Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Особенности российской правовой системы на современном этапе
1. Законность как основа правовой системы 14
2. Незаконные акты в системе источников права
2.1. Нормативно-правовые акты и критерии их законности 26
2.2. Незаконные нормативно-правовые акты: понятие, общая характеристика, основания и классификация 56
2.3. Исторические предпосылки распространения незаконных нормативно-правовых актов 86
ГЛАВА 2 Причины принятия незаконных нормативно-правовых актов и меры по их устранению
1. Причины принятия незаконных нормативно-правовых актов 117
2. Ответственность за принятие незаконных нормативно-правовых актов 126
3. Пути и способы преодоления негативных последствий действия незаконных нормативно-правовых актов 133
Заключение 173
Список использованных источников и литературы 177
- Законность как основа правовой системы
- Незаконные акты в системе источников права
- Причины принятия незаконных нормативно-правовых актов
- Ответственность за принятие незаконных нормативно-правовых актов
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с формированием в России действенного механизма правового регулирования и эффективной правовой системы. Сложные, нередко противоречивые процессы, связанные с реформированием Российского государства, настоятельно требуют переосмысления многих, до недавнего времени бесспорных, положений отечественного правоведения. Это касается законности и ее проявлений.
Для понимания законности как неотъемлемого качества правовой системы в целом, особого состояния общественной и государственной жизни, режима функционирования правового государства существенное значение имеют как содержательная характеристика самих норм права (конституции, законов, подзаконных актов и др.), так и их аксиологическая оценка.
Содержание законности составляет не наличное законодательство, даже если оно совершенно с точки зрения юридической техники, а такое законодательство, которое адекватно воплощает правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса. Иными словами, законность должна проявляться, прежде всего, в законном характере самих нормативно-правовых актов. Проблема издания и действия нормативно-правовых актов, незаконных по форме или содержанию, давно существует в российском правовом поле.
До настоящего времени в России не преодолены последствия всплеска «реформаторского» нормотворчества начала 90-х годов прошлого столетия, когда не было редкостью противоречие отдельных законов Конституции и друг другу, наличие нарушающего федеральное законодательство правотворчества местных органов власти и игнорирование законодателями субъектов Федерации . федеральной Конституции, провозглашение приоритета законодательства субъектов над федеральным.
Остаются проблемы и с реализацией Конституции РФ, ряд положений которой не нашел подтверждения правоприменительной практикой. В первую очередь, это касается института основных прав и свобод человека и гражданина. Признание, соблюдение и защита государством права на жизнь, на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, носят пока порой только декларативный характер. Конституционные нормы, определяющие статус судебной власти, до сих пор не реализованы в полной мере. Независимость судей, подчинение их только Конституции РФ и федеральным законам не стали еще незыблемым принципом российского правосудия.
Нормативные акты, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают силу (ст. 125 Конституции РФ), однако, еще имеют место случаи, когда, несмотря на решения Конституционного Суда, такие акты продолжают применяться.
В настоящее время значительная часть положений законодательства о государственной службе и местном самоуправлении «повисла в воздухе» и полуофициальным или неофициальным путем лишена юридической силы. Старые законы большей частью уже не действуют, а новые еще не полностью вступили в силу. Общественные отношения в этой сфере регулируются по иным нормам общеобязательного характера, созданным практикой государственной жизни.
Разрешение указанных проблем имеет особое значение на пути становления правового демократического государства в России. Естественно, что полностью исключить принятие и применение незаконных нормативно-правовых актов невозможно. Но необходимо добиваться такого состояния, чтобы комплексная работа по их обнаружению, нейтрализации и устранению не отражалась на стабильности общественных отношений.
Таким образом, возникла необходимость дальнейшего теоретического осмысления не только отдельных понятий, но и комплексного, системного исследования всех вопросов и проблем правового регулирования в российской правовой системе при наличии в ней (хотя и незначительной доли) незаконных нормативно-правовых актов.
Законность правовых актов в юридической литературе освещается с разных сторон, начинает просматриваться и подход отдельных ученых к комплексному решению проблемы, но данный вопрос требует еще более серьезного углубленного решения. В данной работе автор не ставит цели полностью решить указанную задачу, понимая ее масштаб. Поэтому решаются вполне конкретные задачи: определить понятие законности правовых актов, проанализировать последствия принятия незаконных нормативно-правовых актов, то есть их воздействие на общественные отношения, признание таких актов незаконными, привлечение к ответственности за их принятие, а также выявить причины принятия незаконных актов и определить меры по их нейтрализации и пресечению в будущем.
Степень разработанности проблемы и научная новизна исследования.
Изучение вопросов законности и незаконности правовых актов в российской правовой науке еще не получило достаточного распространения и глубины. Рассмотрению данной проблематики на теоретическом и отраслевом уровне посвятили свои работы О.В. Анциферова, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братусь, А.Л. Бурков, Н.В. Витрук, Е.К. Глушко, О.С. Иоффе, И.Ф. Казьмин, А.Е. Козлов, Ю.И. Колесов, Н.М. Колосов, В.Н. Кудрявцев, Б.М. Лазарев, Р.З. Лившиц, Р.Н. Любимова, Н.И. Матузов, СВ. Поленина, Т.Н. Рахманина, В.В. Талянин, Ю.А. Тихомиров, А.Г. Хабибулин, Т.Я. Хабриева, А.С. Шабуров и др.
Авторы констатируют, что и без того сложная система источников российского права усложняется наличием незаконных нормативно-правовых актов как регуляторов общественных отношений. Это актуализирует задачу исследования возникающих затруднений. Тем более, что в общей теории права за последнее время на данную тему не представлено ни одного монографического исследования, хотя в отдельных статьях ученые рассматривают некоторые ее аспекты .
На наш взгляд, незаконные акты следует рассматривать как самостоятельный регулятор общественных отношений, способный привести к серьезным негативным последствиям, и поэтому неизбежно является объектом общетеоретического анализа. Многообразие незаконных нормативных актов, имеющихся в действующем российском законодательстве, само по себе свидетельствует о необходимости осуществления общеправового подхода.
Итоги всестороннего анализа могут быть плодотворными и практически ценными лишь тогда, когда удастся создать и «заставить работать» юридический механизм реализации ответственности законодателей за принятие незаконного акта, исключения собственно издания незаконного акта, в том числе и механизм оперативного принятия решений по исключению из правового поля действующего незаконного акта и нейтрализации его последствий.
Диссертационная работа представляет собой комплексное теоретико-прикладное исследование законности нормативно-правовых актов, является попыткой создания теории незаконных нормативно-правовых актов и определения в связи с этим их роли (хотя и не определяющей, но значимой) в системе регуляторов общественных отношений.
Особое внимание в работе уделено рассмотрению вопросов определения сущности незаконных-актов, их классификации, анализа причин их образования, изыскания мер, обеспечивающих защиту прав и свобод человека и гражданина от действия незаконных актов, а также вопросов возложения ответственности за принятие незаконных актов.
В работе определены основные направления и приоритеты развития законодательства российского государства в данной области. Формулируются новые выводы и предложения, а также даются конкретные рекомендации, направленные на совершенствование путей и методов защиты от действия незаконных актов.
Объектом исследования в диссертационной работе являются теоретические и практические вопросы, связанные с определением понятия «незаконный нормативно-правовой акт», классификацией таких актов, выявлением причин их появления, способов защиты от их действия, а также проблем, связанных с недопущением принятия незаконных актов,
Предметом исследования является российское законодательство, нормы, регулирующие правоотношения, реально возникающие на основе незаконных актов, судебная практика и научно-правовая литература.
Методологической основой диссертации служат принципы и методы, выработанные философией, политологией, теоретическими и историческими правовыми науками: исторический, формально-логический, сравнительно-правовой и др. Применительно к предмету исследования использованные принципы конкретизируются и приобретают специфику методологических установок и приемов, составляющих аналитический инструментарий диссертации.
Цель исследования заключается в том, чтобы сформировать системный комплексный подход к вопросам изучения незаконных нормативно-правовых актов, занимающих определенное место и играющих значительную роль в российской правовой системе, выявить и решить с учетом этого наиболее важные проблемы теоретического и прикладного характера, а также разработать рекомендации и предложения по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.
Цель исследования обусловила следующие задачи:
•анализ содержания и современного состояния законности в российской правовой системе;
•изучение нормативно-правовых актов, как источника права, и определение критериев их законности;
•выявление исторических предпосылок образования и действия незаконных актов;
•определение общей характеристики и проведение классификации видов незаконных нормативно-правовых актов;
•изучение механизма действия незаконных правовых актов и процедуры признания нормативно-правовых актов незаконными;
•анализ причин принятия незаконных актов;
•оценка причин появления правовых актов, не соответствующих Конституции и другим действующим законам;
•выявление оснований ответственности за принятие незаконных правовых актов;
•разработка современных подходов к организационным мероприятиям по недопущению принятия незаконных нормативно-правовых актов;
Теоретической основой диссертации послужили труды таких ученых-юристов, как О-В. Анциферова, Д.Н. Бахраха, С.Н. Братусь, А.Л. Буркова, Е.К. Глушко, О.С. Иоффе, И.Ф. Казьмина, А.Е. Козлова, Ю.И. Колесова, Н.М. Колосовой, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, Р.З. Лившиц, Р.Ы. Любимовой, Н.И. Матузова, В.А. Полениной, Т.Н. Рахманиной, И.И. Сыдорук, В.В. Талянина, Ю.А. Тихомирова, А.Г. Хабибулина, Т.Я. Хабриевой, А.С. Шабурова, Э.Ф. Шамсумовой, Д. Шубина и др. авторов.
Нормативно-правовой базой исследования стали Конституция РФ, уголовное, гражданское, уголовно-процессуальное, административное законодательство Российской Федерации.
Некоторые проблемы, конкретизированные автором диссертационной работы, ранее не являлись объектом самостоятельного исследования, оставались недостаточно разработанными или требовали теоретического переосмысления применительно к новым условиям, складывающимся в России в настоящее время.
Положения, выносимые на защиту:
1. Нельзя сводить содержание законности лишь к требованию соблюдения запретов и исполнения обязанностей содержащихся в правовых аісгах. Не менее важное (и даже более важное) значение в правовом регулировании и содержании законности имеет практическая реализация (использование) прав. В этом случае в плане обеспечения законности на первое место ставится деятельность государственных, прежде всего, правотворческих органов и характер принимаемых ими правовых актов. Первым основанием законности является сам закон.
2. Сущность и содержание законности определяются, характером самого законодательства, которое должно адекватно воплощать правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса. Именно поэтому законность проявляется в «правовом», законном характере самих нормативно-правовых актов. Она проявляется и в том, что разработка и принятие правовых актов должны осуществляться с соблюдением правовой процедуры и не выходить за пределы компетенции принимающих их органов, как правотворческих, так и правоприменительных.
3. Степень законности нормативно-правового акта характеризуется рядом показателей:
• мерой отражения в законе конституционных принципов;
• соответствием принципам и нормам международного права;
• степенью правовой регламентации базовых общественных отношений;
• адекватностью отражения ценностей, потребностей и интересов;
• соответствием решаемым задачам экономического, социального, политического развития;
• уровнем качества текста нормативного акта;
• отсутствием противоречий с другими законодательными актами;
• соответствующим местом нормативного акта в . системе законодательства
4. В работе дается понятие незаконного нормативно-правового акта и обосновывается необходимость его выделения и целесообразность терминологического выражения. Он определяется как «акт, принятый субъектом правотворчества с нарушением содержательных и процедурно-процессуальных требований, противоречащий закону или акту более высокой юридической силы». Соответственно, ему присущи следующие черты;
• принимается только теми субъектами, в компетенцию которых входит правотворческая деятельность. Если субъект, издавший акт не имел таких полномочий, либо превысил их, акт изначально будет незаконным;
• нарушены содержательные требования. То есть: акт формально соответствует закону, однако приводит к существенному ущемлению прав граждан, организаций, иных субъектов, либо противоречит главе II Конституции РФ; акт противоречит принципу верховенства закона; нарушаются требования к формам, реквизитам, символам, структуре; акт не имеет реальной защиты, то есть в необходимых случаях не обеспечивается мерами государственного принуждения;
• нарушены процедурно-процессуальные требования. То есть: акты не приняты или не опубликованы в установленном законом порядке (например, отсутствие кворума при голосовании и формальной регистрация акта, опубликование с нарушением сроков и т.п. );
• противоречит закону или акту более высокой юридической силы означает его противоречие Конституции и др. законам, общепризнанным нормам и принципам международного права и международным договорам.
5. В качестве способов «обретения» незаконного характера нормативно- правовым актом, можно выделить следующие:
• путем изменения правовыми актами объема правового регулирования по сравнению с предусмотренными актами большей юридической силы, в частности, изменения объема понятия, первоначально используемого в общих нормах, и трансформации круга субъектов, на который распространяется действие общих норм при их издании;
• путем изменения правовыми актами типа правового регулирования, которое чаще всего выражается в расширении исчерпывающих перечней оснований ответственности и преобразовании их в примерные;
• посредством предписания данным правовым актом адресатам прямо противоположных или взаимоисключающих действий. При этом, принимается такой акт с соблюдением предъявляемых требований, однако представляет собой результат недостаточной согласованности своих положений с нормами множества других источников российского права.
6. Незаконные нормативно-правовые акты можно классифицировать по юридической силе, форме, процедуре принятия, предмету правового регулирования.
7. Анализ предпосылок возникновения и действия незаконных нормативно-правовых актов подчеркивает объективный характер развития законности в русском государстве в историческом плане.
8. Наличие незаконных актов в правовой системе имеет объективные и субъективные причины. К причинам объективного характера относятся: отсутствие акта регламентирующего порядок принятия нормативно-правовых актов; пробельность федерального законодательства, что позволяет уполномоченным субъектам самостоятельно регулировать соответствующие вопросы; отсутствие должного разграничения полномочий соответствующих субъектов,
К субъективным причинам относятся: низкий уровень правосознания и правовой культуры субъектов правотворчества; нарушение- правил юридической техники при разработке правовых актов, личный или групповой интерес в принятии незаконного акта; необоснованно напряженная и детализированная законотворческая и подзаконная правотворческая деятельность из-за «размытого» понимания законодательства, противостояния Российской Федерации и её субъектов, различных политических сил; слабая разработка проблем ответственности за принятие незаконных актов в науке.
9. Отмена незаконных актов не является видом юридической ответственности. Принятие незаконного акта является объективно противоправным актом (при отсутствии вины органа или должностного лица, издавшего акт). Но его отмена не должна исключать персональной дисциплинарной или иной ответственности лица, издавшего акт.
10. Выделены пути и способы преодоления негативных последствий действия незаконных нормативно-правовых актов, такие как совершенствование контроля и надзора вышестоящих органов, деятельности судов при осуществлении нормоконтроля, повышение эффективности, оперативности и скоординированности действий судебных и правотворческих органов по нейтрализации и устранению незаконных актов. Но на первое место по значимости выходят элементы превентивного воздействия гарантий законности правовых актов: мониторинг права, разработка и внедрение практики моделирования правовых актов, их предварительная правовая экспертиза, завершение разработки и введения в действие закона о нормативно-правовых актах.
Апробация результатов исследования.
Содержащиеся в диссертации выводы, предложения и рекомендации обсуждались на международных и всероссийских научно-практических конференциях и семинарах («Права участников образовательных отношений: проблемы теории и практической реализации» - Российский государственный профессионально-педагогический университет (РГППУ), октябрь, 2003 г.; «Проблемы формирования судебной практики по гражданским делам на региональном уровне» - Уральская государственная юридическая академия, декабрь, 2003 г.; «Проблемы доступа к адвокатской деятельности» -Российская Академия адвокатуры, август 2005г.).
Материалы исследования использовались автором в учебном процессе (курс «Теория государства и права», «История государства и права России» «Гражданское право», «Финансовое право», «Арбитражный процесс» в Московская академия предпринимательства и права, Институт педагогической юриспруденции РГППУ) и в практической адвокатской деятельности.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Некоторые аспекты юридических противоречий в российской правовой системе: их причины и последствия. Проблемы государства и права: Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 1. Уральский государственный педагогический университет - Екатеринбург, 2005. 341с. (0,8 п.л.);
2. Судебная деятельность и ее роль в правотворческом процессе. Публичное и частное право: теория и практика. Сборник научных трудов. Вып.1. Под редакцией д.ю.н. А.Н.Сагиндыковой. Уральский государственный педагогический университет - Екатеринбург, 2006. (0,8 п.л.);
3. Актуальные вопросы минимизации последствий действия незаконных актов. Образование и наука. Известия Уральского отделения Российской академии образования. Приложение №1. Июль 2006.- Екатеринбург (1 п.л.).
Диссертация обсуждалась на заседании кафедры публичного права юридического факультета НОУ ВПО Гуманитарный университет (г.Екатеринбург).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Законность как основа правовой системы
Основой правового регулирования в обществе выступает обеспечение законности. Поэтому и вряд ли сегодня найдется ученый или политик, открыто выступающий против необходимости режима законности в процессе управления социально-политической системой.
Однако сам по себе этот факт отнюдь не свидетельствует о согласии во взглядах и мнениях по поводу путей и способов воплощения законности, определения ее целей и задач в реальной жизни.
Установленное рядом нормативно-правовых актов, в первую очередь, -Конституцией России , верховенство правового закона в жизни общества, в большинстве случаев, как это ни печально, воспринимается как политический лозунг, наполняемый различным содержанием в зависимости от идеологических пристрастий того или иного субъекта. Причем, сложившаяся ситуация объясняется не только пристрастным отношением к рассматриваемой юридической категории, попыткой обосновать с ее помощью узковедомственные, корпоративные интересы, хотя и это может иметь место, но и отсутствием в современной юридической науке единой концепции законности.
Законность как проблема и вопрос довольно давно рассматривается в юридической литературе. В качестве специфического социально-правового феномена законность анализируется учеными, стоящими на различных, нередко противоречащих друг другу» мировоззренческих позициях. Они рассматривают это явление в рамках различных типов правопонимания, отражающего реалии разнородных политико-правовых систем. В большинстве случаев законность в системе управления государством определяется как специальное правомочие, при помощи которого устанавливаются пределы свободы поведения субъектов правоотношений .
Законность понималась во второй половине прошлого столетия как конституционный принцип государства, заключающийся в том, что все организации и граждане в своей деятельности точно и неуклонно исполняют законы и основанные на них подзаконные акты ". В.В. Борисов несколько конкретизирует это положение, утверждая, что законность демократический принцип Советской власти. Он проявляется в том, что ко всем органам государства, учреждениям, предприятиям, общественным организациям, должностным лицам и гражданам предъявлено требование строжайшего выполнения советских законов; провозглашенные права и свободы граждан, их организаций, их законные интересы гарантируются, и обеспечивается выполнение возложенных на них обязанностей, реализация ответственности; точное и неуклонное выполнение нормативных актов и актов реализации права обеспечивается государственными и общественными мерами .
По нашему мнению, В.В. Борисов объективен в своих высказываниях в рамках условий исторического этапа развития Советского государства. Однако для современного понимания законности этот подход недостаточно корректен, ибо анализ законности как особого, самостоятельного общественно-политического явления позволяет определенным образом охарактеризовать лишь данную правовую систему, увидеть связь законности с природой данного социального строя, с особенностями свойственного данной стране политического режима.
В подтверждение последнего обратимся к мнению профессора С.С. Алексеева, который отмечает: понятие «законность» раскрывает содержание права под углом зрения его практического осуществления, идейно-политических основ правовой системы, ее связи с основополагающими общественно-политическими институтами, с политическим режимом данного общества. Под этим углом зрения законность может быть охарактеризована как реальность писаного права, когда его требования и гарантированные им возможности последовательно, полно и точно претворяются в жизнь1.
В конце же прошлого столетия определение законности подвергли существенной корректировке. Л.И. Спиридонов определяет понимание законности как принципа государства, реализация которого выражается в исполнении законов и подзаконных нормативных актов. Принимая во внимание высказывания И.С. Самощенко , он говорил о том, что право противоположно анархии, бунту, хаосу. Оно - воплощение порядка, и в этом смысле тотальное соблюдение юридических норм означает, что в обществе установлен правовой режим. Он-то и тождественен законности. При этом речь идет именно о соблюдении юридических норм, а не о самих нормах права, о порядке общественных отношений, а не о них самих, урегулированных правом.
Итак, законность - это правовой режим общественной жизни, заключающийся в неуклонном соблюдении юридических норм всеми ее праводееспособными участниками .
В других источниках интерпретировано сходное, по сути, определение законности как принципа. Например, А.Б. Лисюткин определяет законность как принцип, представляющий собой совокупность идей и взглядов, посредством которых у всех участников правовых отношений формируется внутренняя потребность в совершении правомерных поступков. В характеристиках законности как метода государственного руководства обществом, как режима, состояния и т.д. фактически речь идет о строгом и неукоснительном соблюдении всеми субъектами правоотношений действующего законодательства, юридических норм .
В целом и в начале XXI века такое понимание сохраняется, В.В. Лазарев особо подчеркивает мысль о том, что законность можно определить как принцип, метод и режим строгого, неуклонного соблюдения, исполнения норм права всеми участниками общественных отношений (государством, его органами, общественными и иными организациями, трудовыми коллективами, должностными лицами, гражданами - всеми без исключения). В.Н. Кудрявцев продолжает рассуждение: законность -определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов
Незаконные акты в системе источников права
Говоря о законности как основе правовой системы, необходимо подчеркнуть то, что законность должна проявляться в законном характере самих нормативно-правовых актов. Через определение законности нормативно-правовых актов мы сможем четко выделить критерии незаконных нормативно-правовых актов. На наш взгляд, вести разговор о законном характере нормативно-правовых актов необходимо в нескольких аспектах: социолого-правовом, системно-структурном, содержательном и практическом.
Социолого-правовой аспект показывает, какие нарушения законов имеют место, какова реакция законодателя, какие меры предпринимаются и т.п.
В 1999 году была опубликована «Общая концепция развития российского законодательства», разработанная Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. В комментариях к этой публикации, в частности, отмечалось, что по-прежнему «сталкиваются» акты разного уровня - законы, акты Президента, Правительства, субъектов Российской Федерации. Велико число ведомственных актов. Плохо реализуемое законодательство превращается в «библиотеку законов», которой никто не пользуется. Неисполнение и нарушение законов стало трагедией нашего государства. Так, в 1997 году суды признали недействительными более 1600 правовых актов \
Здесь же приводилась статистика нарушения нормативно-правовых актов. Так за 1999 год органы прокуратуры выявили более 395 тысяч нарушений законов, внесено 188 тысяч протестов и представлений. Около 73 тысяч должностных лиц привлечены к административной, дисциплинарной и материальной ответственности .
Позже - 26 января 2005 на заседании Совета Федерации выступил Генеральный Прокурор Российской Федерации В. Устинов с докладом о состоянии законности, в котором были снова приведены данные о нарушениях законности. Так, с 2000 года опротестовано более 14,5 тыс. незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и почти 163 тыс. - органов местного самоуправления .
Снова было подчеркнуто, что обязанность исходить из закона и следовать закону в решениях власти с трудом пробивает себе дорогу. Незаконное нормотворчество в регионах - как многоголовая гидра: едва ей отрубят одну голову, как тут же вырастает новая. Причин, по которым пока не удается обеспечить единство правового пространства, множество. В определенной мере сказывается фактор интенсивного обновления федерального законодательства. Новые законы диктуют необходимость приведения региональных норм в соответствие с правовым режимом. Нередко проблема упирается в то, что до сих пор не завершено разграничение компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации. Последние на свой страх и риск принимают правовые акты, не совпадающие с федеральными законами. Нельзя сбрасывать со счетов и амбиции региональных элит, особенно в вопросах, связанных с регулированием финансовых потоков и материальных ресурсов .
Кажущееся снижение количества незаконных правовых актов не должно вводить в заблуждение. Так, по данным Минюста России наблюдается устойчивая тенденция сокращения числа незаконных нормативных правовых актов. В 1999 году ежемесячно выявлялось незаконных нормативных правовых актов 33%, в 2002 году - 11 %, в 2003 году - до 1,3%.
А по данным органов прокуратуры России массив незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не уменьшается, а наоборот, постоянно возрастает1.
Следовательно, по-прежнему во главу угла необходимо ставить проблемы преодоления несовершенства правотворческого процесса, ибо именно с этого процесса начинается «жизнь» незаконного акта.
Причины принятия незаконных нормативно-правовых актов
Утвердившиеся в сфере правового регулирования нормы, не соответствующие действующему законодательству, не могли сложиться в одночасье и существовали довольно длительное время, в значительной мере влияя на жизнь нашего общества и государства. Но, если прежде о них предпочитали говорить как о нарушениях законности и, соответственно, обозначали в качестве чисто фактических, а не правовых феноменов, то в перестроечное и постперестроечное время обнаружилось, что мы имеем дело с явлениями, получившими значительное распространение и оказавшими влияние и на характер правового регулирования, и на правовую культуру общества. Это требует глубокого научного анализа.
В настоящее время значительно сократилось количество нормативно-юридических конфликтов, однако их наличие напрямую способствует «живучести» незаконных нормативных актов.
В.Н. Кудрявцев выделяет лишь некоторые из них:
1. противоречия между нормами одного правового акта, которые дают повод по-разному их интерпретировать и применять (например, коллизии норм, содержащихся в ст. 3 и 104, п. 19 ст. 109, в ст. 121 «б», 121 «в» Конституции РСФСР 1978г., служили причиной и аргументом в противоборстве Верховного Совета и Президента в 1993 г.);
2. несоответствия конституций республик и уставов краев, областей, других субъектов Федерации положениям Конституции России, что служит поводом для сепаратистских настроений и действий;
3. отступления законов от норм Конституции, когда обостряются споры о неконституционности законов, о степени их юридической силы, о реальном авторитете в обществе;
4. нарушения баланса между законами Федерации и законам республик в ее составе, совершаемые ради превалирования интересов центра и мест в той или иной сфере (таковы противоречащие друг другу положения законов 0 собственности, о приватизации предприятий и др.);
5. противопоставление законов и указов Президента Российской Федерации. В последние годы указы довольно часто «опережали принятие законов и заполняли «пространство», подлежащее законодательному регулированию;
6. противоречия между законами и подзаконными актами, когда правительственные и ведомственные акты либо игнорируют законы, либо отступают от них, дают произвольные разъяснения .
В период конфликтов резко нарушаются внутрисистемные связи. Многие акты принимаются произвольно, а присвоение права на издание актов становится средством деятельности органов и организаций. Губительный характер, по мнению В.Н. Кудрявцева, приобретает систематическое игнорирование и массовое невыполнение законов и иных актов, когда усмотрение становится квазинормой деятельности, когда не срабатывает механизм ответственности. Нередко из-за спровоцированных этим конфликтов задерживается ратификация международных договоров .
Права граждан и юридических лиц подчас воспринимаются как основания вседозволенности. Обязанности забываются либо упрощаются в угоду отдельным лицам, ответственность игнорируется либо трактуется сугубо избирательно. Статусы органов и должностных лиц оцениваются субъективно и видоизменяются ради получения каких-либо услуг, выгоды, льгот. Граждане, бизнесмены подчас вынуждены идти на поиски вариантов неформальных отношений ввиду пробелов и низкого качества законов, неточного определения компетенции органов и госслужащих. А последние пользуются этим.
Одной из причин «живучести» незаконных нормативных актов является недостаточное внимание, которое уделяется анализу, выявлению и устранению проявлений коррупционности в законодательстве. Отрицательной тенденцией последних лет является нарастание удельного веса неформальных отношений там, где должны развиваться правоотношения. Право, акты и нормы, процедуры обрастают теневыми противоправными отношениями их участников, вытесняются либо обессиливаются нелегальными действиями и решениями.
Вопреки требованиям Федеральных законов о системе государственной службы, о статусе государственных и муниципальных структур, Трудового кодекса, государственные служащие, как и многие граждане страны, все больше поддаются влиянию коррупции. Нарушения и злоупотребления служебными полномочиями, выражающиеся в непринятии правильных законных решений и принятии «выгодных» решений за вознаграждение, в бездействии, нарушениях процессуальных сроков, в запросе излишних документов, образуют цепь неправомерных действий. Они «скрепляются» устными или фиктивными письменными документами, и подобные теневые акты придают формальному праву внешне декоративный характер
Ответственность за принятие незаконных нормативно-правовых актов
«Неотвратимость ответственности за нарушение норм права -необходимое условие законности, воспитания граждан, должностных лиц в духе подлинного уважения к закону»
В соответствии со ст. 52 Конституции РФ права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. А ст. 53 гласит, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц. Таким образом, по мнению Р.Н. Любимовой, правило о возмещении вреда, причиненного незаконными актами власти, приобрело значение конституционного принципа1.
Ответственность органов власти закреплена также в ГК РФ (статьи 16 и 1069) в Таможенном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации, в Законе Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и других законодательных актах.
В статье 16 ГК РФ говорится, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием; в статье 1069 предусматривается, что вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов либо должностных лиц этих органов, возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Как отмечает Р.Н. Любимова, в процессе применения данного института права судебная практика столкнулась с рядом вопросов: каков состав правонарушения для применения ответственности органа власти за причинение вреда; является ли обязательным предварительное судебное подтверждение несоответствия акта (действий или бездействия) органа власти законодательству для предъявления требования о взыскании убытков; что следует понимать под вредом (убытками); какие органы должны выступать от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципального образования по искам о возмещении вреда; должны ли начисляться проценты на сумму, определенную судом в качестве возмещения причиненного вреда, на основании пункта 1 статьи 395 ГК Российской Федерации. Ответственность за убытки или вред, причиненные лицам и их имуществу вследствие неправомерных решений, действий (бездействия) органов власти, по общему правилу наступает при наличии следующих условий: неправомерность решений государственных или муниципальных органов; наличие вреда или убытков, причиненных лицам или их имуществу; причинная связь между неправомерными решениями и наступившим вредом (убытками); виновность должностного лица, если вред или убытки наступили вследствие принятия этим лицом не соответствующего закону решения.
Таким образом, по общим основаниям вина является необходимым условием ответственности за незаконные акты власти. Однако в статье 1069 ГК РФ не упоминается о вине причинителя вреда - соответствующих органов или их должностных лиц. Но то обстоятельство, что статья 1069 ГК РФ помещена в параграфе 1 главы 59 ПС РФ «Общие положения о возмещении вреда», свидетельствует о необходимости применения общих правил о гражданском деликте, в том числе и ответственности за вину.
В целях осуществления борьбы с преступными посягательствами на интересы правосудия в Уголовный кодекс Российской Федерации1 введена самостоятельная глава 31 - «Преступления против правосудия».
Охрана общественных отношений, обеспечивающих реализацию конституционных принципов правосудия, закреплена в ряде специальных норм, в частности в ст. 305 УК РФ - «Вынесение заведомо неправосудного приговора, решения или иного судебного акта».
Вынесение судьей (судьями) заведомо неправосудных актов - самое серьезное из преступлений против правосудия, совершаемых должностными лицами судебных органов .
Такое преступление УК РФ определяет как особый вид должностных злоупотреблений. Он выделен в специальный состав по признакам особого статуса субъекта преступления и объекта посягательства: никто, кроме судьи, народного и присяжного заседателя, совершить это преступление не может.
