4.
В западной литературе отсутствие полной информации о финансах вызывало резкую критику. Отсутствие гласности в российском бюджетном процессе давало и вполне реальные негативные плоды. Из-за недоверия к финансовому положению в стране Россия лишалась возможности прибегать к столь ей необходимым иностранным займам1.
В 1914 г. Витте СЮ. скажет о принципе гласности бюджета: «Требование гласности бюджета вытекает из понятия бюджета как финансового закона, обязательного к выполнению. Поэтому все государства публикуют свои государственные росписи во всеобщее сведение»2.
Действительно, Российское государство долгое время отрицало и существование и реализацию принципа гласности. Бюджеты не только не публиковались, но и являлись «закрытыми», «секретными» законами. В 1802 г. от рассмотрения отчетов министра финансов России был отстранен Сенат. Государственные росписи доходов и расходов оставались тайной даже для Комитета Министров3. Однако само обсуждение принципа гласности в правительстве для России того периода, на наш взгляд, следует считать прогрессивным.
В бюджетном процессе отсутствовало кассовое единство бюджета. Каждое ведомство и министерство имело право хранить любые принадлежащие им суммы в кассах неограниченное время и не предоставлять соответствующую отчетность. В связи с этим формирование бюджетных доходов и использование бюджетных средств, их учет и контроль не являлись исключительной прерогативой Департамента Государственного казначейства Министерства финансов Российской империи. В это осложняло не только управление бюджетным фондом, но и отрицательно сказывалось на планировании и организации денежного обращения в стране, достижении бюджетного равновесия и работе министерства по недопущению бюджетного дефицита1.
СП. Покровский, характеризуя бюджетное хозяйство того времени, констатировал, что «...каждое министерство имело в распоряжении свои исключительные источники доходов, не входившие в общий бюджет; исполнение составленной и утвержденной ежегодно государственной росписи становилось необязательным для всякого из министерств, поскольку они вправе были испрашивать себе дополнительные ассигнования без всякого соображения с общими средствами и нуждами государства... министерство могло даже увеличивать сметное ассигнование передвижениями кредитов из одного сметного назначения в другое. Закон не давал на это никаких ограничений»2. Поэтому Министерству финансов не были известны многие источники доходов, его кассы пустели, и оно должно было прибегать к государственным займам или к новому выпуску кредитных билетов.
Учитывая названные черты бюджетного процесса в России, Сперанский выделил основные финансово-правовые проблемы и пути их решения3: -обеспечение гласности в утверждении и исполнении бюджета и предоставление бюджету силу закона.
Правовое регулирование доходной и расходной частей российского бюджета
В XIX в. финансовая система государства необходима была для того, чтобы максимально обеспечить доходно-расходные части бюджета: 156 Наказа Министерству Финансов гласил: «В ведении Министра Финансов состоят все доходы Государственные, какого бы рода они ни были. Из сего не изключаются сборы губернские, окружные, городовые, волостные и подати и денежные повинности, располагаемыя по городам, обществам, сословиям и селениям»;. 164 «По силе и обилию источников Государственных доходов, Министр Финансов назначает способы к удовлетворению расходов. Посему все расходы, при назначении их, принадлежат разсмотрению Министра Финансов» .
Структурные изменения по ведомству Министерства финансов, расширение его задач, связанных в первую очередь с необходимостью составления ежегодной сметы о доходах и расходах, привели к более четкому разграничению источников доходов. Однако существенного изменения в форме обложения не произошло. По-прежнему не платило подати дворянство. Опыт временного подоходного налога с помещичьих имений был (ПСЗ. Т. 31. № 24116, 24361. Т. 32. № 24992, 25001. Т. 36. № 28028. Т. 39. № 29964). Однако в дальнейшем (в отличии от Англии) он своего развития не получил1. Это указывает на слабый уровень развития промышленного производства в стране, на невозможность прибегнуть к взиманию прямых налогов, на узость налоговой базы самого государства".
Как уже отмечалось, детально не был урегулирован процесс исполнения бюджета, вследствие чего сметы, представляемые министерствами, носили достаточно общий характер. Министерство финансов не имело возможности проверки смет, а оценивало только соответствие законам тех или иных назначений. Требуемые после утверждения государственной росписи дополнительные суммы министерства заявляли и проводили как чрезвычайные расходы, возникшие вследствие непредвиденных обстоятельств. В результате государственная роспись и ее фактическое исполнение отличались весьма существенно. Часть доходов, поступавшую непосредственно в ведомства по принадлежности, казначейство до 1810 г. не учитывало вовсе.
Основные правила расходования средств в первой половине 19 века были предложены Сперанским М.М. и заключались в следующем: - расходы должны соответствовать доходам, а бюджетный дефицит является недопустимым; - для контроля над расходами нужно группировать расходы: а) по предметному назначению - на обыкновенные и чрезвычайные; б) по пространственному признаку - на центральные или государственные, губернские, окружные и волостные; в) по ведомствам; г) по степени нужды в них - необходимые, полезные, излишние и бесполезные; д) по степени постоянства — стабильные и меняющиеся. - необходимым является введение бюджетного и кассового единства. Нормы Счетного устава по расходованию бюджетных средств должны были служить упорядочению бюджетного процесса, однако даже в них не упоминалось о гласности и законодательном закреплении бюджетных доходов и расходов как основополагающих принципов бюджетного регулирования.
2 февраля 1810 г. «Основные правила» в составе «Плана финансов» были утверждены высочайшим Манифестом «О мерах к уменьшению государственных долгов, о прекращении выпуска в оборот новых денег ассигнациями и о возвышении некоторых податей и пошлин». Важным пунктом манифеста являлось требование о том, чтобы «...все статьи казенных расходов, в каком бы отдельном управлении они не состояли, и из каких бы источников ни поступали, считать принадлежащими Казначейству», а все чрезвычайные расходы рассматривать на Государственном совете .
В целом же порядок расходования бюджетных средств устанавливался основными правилами расходования бюджетных средств, утвержденные Государственным советом 29 августа 1810 г. и внесенные в Счетный устав".
Как и в современный период, в первой половине XIX века бюджет состоял из двух элементов: доходной и расходной части.
Рассмотрим правовое регулирование составляющих доходной и расходной частей бюджета. При этом необходимо отметить тот факт, что нормативного документа бюджетной классификации, не существовало, а подобная группировка доходов и расходов определялась посредством утверждения предложенного соответствующим ведомством на заседании Госсовета доклада. Приведенная группировка доходов и расходов действовала вплоть до 60-г.г. XIX века .
К доходам бюджета того времени относились: 1. окладные сборы или прямые подати; 2. неокладные сборы или косвенные подати; 3. правительственные регалии; 4. доходы с государственных имуществ; 5. доходы Кавказского края; 6. оборотные доходы; 7. разные доходы В государственной росписи доходы формировались по данным семи категориям".
Доходы поступали в бюджет по принципу «чем больше, тем лучше».С 1810 г. предполагалось преумножить государственные доходы за счет лучшего перераспределения налогов, изыскание новых источников доходов.
Историк Н.М. Карамзин высказал свое мнение о состоянии финансов в период Александра I и об изменениях в налоговом законодательстве: «Умножать государственные доходы новыми налогами есть способ весьма ненадежный и только временный.
