Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Историография проблемы формирования земского избирательного права 15
Глава 2 Формирование основ земского избирательного права в ходе реформы местного самоуправления 1864 г 43
2.1 Идея самоуправления как исходная предпосылка возникновения избирательных прав населения 43
2.2 Оформление земского избирательного права нормами Положения от 1 января 1864 г 70
2.3 Формирование основ земского избирательного процесса 96
Глава 3 Развитие основ земской избирательной системы законодательством 60-70-х гг. XIX в 109
3.1 Проявление политических и социальных последствий земской реформы 109
3.2 Завершение процесса формирования первой отечественной избирательной системы в ходе городской реформы 1870 г 132
Заключение 160
Список использованной литературы 169
- Историография проблемы формирования земского избирательного права
- Идея самоуправления как исходная предпосылка возникновения избирательных прав населения
- Формирование основ земского избирательного процесса
- Завершение процесса формирования первой отечественной избирательной системы в ходе городской реформы 1870 г
Историография проблемы формирования земского избирательного права
В середине XIX в. общественно-политическая мысль страны порождала различные проекты проведения наболевших реформ. В той или иной мере в них поднимались и вопросы устройства органов местного управления, принципов их формирования и представительства. Идея местного самоуправления звучала всё настойчивее, с ней связывалась необходимость введения не только избирательных правоотношений, но и более глубоких внутригосударственных изменений. Появившиеся в ходе реформы земства, как верно отмечено, "оказались олицетворением и организационным оформлением новых сил, вызванных к жизни развитием капиталистических отношений... они вели дело к коренным преобразованиям в политической структуре общества"1.
Земства оказались в центре общественного внимания и привлекли внимание исследователей уже с первых дней своего существования. Развернулся содержательный процесс обсуждения, анализа и уяснения различных аспектов реформирования органов местного управления. Выявление всё новых аспектов земской реформы было обусловлено масштабом и глубиной совершённых преобразований. Интерес к проблеме не угасает и сегодня, справедливо отмечается, что "организации и практике земских учреждений в России посвящаются международные конференции, «круглые» столы, проводятся совместные научно-исследовательские программы"2.
В силу актуальности, дискуссионности и многогранности земской проблемы, ей посвящено огромное количество трудов. Материалы же, касающиеся собственно истории избирательного законодательства, представлены в этих трудах очень фрагментарно. Поэтому историография, посвященная земской реформе, имеет свои особенности. Основная масса публикаций представляет собой исследования широкого плана, направленные на осмысление исторического опыта формирования органов местного самоуправления — т. е. практики решения той проблемы, которая по-прежнему актуальна для российской государственности. Но в этих работах, в той или иной мере, авторы касались и достаточно узкой проблемы — процесса зарождения основ российского избирательного права. Такие вкрапления дают возможность проследить, как развивалось осознание этого явления, его связь с изменением формы государства.
Историографию земского избирательного процесса целесообразно условно разделить на три периода: первый с середины XIX в. до 1917 г., второй — советский период (1917-1991 гг.) и постсоветский (с начала 90-хгг. по н.в.)
Начало проведения земской реформы стало толчком к публикации ряда серьёзных работ. Так, уже в 1864 г. А. В. Лохвицкий сделал первую попытку сравнительного анализа организации местного самоуправления в европейских странах и земских органов, образующихся на основе Положения 1864 г.1 В работе сделан акцент на финансовую сторону деятельности местного самоуправления. В результате автор пришёл к выводу, что прежде "У нас не было земства, а были земские повинности, и очень значительные"2. Этим он подтвердил правильность мысли о начале формирования собственно истории избирательного права.
Отмечая общее положительное значение земской реформы, А. В. Лохвицкий обратил внимание на несовершенство закона, обилие пробелов, двойственность толкования ряда установленных норм. Тем не менее, в целом, он пришел к выводу о позитивности принятого Положением 1864 г. варианта земского представительства для российской государственности, подчеркнув, что введение курий вполне соответствует исторически сложившемуся сословному делению общества. Вместе с тем впервые обратил внимание на то, что началось формирование нового слоя землевладельцев без различия сословий . В дальнейшем эта мысль получит своё развитие в последующих публикациях.
Значительное место в работе занимает анализ цензового деления, в итоге автор признал его несовершенным и несправедливым. Работа интересна тем, что содержит первые комментарии к формирующемуся избирательному праву. Она, что вполне естественно, ещё не имеет какого-либо анализа правоприменительной практики, но уже чётко обозначает актуальность самой проблемы.
Через год появились публикации работ В. Н. Лешкова1. Он отстаивал тезис о необходимости предоставления земствам полной независимости от государственной власти. В силу этого, автор придавал особое значение совершенствованию выборного механизма как способа воспроизводства земств, противоположного назначениям на должности в системе государственной власти. Работы А. В. Лохвицкого и В. Н. Лешкова положили начало обстоятельным научным исследованиям, заложили основу историографии земств. Авторы по праву считаются основоположниками "общественно-хозяйственной" теории самоуправления. Они были уверены, что местные учреждения более эффективны в управлении местными делами, а потому должны быть независимы от государства.
Антиподом этой концепции стала разработанная в трудах В.П. Безобразо-ва так называемая "государственническая" теория . Он считал, что органы местного самоуправления должны быть составной частью единого механизма государственного управления. Как разновидность государственных учреждений они могут передавать местному населению осуществление некоторых задач в строго определённых законом пределах. Эта концепция и положена в основу нового земского законодательства 1890-х гг., существенно изменив положение органов местного самоуправления.
Б. Н. Чичерин, профессор права Московского университета, в своей магистерской диссертации коснулся содержания "выборного начала", затронул процесс формирования органов власти на местах1. Автор пришёл к выводу, что многие вопросы организации выборов необоснованно отданы на усмотрение местных властей. Вместе с тем выборы Чичериным рассматривались на периферии исследования, приоритет был отдан правительственной вертикали власти на местах.
Отдельное место в его трудах занимает обобщение отечественного и зарубежного опыта формирования местных институтов управления и самоуправления. Одновременно автор развивал концепцию "выборного начала" при формировании местных учреждений. Считал его необходимым в первую очередь для упрочения позиций самодержавной формы власти, поскольку, по его мнению, выборные местные учреждения, став выразителями интересов всех значимых классов и сословий общества, явятся социальной опорой власти. Б. Н. Чичерин впервые поднял проблему качества представительных органов власти. Вместе с тем он уделил внимание и процедурным вопросам выборов, отстаивая преимущества сословных механизмов формирования земских органов. Предлагал обновление и расширение дворянского сословия за счет землевладельцев и высших государственных служащих, предлагая для первых ввести ценз в 500 десятин земли, для вторых - учитывать должностное положение и чин.
В его статьях, опубликованных в периодике 1890-х, а затем после его смерти, изданных в 1904 г. в сборнике "Вопросы политики", рассматривались актуальные и сегодня вопросы столкновения интересов правительствен-ной бюрократии и земств . Он обосновывал тезис, согласно которому "в самодержавных государствах выборные местные учреждения, обличенные обширными правами, вдвойне необходимы" по сравнению с ситуацией в "конституционных правлениях", где представительные органы власти сдерживают всевластие бюрократии. В условиях же самодержавия, "широкое развитие местного самоуправления одно в состоянии обуздать бюрократический произвол"3.
Таким образом, автор отстаивал идею совместимости самодержавного и земского выборного начала в российском обществе и государстве.
Довольно глубокий сравнительный анализ путей развития российских и западноевропейских органов местного самоуправления провёл Александр Илларионович Васильчиков - князь, экономист, публицист, известный общественный деятель. В своей монографии он показал серьёзные различия исследованных им вариантов реализации принципа самоуправления и сделал вывод о самобытности отечественного пути1.
А. И. Васильчиков на примере европейских государств показал, что предоставление населению избирательных прав само по себе не решает всех проблем. Он справедливо полагал, что прочность институтов местного самоуправления и эффективность их хозяйственной деятельности связаны с социализацией крестьянского сословия и, главное, с повышением уровня образования, с формированием культуры и навыков местного управления. Красной нитью в его работе звучит мысль о том, что "... самоуправление, кроме непосредственной своей пользы, то есть лучшего удовлетворения местных потребностей, имеет ещё особое значение, как высшая школа народного просвещения"2. Поэтому призывал власть освободить земства от излишней опеки, предоставить больше самостоятельности в местных делах.
Идея самоуправления как исходная предпосылка возникновения избирательных прав населения
К середине XIX в. в России наступил кризис всей феодально-крепостнической системы. Стала очевидной деградация политического, административного и хозяйственного устройства государства. В условиях стремительного развития товарно-денежных отношений помещичье хозяйство оказалось неэффективным, неповоротливым, было не способно гибко реагировать на растущие сложности общественных отношений. Архаичное крепостное право являлось основным тормозом в развитии капитализма в стране. В силу этого, финансовое положение страны оказалось сложным. По некоторым оценкам, государственный долг превышал доходную часть бюджета в 4,5 раза1. По отчётам губернаторов за 1864 г. вырисовывается довольно удручающая картина. Так, во многих губерниях имелся только один врач на 7—30 тыс. человек, на одного учащегося в сельской школе приходилось до 300 неучащихся2.
Аграрная, преимущественно, экономика без коренных изменений была обречена на стагнацию и зависимость от более передовых индустриальных держав мира. Позорные для страны результаты Крымской войны продемонстрировали реальность такой перспективы. После этой войны, "обнаружившей полную непригодность показной военной системы, с её чудовищными хищениями, с тупостью и невежеством начальства, после гибели флота и Севастопольского разгрома, мысль о необходимости коренных реформ овладела широ-кими кругами русского общества" .
Необходимость коренных преобразований, особенно в системе управления, осознавалась уже давно. Ещё М. М. Сперанский считал, что существующая система правления "не свойственна уже более состоянию общественного духа". Россия, по его мнению, "находится на грани революции, но самодержавие может и должно предупредить ее"1.
Крупный историк и видный политический деятель того времени А. А. Корнилов довольно ёмко и точно охарактеризовал настроение общества того времени: "Либералы и консерваторы, демократы и крепостники, западники и славянофилы - все одинаково желали коренного изменения существовавшего административного строя. Одни желали, чтобы строй этот был реформирован по образцу западных европейских государств, взоры других обращались к русским старинным обычаям и порядкам; одним хотелось, чтобы реформа была совершена на аристократических принципах, другие, напротив, мечтали о преобразовании в более демократическом духе. Но все сходились, безусловно, в одном - в признании убыточности, вреда и полной непригодности бюрократической опеки, все искренно желали, чтобы преобразование системы управления совершилось на началах самоуправления общества. Идея самоуправления сделалась в это время самой популярной идеей. Введение самоуправления многим казалось тогда панацеей от всех зол..."2.
Следует напомнить, что отдельные элементы некоторого самоуправления в России к тому времени уже имелись. В губернии и уезде сословное самоуправление осуществлялось губернскими и уездными дворянскими собраниями. Основополагающим нормативным актом, регулировавшим городское управление, являлась изданная в 1875 г. Екатериной II Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (в литературе - Жалованная грамота городам). Некоторые исследователи склонны считать, что "именно здесь были впервые заложены основы современного избирательного права и процесса"3. Позднее правовую базу дополнил закон "О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным" 1831 г. В дворянские собрания избирались потомственные дворяне, достигшие 25-летнего возраста, владеющие землями в уезде или губернии и состоящие на государственной службе.
Во главе дворянского собрания стоял предводитель дворянства, избиравшийся на три года. Дворянское собрание избирало своих представителей в некоторые комитеты и комиссии губернской администрации: в комитет земских повинностей, в комиссию народного продовольствия, приказ общественного призрения, строительную, дорожную и квартирную комиссии1. Собрание рассматривало отчёт по сметам, принимало участие в формировании ценовой политики в губернии.
Некоторыми полномочиями обладали и сельские общества. В соответствии с утверждённым в 1838 г. Указом "Учреждение об управлении государственными имуществами" в каждой волости учреждались волостной сход, волостное правление и волостная расправа . Под руководством старост осуществлялся учёт населения, организовывалась охрана общественного порядка, благоустройство, пожарная охрана, сбор податей и исполнение различных повинностей. При этом деятельность крестьянских учреждений контролировалась огромным количеством чиновников, которых содержали те же крестьяне. В условиях, когда помещик, как собственник земли и крестьян, выполнял полицейские и административные функции, деревенская община по-прежнему не пользовалась никакой самостоятельностью.
Понимая неизбежность крестьянской реформы, Николай I в 1837 г. поручил министру государственных имуществ П. Д. Киселёву разработать для начала проект реформы государственной деревни. С этой целью было специально создано V отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Государственные крестьяне были изъяты из ведения Министерства финансов и переведены в категорию свободных землевладельцев. Для управления государственной деревней создавались казённые палаты, в уездах — казённые округа. Важно отметить, что реформа П. Д Киселёва предусматривала создание реального крестьянского самоуправления. Вторым этапом этой реформы должно было стать преобразование и помещичьей деревни. Из-за яростного сопротивления крепостников реализовать задуманное не удалось.
Другой частью населения, нуждавшейся в изменении своего правового статуса, было население городов. В городах образовывались "собрания городских обществ", как правило, состоявшие в основном из купцов и мещан, малоподготовленных к управленческой деятельности. По этой причине функции управления зачастую переходили в руки чиновников городской канцелярии1. По этому поводу очень точно высказался А. А. Головачёв: "Несмотря на выборное начало, у нас не существовало и тени самоуправления"2.
Со временем шёл рост городов, а вместе с ним — городского населения, росло и городское хозяйство. Однако большая часть владельцев городской недвижимости, отнесенная к неподатным сословиям, участия в городском общественном управлении не принимала. Как отметила В. А. Нардова, "Всё законодательство в целом, весьма запутанное и неопределённое, давно перестало соответствовать уровню социально-экономического развития городов и их значению в жизни страны, становилось тормозом в организации городского хозяйства"3. В итоге, повсеместно выборные лица попадали в полную зависимость от губернской администрации. При этом даже "дворянство на деле не могло иметь почти никакого влияния на местное управление, а голоса других сословий ничего не значили"4. По официальным справкам, направленным в МВД в период подготовки городской реформы, значилось, что представительных учреждений в городах "нигде не существует, кроме вновь учреждённых в столицах и Одессе"5.
Таким образом, даже и в примитивном виде зачатки самоуправления были надёжно подавлены. Исследователи отмечают, что все эти "старые земские учреждения... пришли в упадок и были отменены"1. К началу реформ даже в крупных городах, по данным министерства внутренних дел, органы самоуправ-ления существовали только на бумаге . В итоге, местное управление оказалось просто несостоятельным. Например, киевский генерал-губернатор князь Ва-сильчиков, докладывая министру внутренних дел о состоянии дел во вверенной ему губернии, в 1859 г. прямо писал о неудовлетворительном состоянии административного управления, его разъединённости, формализме, волоките и общей запущенности, сделал общий вывод: "местные власти малоподвижны и не соответствуют общественным потребностям" . Ответ губернатору был не менее красноречивым. Министр пишет, что доклад "заключает в себе основательное и откровенное изложение главнейших недостатков нашей администрации"4.
Следует согласиться с А. А. Корниловым, утверждавшим, что "общий строй отношений власти к подданным и вообще строй всего государства был таков, что та всемогущая опека, которая проявлялась со стороны представителей власти, ...совершенно уничтожала охоту принимать участие в мнимом самоуправлении у людей сколько-нибудь самостоятельных"5. Как верно заметил К. А. Пажитнов, "Администрация проникала всюду со своей опекой и накладывала руку на самые мельчайшие проявления общественной жизни"6. Более категоричное суждение поэтому поводу высказал И. П. Белоконский, заявивший: "..с воцарения Петра Великого вся власть сосредоточилась в руках одного царя, с этого времени и до 1864 г. в России не существовало уже ровно никаких признаков представительства"7.
Формирование основ земского избирательного процесса
Понятие "избирательный процесс" в законотворчестве и правоприменении относительно новое, оно в более полной мере отражает современные реалии, чем традиционное понятие "организация и проведение выборов". Избирательный процесс определяет последовательность и содержание избирательных процедур и осуществляется в рамках избирательной кампании. Вместе с тем большое значение имеет понимание политико-правовой природы избирательного процесса как способа обеспечения реализации и защиты активного и пас-сивного избирательного права граждан .
Следует отметить, что общепринятого определения понятия российского избирательного процесса пока не существует. Попытки сформулировать его уже неоднократно предпринимались в научной юридической литературе. Однако следует согласиться с тем, что "чёткое и однозначное определение этого политико-правового явления до сих пор не выработано, что нередко приводит исследователей данного института к самым разнообразным оценкам образующих избирательный процесс признаков, вызывает его необоснованное отождествление с выборами, избирательными кампаниями и иными проявлениями электоральной действительности"1.
Можно привести отдельные примеры таких расхождений. Так, Ю. А. Веденеев, С. Д. Князев считают, что "сама природа выборов и динамический характер избирательных прав граждан предполагают совершение целого ряда избирательных действий, образующих в своей совокупности избирательный про-цесс" . Такое понимания избирательного процесса как последовательности действий избирателей, в этой связи, представляется несколько односторонним и неполным.
С другой стороны, только отчасти можно согласиться и с утверждением, что "процесс отражает динамику деятельности соответствующих государственных органов и иных субъектов, вследствие чего ему свойственна стадийность, т. е. наличие этапов, последовательно сменяющих друг друга, в пределах кото-рых должны быть совершены надлежащие процессуальные действия" .
Поэтому представляется, что более полным является понимание избирательного процесса как организационно-правовой формы реализации субъективного избирательного права граждан, отражающей технологию непосредственного участия субъектов выборов в осуществлении формирования выборных органов4. Следует согласиться с тем, что процесс не сводится лишь к административным технологическим процедурам. Здесь имеет место и публичный политический процесс, в рамках которого разворачивается политическая правосубъектность избирателей, посредством их волеизъявления воспроизводится и легитимируется деятельность органов власти . Можно сделать вывод о том, что избирательный процесс необходимо понимать как в широком, так и в узком смысле. В последнем случае он представляет собой установленную законом совокупность стадий организации и проведения выборов, которые, включают в себя совокупность соответствующих избирательных процедур.
В юридической литературе справедливо указывается, что "предоставленные гражданам избирательные права, составляющие основное содержание материальных избирательных правоотношений, не могут быть осуществлены вне разнообразных юридических процедур, образующих процесс организации и проведения выборов" . Под юридическими процедурами следует понимать формализованный законом порядок организации и проведения выборов в рамках избирательной кампании. Исходя из вышесказанного, необходимо заметить, что законодательство периода Великих реформ сформировало необходимый и достаточный нормативно-правовой фундамент, позволяющий рассматривать его как основу зарождающегося избирательного процесса России.
Проведение земских выборов достаточно четко регламентировалось принятыми Правительствующим Сенатом и утвержденными Александром II нормативными актами. Правовой базой, определившей весь процесс организации и проведения выборов, являлись "Положение о губернских и уездных земских учреждениях" 1864 г., "Правила о порядке приведения в действие положения о земских учреждениях", утвержденные 25 мая 1864 г., а также Высочайше утвержденные мнения Государственного совета, указы Правительствующего Сената, циркулярные предложения Министерства внутренних дел, министерские распоряжения и указания губернским начальствам . Комплекты необходимых для организации выборов документов заблаговременно были отправлены на места .
Документы регулировали почти все составные части современной избирательной системы. Практически, были созданы основы избирательного права и процесса в их современном содержании. Ими определялось, какие органы избираются, общие принципы выборов, права, свободы и обязанности избирателей, порядок голосования, порядок подсчета голосов и определения итогов выборов, порядок выдвижения кандидатов, порядок агитации, порядок вступления в должность избранных лиц, порядок создания, организации и работы избирательных комиссий и контроля за их деятельностью со стороны общественности, порядок создания избирательных округов, их размеры и границы.
Необходимо отметить, что процесс подготовки и проведения первых вы-боров достаточно подробно описаны в научной литературе . Отметим только, что для непосредственной организации выборов важным руководящим нормативным актом этого периода стали "Правила о порядке приведения в действие положения о земских учреждениях" от 25 мая 1864 г. Правила заключали в себя постановления по ключевым вопросам реализации земской реформы: "О приготовительных действиях к открытию уездных избирательных съездов", "Об открытии избирательных съездов и производстве выборов", "Об открытии уездных земских собраний и управ", "Об открытии губернских земских собраний и управ", "О первоначальных действиях уездных управ", "Об упразднении присутственных мест". С принятием этого нормативного акта завершился процесс создания правовой базы земской реформы. Правила продолжали и развивали курс, намеченный Положением о губернских и уездных земских учреждениях, направленный на создание органов местного самоуправления, и окончательно оформляли избирательную систему.
Пакет нормативных актов сопровождался циркуляром Министра государственных имуществ, требовавшим от губернаторов "Приступить ныне же порядком, установленных в сих правилах, по введению Положения о земских учреждениях, согласно Высочайшему указу 1 января 1864 г., в 33 губерниях, в том указе поименованных"1.
Следует отметить, что за полгода, прошедшие с момента принятия Положения, произошёл заметный прогресс в развитии отечественной правовой мысли и юридической техники. Если в Положении единственное, что прямо указывало на наличие избирательного права, было робкое использование понятия "избирательный съезд", то в Правилах законодатель уже широко применяет современные термины "избиратель", "избирательные списки", "избира-тельный участок" . Правила уточнили нормы избирательного права, заложенные Положением о земских учреждениях, и содержание избирательного процесса.
В ходе подготовки к выборам каждой губернии предусматривалось обрат зование Временных губернских комитетов под председательством губернаторов. Они выполняли функции современных избирательных комиссий - должны были организовать всю работу по подготовке на местах избирательных съездов и проведению выборов. В комитеты входили все члены особого о земских повинностях присутствия, местные дворяне из губернского по крестьянским делам присутствия, а также губернский прокурор. Контролировал ход подготовки и проведение выборов министр внутренних дел. Таким образом, административный контроль над земскими выборными органами уже с самого начала их формирования стал существенным политическим фактором, с одной стороны, компенсировавшим "издержки" волеизъявления избирательных обществ, с другой, обеспечивавший соблюдение установленного порядка организации и проведения выборов.
Завершение процесса формирования первой отечественной избирательной системы в ходе городской реформы 1870 г
Относительно удачный земский опыт стал толчком, ускорившим работу над законопроектом по организации городского самоуправления. Работа над ним началась ещё в 1862 г., но необходимость учёта результатов применения норм Положения 1864 г. в ходе земской реформы обусловила продление срока этой работы до 1866 г. Распространение начал самоуправления на города стало завершающим этапом земской реформы.
В начале 1860-х гг. в России насчитывалось около 700 городов. Из них крупных, с населением 100—200 тыс. человек, было всего несколько. Подавляющее большинство городов имело около 5 тыс. жителей3.
Следует заметить, что подготовка этого проекта совпала с изменением всей внутренней политики и реакционным поворотом в высших сферах управления. Коренным образом изменилось отношение и к органам местного самоуправления. Причём, они имели принципиальный характер. Так, имеются сведения о том, что в начале работы над проектом в высших правительственных сферах ещё склонялись к дальнейшему развитию земских учреждений и, как венец реформ, к преобразованию самого государственного строя1. Затем, по мнению Д. А. Милютина, "выстрел Каракозова остановил развитие реформ" и "охранительные начала возобладали над либеральными" . В силу этого, и Горо-довое Положение, отражая различные веяния, приобрело внутреннюю противоречивость. Являясь несомненным шагом вперёд в развитии избирательного права, оно отчасти сохраняло и даже углубляло недостатки прежнего.
Историк А. А. Корнилов довольно точно и ёмко обрисовал ситуацию середины 1860-х годов. Он писал: "... земским учреждениям пришлось начать свою работу при крайне неблагоприятных условиях, когда с 1866 г. в России повсюду восторжествовала реакция. Они встретили крайне враждебное отношение к себе всех правительственных органов — центральных и местных и, при чрезвычайно трудных финансовых обстоятельствах, скоро были ограничены в праве обложения торговых и промышленных предприятий, а затем была ограничена публичность и гласность земских собраний и стеснена в них свобода прений, благодаря чему вскоре многие весьма ценные и достойные деятели земства охладели к этому делу и вышли и из состава земских органов"3.
Основания для такой негативной оценки земской действительности были. Дело в том, что с начала своего становления земства находились под пристальным вниманием правительства. Итоги такого внимания отразились в нестабильности правового поля деятельности земств. Уже к 1867 г. было внесено 60 законодательных изменений в Положение о земских органах. Сенат издал 34 указа, МВД — 126 циркуляров и 141 распоряжение. С 1868 по 1870 г. 52 изменения, 53 указа Сената, 64 циркуляра МВД1. Необходимо признать, что большинство из них имело разъяснительный характер, однако в наиболее значимых нормативных актах пореформенного периода очень чётко просматривается развитие ограничительной политики по отношению к земствам.
Так, в январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов. Затем распоряжением от 17 мая 1866 г. устанавливалось, что теперь земства не имеют права "облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабри-ках и заводах, а равно и других промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны"2.
Циркуляры подготовили почву для появления 21 ноября 1866 г. закона, лишившего земства очень значительных средств. До этого земства, руководствуясь нормой ст. 9 Временных Правил, имели возможность облагать налогами фабрики, заводы, промышленные и торговые заведения по степени их доходности. Но в ноябре последовало разъяснение этой статьи, в котором определялось, что теперь промышленные предприятия и торговые заведения могли облагаться только лишь как строения3. Вместе с этим и торговые свидетельства, патенты следовало облагать налогами не свыше 25% от вносимой с них в казну пошлины, тогда как в большинстве мест налогообложение было выше.
К. А. Пажитнов обоснованно посчитал это введение "большим тормозом для дальнейшего развития земской деятельности"4. С ним полностью был согласен и А. А. Головачёв: "Такое распоряжение совершенно парализовало всякую полезную деятельность земских собраний"5. Выработка закона от 21 ноября совершалась в полной тайне, в печати не было об этом никаких известий. Причём его публикация совпала с проведением очередных губернских заседаний. Управам пришлось спешно переделывать доходные сметы для согласования с новым законом, лишившим земства притока значительной части средств. Отказавшееся от пересмотра своего бюджета по новым правилам Петербургское земство было распущено на полгода1.
13 июня 1867 г. был издан закон, еще более стеснивший земскую деятельность, так как земские доклады, журналы и т. д. должны были теперь проходить губернаторскую цензуру. Кроме того, этот закон значительно расширил власть председателя, возложив на него обязанность наблюдать за содержанием прений и, одновременно, запретил земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом2. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с разрешения губернатора, для земских изданий была также установлена предварительная цензура. Председатель собрания получил право останавливать ораторов и лишать их слова после двукратного предупреждения, снимать вопрос с повестки дня, если он выходит из сферы компетенции земства.
Последствия этой политики проявились довольно скоро. Уже через год С. Катков в "Московских ведомостях" отметил: "Неблагоприятное для земских учреждений направление правительственных мер и в особенности ограничение гласности, которая есть для них то же самое, что воздух для организма, подействовали на них мертвящим образом, и им пришлось влачить свое существова-ние без силы, без одушевления, без сочувствия" .
Вскоре последовало новое существенное стеснение для земской деятельности: Высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции. Причём, практически одновременно с этим, официально признавалось, что "... на исправление дорог и мостовых сооружений земства ежегодно, особенно в первые годы своего существования, затрачивали довольно значительные суммы" . На ходатайства ряда земств восстановить бесплатную переписку, хотя бы для сношений земств с правительственными органами, последовал отказ. Объяснение было более чем красноречивое: "...земские учреждения ни по составу своему, ни по основным началам, не суть власти правительственной, вследствие чего и не имеют законного права на какие-либо перед частными лицами и обществами преимущества при пересылке их корреспонденции"2.
Необходимо подчеркнуть, что этот ответ ярко иллюстрирует те изменения, которые произошли в правительстве по отношению к земским органам. Буквально за пять лет до этого в пояснительной записке министерства внутренних дел, поданной в Государственный Совет вместе с Положением о земских учреждениях, указывалось: "Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от неё получает все права и полномочия; земские учреждения, имея место в государственном механизме, не могут существовать вне его, и, наравне с прочими учреждениями, подчиняются тем общим условиям и тому общему направлению, которые устанавливаются цен-тральной государственной властью" . О "частном" характере земских учреждений здесь нет и речи, законодатель видел в них лишь особые органы государственного управления. Совершенно очевидно, что в последующем были нарушены сами основы, которые закладывались при составлении Положения 1864 г.
Подготавливалось также ограничение в обложении казенных земель. Все это проводилось правительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнение земств. 16 марта 1870 г. в соответствии с Высочайше утверждённым мнением Государственного Совета "Об изъятии дворцовых Государевых имуществ от сбора повинностей на местные земские повинности"4 служит своеобразным "индикатором" изменившихся отношений.
