Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы становления и развития местного самоуправления в России до великих буржуазных реформ второй половины XIX века .
1. Понятие и роль в государственном механизме органов местного самоуправления 13
2. Особенности эволюционного развития органов местного самоуправления в России 26
Глава II. Деятельность Министерства внутренних дел Российской империи по подготовке и проведению великих буржуазных реформ второй половины XIX века .
1. Министерство внутренних дел как инициатор великих буржуазных реформ второй половины XIX века 64
2. Организационно-правовые основы участия Министерства внутрен них дел Российской империи в реализации земской и городской реформ второй половины XIX века 108
Заключение 140
Список источников использованной литературы 155
- Понятие и роль в государственном механизме органов местного самоуправления
- Особенности эволюционного развития органов местного самоуправления в России
- Министерство внутренних дел как инициатор великих буржуазных реформ второй половины XIX века
- Организационно-правовые основы участия Министерства внутрен них дел Российской империи в реализации земской и городской реформ второй половины XIX века
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Процесс развития и становления российского местного самоуправления (муниципального самоуправления) был длительным, сложным и противоречивым. Публичная власть всегда была разделена между двумя системами организации общественной жизни: государственной - централизованной и муниципальной (местной) - децентрализованной, самоуправляющейся.
Местное самоуправление подчинено и подконтрольно местному населению, которое формирует действующие в его интересах органы местного самоуправления. Эти органы выступают подсистемой управленческих отношений, обеспечивающих (в различных организационно-правовых формах) единообразное исполнение законодательных актов центральной власти. Они представляют автономную деятельность самоорганизующихся жителей соответствующей административно-территориальной единицы, которая осуществляется не в противовес государству, а в качестве его дополняющей.
2006 год стал первым годом действия новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этой связи, пожалуй как никогда ранее, Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем очередном Послании Федеральному Собранию уделил достаточное внимание процесс}' дальнейшего совершенствования местного самоуправления. Он подчеркнул, что данная система управления должна стать более гибкой и более близкой к людям, все больше решений должно приниматься на местах, поскольку одним из главных критериев политической культуры и развития общества является увеличение объ-ема полномочии региональных и местных властей .
1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России В.В. Путина 28 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007. № 90.
Великий российский мыслитель, наш современник А.И. Солженицын в своей работе «Как нам обустроить Россию» писал: «Демократия малых пространств веками существовала и в России. Это был сквозь все века русский деревенский мир, а в иные поры — городские веча. С конца прошлого века росла и проделала немалый путь еще одна форма его — земство, к сожалению, только уездное и губернское, без корня волостного земства и без об-вершения всероссийским. Октябрьский переворот насильственно сломал всякое земство, заменив его советами, от самого начала подмятыми компартией. Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть доб-ропрочной жизни, да само понятие «гражданской свободы» теряет смысл». А.И. Солженицын предложил отстроить структуру органов местного самоуправления современной России, взяв за прообраз земские органы самоуправления2.
В этой связи реформы, проведенные в Российской империи во-второй половине XIX века, представляют собой удачную попытку реорганизации наиболее важных сторон государственной и общественной жизни. Реформы были осуществлены «сверху» без крови, насилия, больших социальных издержек. Преобразования второй половины XIX века содержали уникальный опыт привлечения к разработке и проведению их наиболее талантливой части государственных чиновников, главенствующее место среди которых занимали руководители и сотрудники Министерства внутренних дел Российской империи. В результате им удалось добиться компромисса всех заинтересованных сторон и выдержать курс на соблюдение в качестве приоритетной задачи - всемерное укрепление российской государственности.
Современный исторический период развития Российского государства характеризуется глубоким реформированием государственного аппарата управления, становлением новой системы государственных органов. Реформированию и развитию подвергаются также и органы местного самоуправления. Ретроспективный анализ событий показывает, что подобные изменения
2 Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию. М., 1990. С. 12-14.
уже происходили в Российском государстве во второй половине XIX вв. Этот исторический опыт необходимо использовать при дальнейшем совершенствовании органов местного управления и самоуправления.
Степень научной разработанности темы исследования.
Исследованию особенностей развития местного самоуправления и связанных с этим процессом посвящены многочисленные труды отечественных авторов.
Вопросы деятельности и развития института местного самоуправления в дореволюционный период затрагивались в работах ученых историков и юристов Н.М. Коркунова, С.Я. Цейтлина, А.А. Кизеветтера, А.А. Корнилова, М.А. Курчинского, А.В. Васильчикова и др., современных публикациях -А.С. Прудникова, В.В. Еремяна, В.А. Нардовой, Л.Г. Захаровой, Е.Н. Морозовой и д.р.
Отдельные аспекты правового регулирования великих буржуазных реформ второй половины XIX века в России затрагивались в работах отечественных историков и юристов: В.М. Курицына, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулу-каева, В.А. Пронько и д.р.
Общетеоретическое значение для диссертационного исследования имели труды С.С Маиляна, В.П. Малахова, В.Н. Казакова, Емелина А.С, А.П. Печникова, СВ. Недобежкина.3
Цейтлин С.Я. Земская реформа. СПб., 1880.; Кизеветтер А.А. История России в XIX в. М., 1916.; Корнилов А.А. Курс истории России XIX века. М., 1901.; Прудников А.С, Ере-мян В.В., Лимонов A.M. Муниципальное право России. М., 2005.: Еремян В.В. Муниципальная история России. М., 2003.; Нардова В.А. Городское самоуправление в России после реформы 1870 г. / Великие реформы в России. СПб., 1995.; Захарова Л.Г. Самодержавие и реформы в России. 1861-1874 (К вопросу о выборе пути развития) // Великие реформы. М., 1984.; Морозова Е.Н. У истоков земской реформы. Саратов., 2000; Курицын В.М. Буржуазные реформы государственного аппарата и развитие права России в 60-80 е. гг. XIX в. М., 1992.; Малыгин А.Я.; Мулукаев Р.С; Некрасов В.Ф. Полиция и милиция России. М., 1995.; Мулукаев Р.С. Полиция в России (IX в. - начало XX в.). Н,- Новгород., 1993.; Пронько В.А. Военная реформа в России во второй половине XIX в.: итоги и уроки. М., 2000.; Маилян С.С. Единоначалие и коллегиальность в управлении органами внутренних дел. М., 2002.; Малахов В.П. Правосознание: природа, содержание, логика. М., 2001.; Казаков В.Н. Роль милиции в системе охраны правопорядка // Правоохранительные органы России: история и современность. М., 2000; Емелин А.С. История государства и права России (IX начато XVI вв.). М., 1998.; Печников А.П. Тюремные учреждения российского
Вместе с тем, как свидетельствует анализ историографии, комплексного научного историко-правового исследования данная проблема не получила. В связи с этим диссертант поставил цель - рассмотреть исторический процесс правового регулирования, развития и реформирования органов местного самоуправления с позиции определения их роли и места в системе государственных органов, и одновременно - проанализировать деятельность МВД Российской империи по организации и проведению земской и городской реформ второй половины XIX века.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в связи с деятельностью Министерства внутренних дел Российской империи по подготовке и проведению земской и городской реформ во второй половине XIX века.
Предметом исследования является взаимосвязанный комплекс нормативно-правовых актов, которые лежали в основе развития и деятельности МВД Российской империи по разработке и реализации великих буржуазных реформ в рассматриваемый исторический период; ведомственные нормативно-правовые акты (циркуляры, инструкции, правила и т.д.); документы и материалы, характеризующие результаты взаимодействия МВД с местными органами власти.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение организационно-правовых основ и практической деятельности МВД Российской империи в подготовке и проведении земской и городской реформ во второй половине XIX века. Для реализации намеченной цели поставлены следующие задачи:
1. Проанализировать основные существующие теоретические концепции государственного строительства в области местного самоуправления и сделать вывод о возможности их использования в России.
государства (1649 - октябрь 1917 гг.): Историческая хроника. М., 2004.; Недобежкин СВ. Институты гражданского общества в российской правовой жизни , Вестник международного университета (в Москве) гуманитарный. М., 2006. № 1.
Изучить особенности становления и развития институтов местного самоуправления в России.
На основе изучения законодательства, архивных документов и научной литературы раскрыть место, роль и компетенцию МВД в системе государственных органов Российской империи.
Рассмотреть организационно-правовые основы деятельности МВД по подготовке и реализации великих буржуазных реформ второй половины XIX в. в России.
Осуществить анализ правового обеспечения земской и городской реформ в рассматриваемый период.
Исследовать практику реализации нормативно-правовых актов, регламентирующих строительство земских и городских органов самоуправления второй половины XIX века в России.
На основе проведенного исследования выработать рекомендации, направленные на совершенствование механизма правового регулирования деятельности органов внутренних дел и органов местного самоуправления Российской Федерации в современных условиях.
Хронологические рамки исследования. Середина и конец XIX века -это было время подготовки и проведения великих реформ и больших социально-политических перемен в Российской империи, что естественньш образом сказалось на правовом и организационном изменении важнейших органов государства. Это период, когда после отмены крепостного права требовались значительные перемены во всех сферах жизни общества, что повлекло за собой многочисленные реформы - земскую, городскую, полицейскую, судебную, военную и др., позволившие России выйти на новый, более высокий уровень развития.
Методологическая основа исследования. При решении научных задач, обеспечивающих достижение поставленной цели, применимы общенаучные и специальные методы исследования. В основу методологии положен дишіектический подход - историзм, всесторонность, объективность. Так же
неооходимо использовать и комплекс частнонаучных методов исследования -анализ и синтез, индукция и дедукция, логический и сравнительный приемы изыскания. Их применение позволит автору рассмотреть исследуемые вопросы во взаимосвязи и взаимообусловленности.
Диссертант стремится достичь оптимального сочетания историко-правовых и специальных методов. Так метод хронологический призван выявить и раскрыть направленность и основные тенденции земской и городской реформ. В то же время формально-юридический, сравнительно-правовой, логико-правовой методы позволят осуществить анализ сути реформ, их побудительные причины, движущие силы, механизмы реализации и их цивилиза-ционную значимость для последующих положений.
Научная новизна диссертации определяется тем, что в диссертационном исследовании предпринята попытка рассмотреть особенности исторического процесса становления и развития местных органов власти и управления в России, их реформирование во второй половине XIX в. и определить роль и место МВД Российской империи в подготовке и проведении земской и городской реформ.
Новизна исследования состоит также в том, что в нем используются ранее не известные широкому кругу юридической общественности архивные документы, а также редко встречающаяся дореволюционная (до 1917 г.) литература.
Выводы и предложения, сделанные автором, относящиеся к установлению роли и места органов местного самоуправления в механизме государственных органов, о ведущей роли Министерства внутренних дел Российской империи в проведении земской и городской реформ второй половины XIX века, о важности земской и городской реформы второй половины XIX века и попытке создания эффективной системы органов местного самоуправления, соответствующей особенностям России XIX, а также выработанные рекомендации в области реформирования органов местного самоуправления и предложения по совершенствованию муниципальных правоохранительных
органов - все в комплексе призвано способствовать совершенствованию законодательства об органах местного самоуправления, а также способствовать разработке законопроектов о муниципальных правоохранительных органах.
Проведенное исследование позволило сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
Местное самоуправление является одним из важнейших элементов демократии, поскольку органы местного самоуправления, сводят управленческую роль государства к необходимому минимуму и приобщают граждан к подлинному народовластию.
Земская и городская реформы второй половины XIX века являлись удачной попыткой создания эффективной системы органов местного самоуправления, соответствующей особенностям России и не утратившей своего творческого потенциала.
Все буржуазные реформы в России второй половины XIX века представляют собой уникальный и пожалуй единственный пример в истории радикальных преобразований государственного и общественного устройства с минимальными социальными затратами и максимальной эффективностью для общего позитивного развития страны. Особого внимания в этом плане заслуживает опыт правового регулирования этих реформаторских усилий: законопроекты заблаговременно и инициативно были разработаны, просчитаны вероятные негативные последствия, предусмотрены соответствующие государственные мероприятия по их минимизации, четко выдержана главная цель - соблюдение компромисса всех заинтересованных сторон при обязательном условии - всемерное укрепление и развитие российского государства и общества.
Министерство внутренних дел, созданное в начале XIX века, занимало ведущее место среди других центральных органов управления Российской империи, осуществляло руководство целым комплексом отраслей государственного управления, при этом приоритетным направлением являлось именно государственное строительство. Поэтому закономерно, что МВД выступило
инициатором и разработчиком ряда реформ, в частности, отмены крепостного права, а также земской и городской реформ и активно участвовало как в разработке соответствующих законопроектов, так и в их реализации.
Земская и городская реформы второй половины XIX века являлись неотъемлемой частью великих преобразований общественного и государственного устройства России. Впервые за тысячелетнюю историю была создана эффективная, соответствующая историческим особенностям и традициям система местных органов самоуправления. Следует отметить удачное сочетание административной вертикали власти в лице губернаторов и министра внутренних дел и широких полномочий выборных земских и городских органов самоуправления.
Исторический опыт деятельности пореформенных органов земского и городского самоуправления свидетельствует об их достаточно высокой положительной результативности в обустройстве и решении местных социальных и хозяйственных нужд, что противоречит расхожему утверждению о том, что они являлись «пятым колесом в телеге Российского самодержавия».
В результате создания органов земского и городского самоуправления и реализации принципа всесословных выборов, организация и проведение которых возлагались на соответствующие органы Министерства внутренних дел, в России возникло и стало ускоренно развиваться гражданское общество, являющееся обязательным условием построения правового государства. Вместе с тем, следует признать, что земская и городская реформы по субъективным и объективным причинам так и не были доведены до логического конца. Несмотря на то, что министру внутренних дел М.Т. Лорис-Меликову удалось настоять на подписании императором Александром II проекта Манифеста об учреждении Всероссийского сословно-представительного органа с законосовещательными полномочиями, на котором бы замыкалась система земских и городских органов самоуправления, он так и не был реализован, что явилось, на наш взгляд, одной из причин последующих революционных потрясений в начале XX века.
8. В современном Российском государстве вполне возможно разумное заимствование имеющегося исторического опыта строительства органов местного самоуправления и особенно принципов их взаимодействия с административной вертикалью государственных органов власти и управления.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что собранный, систематизированный и обобщенный материал позволяет более глубоко исследовать процесс развития органов земского и городского самоуправления Российского государства. Он также способствует расширению знаний об этих институтах, их деятельности, правовом обеспечении в период буржуазных преобразований в России (1861-1881 гг.), установлению основных тенденций развития в этой сфере и выявить закономерности данных государственных институтов в рассматриваемый период. Исследование представляет возможность правильно выявить роль и место МВД Российской империи в подготовке и проведении великих буржуазных реформ второй половины XIX века, в частности земской и городской. Содержание и выводы диссертации могут быть использованы в дальнейшем исследовании данной проблемы по истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел и т.п. Кроме того, собранный и обобщенный в результате диссертационного исследования материал, положения и выводы могут быть учтены в процессе совершенствования правовой базы, организации и взаимодействии современных органов местного самоуправления и МВД РФ, а также использованы в преподавании учебных курсов по соответствующим дисциплинам, а также в воспитательном процессе личного состава МВД.
Апробация диссертации и внедрение результатов исследования в практику. Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре истории государства и права Московского университета МВД России. Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях (научных статьях и тезисах научных докладов), в выступлениях на научных и практических конференциях и семинарах. Основные положения диссертационного
исследования внедрены в учебный процесс ряда образовательных учреждений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Понятие и роль в государственном механизме органов местного самоуправления
Процесс развития и становления местного самоуправления (муниципального управления) был длительным, сложным и противоречивым. Публичная власть с древности переживала процесс разделения между двумя системами организации общественной жизни: государственной - централизованной и муниципальной (местной) - децентрализованной, самоуправляющейся.
В сложившемся классовом обществе местное самоуправление, с одной стороны, выступает звеном (подсистемой) управленческих отношений, обеспечивающим (в различных организационно-правовых формах) с учетом интересов местного населения единообразное исполнение законодательных актов центральной власти, с другой - является автономной деятельностью самоорганизующихся жителей соответствующей административно-территориальной единицы. Поэтому со временем основным признаком местного самоуправленрія становится относительно децентрализованный характер его организации, действующей не в противовес государству (и не подменяя его), а в качестве «местного» (городского, общинного, сословного или территориального) его продолжения, причем важнейшим принципом организации и деятельности органов самоуправления выступает их подчиненность и подконтрольность местному населению, которое их формирует.4
Местное самоуправление - сложное явление, для того чтобы лучше понять его необходимо рассмотреть его как социальную идею.
Идея местного самоуправления получила соответствующее терминологическое обозначение на рубеже XVIII -XIX столетий. Немецкие исследователи Г. Штимпфл и X. Шоллер связывали появление понятия «местное самоуправление» с событиями Великой французской революции, что, по их мнению, отражает факт самостоятельности общины по отношению к государству. Понятие местное самоуправление стало предвестником категории самоуправления. Различные источники свидетельствуют о распространенности такого мнения. Уже упоминавшиеся Г. Штимпфл и X. Шоллер прямо отмечают, что понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в связи с местным самоуправлением. Солидарны с этой точкой зрения авторы монографии «Институты самоуправления: историко-правовое исследование»5.
При анализе германского местного самоуправления XIX в. они указывают, что понятие «самоуправление» формируется в правовой науке в 50-е годы XIX в., а до того и законодательство, и административная наука Германии вели речь только о местном и территориальном управлении. Следует заметить, что немецкое местное самоуправление связано с именем барона фон Штейна (Штайна) и проводимой им местной реформой, начало которой было положено в 1808 г. Вместе с тем термин «самоуправление» наиболее полно и широко толковали еще в Англии XVIII в., откуда данное понятие в 50-х годах XIX в. было заимствовано Германией, в 60-х годах - Россией. Местное самоуправление в России именно в этот период становится предметом самостоятельного научного анализа, прочно входит в политический лексикон. Этой теме посвящены работы А.Д. Градовского, А.В. Васильчикова6.
Русские правоведы относили к местному самоуправлению земское и городское самоуправление. Профессор М.А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом; по мнению профессора В.В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением; А.В. Васильчиков характеризовал самоуправление как систему, возлагающую на местных обывателей все тяготы управления, с соответствующими правами7.
В современном виде понятие местного управления и местного самоуправления (муниципального управления) сформировались в основном в результате конституционных и муниципальных реформ конца XVIII - начала XIX в. Их становление и развитие исторически были связаны с процессом перехода от феодальной организации к индустриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии выступали прежде всего города, одним из принципиальных требований которых было предоставление им (с нормативным закреплением соответствующих привилегий и иммунитетов в хартиях и прочих актах) самостоятельности (самоуправления) в управлении местными делами, правовой автономии, подсудности своему суду и подвластности своей администрации, обеспечение свободы общинного самоуправления от опеки и вмешательства со стороны центральных (прежде всего королевских) властей. С середины XIX века управление на местах стало именоваться «местным самоуправлением» (что отражало известные реалии того времени), которое явилось, по существу, «продуктом либерально-демократического государства XIX в.».
Особенности эволюционного развития органов местного самоуправления в России
Рассматривая генезис институтов непосредственной демократии и самоуправления на этапе возникновения Древнерусской государственности, следует признать, что в целом они получили значительное развитие. Вместе с тем нельзя не согласиться с мнением тех исследователей, которые считают, что этот процесс носил, по существу, двоякий характер. С одной стороны, это является лишним подтверждением значительного демократизма в жизни восточнославянских племен, более того - отличительным моментом всего образа их жизни и повседневного быта, устойчивости традиционных самоуправленческих институтов архаичной демократии и их ведущей, иногда определяющей роли в становлении древнерусской государственности. С другой стороны, по мере развития государственности указанные публичные структуры становились в той или иной степени рудиментарными, изживали себя, все чаще использовались для навязывания большинству городского и сельского населения авторитарных решений, концентрации власти, в руках олигархической верхушки.
Представляется обоснованным рассматривать следующие «публичные прообразы» русско-славянской ранней (полисной) государственности и «народоправства»:
- народное собрание (сходка) представителей восточнославянских и ряда угро-финских племен, населявших территорию Древней Руси (Киевской земли), в последующем эволюционировавшее в общераспространенный кол легиальный самоуправленческий институт славяно-русской демократии и народовластия - вече;
- вождь (князь), «владевший и судящий», должность которого первона чально, вероятнее всего, была выборной (факт приглашения на княжение Рюрика и его братьев говорит именно о том, что их сначала выбрали из како- го-то числа претендентов, и лишь затем пригласили); в доваряжский период княжеская власть была и в славянских родовых союзах. Особый вооруженный отряд - дружина, не только сопровождавшая славянского князя или приглашенного скандинавского конунга-правителя в военных походах, но и помогавшая ему выполнять значительный объем управленческих обязанностей, связанных как с осуществлением чисто военных, так и судебных, административных, финансовых, дипломатических и иных властных полномочий.
Со временем этот военный и управленческий опыт сыграл свою положительную роль в генезисе государственного и муниципального строительства восточных славян, привнеся с собой на Русь некоторые элементы, дополнившие традиционные институты «народоправства» и непосредственной вечевой демократии. Однако эти привнесенные элементы институционально лишь катализировали то, что уже длительное время находилось в состоянии динамичного развития, видоизменив их архаичную внешнюю атрибутику, но оставив неизменными саму суть, содержание и логику сложившихся на Руси публично-властных отношений: территориальную децентрализацию, посадское и волостное вечевое самоуправление, общинную дифференциацию и иерархичность, выборность и представительство.
Решающее влияние на эволюцию славяно-русского общества и становление ранней (полисной) государственности оказал синтез варяжской военной организации, традиционных общественных институтов «народоправства» восточных славян и привнесенного греко-византийского (прежде всего канонического) права, ставшего известным и довольно распространенным на
Руси после ее крещения и утверждения в Киеве православной церковной пезо рархии .
В контексте особенностей взаимодействия древнерусских институтов непосредственной и представительной демократии в течение всего «киевского» периода нельзя не признать, что в основном вечевые собрания на протяжении нескольких веков являлись весьма заметными и влиятельными органами публичной власти. Сам факт, что даже введение христианства в Киевской Руси осуществлялось с ведома и одобрения местного вече, свидетельствует об огромном авторитете и политической значимости этого древнейшего славянского института народовластия, решение которого проигнорировать (и на то были чисто объективные причины) не смог бы даже князь Владимир Святой - креститель Руси. Вместе с тем было бы не совсем верным отрицать и то, что именно вечевые структуры способствовали институциональному укреплению княжеской власти и системы княжеского управления. Как справедливо признавал в свое время известный российский историк С.Ф. Платонов, рядом с властями городскими, посадскими стала власть княжеская и на Руси, по существу, определились два политических авторитета - княжеский и городской (вечевой). Иными словами, речь шла об образовании своего рода политико-правового двоевластия, сочетавшего элементы единовластия и прямого народовластия.
«Веча собираются во всех волостях. Они составляют думу волости. Решения, принятые на вече главными представителями волости, - отмечал историк В.И. Сергеевич, - старшими городами, по обще.хгу правилу, принимаются к исполнению пригородами»32. Каждая древнерусская земля концентрировалась вокруг столицы - старшего города (стольного града-крепости) и его самоуправляющейся общины. Все остальные города в земле считались только пригородами, т.е. «меньшими» городами. Сельские районы были известны как волости.
Министерство внутренних дел как инициатор великих буржуазных реформ второй половины XIX века
В соответствии с Манифестом об учреждении министерств от 8 сентября 1802 года император Александр I учреждает в России новые органы центрального управления - министерства взамен коллегий. Создаются восемь министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, финансов, коммерции, народного просвещения и среди них - Министерство внутренних дел.
Управление страной было разделено на две большие сферы: внутреннюю и внешнюю. Внешнюю деятельность в основном осуществляло Министерство иностранных дел, а во время войн — также военное и морское ведомства. Внутренние задачи решали остальные министерства, из них самый значительный объем работы приходился на Министерство внутренних дел.
Компетенция Министерства внутренних дел и задачи, стоявшие перед ним, были определены в статье IV Манифеста о создании министерств. Министр внутренних дел был обязан «заботиться о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи», что определило сосредоточение в МВД помимо руководства полицией, исполнение большого объема внутренних функций государства .
МВД Российской империи поручались надзор и попечительство за: благосостоянием народа, гражданским порядком и благоустройством империи, охраной правопорядка, организацией управления на местах, функционированием путей сообщений, снабжением населения продовольствием и товарами широкого потребления, обеспечением здравоохранения, наблюдением за не православными религиозными концессиями организацией, почтового сообщения. В ведении МВД находились все отрасли государственной промышленности, кроме горной, надзор за строительством и содержанием всех общественных зданий в государстве, «отвращение недостатка в жизненных припасах и необходимых надобностях общежития»68.
Министр внутренних дел назначался императором и был ответственен только перед ним. С момента создания МВД контролировало управление территориями всей страны через губернаторов, которые являлись и старшими полицейскими начальниками в своих губерниях. До создания министерств губернаторы подчинялись непосредственно царю и докладывали ему о положении дел. Такой порядок был сохранен и в дальнейшем, но с некоторыми изменениями. Губернаторам было предписано «относиться к министру внутренних дел, как по личным обязанностям... так и вообще по всем делам губернского правления, особенному рассмотрению и разрешению Императорского Величества подлежащим, и доставлять через него Государю Императору рапорты как обыкновенные, так и о чрезвычайных происшествиях»69. С МВД были обязаны координировать свою работу также органы дворянского самоуправления в губерниях в лице предводителей дворянства.
МВД Российской империи в 60-е годы XIX века превратилось в ведущее звено госаппарата, в роли которого оно пребывало практически до падения самодержавия. Министр внутренних дел являлся важной правительственной фигурой с сосредоточием в его руках значительной политической власти.
Вторая половина XIX века отмечена давно необходимыми реформами всего государственного устройства Российской империи. Наиболее мощные реформаторские силы сосредоточились в Министерстве внутренних дел, руководители и сотрудники которого инициировали подготовку и проведение комплекса реформ 60-70-х годов. Лучшие представители правительственной бюрократии, хорошо знали о недостатках управления в России. Отрицательные черты государственного устройства отмечали и заграничная пресса, и иностранные государственные деятели. В частности, Отто фон Бисмарк, который являлся в середине XIX века послом Пруссии в России, подчеркивал, что в Российской империи «нет партии или даже видных государственных лиц», которые бы считали «желательным или возможным» сохранить существующие учреждения, ибо «изме-нений требуют все» . Осознавал это и император Александр П. Министр внутренних дел, граф С.С. Ланской в своей «Записке» от 31 августа 1859 г. замечал: «Недостатки Вашей администрации известны и Вашему Величест-ву, и это слабая сторона внутреннего управления» .
Современные отечественные и западные исследователи подчеркивают, что уже в ходе и после Крымской войны (1853 - 1856 гг.) Александр II и правительство в поисках выхода из внутриполитического кризиса пришли к выводу о необходимости скорейших радикальных преобразований государственного устройства.
Подготовка к проведение большинства великих буржуазных реформ второй половины XIX века потребовала от Министерства внутренних дел Российской империи, его руководства и сотрудников, необычайного напряжения всех сил и средств.
Организационно-правовые основы участия Министерства внутрен них дел Российской империи в реализации земской и городской реформ второй половины XIX века
Вопрос о земской реформе был поставлен вслед за первыми гласными распоряжениями об устройстве быта сельского населения. 25 Марта 1859 г. последовало повеление императора о преобразовании уездного и губернского управления. При этом указано было: «При устройстве исполнительной и следственной полиции войти в распоряжение хозяйственно-распорядительного управления в уезде, которое ныне разделяется между несколькими комитетами и частью входит в состав полицейского управления. При чем надлежит определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении уезда». 23 Октября 1859 г. начала эти распространены и на преобразование губернских учреждений .
В числе преобразований, которые неизбежно должны были последовать за отменой крепостного права, важное место отводилось реформам местного управления, прежде всего земского . Преобразования предусматривали организацию крестьянского самоуправления на уровне волости и села. В свою очередь земская реформа повлекла за собой и оказала существенное влияние на складывание системы общественного управления в городах.
Идея реформы местного управления заключалась в объединении до известной степени, администрируемых с администраторами, то есть введение местного самоуправления на основе постоянного взаимного контроля на уровне уезда и губернии. Проект устройства земств как всесословных органов самоуправления разрабатывался с 1859 г. Император указал: «Необходимо предоставить хозяйственному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие» и потребовал, чтобы «дело это непременно было окончено до января 1864 г» .
Предварительная разработка земской реформы была возложена на особую комиссию по губернским и уездным учреждениям, образованную 27 марта 1859 г. при Министерстве внутренних дел. В состав комиссии вошли, под председательством товарища министра внутренних дел Н.А. Милютина, представители от разных ведомств и, кроме того, для работы временно привлекались некоторые губернаторы и вице-губернаторы.
Ко времени оставления Н.А. Милютиным должности товарища министра внутренних дел и замены министра МВД С.С. Ланского, Н.А. Валуевым комиссия успела выработать несколько проектов, вошедших в «Общие положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости». Установление должности мировых посредников принадлежит именно комиссии под председательством Н.А. Милютина; ей же принадлежит закон о судебных следователях, освобождавший полицию от обязанности производить следствие по уголовным делам. Но главная задача комиссии — преобразование полиции и разработка проекта «Положения о земских учреждениях».
В начале 1862 г. проект «Положения о земских учреждениях» был готов. 15 марта 1862 года представлен на обсуждение в Совет Министров, а затем рассмотрен на особом совещательном собрании Совета под председательством Великого князя Константина Николаевича. 2 июля основные начала предстоящей реформы получили официальное одобрение и осенью были опубликованы в прессе. 2 мая 1863 г. окончательно выработанные проекты были внесены в Государственный Совет, где и рассмотрены при участии столичных и губернских предводителей дворянства и городскігх голов. 1 января 1864 г. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» получило силу закона и затем постепенно было введено в 34 губерниях139. Реформа 1864 г. освобождала местные органы Министерства внутренних дел от непосредственных забот о местном хозяйстве и возлагала на Министерство только надзор за деятельностью земства.
Создавались новые выборные учреждения для заведывания местными хозяйственными нуждами: в уезде учреждались уездное земское собрание и уездная управа, в губернии — губернское земское собрание и губернская земская управа. Устанавливались три курии избирателей: местные землевладельцы; городские избиратели; сельские общества. Они избирали земских гласных (на 3 года), которые составляли уездное земское собрание. Собрание избирало свой исполнительный орган — уездную земскую управу состоящую из председателя и двух членов, а также губернских земских гласных. Губернские земские гласные составляли губернское земское собрание, которое избирало губернскую земскую управу. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, председатель губернской управы — министром внутренних дел Российской империи. Гласные избирались на три года в сроки, назначаемые министром внутренних дел по особому расписанию губерний.
