Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Формирование Комитета министров 22-76
1. Возникновение Комитета министров и его первоначальное развитие (1802-1805 гг.) 22-44
2. Первые Правила, данные Комитету министров. Упадок его деятельности (1805-1808 гг.) 45-50
3. Развитие Комитета министров в 1808-1812 годах 51 -76
ГЛАВА II. Состав и компетенция Комитета министров, делопроизводство в нем
1. Состав Комитета министров
2. Компетенция Комитета министров
3. Делопроизводство в Комитете министров
ГЛАВА III. Взаимоотношения Комитета министров с высшими органами государственной власти 145-193
1. Император и Комитет министров 145-159
2. Комитет министров и Государственный совет 159-178
3. Комитет министров и Правительствующий Сенат 178-193
Заключение
Источники
Приложения
- Возникновение Комитета министров и его первоначальное развитие (1802-1805 гг.)
- Первые Правила, данные Комитету министров. Упадок его деятельности (1805-1808 гг.)
- Делопроизводство в Комитете министров
- Император и Комитет министров
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В современных условиях развития общественной жизни и повсеместного проведения в различных ее сферах реформ особое значение приобретает обращение к историческому наследию Российского государства. В связи с этим актуальнейшей задачей российской историко-правовой науки на протяжении всего периода ее существования, а особенно, в период кардинальных изменений и перемен в политической жизни государства, является изучение исторического опыта проведения государственных реформ. Решение этой задачи позволяет найти наиболее оптимальные пути реформирования государственного аппарата на современном этапе, избежать ошибок государственных деятелей предшествующих эпох.
Несмотря на то, что эпоху Александра I и нынешнее время разделяют два столетия, задачи стоящие перед Российским государством во многом схожи.
Российский император Александр I, придя к власти, осознавал необходимость государственных реформ. Хотя его замыслы, идеи и планы в значительной мере не были претворены в жизнь, созданная им система высших и центральных государственных органов, сохранилась в почти неизменном виде на протяжении столетия, до Первой русской революции.
Президент Российской Федерации В.В.Путин в своем послании Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 г. подчеркнул необходимость проведения административной реформы, результатом которой "должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна"1. Однако, в этом же послании Президент констатировал, что "нынешние функции государственного аппарата не
1 Путин В.В. России надо быть сильной и конкурентноспособной//Российская газета - 2002. 19 апреля. №71 (2939).-С. 4.
4 приспособлены для решения стратегических задач"1. Поэтому необходим комплекс мер, направленных на успешное проведение и воплощение административной реформы, среди которых В.В.Путин на первое место поставил модернизацию системы исполнительной власти в целом2 , что, по нашему мнению, невозможно без обращения к истории, к политическим институтам и учреждениям дореволюционной России.
Настоящее диссертационное исследование посвящено одному из таких учреждений - Комитету министров первой половины XIX века. Данный высший государственный орган, возникший вместе с учреждением министерской системы управления в России 8 сентября 1802 года, несмотря на неопределенность его компетенции, неоднократные попытки упразднить его, преобразовать, реформировать, сохранился до 23 апреля 1906 года. Диссертационное исследование является актуальным и в связи с отсутствием монографических работ, концептуально посвященных Комитету министров первой половины XIX века.
Степень научной разработанности темы.
Общая характеристика реформ начала XIX века была дана в трудах
российских дореволюционных ученых М.И.Богдановича3,
Н.К.Шильдера4, А.Н.Пыпина5, вел. кн. Николая Михайловича6, В.И.Семевского7, В.Е.Якушкина8, С.П.Покровского9. Лучшие из этих работ основывались на обширном документальном материале, значительная часть которого бьша опубликована в трудах М.И.Богдановича, Н.К.Шильдера, вел. кн. Николая Михайловича.
1 Путин В.В. России надо быть сильной и конкурентноспособной//Российская газета. - 2002. 19
апреля. № 71 (2939). - С. 4.
2 Там же.
3 Богданович М.И. История царствования Александра I и Россия в его время. В 6 т. - СПб., 1869-1871.
4 Шильдер Н.К. Император Александр I. Его жизнь и царствование. В 4 т. - СПб., 1897-1898.
5 Пыпин А.Н. Общественное движение при Александре I. - СПб., 1871.
6 Вел. кн. Николай Михайлович. Граф Павел Александрович Строганов (1774-1817). В 3 т. - СПб.,
1903; Его же. Император Александр I. В 2 т. - СПб., 1912.
7 Семевский В.И. Вопрос о преобразовании государственного строя в России в XVIII и первой
четверти XIX века // Былое. 1906. №1-3.
8 Якушкин В.Е. Государственная власть и проекты государственной реформы в России. - СПб., 1906.
'Покровский СП. Министерская власть в России. - Ярославль, 1906.
Более полному пониманию реформ первой половины XIX века помогают труды исследователей второй половины XIX - начала XX вв. о жизни и деятельности государственных персонажей того времени.1
Знакомство с трудами дореволюционных историков позволяет сделать вывод, что они считали реформы XIX века результатом борьбы различных политических группировок. Еще одним немаловажным фактором, обусловившим начало реформ, по их мнению, являлись политические и правовые взгляды Александра I.
Более широко стремились подходить к исследованию и анализу реформ начала XIX в. и их результатам советские историки и историки-юристы, которые связывали их в первую очередь с глубинными процессами в экономическом и социальном развитии страны, с общей эволюцией абсолютизма в России. Наиболее полно причины, сущность и содержание реформ первой четверти XIX века раскрыты в трудах С.Б.Окуня,2 А.В.Предтеченского,3 А. И. Парусова,4 М.М.Сафонова,5 С.В.Мироненко6.
Заметным явлением в советской исторической науке явилась дискуссия на страницах журналов «История СССР» и «Вопросы истории» в 1968-1971 гг. по проблемам абсолютизма в России. В ней приняли участие и историки-юристы М.А.Давидович и С.А.Покровский7.
1 Корф М.А. Жизнь графа М.М. Сперанского. В 2 т. - СПб., 1861; Довнар-Запольский М.В.
Политические идеалы М.М. Сперанского. - М., 1905; Завитневич В.З. Сперанский и Карамзин как
представители двух течений в царствование Александра I. - Киев, 1907; Уманец Ф.М. Александр I и
Сперанский. - СПб., 1910;. Кизеветтер А.А. Исторические очерки. - М., 1912; Полиевктов М.А.
Николай I. Биография и обзор царствования. - М., 1918; Пресняков А.Е. Александр I. - Петроград,
1924; Он же. Апогей самодержавия. Николай I. - Л., 1925.
2 Окунь СБ. Очерки истории СССР. Конец XVIII - первая четверть XIX в. 3-е изд. - Л., 1956.
3 Предтеченский А.В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX в. -
М.-Л., 1957.
4 Парусов А.И. Административные реформы в России первой четверти XIX в. в связи с
экономической и социально-политической обстановкой. Автореф. дис. ...докт. истор. наук. - Л., 1967.
5 Сафонов М.М. Проблемы реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX вв. -
Л., 1988.
6 Мироненко СВ. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. - М.,
1989.
7 Давидович A.M., Покровский С.А. О классовой сущности и этапах развития русского абсолютизма
// История СССР. 1970. № 1. - С. 58-78.
Несколько позднее видный историк права Ю.П.Титов высказался по целому ряду дискуссионных проблем, касающихся российского абсолютизма: определению абсолютизма, форме монархии в России, предшествовавшей абсолютизму; классовой сущности абсолютизма, этапов развития и исторической роли абсолютизма1.
Крупнейший специалист в области истории государственных учреждений России Н.П.Ерошкин, подробно изучивший тенденции развития государственности России на протяжении всей первой половины XIX века, выделил три основные особенности абсолютизма того времени: 1) "способность к большей политической гибкости, выражавшаяся в частой смене курсов внутренней политики, в параллельности нередко реакционных и "либеральных" мероприятий, в частных реорганизациях и перестройках отдельных звеньев государственного аппарата"; 2) "некоторые робкие планы и тенденции части бюрократии к буржуазному преобразованию отдельных звеньев государственной машины с условием сохранения феодально-крепостнического строя и его государственности"; 3) "стремление к юридическому обоснованию не только власти, но и всей политики абсолютизма".2
Известным историком-юристом С.М.Казанцевым впервые был дан историко-юридический анализ реформ высших и центральных государственных органов Российской империи начала XIX века.3 Он пришел к выводу, что административно-политические реформы XIX в. были противоречивы, так как, с одной стороны, они закладывали основы будущих органов буржуазного государства, а, с другой, - создавали
1 Титов Ю.П. Абсолютизм в России // Советское государство и право. - 1973. № 1. - С. 107-112. Он же.
проблемы российского абсолютизма //Проблемы истории абсолютизма. М., 1983. - С. 4-24.
2 Ерошкин Н.П. Основные тенденции развития высшей государственности феодально-
крепостнической России первой половины XIX века. Автореф. дис. ... докт. истор. наук. - М., 1973. -
С. 46.
3 Казанцев СМ. Реформы высших и центральных государственных органов Российской империи в
начале XIX века. Дис.... канд. юрид. наук. - Л., 1981.
7 систему бюрократического централизма, которая была поставлена на службу самодержавия и крепостничества1.
В новейшей российской научно-исторической литературе заметны тенденции изучения и исследования реформ начала XIX века в России в контексте развития мировой цивилизации. Однако, и в этих исследованиях не остается без внимания момент самобытности и оригинальности осуществления российских реформ. Так, С.В.Тютюкин полагает, что в XIX в. преобразования в России в экономике, социальных и политических структурах "в общем и целом совпадали с основными направлениями мирового процесса перехода к индустриальной цивилизации... Однако в России, заметно отстававшей от развитых государств Запада, элементы новой цивилизации в гораздо большей степени насаждались "сверху" самой императорской властью, стремившейся сохранить свои позиции внутри страны и на международной арене, чем органично вырастали "снизу" в ходе ее естественного развития".2
Говоря об императорской власти и ее значении при проведении реформ, следует отметить, что современные историки дают более взвешенную характеристику личностям российских монархов, особенно это касается Николая I. Например, авторы одного из учебников по истории России XIX - начала XX вв. пишут: «Ранее Николая I изображали как некую «самодержавную посредственность с кругозором ротного командира». Однако это был достаточно образованный для своего времени, волевой, прагматически мыслящий самодержец»3.
Отрадным явлением в преддверии 200-летия учреждения министерств в России стали историко-правовые исследования М.А.Приходько, которым в 2000-2001 гг. был опубликован целый ряд
1 Казанцев СМ. Реформы высших, и центральных государственных органов Российской империи в
начале ХГХ века. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Л., 1981. С. 13.
2 Тютюкин СВ. Попытки либерализации самодержавного строя в России // История Европы. - М.,
2000. Т. 5.-С 132.
3 История России XIX - начала XX вв. Учебник для исторических факультетов университетов / Под
ред. В.А.Федорова. М., 1998. - С. 128.
статей, посвященных правовому оформлению министерской системы управления в России.1
В одной из своих статей М.А.Приходько подчеркивает, что "в настоящее время стала актуальной проблема перехода от синтеза накопленного исторического и историко-юридического материала, касающегося комплекса преобразований во внутренней политике Российской империи в первой половине XIX в., к специализированному анализу его отдельных элементов, т.е. к специализированным научным исследованиям, посвященным министерской реформе 1802-1811гг., сенатской реформе 1802 г., деятельности Комитета министров в первой половине XIX в., институту управляющих делами Комитета министров, Государственной канцелярии Государственного совета, институту государственных секретарей и т.д.".2
Автор диссертационного исследования выражает согласие с М.А.Приходько, так как, действительно, хотя с момента возникновения Комитета министров прошло два столетия, работ, посвященных деятельности этого государственного органа, крайне мало.
Анализ трудов, посвященных непосредственно Комитету министров, следует начать с рассмотрения «Журналов Комитета министров», работа с которыми подвигла диссертанта к выводу о том, что данные документы представляют большую историческую и научную ценность для исследователей. Изучение и анализ содержащихся в них положений Комитета министров, повелений императора и других материалов, дают представление о практической деятельности Комитета министров и ее основных направлениях. Это, в свою очередь, позволило автору более
1 Приходько М.А. Создание министерской системы управления в России в начале XIX в. // Труды
МГЮА. М., 2000. - С. 317-331. Он же. Министерская реформа в России в начале ХГХ века // История
государства и права. - 2000. №3. - С. 19-21; №4. - С. 13-17. Он же. Реформа центральных учреждений
государственного управления и создание министерской системы управления в России в первой трети
XIX века. // Известия ВУЗов. Правоведение. 2000. №5. С. 187-197. Он же. Завершение правового
оформления министерской системы управления в России в начале ХТХ в. // Государство и право. -
2001. №3. - С. 100-107. Он же. Симбиоз коллежской и министерской систем государственного
управления в России в начале ХГХ века // История государства и права. - 2001. №3. - С. 3-7.
2 Он же. Завершение правового оформления министерской системы управления в России в начале XIX
в. // Государство и право. - 2001. №3. - С. 100.
9 точно установить место, роль и значение Комитета министров в государственном механизме России в начале ХГХ века.
«Журналы Комитета министров» были изданы в 1888-1891 гг. (первый и второй тома)1. Эта работа была выполнена начальником отделения канцелярии д.с.с. А.Ермоловым под редакцией управляющего делами Комитета министров статс-секретаря А.Н.Куломзина. В первый том вошли журналы Комитета министров за 1802-1809 гг., во второй - за 1810-1812гг.
В начале первого тома были помещены «Исторический очерк учреждения Комитета министров и изменений в его организации, пределах власти и составе с 8 сентября 1802 г. по 1926 г.»2, и «Обозрение главнейших предметов обсуждения Комитета министров в первые восемь лет его существования с 1802 по 1810 гг.»3.
Второй том открывается статьей «Обозрение главнейших предметов обсуждения комитета министров в 1810-1812 гг.»4.
В своих вступительных статьях главный редактор «Журналов Комитета министров» А.Н.Куломзин утверждал, что «Комитет министров в начале своего существования совмещал в себе одновременно значение и законодательного учреждения, и Совета министров, и Комиссии прошений, и высшей инстанции административной, а в некоторых случаях даже и судебной власти»5. Он также считал, что «неопределенность компетенции Комитета министров продолжалась до издания 20-го марта 1812 г. первого «Учреждения Комитета министров», ... в котором в первый раз с точностью указано, какие дела подлежат рассмотрению Комитета»6.
1 Журналы Комитета министров. Царствование императора Александра I. 1802-1826 гг. Т. 1. 1802-
1810 гг. СПб., 1888. Т. II. 1810-1812 гг. СПб., 1891 (Далее - ЖКМ).
2 ЖКМ. Т. I. С. 1-49. Вступительные статьи и собственно журналы Комитета министров имеют
раздельную нумерацию страниц.
3 Там же. С. 55-87.
4- Там же. Т. П. - С. 5-132.
5 Куломзин А.Н. Вступительная статья// ЖКМ Т. I. - С. 52.
6 Там же. Т. И. С. 5.
Историк права В.Н.Латкин в своей рецензии на первый том "Журналов Комитета министров"1 согласился с А.Н.Куломзиным о выдающемся значении Комитета министров в первый период его деятельности2.
Дореволюционные ученые-государствоведы в своих учебниках по русскому государственному праву кратко давали юридическое положение Комитета министров в соответствии с нормативными актами, опубликованными в Полном собрании законов и в Своде законов Российской империи и не привлекали архивные материалы и даже «Журналы Комитета министров».
Не анализируя практическую деятельность Комитета министров, многие из них некритически подошли к одному из высказываний М.М.Сперанского о Комитете министров, что «сей Комитет не был ни место, ни особое установление - он был только образ доклада»3.
Так, А.Д.Градовский писал, что это свидетельство М.М.Сперанского показывает, что "практическое значение Комитета установилось не под влиянием ст. XV учр. мин., предусматривавшей Комитет как особую форму собрания совета, а под влиянием ст. X и XI, где указывается порядок докладов министров государю по делам, превышающим их власть или возбуждающих в них сомнения".4 Очевидно, что А.Д.Градовский принимает высказывание М.М.Сперанского за своеобразную аксиому, не требующую особых доказательств, хотя незадолго до этого и признает, что "законодатель желал сделать, из комитета некоторое подобие теснейшего собрания государственного совета" .5
1 Латкин В.Н. Комитет министров в начале царствования Александра I. // Юридический вестник. -
1889. Т. III. Кн. первая (сентябрь). - С. 89-116.
2 Там же. С. 89.
3 Сперанский М.М. План государственного преобразования гр. М.М.Сперанского - М. 1905. С. 284.
4 Градовский А.Д. Собр. соч. - СПб., 1903. Т. 8. - С. 242.
5 Там же. - С. 241.
Аналогичных точек зрения на Комитет министров придерживались Н.М.Коркунов1, Н.И.Лазаревский2, Н.О.Куплевасский3, А.С.Алексеев4, Б.Э. Нольде5, В.Е. Романовский6. Не считал Комитет министров особым учреждением и А.Н.Куломзин7.
Однако имелись и противники такого взгляда на Комитет министров.
В.Н.Латкин полагал, что редактор "Журналов Комитета министров" "слишком доверился словам Сперанского относительно Комитета министров", и считал Комитет министров "государственным установлением", так как "определен в законе его состав, организация, компетенция и отношения к другим учреждениям"8.
Специалист в области государственного права В.В.Ивановский писал: "Не имея при первоначальном своем появлении самостоятельного значения в качестве особого учреждения, Комитет министров был ни чем иным, как только особым видом присутствия в учрежденном в 1801 году "непременном совете"9.
Г.Г.Тельберг на основе анализа протоколов Негласного комитета пришел к выводу, что в проекте Н.Н. Новосильцева, представленном Негласному комитету, Комитет министров рассматривался "как особый вид заседаний совета, а не как отдельное учреждение"10.
Особого внимания заслуживают труды приват-доцента Санкт-Петербургского университета С.М.Середонина1', так как этот историк
1 Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1903. Т. П. - С. 155.
2 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. I. Конституционное право.
СПб., 1908.-С. 482.
3 Куплевасский Н.О. Русское государственное право. Т. П. Выпуск первый. Харьков, 1896. - С. 57.
4 Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1897. - С. 378.
5 Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911. - С. 96.
6 Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России - М. 1911. - С. 195.
7 Куломзин В.Н. Вступительная статья//ЖКМ. Т. 1. - С. 14.
8 Латкин В.Н. Указ. соч. - С. 93.
9 Ивановский В.В. Русское государственное право. Казань, 1895. Т. I. С. 195.
10 Тельберг Г.Г. Происхождение Комитета министров в России II Журнал министерства народного
просвещения. 1907. Март. - С. 8.
11 Середонин СМ. Исторический обзор деятельности Комитета министров. Т. I. Комитет министров
в царствование императора Александра Первого (1802 г., сентября 8 - 1825 г., ноября 19). СПб., 1902;
Т. II. Ч. I и II. Комитет министров в царствование императора Николая Первого (1825 г., ноября 20 -
1855 г., февраля 18). СПб., 1902.
12 проделал колоссальную работу по изучению архивов Комитета министров, и подготовленные им книги могут служить материалом для изучения не только истории Комитета министров, но и всей царской политики в XIX веке.
Но критики не были единодушны в оценке труда С.М.Середонина.
М.К.Лемке, указав на некоторые частные пробелы, признал, что "такие издания, как "Исторический обзор", в России представляют из себя все еще очень редкие приятные исключения из традиций канцелярской тайны"1.
Н.А.Рожков писал, что, «хотя автор - специалист по русской истории, он все-таки не дал нам ученого исследования»2.
Н.А.Рожкову вторил неизвестный критик А.- ев: "Можно только пожалеть о том, что "Обзор" не превратился в настоящее научное исследование внутренней истории России во вторую четверть минувшего века и всей внутренней политики императора Николая Г'3.
Но следует заметить, что задача научного исследования и не стояла перед С.М.Середониным, ибо его целью было "дать в доступной всем форме материал для дальнейших построений новейшей истории России"4, и он с нею в целом хорошо справился.
СМ.Середонин, как и большинство других ученых конца XIX -начала XX вв., считал, что «вначале Комитет министров не был учреждением, а был особой формой доклада - докладом не единоличным, а совместным», при этом, в отличие от остальных исследователей, он полагал, что «таким совместным докладом Комитет министров остался на все время царствования императора Александра I»5.
1 Лемке М. Комитет министров за полвека // Вестник права. - 1902. Октябрь. № 9-Ю. - С. 251.
2 Рожков Н.А. С.М.Середонин. Исторический обзор деятельности Комитета министров. Том первый
- СПб. 1902 // Мир божий. 1902. № 7. С.90.
3 А.-ев. Обзор деятельности Комитета министров при имп. Николае I // Русская мысль. - 1902.
Декабрь. XIII. - С. 32.
4 Середонин СМ. Указ. соч. Т. I. - С. VIII.
5 Там же.-С. 21.
Вместе с тем, изучение работы С.М.Середонина, показало, что она не свободна от недостатков. В некоторых случаях отсутствуют ссылки на архивные источники; иногда очень важные документы излагаются слишком вольно. Так, например, говорится об особом журнале Комитета министров 1823 г., которым было предоставлено право министрам разрешать собственной властью некоторые дела, не представляя их в Комитет министров, но нет ссылки на его местонахождение в архиве1.
Содержание записки от 19 ноября 1838 г., одобренной императором, которой Комитет министров наделялся правом приводить свои решения по некоторым делам в исполнение, не испрашивая каждый раз утверждения монарха, существенно искажено2. Это еще раз подтверждает правило: с содержанием документа лучше знакомиться по его архивному первоисточнику.
В советской исторической и историко-правовой литературе отсутствуют исследования, посвященные Комитету министров первой половины XIX века. Немного внимания уделяется ему и в обобщающих трудах по истории России первой половины XIX века.
Так, в работе И.А.Емельяновой дана лишь краткая характеристика Комитету министров в дореформенный период3. Автор считает, что «Манифест 8 сентября 1802 г. не содержал положений, определяющих Комитет министров как регулярно действующее учреждение»4.
Большее место положению Комитета министров в начале XIX века уделил в своей кандидатской диссертации С.М.Казанцев, который пришел к выводу, что Комитет министров до принятия Учреждения 20 марта 1812 г. «не стал учреждением, координирующим всю государственную деятельность, а окончательно оформился в этот период в зависимый от императорской власти, совещательный
1 Середонин СМ. Указ .соч. Т. I. С. 402-403.
2 Там же. Т. П. Ч. I. С. 49-50.
3 Емельянова И.А. Высшие органы государственной власти и управления в дореформенный период. -
Качань, 1962.-С. 24-28.
4 Там же. Указ. соч.. - С. 24.
14 (преимущественно в вопросах исполнительно-распорядительной деятельности во время присутствия царя в столице и чрезвычайный во время отсутствия царя государственный орган»1.
В постсоветской научной литературе Комитету министров посвящена всего одна статья2, автор которой П.Е.Самсонов, сделал вывод, что «Комитет министров за первое десятилетие своей деятельности прошел путь от собрания министров под руководством императора Александра I до высшего правительственного органа Российской империи»3.
В первом томе весьма солидного издания «Высшие и центральные государственные учреждения России» Комитету министров отведено всего четыре страницы4. А.В.Ремнев характеризует Комитет министров как высший административный орган России5.
Следует остановиться на статье М.В.Бельдовой, помещенной в словаре-справочнике «Государственность России»6. В статье имеются положения, которые противоречат действовавшему в то время законодательству, архивным материалам. Так, автор утверждает, что «через К.М. объявлялись высоч. поведения, манифесты по важнейшим вопросам жизни г-ва»7, что «К.М. подчинялись конкретные отрасли хоз-ва и полит, вопросы»8, что в 1826 году «К.М. было принято решение о самоликвидации»9. О некоторых других ошибках, допущенных М.В.Бельдовой, будет сказано в дальнейшем в настоящей работе.
1 Казанцев СМ. Указ. автореф. С. 12.
2 Самсонов П.Е. Становление Комитета министров // Вестник СПбГУ. Серия 6. 1994. Выпуск 3. (№
20). С. 109-113.
3 Там же.-С. 112.
4 Высшие и центральные государственные учреждения России (1801-1917 гг.) Т.1. Высшие и
центральные государственные учреждения России / Отв.ред. Н.П.Ерошкин - СПб. 1998. - С62-68.
5 Там же. - С. 62.
6 Бельдова М.В. Комитет министров // Государственность России: Словарь-справочник. Кн. 2. - М.,
1999. С. 347-352.
7 Там же. - С. 347.
8 Там же.
9 Там же. - С. 350.
Представляется, что в справочных изданиях необходимо особенно осторожно подходить к юридическому статусу учреждения, истории его развития, излагая только проверенные факты. Возможно, здесь сказалось отсутствие полноценных монографических исследований о Комитете министров.
Иностранные ученые не отводят Комитету министров сколь-нибудь заметного внимания. Э.Амбургер, упоминая о Комитете министров, пишет, что Комитет министров был создан вместе с министерствами, а с 1808 г. А.Аракчеев фактически являлся управляющим его делами1.
Таким образом, хотя Комитет министров занимал очень важное место в государственном механизме России XIX в., а со времени его образования прошло уже двести лет, монографические исследования, посвященные этому органу в первой половине XIX века, отсутствуют, а в немногочисленных статьях, а также в общих работах, раскрываются только некоторые моменты, связанные в основном с зарождением этого органа и его первоначальным развитием в 1802-1812 гг.
Объект исследования. Объектом исследования является сфера общественно-политической жизни, которая связана с существованием и функционированием высших и центральных органов государственной власти императорской России в первой половине XIX века.
Предмет исследования. Предметом исследования выступают процессы возникновения, формирования, развития Комитета министров, его функционирования в системе высших и центральных органов Российской империи первой половины XIX века.
Хронологические рамки исследования охватывают первую половину XIX века. В то время происходило формирование Комитета министров, были приняты наиболее важные нормативные акты, определявшие его состав, компетенцию, порядок делопроизводства.
1 Amburger Erik. Geschichte der Behordenorganization Russlands von Peter dem Grossen bis 1917. - Leiden. 1966. S. 122.
16 В историко-правовом развитии Комитета министров в первой половине ХЕХ века можно выделить три периода:
1) период формирования Комитета министров как высшего
административного органа. Указанный период охватывает время с
момента возникновения этого органа, связанного с учреждением 8
сентября 1802 г. министерств, и завершается принятием 20 марта 1812
года «Учреждения Комитета министров»;
2) период дальнейшего развития Комитета министров в
царствование Александра I. Этот период характеризуется, с одной
стороны, значительным весом Комитета министров в системе органов
государственной власти, что было связано с частыми отъездами
императора из столицы, когда Комитету предоставлялись чрезвычайные
полномочия, право при необходимости приводить свои решения в
исполнение, не ожидая утверждения их монархом, а, с другой, -
огромным влиянием на его деятельность наиболее приближенного к
императору Александру I сановника - гр. А.А.Аракчеева;
3) период развития Комитета министров в царствование Николая I.
Этот период характеризуется упадком значения Комитета министров в
государственной жизни России, что объясняется тем фактом, что
император Николай I самостоятельно пытался осуществлять надзор над
всеми государственными органами, вследствие чего возрастала роль
Собственной его императорского величества канцелярии и
всевозможных комитетов, учреждаемых как по письменным, так и
устным повелениям монарха.
Цель и задачи исследования.
Цель настоящего диссертационного исследования заключалась в создании целостного взгляда на Комитет министров первой половины XIX века, Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:
показать причины реформ начала XIX века, следствием которых явилось возникновение в 1802 году Комитета министров;
проследить процесс формирования Комитета министров в 1802-1812 гг.;
на основе анализа правовых актов и архивных материалов рассмотреть состав Комитета министров, его компетенцию и делопроизводство в нем в первой половине XIX века;
раскрыть взаимоотношения Комитета министров с императором, Государственным советом и Сенатом, т.е. показать место Комитета министров в системе высших государственных органов того времени.
Методологическая основа.
Методологическую основу диссертации составили общенаучные и частные методы изучения политико-правовых структур. Ядром общенаучных методов является диалектический метод, который находит свое выражение в объективном и всестороннем подходе к изучаемым явлениям. Использовались методы анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному, и наоборот, исторический и системный методы.
В качестве частных методов применялись методы толкования правовых норм, сравнительно-правовой и статистический методы.
Теоретической основой исследования являются труды российских ученых в области теории и истории государства и права, истории государственных учреждений, государственного (конституционного) права, административного права.
Источники исследования.
Важнейшими источниками настоящего диссертационного исследования стали нормативные акты, опубликованные в первом и втором Полном собраниях законов Российской империи, в Сводах
18 законов Российской империи 1832, 1842, 1857 гг. издания, в шестом томе «Российского законодательства Х-ХХ веков»1.
В работе широко используются «Журналы Комитета министров», протоколы заседаний Негласного комитета, письма, записки, мемуары, воспоминания государственных деятелей того времени.
Особое внимание в диссертации уделено архивным источникам, хранящимся в фондах Российского государственного исторического архива (далее - РГИА), а именно, в фондах: Комитета министров (№ 1263), особого комитета председателей Государственного совета (№ 1164), Комитета 6 декабря 1826 г. (№ 1167), Комиссии составления законов (1804-1848 гг.) (№ 1260), общей канцелярии министра финансов (1811-1917 гг.) (№ 560)., документы личного происхождения разных лиц (коллекция 1508-1930) (№ 1101).
В ходе работы над диссертацией были использованы фонды отдела рукописей Российской национальной библиотеки: фонды М.М.Сперанского (№ 731), Н.К.Шильдера (№ 859).
Архивные материалы составили основную базу настоящего диссертационного исследования. Значительная часть архивных источников, используемых в диссертации, вводится в научный оборот впервые.
Научная новизна исследования.
Научная новизна исследования состоит в том, что в настоящей диссертации впервые в российской историко-правовои литературе подробно показан процесс возникновения, формирования и дальнейшего развития Комитета министров.
В работе впервые достаточно подробно анализируется компетенция Комитета министров первой половины XIX века. При этом используются не только официально изданные нормативные акты, но и архивные источники.
1 Российское законодательство Х-ХХ веков, в девяти томахУ/Под общ. ред. О.И.Чистякова. Т. 6. Законодательство петэвой половины ХГХ в. - М., 1988.
Научной новизной обладают положения диссертации, посвященные процессу формирования канцелярии Комитета министров, выполненные на основе изученных архивных материалов.
Впервые рассматривается вопрос о делах, которые следовало министрам представлять непосредственно императору и делах, подлежащих предварительному рассмотрению Комитетом министров.
Раскрывая взаимоотношения Комитета министров и Государственного совета, диссертантом впервые сделана попытка показать, что делать вывод о вмешательстве Комитета министров в компетенцию Государственного совета неверно, так как компетенции этих государственных органов пересекались, в законодательстве отсутствовало четкое определение понятия «закон», не представляется возможным провести разграничение между «законом», «указом», «положением» по содержанию регулируемых ими общественных отношений.
Впервые в рамках настоящего диссертационного исследования анализируются взгляды выдающегося российского государственного деятеля М.М.Сперанского на Комитет министров.
На защиту выносятся следующие положения:
Образование Комитета министров явилось следствием учреждения министерской системы управления в России, осознания настоятельной исторической необходимости в координации деятельности министерств.
С момента своего возникновения Комитет министров являлся не «образом доклада» (выражение - М.М.Сперанского), а учреждением, государственным органом.
Комитет министров имел двоякую правовую природу: с одной стороны, он был совещательным органом императора с универсальной компетенцией, а, с другой, - высшим административным органом России.
Полноправным исполнительно-распорядительным органом Комитет министров являлся только во время отсутствия императора в столице, когда он наделялся чрезвычайными полномочиями и правом приводить свои решения в исполнение.
Состав и компетенция Комитета министров закреплялись Манифестом 8 сентября 1802 г., Правилами 1805 и 1808 гг., Учреждениями 1812, 1832, 1842, 1857 гг., а также другими правовыми актами, как опубликованными в Полном собрании законов Российской империи, так и неопубликованными.
Несмотря на то, что первый штат канцелярии Комитета министров был официально утвержден только в 1826 г., документальными данными подтверждается тот факт, что процесс формирования канцелярии начался в 1812 г., завершившись в 1831 г. принятием Положения о канцелярии Комитета министров.
Начиная с 1810 г., предпринимались попытки разграничить дела, представляемые непосредственно императору, и дела, подлежащие предварительному рассмотрению Комитетом министров.
В соответствии с действовавшими правовыми актами компетенция Комитета министров и Государственного совета пересекались, поэтому однозначно делать вывод о вмешательстве Комитета министров в компетенцию Государственного совета неверно.
По отдельным вопросам Комитет министров был фактически
надзорной инстанцией по отношению к Правительствующему
Сенату.
Практическая значимость исследования.
В результате проведенного исследования получены новые знания о Комитете министров первой половины XIX века, которые дают возможность более глубоко уяснить суть государственного строя России и особенности российского абсолютизма того времени.
Диссертация может служить основой для дальнейших исторических и историко-правовых исследований Комитета министров.
Материалы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при написании учебников и учебных пособий по истории государства и права России, истории государственных учреждений России, при подготовке лекций и семинарских занятий по названным учебным дисциплинам.
Апробация результатов исследования.
Диссертационное исследование обсуждено и одобрено на заседаниях кафедры истории государства и права Московской государственной юридической академии. Основные идеи, положения и выводы диссертации изложены в научных докладах, представленных на научно-практических конференциях в Северном международном университете (г. Магадан), а также нашли отражение в опубликованных автором работах.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и включает: введение, три главы, состоящих из девяти параграфов, заключение, список используемых источников, три приложения.
Возникновение Комитета министров и его первоначальное развитие (1802-1805 гг.)
Реформы государственного аппарата в начале XIX века были вызваны целым рядом как объективных, так и субъективных факторов. Во-первых, хотя Россия и оставалась аграрной страной, все же происходило развитие капиталистических элементов в экономике страны. Во-вторых, несмотря на то, что социально-классовая структура населения являлась по своей сущности феодальной, шло медленное становление классов капиталистов и наемных работников. В-третьих, сказывалось влияние передовых европейских стран. Но это влияние нельзя преувеличивать. Как отмечал Н.П.Ерошкин, "в условиях крепостнической государственности выжили лишь те "заимствованные" учреждения и формы их организации, которые имели определенные корни в ранее существовавшей государственной системе".1 В-четвертых, непосредственным толчком к проведению реформ послужил приход к власти нового императора.
Экономическое развитие Российской империи в конце XVIII - начале XIX вв. характеризовалось кризисом феодально-крепостнической системы.
Воздействие товарно-денежных отношений на феодальную систему России привело к появлению в ней качественных изменений, не укладывающихся в основные законы функционирования этой системы: превращение натурального крестьянского хозяйства в мелкотоварное; становление мануфактуры; увеличение применения вольнонаемного труда в промышленности.
Важнейшим показателем разложения феодального строя в России явился финансовый кризис, обнаружившийся в конце XVIII века. Н.Д.Чечулин, исследовавший финансы России в царствование Екатерины II, пришел к неутешительному выводу о том, что «это царствование впервые оставило нам внутренние и внешние государственные долги. Сумма тех и других превысила 200 000 000 руб., т.е. равнялась трем средним бюджетам последней половины царствования»1.
Государственные органы, существовавшие в Российской империи в конце XVIII века, уже не справлялись с усложнившимися задачами экономического, социального и политического развития государства.
Правительствующий Сенат, учрежденный в 1711 г. как орган всеобъемлющей компетенции в сфере законодательства, управления и суда был перегружен делами самого различного характера. В царствование Павла I значение Сената еще более упало вследствие полной зависимости от генерал-прокурора.
Совет при высочайшем дворе, возникший в 1769 г.2, также потерял свое значение, его собрания стали крайне редкими.
В то же время, в условиях специфического правления Павла I, значительная часть законосовещательных полномочий и практически вся высшая исполнительная власть сосредоточились в неформальном узком кругу особого приближенных к императору должностных лиц, к числу которых, в первую, очередь относились генерал-прокурор Сената, непосредственно управлявший внутренними делами, юстицией и финансами, руководители Военной коллегии, адмиралтейств-коллегий и Коллегии иностранных дел.
Подобная распыленность полномочий высшего административного органа государства между Сенатом, Советом при высочайшем дворе и группой должностных лиц, особо приближенных к императору, требовала соединения этих полномочий в специальном государственном органе.
11 марта 1801 года в России произошел последний дворцовый переворот, император Павел I был убит и на престол вступил его сын -Александр I. Молодой царь был умен и хорошо воспитан, но в тоже время вынужденное лавирование между бабушкой - Екатериной II и отцом, ненавидевшими друг друга, сказались на его характере. Многие его современники и позднейшие биографы отмечали такие черты характера императора, как скрытность, двуличие, хитрость.
Наполеон, находясь уже на острове Св. Елены, так характеризовал своего победителя: "Александр умен, приятен, образован. Но ему нельзя доверять, он неискренен; это - истинный византиец... тонкий, притворный, хитрый"1.
Вел. кн. Николай Михайлович писал, что Александру I были свойственны "наружная обворожительная любезность, за которой никто не мог уловить настоящих чувств его, и какая-то кокетливая скрытность чуть ли не перед самим собой".2
Противоречивость характера Александра I, влияние на него различных придворных группировок, в первую очередь "молодых друзей" и "екатерининских старцев", сказывались и на характере реформ, проводимых в годы его царствования.
Вступив на престол, Александр I восстановил "Жалованную грамоту дворянству"3 и "Городовое положение"4, разрешил свободный выезд из страны и въезд в страну5, были прощены и освобождены из крепостей политические заключенные1, объявлена амнистия бежавших от царского преследования за границу2, уничтожена Тайная экспедиция3.
"Для рассмотрения и уважения государственных дел" 30 марта 1801 г. был учрежден Непременный совет4.
Как и в XVUI веке, Россия по форме государственного правления являлась абсолютной монархией, но абсолютизм в начале XIX века приобрел некоторые новые черты. Среди них, в первую очередь, следует указать на декларируемую монархами приверженность закону.
Академик Н.М.Дружинин отмечал: "В 1801-1820 гг. российское самодержавие пыталось создать новую форму монархии, юридически ограничивающую абсолютизм, но фактически охраняющую единоличную власть государя".
Первые Правила, данные Комитету министров. Упадок его деятельности (1805-1808 гг.)
Второй этап формирования Комитета министров начинается 4 сентября 1805 года, когда по случаю отбытия императора из столицы Комитету министров были даны Высочайше утвержденные Правила.1
В преамбуле Правил подчеркивалось желание государя "чтобы при трактовании дел в Комитете министров сохранен был тот же порядок, который наблюдается во время Высочайшего присутствия".2
Правилами расширялся состав Комитета министров - в него включались товарищи министров, которые в соответствии с п. 15 Правил имели голос и подписывали журнал наравне с министрами.
Компетенция Комитета министров была закреплена в ст. 5 Правил.
Его рассмотрению подлежали: 1) дела, "по которым министр обязан подносить Его величеству всеподданнейшие доклады"; 2) из текущих дел: а) "которые угодно будет государю императору особым повелением к тому назначить" и б) "которые министр для разрешения собственных своих сомнений сочтет за нужное туда представить".
Сравнивая компетенцию Комитета по Правилам 1805 г. с его компетенцией по Манифесту 8 сентября 1802 года, можно сделать вывод, что она не стала более определенной. По-прежнему в Комитете министров должны были рассматриваться все министерские доклады императору, понятие "дел обыкновенных" было заменено на понятие "текущие дела", которые вносились в Комитет или по повелению государя, или по решению самого министра, что позволяло практически любое дело представить в этот орган. Само собой разумеется, что Правила и не могли изменять Манифеста.
Вопрос о степени власти Комитета министров до принятия Правил 1805 г. не стоял, так как почти на всех его заседаниях присутствовал сам император. В связи с отсутствием императора в столице он стал актуальным. Статьей 8 Правил император предоставлял Комитету министров во время его отсутствия в Санкт-Петербурге право "по делам, которые зависят единственно от Высочайшего разрешения... дать разрешение министру и уполномочить его к исполнению не терпящих ни малейшего отлагательства мер и о сем немедленно доносить Его императорскому величеству".
При этом требовалось, чтобы Комитет, во-первых, посчитал, что промедление в разрешении дела сопряжено "с важным вредом" и, во-вторых, надлежащим образом обсудил дело. Такое право предоставлялось под ответственность всех министров. В чем состояла эта ответственность, Правила умалчивали.
Правила предусматривали и тот случай, если при разрешении такого дела возникнут разногласия. В этом случае, согласно ст. 9, исполнение производилось по большинству голосов, а при равенстве таковых, голос председательствующего имел преимущество. В 1805 году Комитет дважды воспользовался этим правом. Первый раз, 14 ноября, когда разрешил министру внутренних дел привести в исполнение меры, разработанные Комитетом министров по поводу "чрезмерной дороговизны на соль и ржаную муку" в Новороссийском крае2, второй раз - 17 ноября, когда дал свое согласие министру финансов отправить в губернии росписи по доходам и расходам без царского их утверждения,3 о чем председательствующий гр. Завадовский сообщил императору соответственно 19 и 26 ноября,4 т.е. спустя 5 и 9 дней. Представления о срочности существенно отличались от нынешних.
Возникает вопрос, имел ли Комитет министров собственную власть, обладал ли он правом приводиться свои решения в исполнение в обычных условиях, т.е. во время присутствия императора в столице.
А.Д.Градовский, оговорившись, что на этот вопрос "правила не дают положительного ответа", высказывал следующее предположение: "Ст. 8 уполномачивает Комитет министров на время отсутствия государя и в случаях, не терпящих отлагательства, разрешать своею властью и такие дела, которые "зависят единственно от Высочайшего разрешения". Следовательно, были и дела, разрешаемые собственною властью Комитета. К числу их, вероятно, относились и дела, названные в п. 3 ст. 5».1
Представляется, что Комитет министров такой властью во время присутствия императора в столице не обладал, а вот, во время его отсутствия Комитет был вправе, особо не аргументируя свое решение и не сообщая о нем "немедленно" императору, дать разрешение министру на исполнение текущих дел.
Позднее сам Александр I подчеркивал, что "заключения Комитета рассматриваются всегда мною прежде исполнения журналов",2 а на время своего отсутствия в столице предписывал Комитету по делам текущим "приводить положения свои в исполнение и доносить Мне мемориями к одному только сведению".3
Хотя в журналах имелся раздел "Представления, разрешенные Комитетом", А.А.Аракчеев писал, что "по всем делам, вступающим на рассмотрение Комитета, положения оного не приводятся в исполнение до тех пор, пока мемория не получит Высочайшего утверждения".4
Анализ журналов Комитета министров также позволяет сделать вывод, что формула "с Высочайшего разрешения" не применялась к малозначительным делам, но исполнение решений Комитета по всем делам осуществлялось только после утверждения журналов или меморий Комитета в целом.
В соответствии со ст. 2 во время отсутствия императора министры председательствовали на заседаниях Комитета министров поочередно в течении четырех собраний, начиная со старшего чином.
На председательствующего возлагался целый ряд обязанностей: 1) принимать от министров краткие записки о делах, предлагаемых ими на рассмотрение Комитета (ст. 3); 2) в случае отсутствия записок или других важных дел, извещать министров и их товарищей об отмене очередного заседания Комитета (ст. 4); 3) следить за порядком рассмотрения дел (ст. 10); 4) принимать меры к устранению разногласий между министрами (п "е" ст. 7); 5) представлять журналы Комитета императору (ст. 13).
Правилами был закреплен порядок подготовки и рассмотрения дел в Комитете, сложившийся на практике в 1802-1804 гг.: 1. Подготовка дел к рассмотрению. Министры присылают краткие записки с изложением сути своих дел на имя председательствующего накануне заседания Комитета министров (ст. 3), а "о делах, требующих особенного рассмотрения и уважения", они уведомляют друг друга записками за несколько дней до рассмотрения соответствующего дела в Комитете (ст. 6). 2. Рассмотрение дел на заседании Комитета. При этом соблюдался следующий порядок: а) читался и подписывался журнал последнего Комитета министров; б) оглашалась общая записка о предметах, которые вносятся на обсуждение Комитета; в) министры представляли дела в порядке их перечисления в Манифесте 8 сентября 1802 г., т.е. первым докладывал министр военных сухопутных сил, вторым - министр морских сил, третьим - министр иностранных дел и т.д.; г) министры, имеющие по делу особое мнение, высказывали его; д) председательствующий принимал меры к тому, чтобы министры пришли к единому мнению, а министр, представляющий дело, вносил в него поправки, предложенные другими министрами и принятые Комитетом (ст. 7). Министр, по результатам рассмотрения его дела и с учетом внесенных поправок, составлял "всеподданнейший доклад к Высочайшему утверждению" (ст. 7).
Делопроизводство в Комитете министров
Порядок производства дел в Комитете министров Производство дел в Комитете министров можно разделить на три стадии: 1) представление дел на рассмотрение Комитета министров; 2) рассмотрение поступивших дел в заседаниях Комитета министров и принятие решений; 3) приведение решений Комитета в исполнение. 1. Представление дел на рассмотрение Комитета министров В соответствии с 14 Учреждения Комитета министров 1812 года дела поступали в Комитет министров от министров за их подписью.1 В Учреждении 1812 года не сказано, что дела могли поступать в Комитет "по особому Высочайшему повелению", что связано с тем, что оно было принято "на случай Высочайшего Его Императорского Величества отсутствия из столицы". Впрочем, это-было само собой разумеющимся и в дальнейшем было закреплено в Учреждении Комитета министров Свода законов Российской империи.1
Следует отметить, что по повелению императора дела вносились в Комитет министров в основном высокопоставленными должностными лицами, однако такое право могло предоставляться также особо учрежденным комитетам, а в исключительных случаях, - частным лицам. Так, ло отчету за 1B1S год из 3053 дш, поступивших в Комитет министров, 2704 дела (88,4%) было представлено министрами и главноуправляющими (из них наибольшее число было внесено министрами полиции и юстиции - соответственно 784 и 473 дела, а наименьшее - от министра уделов - всего 10 дел), 5 дел было внесено председателем Комитета министров, 98 - генералом от артиллерии гр. Аракчеевым, 102 - статс-секретарем Марченко, 23 - статс-секретарем Никитиным, 47 - особо учрежденными комитетами (в том числе, Комитетом по театральным делам - 19, по Волынским делам - 21, по Сибирским делам - 3, о недоимках по 12 губерниям - 4), а 4 - от частных лиц. В числе дел, поступивших в Комитет министров учитывались Высочайшие указы, данные Комитету (в 1818 году их было 9) и объявленные Высочайшие повеления (17), а также отношения, внесенные в Комитет министров другими ведомствами о представлении им Комитетом каких-либо сведений (44).2
Министры накануне дня заседания присылали к управляющему делами Комитета записки о делах, которые вносились ими на рассмотрение этого органа.3 Эти записки должны были содержать в себе все обстоятельства дела, необходимые справки и мнение министра по его делу.1 Если министр представлял в Комитет дело, по которому предполагалось принятие императорского указа, то прилагался и его проект.2 Из записок, представленных министрами, управляющий делами Комитета министров составлял общую записку. Дела к слушанию назначал председатель Комитета министров "по степени настоятельности их и важности".3
В дальнейшем в порядок представления дел в Комитет и в правила, определяющие форму поступающих записок, рядом нормативных актов были внесены уточнения, которые более четко регламентировали начальную стадию производства дел в Комитете министров. Среди таковых следует назвать:
1) Именной указ, объявленный Комитету министров гр. Аракчеевым 16 июня 1816 г., в котором министрам предписывалось, что в их записках, вносимых в Комитет по чьим-либо представлениям, должны быть указаны год, месяц и число, когда представления получены министрами;4
2) Именной указ от 11 декабря 1816 года, в котором повелевалось Комитету министров в день присутствия никаких бумаг не принимать, кроме тех, которые не терпят ни малейшего отлагательства;5
3) Указ от 30 января 1819 года разъяснивший, что, если дело по существу его относится до разных министерств, то в записку включаются и истребованные от других министров их мнения; записка же должна содержать в себе вполне все то, на чем бы Комитет мог основать окончательное свое заключение;
4) утвержденную императором докладную записку председателя Комитета министров от 5 июня 1827 года, в которой обращалось внимание министров, что их представления или записки должны быть составлены кратко и ясно, содержать в себе все обстоятельства дела, необходимые к нему справки и мнение министра с изложением в нем "решительного заключения по всем тем предметам, на которые министр испрашивает утверждение или заключение";
5) Высочайше утвержденное положение Комитета министров от 27 января 1831 года, в котором предписывалось представления, не требующие указа, излагать по следующей форме: существо дела; причины или обстоятельства, вызывающие необходимость его разрешения; заключение министра (на этом положении Комитета министров основана ст. 182 Учреждения Комитета министров 1832 г.2).
Положения Учреждения Комитета министров 1812 г., касающиеся представления дел на рассмотрение Комитета министров, вышеназванные документы были систематизированы и редакционно обработаны в Своде законов Российской империи и составили статьи 176-185 гл. III раздела I Учреждения Комитета министров 1832 года.
Император и Комитет министров
По форме государственного правления Российская империя являлась абсолютной монархией.
Свод законов Российской империи открывался Сводом основных государственных законов, ст. 1 которых определяла существо верховной самодержавной власти: "Император Всероссийский есть Монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной Его власти, не токмо за страх, но и за совесть, Сам Бог повелевает".1 Исходя из этого определения дореволюционные ученые выделяли три свойства монархической власти: верховенство, самодержавие, неограниченность. Н.М.Коркунов разъяснял: "Обозначение власти монарха верховною показывает, что ему принадлежит высшая, безответственная власть в государстве... Самодержавие и неограниченность показывают, что вся полнота власти сосредотачивается в руках монарха".2
Неограниченность своей власти российские монархи, начиная с Екатерины II, пытались совместить с принципом ее ограничения путем принятия самим же монархом законов. Екатерина II в своем Манифесте от 14 декабря 1766 года о выборе депутатов в Комиссию для сочинения уложения говорит о желании "узаконить такия государственные установления... чтобы и в потомки каждое государственное место имело свои пределы и законы к соблюдению доброго во всем порядка".3 Александр І в Манифесте от 1 января 1810 года об образовании Государственного совета, как бы оценивая исторический путь России по совершенствованию государственных установлений, торжественно заявлял: "Истинный разум всех сих усовершений состоял в том, чтоб по мере просвещения и расширения общественных дел учреждать постепенно образ управления на твердых и непременяемых основаниях закона. К сему склонялись многократные постановления о лучшем образе издания законов, об устройстве порядка судного и исполнительного".1
В Основных государственных законах Российской империи нашли закрепление вышеприведенные положения манифестов Екатерины II и Александра І. В их статье 47 провозглашалось: "Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, уставов и учреждений, от самодержавной власти исходящих".2
Безусловно, официальные воззрения монархов на закон выражали глубинную тенденцию развития монархического строя России в сторону ограниченной буржуазной монархии. Вместе с тем, говоря об этом, следует иметь в виду следующие существенные моменты. Во-первых, основным ограничителем власти императора являлась воля господствующего класса. Это признавали и сами монархи. Александр I говорил, что "он восстановил дворянскую грамоту против собственной своей воли, и что исключительность дарованных ею прав всегда была ему противна".3 Николай I, время царствования которого историк А.Е.Пресняков образно именовал "апогеем самодержавия", отвергая меры, направленные на решение крестьянского вопроса, которые предлагались одним из комитетов, доступно пояснял: "Я, конечно, самодержавный, но на такую меру никогда не решусь... Это должно быть... делом доброй их (помещиков - Н.З.) воли".4 Во-вторых, император, рассматривая конкретное дело не был стеснен законом, всегда мог выйти за его рамки, т.е. воля монарха была выше "законов общих", что прямо закреплялось в статьях 67, 70 и 71 Свода основных государственных законов.1 Император самостоятельно оценивал достаточность оснований для выхода за пределы общего закона. Так, по одному из мелких дел, Николай I решил: "Нет никакой причины делать изъятие из общих правил",2 но часто можно встретить его резолюции: "Согласен на сей раз...";3 "По особому случаю дозволяю не в пример другим сделать отступление от непременного правила";4 "Во уважение важных заслуг, им оказанных, согласен, но не в пример другим";5 "На сей раз дозволяю...".6
По делу о назначении пособия статскому советнику Вольсмуту он написал: "Он был Моим учителем; посему для него изъятие Я согласен допустить".7
Примечательны размышления Николая 1 по делу Саратовского гражданского губернатора кн. Голицына, которому за нарушение закона Сенатом было сделано замечание: «Губернатор не прав, ибо поступил не по строгому законному порядку, но нельзя не согласиться, что бывают случаи, где подобный пример нужен в страх другим»8.
Правом монарха делать изъятия из законов злоупотребляли чиновники, и 6 августа 1832 года император Николай I, констатируя, что "с некоторого времени испрашиваются изъятия из законов и правил вообще всеми и столь часто, что скоро закон и правила обратиться могут и сами в изъятие", повелел "чтоб отныне впредь никто не осмеливался входить с представлениями об изъятиях из существующих законов и правил"9 .Но повеление царя только на время сокращало поток прошений, идущих вразрез с существующими законами. Абсолютный монарх по своей сущности не мог быть ограничен в своих действиях и решениях законом, в противном случае он перестал бы быть таковым. В реальной жизни всегда находились особо уважительные случаи и причины, которые "заставляли" императора сделать исключение из закона.
Комитет министров являлся совещательным органом императора в основном по административным делам. Как и в отношениях с другими государственными органами, неограниченный монарх путем издания нормативных актов, письменных и устных повелений определял правовой статус Комитета министров (состав, компетенцию, порядок делопроизводства), основные направления его деятельности.
Хотя, как в царствование Александра I, так и Николая I, Комитет министров являлся ближайшим совещательным органом императора, его положение в первой и во второй четвертях XIX века было различным. В первые годы существования Комитета министров (1802-1806 гг.) Александр I председательствовал на его заседаниях, а начиная с 1805 года, на время своих частых отлучек из столицы предоставлял ему право приводить свои решения в исполнение даже по важным делам до их утверждения императором, с 1808 г. наделял Комитет министров на время своего отсутствия чрезвычайными полномочиями по делам общественной безопасности.
Похожие диссертации на Комитет министров России в первой половине XIX века
