Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Политико-идеологические и нормативные основы Городской реформы второй половины XIX в 16
1.1. Становление и развитие концепций местного самоуправления в России в XIX в 16
1.2. Предпосылки и подготовка Городской реформы 48
1.3. Городовые положения 1870 и 1892 гг 78
Глава 2. Осуществление Городской реформы на Кубани 95
2.1. Правовые основы, структура и функционирование органов городского самоуправления на Кубани 95
2.2. Роль и значение органов городского самоуправления в регулировании жизни города 120
Заключение 145
Библиографический список использованной литературы 154
- Становление и развитие концепций местного самоуправления в России в XIX в
- Предпосылки и подготовка Городской реформы
- Правовые основы, структура и функционирование органов городского самоуправления на Кубани
- Роль и значение органов городского самоуправления в регулировании жизни города
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важность теоретического осмысления исторического опыта земского и городского самоуправления в России обусловлена необходимостью учитывать его в процессе становления и развития современной системы местного самоуправления. История самоуправления в России представляет собой одну из наиболее сложных и интересных тем. В последнее время можно наблюдать широкий спектр оценок исторического опыта России в области местного самоуправления: от почти полного отрицания положительного отечественного опыта земств и городов, до идеализации последнего. Поэтому является бесспорной настоятельная потребность объективной оценки практики местного самоуправления в дореволюционной России.
Специфика темы диссертационного исследования заключается в том, что она находится на стыке нескольких научных дисциплин: истории государства и права, истории политических и правовых учений, теории государства и права.
Изучение теорий местного самоуправления, нашедших отражение в трудах известных юристов прошлого века, закономерностей развития этих теорий, актуально уже по той причине, что ряд проблем местного самоуправления, стоящих перед юридической наукой сегодня, неоднократно обсуждался, был предметом острых дискуссий в предшествующую эпоху. В результате чего сложились системы доводов в пользу того или иного решения этих проблем.
Идентичность проблем местного самоуправления, обсуждавшихся в XIX веке, и проблем, требующих своего теоретического решения сегодня, не может служить основанием для модернизации прошлого. Поэтому связь современности с прошлым не должна представляться упрощенно, проекцией современного на прошлое или наоборот. В этом плане особенно актуально
строгое следование в диссертации принципу историзма в изучении теории и практики местного самоуправления. Такой подход позволяет дать объективную картину развития идей и концепций местного самоуправления в рассматриваемый период.
Состояние научной разработанности темы. В дореволюционной юридической науке вопросам теории и практики местного самоуправления уделялось много внимания. Среди наиболее важных работ следует назвать труды юристов В.П. Безобразова, А.О. Васильчикова, А.Д. Градовского, П.П. Тройского, И.И. Евтихиева, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Ф. Матвеева, Б.Э. Нольде, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина; историков Б.Б. Веселовского, Г.А. Джаншинева, А.А. Кизеветтера, А.А. Корнилова, К.А. Пажитнова, М.Н. Покровского. Вопросы развития городского самоуправления были изучены менее полно. Среди ученых, занимавшихся их рассмотрением, следует назвать И.И. Дитятина, Л.А. Велихова, Д.Д. Семенова, В.Ф. Тотомианца, М.П. Щепкина. Несмотря на достаточно большое количество работ, в них в известной степени отразились противоположные идеи двух теоретических направлений: хозяйственной и государственной теории самоуправления. П.П. Тройский был первым из российских ученых, предпринявшим серьезную попытку их обобщения. Он усматривал истоки формирования российского учения о самоуправлении в германской доктрине, которая прошла в своем идейном развитии аналогичный путь. Сначала она видела сущность проблемы в особой корпоративной природе общины. Затем, противопоставляя общественное самоуправление государственному управлению, создала общественную теорию. И, наконец, разрешила проблему признанием органов самоуправляющихся союзов органами государственной власти, отличными от других административных органов лишь своей связью с местным
населением и независимостью от государства в круге представленных их ведению дел.1
Сторонники общественно-хозяйственной теории считали, что органы самоуправления наряду с государственными задачами должны иметь широкий круг самостоятельных местных дел. Один из сторонников этого взгляда, А.О. Васильчиков, предполагал именно такое решение вопроса о компетенции органов местного самоуправления.2
Второе теоретическое положение основывалось на полном признании подчиненности органов местного самоуправления государственным делам и задачам. В начале XX в. Н.И. Лазаревский внес в разработку государственной теории принципиально новое положение. Оно касалось признания за органами самоуправления права на независимость в действиях в рамках установленной правительственной властью компетенции.3
Историки городской реформы, подходя к проблеме с точки зрения практической значимости действующего законодательства, подвергали резкой критике вопрос о независимости и самостоятельности органов общественного самоуправления.
Основным критерием их самостоятельности было установление законом компетенции их деятельности. Первая попытка классификации задач городского общества была предпринята А. Дмоховским. Он выделял четыре основные группы задач: по общественному хозяйству, по государственным и городским повинностям, по внешнему устройству города и общественному благосостоянию.4
Уже сама постановка вопроса таким образом вызвала критику исследователей реформы. Так, Г.И. Шрейдер, как на первый важный тормоз
Гронский П.П. Теории самоуправления в русской науке //Юбилейный земский сборник. 1864-1914. -СПб., 1914. С. 78.
2 Васильчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и
общественных учреждений. Т.1. СПб., 1870. С. 1-3.
3 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. T.2. 4.1. С.50.
4 Дмоховский Л. О началах городского устройства. // Библиотека для чтения. СПб., 1862. Декабрь. С.89.
деятельности пореформенных городских учреждений, указывал на узость компетенции, которая трактовала общественные органы в лице дум и управ как исключительно хозяйственные органы.1 Другим важным тормозом он называл ограниченность их бюджетных прав (в частности, несение тяжелой повинности по большим обязательным расходам). Другой исследователь Д.Д. Семенов добавлял, что закон в ряду обязательных расходов устанавливал и такие, которые имели строго муниципальный характер. Одним из немногих преимуществ, полученных общественным управлением, он считал увеличение полномочий в сфере народного образования.3
Большое внимание местному самоуправлению уделил в своей монографии «Начала русского государственного права» профессор-правовед А.Д. Градовский.4 Он обстоятельно рассматривал местное управление и самоуправление в их историческом развитии. При этом взгляд автора на земство явно расходился с официальным. В восприятии Градовского «самоуправление есть одна из форм управления, а управлять нельзя иначе, как при помощи административных актов, обязательных для жителей». Государство, перепоручая часть своих функций органам самоуправления, превращает их тем самым во властные органы.5 Самоуправление, по Градовскому, ценно не только тем, что укрепляет позиции центральной власти и создает определенную стабильность государства, предохраняя его от внутренних потрясений. Самоуправление он воспринимает как политическую школу, в которой только и способно сформироваться подлинное гражданское общество. Внеся свой вклад в развитие государственной теории самоуправления, Градовский отразил данную точку зрения в работах «Системы местного управления на Западе Европы и в
1 Шрейдер Г.И. Город и Городовое Положение 1870 г. // История России в XIX в. Т.4. М.: Типография
«Русская скоропечатня». Б.г . С. 24.
2 Там же. С.26.
3 Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыт. СПб., 1901. С.236.
4 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Ч.З. Органы местного самоуправления // Соч.
T.9. СПб., 1903. С. 32.
5 Градовский А.Д. Указ. соч. С.29-30.
России» (1878 г.) и «Перестройство нашего местного управления» (1881 г.), но он не был основоположником этой теории. До него эту проблему подобным же образом решал В.П. Безобразов, в свою очередь опиравшийся на Р. Гнейста.1 Безобразов рассматривал местное самоуправление как разновидность государственного управления.
Уделяя большое внимание исследованию правовых аспектов проблемы, отечественные историки предприняли ряд шагов по непосредственному изучению опыта самоуправления в отдельных городах. Примером могут служить работы Г.И. Шрейдера, А.Д. Пороховщикова, Д.Д. Семенова,4 М.П. Щепкина.5 В этих исследованиях делаются первые попытки изучения механизма и результатов выборов в общественные органы самоуправления, анализируются основные направления их работы -бюджетное право, городское хозяйство, народное образование, врачебно-санитарное дело.
Таким образом, начало изучению проблемы было положено дореволюционной историографией. Наибольшие успехи были достигнуты в области разработки теории самоуправления, практические результаты действия нового механизма оставались недостаточно изученными.
Сразу же после октября 1917 г. в отечественной юридической науке не обсуждались проблемы местного самоуправления, объявленного институтом буржуазного общества. Внутренняя политика российского государства, в частности, проблема местного самоуправления долгое время фактически не изучалась. Единственной книгой, посвященной истории городского управления, стала книга Л.А. Велихова, вышедшая в конце 20-х годов XX в.6 Уделяя более подробное, чем его предшественники, внимание вопросам
1 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление // Русский вестник. 1874. № 4. С. 525-530.
2 Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление. Этюды, очерки, заметки. СПб., 1902. Т. 1.
3 Пороховщиков А.Д. Материалы для предстоящей деятельности нового городского управления в Москве.
М., 1872.
4 Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыт. СПб., 1901. С. 245-287.
5 Щепкин М.П. Опыты изучения общественного хозяйства и управления городов. М., 1884.
6 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1928.
городского хозяйства и благоустройства, автор впервые классифицирует эти понятия. Он также обобщает и систематизирует данные о методах городского хозяйствования, лежащих в основе деятельности органов самоуправления.
В 60-е годы XX в. в центре внимания ученых были вопросы общенародного самоуправления, перехода к коммунистическому самоуправлению народа. Именно в этот период появляются исследования по истории самоуправления ряда городов. Примером могут служить работы следующих авторов: Б.В. Златоустовского,1 Э.А. Павлюченко,2 СП. Луппова, Б.Г. Корягина.4 Названными исследователями были рассмотрены вопросы хозяйственной, финансовой, культурно-просветительской сфер деятельности органов общественного самоуправления. Появляются работы, в которых анализируется социальный состав гласных городских дум.5
Следующий этап изучения истории дореволюционного городского управления начинается в 80-е гг. XX в. Здесь, прежде всего, следует отметить монографию В.А. Нардовой. В ней исследуется широкий круг вопросов: социальный состав избирателей по сорока городам империи; борьба вокруг закона о выборах в думы в 80-х годах XIX века; взаимоотношения органов городского самоуправления с губернской администрацией. Значительное внимание В.А. Нардова уделила анализу организационной структуры и компетенции городских учреждений. Она особо обращает внимание на то, что правительство всячески стремилось ограничить рамки деятельности дум и управ, придавая им сугубо хозяйственную функцию. Тем не менее, в работе освещаются факты и иного рода, являющиеся свидетельством того, что представители городского самоуправления проявляли известную
1 Златоустовский Б.В. Московское городское самоуправление в период буржуазных реформ 60-х гг. XIX в.:
Дисс.канд.ист.наук. М., 1953.
2 Павлюченко Э.А. Московское городское управление в 70-80-е гг. XIX в.: Дисс.канд.ист.наук. М., 1956.
3 Луппов СП. Городское управление и городское хозяйство // Очерки истории Ленинграда. T.2. М.-Л., 1967.
С.810-841.
4 Корягин Б.Г. Проведение буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в. в Западной Сибири: Дисс.канд.ист.наук.
Томск, 1965.
5 Горловский М.А. Из истории городского управления Екатеринбурга начала 70 гг. XIX в.// Вопросы
истории Урала. Вып.1. Свердловск, 1958.
самостоятельность не только в рамках полученных полномочий, но и за их пределами.
Определенный вклад в изучение вопроса внесли работы Л.Ф. Писарьковой. Диссертационное исследование автора «Московское городское общественное управление с сер. 1880-х гг. до первой русской революции» посвящено истории Московского общественного управления, а другая работа «Городовое положение 1870 г. и социальный состав городского общественного управления в губерниях Центрально-Черноземного района» -анализу социального состава гласных дум крупнейших городов этого региона.1
В этом же ряду работ стоит диссертация Г.Ю. Бурдиной на тему «Городские органы самоуправления в Среднем Поволжье в пореформенный период». В работе освещаются структура и принципы деятельности органов городского самоуправления, изучаются конкретные мероприятия дум и управ в области социально-экономического, хозяйственного, культурно-просветительного развития городов.2
Работой, где исследуются отношения между местными органами самоуправления и правительственными учреждениями явилась монография В.В. Куликова «Земские учреждения и правительственный контроль». В ней предпринята попытка дать новую оценку дореволюционному законодательству в сфере местного самоуправления и деятельности правительственных учреждений в этой области.3 Этим же автором исследовано становление и развитие земского самоуправления в России XIX в.4
1 Писарькова Л.Ф. Московское городское общественное управление с сер. 1880-х гг. до первой русской
революции: Автореф. Дисс.канд.ист.наук. M., 1980. Она же. Городовое положение 1870 г. и социальный
состав городского общественного управления в губерниях Центрально-Черноземного района // Буржуазные
реформы в России во второй половине XIX. Воронеж, 1988. С.72-81.
2 Бурдина Г.Ю. Городские органы самоуправления в Среднем Поволжье в пореформенный период.
Дисс.канд.ист.наук. Самара, 1993.
3 Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль. М., 2001. 256 с.
4 Куликов В.В. Становление и развитие земского самоуправления: историко-юридическое исследование.
Дисс.докт.юрид.наук. M., 2001. 461 с.
Исследованию городского самоуправления в Петербурге посвящена диссертация Н.А. Синькевича. В работе анализируется подготовка Городовых положений 1870 и 1892 гг., подробно рассматривается деятельность органов местного самоуправления в Петербурге в пореформенный период.1
Обзор публикаций новейшего времени показывает, что в изучении истории городского управления в пореформенный период были достигнуты определенные успехи. Важным вкладом в разработку вопроса стала выработанная современными историками методика изучения социального состава гласных городских дум. Этот состав во многом определял формы и методы осуществления хозяйственных операций. Положено начало исследованию их общественно-политической деятельности. Значительно расширены региональные рамки темы. Однако, работ такого рода написано крайне мало. Проблемы городского самоуправления в конкретных регионах нуждаются в более тщательном изучении.
На формирование идей и положений данной диссертационной работы оказали в той или иной мере воздействие публикации известных ученых-юристов, посвященные разнообразным историко-правовым, философско-методологическим, политико-правовым и экономико-правовым аспектам местного самоуправления: Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, В.Г. Вишнякова, С.Э.Жилинского, И.А. Исаева, Н.М. Кейзерова, Д.А. Керимова, А.И. Королева, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, О.Э. Лейста, Д.И. Луковской, B.C. Нерсесянца, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина.
При определении хронологических рамок исследования была принята во внимание сложившаяся периодизация курса истории отечественного государства и права, определяющими факторами которой являются социально-экономический уклад общества и уровень государственного
Синькевич Н.А. Городское самоуправление Петербурга во второй половине XIX века (историко-правовой аспект). Дисс.канд.юрид.наук. СПб., 1997. 169 с.
развития. История пореформенного городского самоуправления рассматривается с 1870 по 1917 гг
Объектом исследования является система социально-политических отношений, возникших в процессе реформирования российского общества в изучаемый период.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты организации и деятельности российских органов городского самоуправления на рубеже XIX - XX вв., нашедшие отражение в юридической литературе, законодательстве и архивных документах рассматриваемого периода.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе всестороннего анализа политико-правовых взглядов и связанных с ними источников, российского законодательства рассматриваемого периода, а также практического опыта реформ местного самоуправления, исследовать проблемы правового положения, создания, организации, и деятельности городского самоуправления на рубеже XIX — XX вв Реализация цели обусловила постановку и решение следующих задач:
Проследить развитие понятия местного самоуправления в юридической
науке;
о Раскрыть и критически оценить основные идеи различных теорий соотношения государственного управления и местного самоуправления;
в Выделить и проанализировать в качестве самостоятельного государственный (официальный) уровень правового сознания, включающий мотивировку деятельности органов правительственной власти по вопросам местного самоуправления;
Выявить взаимовлияние теории и практики правового регулирования
местного самоуправления;
о Определить место органов городского самоуправления в общей системе государственного устройства дореволюционной России, особенности их правового положения, отношения с властными органами; о Проанализировать особенности формирования городских учреждений на различных этапах развития законодательства в рассматриваемый период на Кубани; Оценить значение реформ местного самоуправления второй половины XIX в.
Методологическую основу диссертации составили общефилософские и конкретно-научные методы изучения социальных и политико-правовых явлений, рассматриваемых в их историческом развитии. Особое значение для исследования имеют: принцип историзма, принцип связи исторического и логического, эмпирического и рационального. В исследовании используется ряд методов: историко-правовой, историко-системный, историко-сравнительный, формального анализа, количественного анализа.
Теоретическую основу диссертации составили положения и выводы, сформулированные в отечественной государственно-правовой и историко-правовой науке, а также в ряде философских трудов отечественных ученых. Специфика темы исследования обусловила привлечение материала по общей теории государства и права, административному праву, а также некоторых материалов по теории местного самоуправления зарубежных стран.
Источниковедческую базу исследования составили несколько групп источников: 1) государственные законы; 2) комментарии к ним; 3) архивные материалы (акты органов городского самоуправления, официальные отчеты должностных лиц, материалы делопроизводства губернской администрации и т.п.); 4) теоретические работы отечественных юристов по вопросам местного самоуправления; 5) воспоминания, описания и т.п. деятельности органов местного самоуправления современниками изучаемых реформ
Научная новизна исследования обусловлена, прежде всего, самой постановкой проблемы. Диссертация является попыткой комплексного изучения и сравнительного анализа теории и практики местного самоуправления, проблем создания и деятельности российского городского самоуправления, особенностей осуществления городской реформы на Кубани.
Впервые рассмотрены в совокупности теоретический и официальный уровни правового сознания, их влияние на постановку и решение проблем местного самоуправления. Показаны различные аспекты соотношения теории местного самоуправления с практикой его правового регулирования. Часть использованных при написании диссертации источников не опубликована ит вводится в научный оборот впервые.
Основные положения, выносимые на защиту: о Сложившиеся в науке теоретические представления о местном самоуправлении находили отражение в практике законодательства, при этом в российских правящих кругах существовали различные подходы к самоуправлению, что в конечном итоге привело к компромиссу либерального и реакционного начал в законодательстве о местном самоуправлении; Государственная теория самоуправления являлась господствующей в
русской юридической науке XIX в.; о Существовали значительные противоречия между законодательным закреплением прав местного самоуправления и фактическими возможностями их реализации; в К числу наиболее значимых изменений в области отношений органов местного самоуправления и институтов государственной власти, имевших место в результате Городской реформы 1892 г. можно отнести: увеличение полномочий губернатора в результате расширения
оснований для отмены постановлений городских дум, изменение структуры органов административного надзора; о Городовое Положение 1892 г. не являлось "контрреформой" в традиционном понимании, оно отражало процесс совенршенствования законодательства, в том числе института административной юстиции; о Анализ архивных материалов позволил слелать следующий вывод: после принятия Городового Положения 1892 г. количество избирателей сократилось в среднем с 5% до 1% горожан; о Социальный состав избирателей на Кубани в рассматриваемый период несколько отличался от социального состава выборщиков в губерниях Центральной России; Реализация Городской реформы на Кубани в целом не отличается от
других регионов Российской империи;
о Изучение практической деятельности органов городского
самоуправления на Кубани позволяет предположить, что созданные в
результате Городской реформы органы бессословного самоуправления
реально являлись скорее органами местного управления,
выполняющими ряд возложенных на них центральной и местной
властью функций, обладающих определенными полномочиями, хотя
элементы самоуправления, заложенные в Городской реформе,
безусловно, присутствовали.
Научно-практическая значимость исследования. Материалы и выводы,
содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в преподавании
курсов истории отечественного государства и права и истории политических
и правовых учений, при дальнейшей разработке данной темы, проведении
научных исследований. Опыт законодательных реформ, рассмотренных в
диссертации, может быть использован при разработке современного
законодательства о местном самоуправлении.
Структура диссертации определяется логикой и целью исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.
Становление и развитие концепций местного самоуправления в России в XIX в
Проблемы местного самоуправления широко обсуждаются в настоящее время в научных кругах1, но их правильное решение зависит и от осмысления исторического опыта нашей страны.
Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя и выделяет его в отдельную сферу гражданской самостоятельности и активности, определяя, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти (статья 12).
Дискуссионность положения об исключении местного самоуправления из системы государственной власти не вызывает сомнений, особенно с учетом исторического опыта России, пережившей различные законодательные подходы к местному самоуправлению, признававшие в разное время его государственный, и негосударственный характер, и в конце концов остановившиеся на последнем. Достоинства и недостатки обоих подходов нашли отражение в теории и на практике. Поэтому целью настоящего исследования является рассмотрение не только теории, но и практики местного самоуправления второй половины XIX в.
Вопросы местного самоуправления были чрезвычайно важны для России XIX в. именно практически. Практика должна была основываться на теории, построенной на исторических данных и сравнительном материале. Такой теории в России к моменту земской реформы 1864 г. не было. "Мы скудны теоретической разработкой вопроса о местном самоуправлении, которая дала бы каждому общественному деятелю ясное разумение идеи местного самоуправления", - писал в 70-е годы XIX в. известный ученый-юрист А.Д.Градовский.1
Теория самоуправления как результат изучения практики в России возникла лишь в последней четверти XIX в. Введение в ходе административных реформ новых форм управления, противоположных "канцелярскому делопроизводству и административному полновластию", происходило при отсутствии необходимой теоретической базы. От этого произошла неопределенность в понимании самоуправления.
Основное отличие земских учреждений от правительственных не было указано ни в законоположениях, ни объяснено наукой, ни известно по опыту. Необходимость теоретической разработки вопросов местного самоуправления была очевидна.
Неопределенность в вопросе, что же следует понимать под местным самоуправлением, приводила науку к невозможности верно определить время его возникновения в России, которое относили чуть ли не к XII в.2 Исследователи, находя в истории Руси того или иного периода административные явления с оттенком децентрализации, заключали, что это и есть то самоуправление, о котором зашла речь в 60-х годах XIX в.
Стремление некоторых авторов отыскать исторические корни самоуправления простирается настолько далеко, что они рассматривают деление территории государства на «земщину» и «опричнину» при Иване IV как «разобщение самоуправления и государства»1; в реформе 1864 г. видят продолжение земской реформы 1555 г., а в земствах - «юридические институты, известные с XVI в. со времени Ивана IV" . Такой взгляд получает распространение и в исторической литературе учебного характера .
Трудности, с которыми сталкивается исследователь при изучении истории местного самоуправления, объясняются, во многом, многозначностью понятия самоуправление. Очевидно, что определение этого понятия поможет внести ясность в предмет исследования. Современная формулировка термина самоуправление, принятая многими государствами, дана в Евпропейской хартии местного самоуправления. Это " право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения .
Термин selfgovernment возник в XVII в. в Англии, в середине XIX в. был заимствован Германией (Selbstverwaltung), в 1860-е гг. вошел в обиход в России5. В конце XIX в. термин самоуправление употреблялся в двух значениях. В широком смысле под ним понимали государственное устройство, при котором правительство избирается и зависит от народа, т.е. республиканскую форму правления. Однако чаще он применялся в качестве синонима «местного самоуправления». В этом значении под самоуправлением понимали организацию местного управления, при которой «хозяйственными и иными делами какой-либо административной единицы (провинции, уезда, общины и т.д.) заведуют жители этой самой единицы, а не органы центральной власти, в этом только смысле самоуправление и является самостоятельным институтом .
В начале XX в. это определение получило более емкую формулировку. "Самоуправление - право, предоставляемое государством своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпорациям управлять самостоятельно своими внутренними делами, административными и хозяйственными, под контролем агентов правительственной власти"2. Согласно этому определению, понятие самоуправление неразрывно связно с развитием государственности и возникает лишь тогда, когда государство достигает определенной стадии развития и может безболезненно поделиться своими функциями с обществом.
Предпосылки и подготовка Городской реформы
Войти равноправным партнером в цивилизованный мир, преодолеть стадиальное отставание России от развитых европейских стран можно было лишь отменив архаичное крепостное право и реформировав самодержавное государственное устройство. Предпосылки и характер реформ государственного строя 60-90-х гг. XIX в. определены политической ситуацией, сложившейся в результате отмены крепостного права в 1861 г.
«Русский император одним росчерком пера отменил кабальное состояние, для чего президенту Соединенных Штатов понадобилась четырехлетняя гражданская война»1. Манифест 19 февраля 1861 г. стал выдающимся актом самодержавного реформаторства, укрепившим монархическую государственность России. Последовавшими за ним государственными реформами император стремился сохранить закрепленный в основных законах Российского государства статус неограниченного властелина: «...повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». Одновременно преследовалась цель - сохранить господствующее положение социальной опоры самодержавия - дворянства, расширить его участие в управлении государством. В рассматриваемый период дворянство оставалось самой влиятельной силой в государственном аппарате, определяло основные направления политики самодержавной власти.
Анализ тенденций социально-политического развития России XIX в. свидетельствует: даже конституционные проекты, в которых большинство историков видит объективное отражение интересов новых буржуазных слоев общества, на самом деле отвечали потребностям и дворянской элиты, разрабатывались в ее среде.
Один из столпов либерализма, советник Александра II К.Д. Кавелин прямо говорил, что в конце 50-х — начале 60-х гг. XIX в. выиграть от введения в стране конституционных институтов мог только один, наиболее организованный и политически развитый класс — дворянство. Революционер-демократ Н.Г. Чернышевский в своих «Письмах без адреса», обращенных к Александру II, признавал, что единственной силой, способной последовательно провести в жизнь назревшие реформы, является дворянство. Усиление веса дворян в органах центрального и местного управления в ходе Великиз реформ можно рассматривать и как компенсацию тех экономических потерь, которые понесли помещики с отменой крепостного права.
"Положение от 19 февраля" вызвало резкое обострение политической обстановки в стране. Современные научные изыскания доказывают: пик крестьянских выступлений пришелся на период не до, а после отмены крепостничества. Это связано с ограниченностью проводившейся реформы, с ее выкупами, отрезками и прочими ограничениями. Поэтому требовались решительные действия по укреплению государственной власти в центре и на местах.
На фоне косности и невежества основной массы прозябающих без обязательной государственной службы в своих поместьях дворян, выделялась бюрократическая элита; ее характерные черты: высокий образовательный уровень, восприимчивость к либеральным идеям, сотрудничество с прогрессивными общественными деятелями, литераторами, учеными. Например, в 1845 г. при Министерстве Внутренних Дел создано Русское географическое общество под председательством второго сына Николая I великого князя Константина. Из этого общества вышел лидер либеральных демократов Н.А. Милютин — вдохновитель всех либеральных проектов государственного переустройства рассматриваемого периода.
Изучение хода законопроектных работ по вопросам местного самоуправления должно дать самое полное представление о том, почему земским и городским учреждениям России был придан вначале характер хозяйственных союзов, не обладающих необходимой самостоятельной властью для выполнения функций, возлагаемых на местное самоуправление, а затем органы местного самоуправления и в ходе последующих реформ не получили надлежащей самостоятельности в решении вопросов местного значения, несмотря на достаточное теоретическое обоснование необходимости этого в российской юридической науке.
При всем уважении к научным теориям государственного характера самоуправления, рассмотренным нами выше, приходится признать, что российские законы прошлого века не основывались на них. Иначе весьма трудно будет объяснить тот факт, что первый закон, регулирующий местное самоуправление (Земское Положение 1864 г.), основывался на непризнании за местным самоуправлением значения государственной власти и, в связи с этим, не придании ему соответствующих властных функций и должной самостоятельности, то есть на началах, во многом уже отвергнутых в то время наукой права.
Чтобы понять причину этого, надо выяснить вопросы о том, чем было вызвано решение создать в России местное самоуправление, и как складывались основные принципы правительственной политики в этом вопросе.
Правовые основы, структура и функционирование органов городского самоуправления на Кубани
Реализация буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX. в, имела свои особенности на Кубани. Кубанская область была образована на территории, занимаемой Кубанским казачьим войском в 1860 году указом императора Александра II.1
Кубанская область в конце XIX века имела огромную площадь (до 83 тысяч квадратных верст) и составляла одну пятую часть всего Кавказского края. На западе она омывалась Азовским морем, Керченским проливом и небольшой частью Черного моря; на юге отделялась Главным Кавказским хребтом от Черноморского округа и Кутаисской губернии; на востоке — Эльбрусом и его отрогами от Терской области, а также граничила со Ставропольской губернией, от которой разделялась речкой Еей и ее притоком Кугу-Еей, и на севере - с Донским войском.2
Административное устройство Кубанского казачьего войска, как и всех казачьих войск, было приспособлено, в основном, к выполнению военно-полицейских функций внутри страны и за ее пределами. Наказной атаман Кубанского казачьего войска, выходец из дворян и необязательно выходец из казачьего сословия, назначался на эту должность монархом. Он являлся одновременно и начальником области, и председателем областного правления, и начальником войскового штаба, совмещая таким образом, в своем лице военную, гражданскую и полицейскую власть.
В гражданском отношении власть наказного атамана приравнивалась к власти губернаторов, гражданское управление отличалось от общероссийского губернского отсутствием земства, назначением мировых судей от правительства и сохранением горских словесных судов, права которых приравнивались к правам судебно-мировых учреждений.1
В связи с крестьянской реформой 1861 года и быстрым развитием капитализма в России начался массовый наплыв обезземеленного крестьянства на юг, в частности в Кубанскую область, где образовалось множество «рабочих рынков» . Численность населения Кубанской области по данным переписи 1897 года составляла 1 979 595 человек, из них городского населения - 157 025.3 Всего городов в Кубанской области было пять: Екатеринодар, Ейск, Майкоп, Темрюк и Анапа.
В этот же период идет активный процесс заселения Черноморского побережья. В 1866 г. правительство утвердило Положение о заселении Черноморского округа и о новом учреждении городов Новороссийска и Анапы.4 На основании этого Положения вся территория между реками Туапсе и Бзыбью, от морского берега до вершин Главного Кавказского хребта, предназначалась для гражданских поселений. Это Положение также определяло, как должно осуществляться управление городом, какова его властная структура. Во главе Черноморского округа, входившего в состав Кубанской области, стоял начальник с правами и обязанностями губернатора.5
Черноморский округ в 1888 г. вошел в состав Кубанской области на правах уезда. Но уже в 1896 году этот округ был преобразован в Черноморскую губернию, центр которой находился в Новороссийске. .
Черноморская губерния являлась самой маленькой в Российской Империи по своим размерам - 6455 кв. верст, количество жителей губернии по переписи 1897 года — 57 478 человек: в Новороссийском округе — 34908 человек, в Сочинском— 13519 и Туапсинском —9051 человек.
Губернские учреждения начали функционировать с 1 мая 1897 года. Управление губернией составляли: губернатор, Общее присутствие и Канцелярия губернатора. Губернатор наделялся всей полнотой административной и полицейской власти в губернии. Черноморский губернатор непосредственно подчинялся наместнику на Кавказе, но находился также в зависимости от начальника Кубанской области.
Черноморская губерния делилась на три округа: Новороссийский, Туапсинский, Сочинский.
В области судопроизводства Черноморская губерния находилась в ведении Екатеринодарского окружного суда и Тифлисской судебной палаты. В губернии были учреждены 4 мировых участка и 4 должности участковых мировых судей с возложенными на них функций судебных следователей.1
Отмена крепостного права в 1861 году стала крупным событием в жизни страны. В пределах Кубанской области крепостничество получило весьма ограниченное развитие. Здесь частное владение крепостными среди славянского населения с трудом поддавалось учету и проверке. Упразднение крепостного права среди этнического славянского населения юридически оформилось в 1863 году. Всего учтено 1064 крепостных, которые занимались хлебопашеством, скотоводством, виноградарством, извозным промыслом, а также выделкой кож.2
С присоединением Закубанья к России было отменено крепостное право у горских народов, в основном этот процесс был завершен к 1869 г. Всего было освобождено 16500 горских крестьян.3
Отмена крепостного права положила начало другим переменам в России. Перестройка в 1860-х - 1870-х гг. центрального и местного управления, порядка судопроизводства, системы народного просвещения, деятельности органов печати преследовала цель приспособить политический строй к потребностям капиталистического развития.
Земская реформа второй половины XIX в. не была реализована на Кубани, закон о земских учреждениях не распространялся на Кубанскую область, хотя предпринималась попытка создания на основании царского указа от 30 декабря 1869 г. пяти уездов (Ейского, Екатеринодарского, Баталпашинского, Темрюкского и Майкопского) с внесением отдельных элементов земских структур. Но попытка не удалась - уезды были упразднены, область разделена на сугубо казачьи административные подразделения - отделы.1
Роль и значение органов городского самоуправления в регулировании жизни города
Необходимо коснуться следующих вопросов: как формировался городской бюджет и какую долю составляли в нем расходы на важнейшие городские нужды, значение городской Думы в решении вопросов, касающихся развития образования, здравоохранения, санитарного состояния города в Российской империи в конце XIX — начале XX вв.
Думы наделялись правом предоставлять правительству сведения и заключения по вопросам, касавшихся местных нужд и польз города и ходатайства по ним. Они могли издавать обязательные для местных жителей постановления. Особенно ощутимым для горожан было обложение имуществ и доходов, правда, не выше 1% их стоимости.
Обладали думы и правом принимать пожертвования и заключать займы. Однако, постановления городской думы о займах, поручительствах или гарантиях от имени города в тех случаях, когда сумма лежащих на городе обязательств превышает в общей совокупности сумму городских доходов за два последних года, должны быть представлены на утверждение министром внутренних дел (с указанием источников, из которых предполагается покрывать ежегодные платежи по принимаемому обязательству).
Городской доход Новороссийска в начале XX в. в среднем составлял 200-250 тысяч рублей. Например, в 1913 году городской доход составлялся из сборов с недвижимого имущества — 160 730 руб., сбора с торговли - 4 500 руб., с оборонных статей и городского имущества — 115 822 руб. Итого: 281 052 руб. Расходы: народное образование - ПО 430 руб. (39% ), полиция - 46 958 руб.(16,7%), благоустройство города - 21 210 руб.(7,5%), содержание управы - 52 562 руб.(18,7%), медицинской части — 67 465 руб.(24%). Доход Екатеринодара в 1875 году составил 72 216 рублей. Расходная часть включала следующие статьи: содержание управы — 19250 руб.(26,6%); полиция - 12443 руб. (17,2%); медицинская часть - 12603 руб.(17,4%); народное образование - 2470 руб. (3,4%); благоустройство города — 11572 руб. (16%).2
В бюджете Анапы в 1903 году доходная часть составила 130000 рублей, расходы на образование - 15600 руб., полиция — 22100 руб.; благоустройство города — 18460 руб.; содержание управы — 36400 руб.; медицинская часть - 26000 руб.3
Из таблицы видно, что доля расходов по одинаковым статьям в разных городах Кубанской области и Черноморской губернии не сильно отличалась, если не брать во внимание расходы Новороссийской думы на образование в исследуемый период. Такой объем средств, выделяемый на развитие образования объясняется строительством и введением в эксплуатацию сразу трех учебных заведений.
Стабильными оставались расходы на содержание полиции и городской управы. Средства, выделяемые на содержание управы, превышали финансирование таких отраслей, как здравоохранение и образование.
Большое внимание городская Дума уделяла вопросам образования. Уже в 1896 году Дума выносит постановление об открытии при мужской прогимназии 5-го и следующих классов с преобразованием ее в гимназию. В 1898 году городская Дума решила выделить из городского бюджета средства и отвела место для этой гимназии на землях военного ведомства, занимавшего бывшее Константиновское укрепление.1 Для города это событие было незаурядным. Специально из столицы был выписан инженер-архитектор Лукашевич, проект утвердил сам император Николай II. В 1900 году в ней обучается 195 учеников (гимназистов). Директором гимназии остается Ф.В. Лях, также исполнявший обязанности председателя педагогического совета и женской гимназии, а со 2 декабря 1896 года, после введения губернского правления, на него было возложено заведование всеми училищами Черноморской губернии. При содействии Ляха в Новороссийске в 1897 году открывается низшая ремесленная школа, приспособленная для нужд городского и сельского населения губернии. Курс обучения — трехлетний. В школе преподавались ремесла слесарно-кузнечное и столярно-токарное. Число учащихся в 1900 году - 47 человек. Учреждена ремесленная школа по ходатайству городской Думы перед губернским Правлением.2
Еще в 1896 году общественность города заговорила о строительстве здания для Александрийской женской прогимназии. Через два года Дума ходатайствует об отпуске средств из казны в сумме 50 тысяч рублей для этой цели. Здание женской прогимназии было построено в 1901 году по проекту архитектора Н.Н. Карлинского. Решением городской Думы из городских средств на постройку прогимназии было ассигновано 5 тысяч рублей.4 Программа обучения в гимназиях была направлена на воспитание будущих интеллигентов. Иностранные языки — английский, французский, немецкий, а также древние - греческий, латынь, чтобы читать в подлиннике античных авторов. Среди других предметов - история, география, точные науки, гимнастики, рисование, пение, чистописание, курс русской словесности.
В 1898 г. в Новороссийске были следующие учебные заведения: в Мужская прогимназия со 146 учащимися; Женская прогимназия со 123 учащимися; Городское одноклассное училище - 135 учащихся; Низшая ремесленная школа — 22 учащихся; Николаевско-Александровское одноклассное училище - 80 учащихся; Женское одноклассное училище - 96 учащихся; о Городское двуклассное училище — 77 учащихся; Частное одноклассное Общества Черноморского Цементного производства - 34 ученика; Одноклассное мужское церковно-приходское училище — 42 ученика; Одноклассное женское церковно-приходское училище - 30 учениц; 1 НФГАКК, ф.2,оп.1,д.192,л.58. 2 «Новороссийский листок» № 164 от 25 июня 1897 . 3 НФ ГАКК, ф.2, оп. 1, д. 194, лл. 17-20. 4 НФ ГАКК., ф.2, оп.1, д. 227, л.30.
Из вышеперечисленных учебных заведений 7 было учреждено по ходатайству и при содействии городской Думы, т. о., из 785 ученических мест 679 было открыто благодаря городскому самоуправлению, что составляет 86,4% от общего числа учащихся.
К 1909 году в Новороссийске было 25 учебных заведений, в которых обучалось 3478 учащихся, из них 14 учебных заведений были общественными, содержались на средства, выделяемые городской Думой — в них обучалось 1865 учащихся, что составляло 53,6% от общего числа учащихся.1
Похожие диссертации на Городская реформа второй половины XIX века в России и особенности ее реализации на Кубани (Историко-правовой анализ)
