Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-теоретический анализ особенностей становления муниципального права в России и за рубежом 15
1.1. Генезис и эволюция муниципального права в России 15
1.2. Теоретико-методологические начала современного муниципального права в России и за рубежом 45
Глава 2. Теоретико-правовые основания муниципального права Российской Федерации 67
2.1. Комплексная характеристика современного муниципального права в России 67
2.2. Влияние особенностей российского федерализма на формирование отрасли российского муниципального права 95
2.3. Системное интегрирование единства признаков как детерминирующая основа формирования муниципального права 108
Глава 3. Проблемы и перспективы развития муниципального права в современной России 127
3.1. Сравнительно-правовой анализ функционирования муниципального права 127
3.2. Совершенствование муниципального права в системе современного российского права 153
Заключение 168
Список использованной литературы 177
Приложение 200
- Генезис и эволюция муниципального права в России
- Теоретико-методологические начала современного муниципального права в России и за рубежом
- Комплексная характеристика современного муниципального права в России
- Сравнительно-правовой анализ функционирования муниципального права
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современные модификации социальных процессов в России и в мире закономерно влияют на трансформации государственно-правовых явлений. В частности, повышается значимость теоретического обоснования места и роли отдельных отраслей в системе российского права. Закономерен интерес теоретиков и практиков к формированию и функционированию тех сфер правового регулирования, от развития которых зависит модернизация государственных институтов на основе совершенствования всей системы.
Одним из таких направлений является исследование места муниципального права в системе российского права. Качественное состояние муниципального права неразрывно связано с местным самоуправлением. История развития местного самоуправления всегда была сопряжена с проблемами и противоречиями его правового регулирования. Современная ситуация с этой системной автономией права характеризуется непоследовательностью и противоречивостью подходов к муниципальному регулированию. В значительной степени подобные недостатки связаны с размытостью представлений о взаимосвязях муниципального права с остальной частью системы права Российской Федерации.
Формирование российской модели местного самоуправления, начавшееся в 90-е гг., позволяет говорить о сложившейся системе ее источников, включающих многочисленные федеральные, региональные, муниципальные нормативные акты, но переход к иному качественному состоянию правовых основ местного самоуправления не произошел, т.к. действующие законодательство не концептуализировано, и как следствие – внутренне противоречиво. По оценкам теоретиков и практиков, принципы правового регулирования местного самоуправления, закрепленные Конституцией Российской Федерации, между собой не согласованы. Вызывает затруднения и их реализация в правотворческой и правоприменительной практике, проблемными остаются вопросы самодостаточности полномочий органов местного самоуправления, особенно в бюджетной сфере.
Активизация правотворческой деятельности, увеличение числа нормативных актов, регулирующих местное самоуправление, обусловили ситуацию диалектического противоречия в правовой системе России, когда количественный рост подготовил ее переход в новое качественное состояние. Система муниципального права переросла уровень инкорпорации, формализованного объединения норм. Движение к новому качеству процессов правового регулирования местного самоуправления непосредственно связано с функционированием муниципального права в системе российского права.
Позиционирование самостоятельной роли муниципального права – не просто субъективный взгляд на проблему, но и сложившаяся научно-практическая потребность. Новое видение роли муниципального права формируется в общем контексте изменяющихся взглядов на системную организацию российского права. Тенденция узкой специализации правового регулирования, формирование новых отраслей права, обеспечивающих регулирование отдельных общественных сфер, указывают на проблемы функционирования укрупненных отраслевых блоков. Крупные отраслевые блоки, традиционно кристаллизующие отраслевую структуру системы российского права, накопили избыточный, внутренне противоречивый правовой материал. Одним из оптимальных путей преодоления внутрисистемных противоречий является дезинтеграция крупных отраслей с одновременной интеграцией правовых норм в системе новых отраслей российского права как реакция на преобразования социально-экономических отношений. Центробежные процессы в системе российского права выглядят наиболее показательными на примере формирующейся отрасли муниципального права.
Эти и многие другие проблемы в своей основе обусловлены фактическим отсутствием комплексного научного подхода к определению сущности, содержания и особенностей развития права местного самоуправления и его системных связей, автономности в системе современного права.
Необходимость исследования муниципального права и его места в системе российского права востребована и отвечает задачам совершенствования всей российской правовой системы и модернизации государственного и муниципального управления.
Степень разработанности проблемы. Проблема муниципального права в системе права явно недостаточно разработана отечественными и зарубежными исследователями. В правовых исследованиях зарубежных авторов, таких как М. Ван Хоек, Р. Дворкин, А. Газье, А. Жалинский, К. Жоффре-Спинози, Н. Луман, К-Х. Ладер, О.И. Холмс и др., содержатся ценные идеи, раскрывающие современное видение теоретико-методологических подходов, традиционно используемых в российской правовой науке. Они касаются обновленного взгляда на систему права как более динамичного явления, успешно адаптирующегося к изменяющимся политическим и социально-экономическим условиям. Они помогают провести взвешенный критический анализ, но не отражают в должной мере российские реалии.
Значительный вклад в разработку методологии исследования «системы права» внести такие ученые как А.И.Абрамов, С.С. Алексеев, А.С.Бондарев, Г.А. Борисов, М.Б.Бубличенко, Н.В.Варламова, Т.А.Волкогон, И.Г.Дудко, В.Н.Карташов, Е.А.Киримова, С.А.Комаров, А.А. Кононов, А.В. Кузьменко, В.В.Лазарев, А.В.Лесин, Д.А.Липинский, О.П.Личичан, Е.Г. Лукьянова, Е.М.Макеева, Н.И. Матузов, В.А. Мальцев, Л.А.Морозова, Д.Е. Петров, С.В.Поленина, М.Г.Потапов, В.Н.Протасов, В.Н. Синюков, В.В.Субочев, Ю.А.Тихомиров, Е.Е.Тонков, В.Д.Филимонов, В.И.Червонюк, Г.Т.Чернобель, В.В. Шишкин и др. В их работах освещаются проблемы системного подхода, разграничения системных форм в праве, признаков, характеризующих систему права, оснований отраслевой дифференциации. Однако в работах названных ученых не предпринимался анализ теоретико-методологических основ исследования роли муниципального права в системе современного российского права.
В современной теории права высказываются разнообразные мнения по вопросу роли и значения муниципального права в системе российского права. На эту проблему обращают внимание В.К. Бабаев, В.А. Баранчиков, В.И. Васильев, С.Д. Князев, А.Н. Кокотов, С.В. Корсакова, А.В. Малько, Р.Т. Мухаев, Н.Л. Пешин, А.С. Прудников, А.А. Сергеев, В.А. Толстик, В.В. Таболин, Н.Н.Черногор, которые, анализируя структуру современной системы права, приходят к выводу о возрастающей роли муниципального права и возможности его включения в число самостоятельных отраслей права. Однако указанные авторы не уделяют должного внимания комплексным, общетеоретическим исследованиям по этой проблеме.
Вопросы теории муниципального права получили развитие преимущественно в отраслевой науке, в трудах следующих ученых: И.А. Алексеева, А.В. Безрукова, Т.М. Бялкиной, И.В. Выдрина, Т.Ж. Жунусканова, А.А. Кондарева, А.Н. Костюкова, А.А. Курочкина, О.В. Марченко, И.И. Овчинникова, Н.В. Постового, Е.Б. Султанова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботаревой, Е.С. Шугриной и других. Названные авторы исследуют отраслевую природу муниципального права, хотя и не раскрывают его связей с системой права и отдельными ее элементами.
Некоторые аспекты факторного воздействия на функционирование муниципального права освещены в работах С.А. Авакьяна, В.И. Авсеенко, Ю.М. Алпатова, Т.Ю. Антропова, И.П. Антонова, Е.С. Аничкина, К.В. Арановского, И.В. Бабичева, Н.С. Бондаря, С.И. Бочары, В.И. Бутова, Ю.Ю. Ветютнева, В.В. Еремяна, С.Д. Князева, Е.Г. Лукьяновой, А.П. Тупикина,
А.М. Фарукшина, В.С. Шилова, Д. Элерса и другие. В их исследованиях содержится либо теоретический анализ отдельных факторов, либо анализ прикладного характера, отражающий воздействие отдельных факторов на функционирование муниципального права. Высоко оценивая труды, затрагивающие проблему муниципального права в системе российского права, следует отметить, что сравнительно-правовому анализу системных связей факторов, воздействующих на эволюционный процесс муниципального права, не уделялось достаточного внимания.
Объектом диссертационного исследования явилась система права Российской Федерации как правовой регулятор, структура и содержание которой обусловлены дифференциаций общественных отношений и формой государственного устройства.
Предмет диссертационного исследования составила совокупность правовых норм и теоретико-методологических основ, детерминирующих обособление норм муниципального права в системе российского права и влияющих на характер и специфику его функционирования на современном этапе.
Целью диссертационного исследования является определение места и роли муниципального права в системе современного права Российской Федерации.
Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
– рассмотреть особенности генезиса и выделить этапы эволюции муниципального права в России;
– раскрыть теоретико-методологические основы изучения современного муниципального права на основе сравнительно-правового анализа;
– проанализировать системные связи цели, задач, функций и принципов современного муниципального права в России;
– проследить влияние особенностей российского федерализма на генезис отрасли российского муниципального права и выявить черты, обусловленные этим влиянием;
– раскрыть детерминирующую роль предмета и методологии муниципального права в обеспечении системного интегрирования отрасли муниципального права;
– выявить систему интегративных факторов и механизм их воздействия на основании сравнительного анализа особенностей функционирования муниципального права в России и за рубежом;
– определить концептуальные направления совершенствования муниципального права в системе современного российского права.
Методологической основой исследования выступает диалектический метод, позволяющий рассмотреть исследуемые явления во взаимосвязи и в развитии. В процессе работы применялись общенаучные методы познания: анализ, синтез, индукция, дедукция, абстрагирование, обобщение, системно- структурный анализ, функциональный анализ.
Для изучения муниципального права в единстве с социальной средой и системой права как комплекса взаимосвязанных элементов различного порядка использовался системно-структурный метод. Установление связей муниципального права с другими отраслями права и определение его места и роли в системе российского права было предпринято с использованием функционального метода.
В диссертационном исследовании так же используются частнонаучные методы: историко-правового анализа, сравнительного правоведения, формально-логического анализа, теоретико-правового моделирования. Метод историко-правового анализа как способ познания позволяет изучить влияние конкретно-исторических условий на генезис и эволюцию муниципального права как системы норм. Метод сравнительного правоведения используется для исследования функционирования муниципального права в современном государственно-правовом механизме различных правовых систем для достижения трех основных целей правового сравнения: познавательной, информационной и аналитической. В процессе исследования нормативных актов применяется метод формально-логического толкования. Метод теоретико-правового моделирования применим в исследовании концептуальных направлений совершенствования отрасли российского муниципального права, обеспечивающих укрепление его связей в системе российского права.
Теоретическую основу исследования составили научные труды зарубежных и отечественных ученых. В процессе исследования автором были осмыслены концептуальные подходы и использованы работы таких правоведов, как: Д.М. Азми, М.И. Байтин, Ж-Л Бержель, А. Газье, П. Глен, С.А. Зинченко, К. Кельзен, Р. Леже, Р.Х. Макуев, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянц, В.Н. Прангишвили, В.В. Ралько, Р.А. Седлер, Е.В. Скурко, В. Хайнц,
К.В. Шундиков, и другие.
Правовую основу диссертационной работы составили:
– конституционные акты (Конституция Российской Федерации, уставы субъектов Российской Федерации);
– конституционные акты зарубежных стран (Конституция США, Основной закон Федеративной Республики Германии, конституции их субъектов;
– федеральные законы (от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», др.);
– законы, регулирующие отношения в сфере предметов ведения местного самоуправления Орловской, Курской, Брянской областей;
– уставы муниципальных образований.
Научная новизна исследования связана с поставленными целью и задачами и заключается в том, что диссертация представляет собой одну из первых работ, в которой предпринимается всесторонний анализ теоретико-правовых основ функционирования муниципального права, детерминирующих его структурно-функциональную роль в системе современного российского права.
В диссертации в рамках данного подхода:
– выделены основные этапы развития муниципального права;
– сформулированы понятия категорий «правовая система», «система законодательства», «система российского права», представлено авторское определение муниципального права как отрасли права;
– уточнено содержание целевого назначения, задач, принципов, функций как системообразующих понятий правовой интеграции отрасли муниципального права;
– сделано теоретико-правовое обоснование обособления предмета и методологии муниципального права как критериев отраслевой дифференциации на основе обобщения научных подходов;
– выявлена система факторов, оказывающих влияние на развитие российского муниципального права, раскрыт механизм их влияния на динамичное развитие отрасли;
– определены концептуальные направления дальнейшего развития муниципального права как самостоятельной отрасли российского права.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
-
Муниципальное право и местное самоуправление взаимосвязанные, но, тем не менее, автономные явления, что обуславливает отличия в их развитии. Муниципальное право эволюционирует как система норм и изменяется в зависимости от конкретно-исторических условий, в том числе местных традиций.
На основании историко-правового анализа и системного подхода автором диссертационного исследования выделены исторические этапы эволюции муниципального права. Первый, «имперский», этап совпал с имперским периодом в российской политике. Он продолжался с реформы городского управления Екатерины II до февральской революции 1917 года.
Второй, «тоталитарно-утопический», этап развития муниципального права ограничен периодом с февраля 1917 года по 1993 год. Несмотря на наличие негативного влияния факторов советского режима, в это время отчетливо ощущался динамизм развития формально-юридической стороны муниципального права.
Третий, «постконституционный», этап продолжался с 1993 года по 2003 год. С ним связано учреждение конституционных основ становления муниципального права.
Четвертый, «функционально-эклектический», этап начался с принятием Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в настоящее время находится в стадии завершения.
-
На определение роли муниципального права в системе российского права влияет модернизирование традиционного подхода к отраслевой дифференциации. Структура современной «системы российского права» формируется под влиянием концептуальных положений синергетического подхода, который позволяет использовать наряду с предметом и методом правового регулирования другие критерии выделения отраслей права. Автор предлагает собственное определение муниципального права как формирующейся отрасли российского права, самодостаточность роли которой базируется не только на обособленных предмете и методологии, но и дополнительных критериях, в число которых входят его цель, задачи, принципы и функции.
-
Теоретико-правовое исследование назначения муниципального права свидетельствует о единстве его цели с общей правовой целью, значимость которой, масштаб ожидаемых достижений в правовом регулировании, а так же системообразующая роль указывают на отраслевую специфику муниципального права. Задачи муниципального права производны от цели правового регулирования, согласованы с нею. Их содержание связано с вопросами местного значения, но не сводится только к ним.
Идейную основу муниципально-правового регулирования составляет система принципов, анализ которых убеждает в том, что общеотраслевые принципы оказывают общерегулятивное воздействие и находят отражение в конкретных отраслевых принципах. Ключевой идеей для постановки отраслевых принципов является признанная социальная ценность – местное самоуправление. Их специфику и системную обособленность доказывает межотраслевой сравнительный анализ с принципами конституционного и административного права.
Интеграционный динамизм муниципального права в системе российского права продуцируется системообразующими связями, которые в свою очередь определяют самостоятельность регулятивной функции. Отраслевая специфика муниципального права проявляется в специальной функции опосредованного регулирования.
-
Федеративный характер государственного устройства представляет собой существенный фактор, оказывающий влияние на развитие муниципального права. Муниципальное право как отрасль права федеративного государства обеспечивает функционирование механизма децентрализованного регулирования под влиянием трехуровневой структуры властеоотношений: федерального, регионального и муниципального уровней. Муниципальное право функционирует посредством горизонтальных правовых связей, которые складываются на всех уровня регулирования: федеральном, региональном, муниципальном.
-
Муниципальное право как самостоятельная отрасль российского права обладает собственным предметом правового регулирования. Содержание предмета муниципального права обусловлено следующими важными критериями: цель, задачи правового регулирования, внутренняя непротиворечивость, обособленность, лаконичность формулировки определения предмета муниципального права. Предметом муниципального права являются отношения как непосредственно связанные с организацией и функционированием местного самоуправления в пределах муниципальных образований, направленных на реализацию вопросов местного значения, так и отношения, опосредованно связанные с организацией местного самоуправления.
Для методологии муниципального регулирования характерны диспозитивный и императивный методы регулирования с той лишь особенностью, что набор приемов и способов регулирования субординируется специальным отраслевым методом самоуправления.
6. Муниципальное право формируется под влиянием различных факторов, воздействие которых носит системный характер. В эту систему включены следующие классификационные группы: объективные (экономические, политические, территориальные, демографические) и субъективные (доктринальные, правотворческие, правореализационные, социокультурные), внутренние и внешние, общие и специальные, позитивные и негативные, др.
Механизм факторного воздействия на муниципальное право, наряду с общими закономерностями развития, характерными для демократических федеративных государств, отличается национально-государственной спецификой, создающей предпосылки для укрепления отраслевой природы муниципального права.
7. Концепция совершенствования муниципального права представляет собой теоретическую модель, отражающую связи с российской системой права, направлениями, альтернативными путями его дальнейшего развития.
Муниципальное право развивается как самостоятельная отрасль в системе российского права, о чем говорят критерии отраслевой дифференциации. Задачам совершенствования отвечает развитие муниципального права в качестве самодостаточной отрасли права, интегрирующейся в систему права, реализующей функцию опосредованного регулирования, обеспечивающей процесс децентрализованного упорядочения в виде первичной, публичной отрасли, нацеленной на обеспечение развития местного самоуправления.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется потребностями в дальнейшем совершенствовании основ теоретико-правового исследования системы права и его структуры вообще и муниципального права в частности. Результаты исследования могут повлиять на положения отраслевой теории муниципального права.
Данные научного исследования могут быть полезны при поиске и обнаружении компромиссных альтернатив из числа выдвинутых предложений по разрешению противоречий находящейся в стадии становления самостоятельной отрасли муниципального права Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что его результаты могут быть использованы в законотворческой и иной нормотворческой деятельности уполномоченных органов, правоприменительной практике государственных и муниципальных органов, при формировании нормотворческой концепции субъектов федерации и муниципальных образований в области правового регулирования местного самоуправления. Дидактическое значение исследования состоит в том, что его положения могут быть использованы при преподавании курсов теории государства и права, муниципального права, специальных дисциплин по проблемам теории государства и права, в последующих научных разработках.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры теории государства и права Орловской региональной академии государственной службы.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в 7 научных публикациях общим объемом более 3,6 п.л.; представлены на научно-практических конференциях: Межрегиональная конференция молодых ученых «Формирование российской модели государственного и муниципального управления в условиях административной реформы: противоречия и перспективы» (Орел, 17 мая 2005 г.); Международная конференция молодых ученых «Новейшие изменения и актуальные проблемы территориального развития современной России и стран СНГ» (Орел, 11 апреля 2006 г.); II Международная научная конференция «Булгаковские чтения» (Орел, 14-15 февраля 2008 г.).
Структура исследования обусловлена его целью и поставленными задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Генезис и эволюция муниципального права в России
Общественные отношения определенного типа формируются как целостность лишь в процессе длительного исторического развития. Далее они закрепляются в соответствующих правовых нормах, отвечающих потребностям по форме и содержанию соответствующей исторической эпохе, т.к. «право — это феномен, формирующийся в конкретно-исторической культурной среде». В этой связи сосредоточимся на историко-правовом аспекте исследования муниципального права. Теорией и историей государства и права не рассматривается эволюция муниципального права. В правовых исследованиях, в том числе отраслевых, освещается история местного самоуправления, но не муниципального права. Развитие муниципального права как системы правовых норм проходит во взаимосвязи с процессом развития государственного института местного самоуправления. Но развитие местного самоуправления и муниципального права-относительно автономные процессы. Под генезисом муниципального права следует понимать его зарождение, начальный период его обособления в системе права. Последующее развитие муниципального права, его интеграция и дифференциации в системе права указывают на его эволюцию. Эволюция муниципального права представляет собой многомерный исторический процесс правовой интеграции муниципальных норм, формирования новых правовых институтов муниципального права, дифференциации их в системе права, расширения и качественного преобразования специальной правовой терминологии. В течение длительного исторического периода в обществе шла работа по обособлению муниципальных отношений, установлению их содержания, подбору соответствующей терминологии еще задолго до создания условий по правовому закреплению муниципальных отношений. Поэтому нам приходится до определенного периода говорить не столько о муниципальном праве, сколько о том, как складывались необходимые условия для того, чтобы его существование стало возможным. Интеграция муниципальных норм находится в прямой зависимости от обособления в правосознании сферы муниципальных отношений. Пройдут целые эпохи, прежде чем в обществе сформируется представление о каком- либо социальном явлении, его содержании, внутренней структуре, связях. Еще более продолжительным является период поиска, выбора или уточнения адекватной правовой терминологии и способов ее правового закрепления. В общественном правосознании и практике государственного строительства долгое время складывалось представление о ключевых категорий муниципального права: «местный» и «самоуправление». В этой связи эволюция муниципальных норм, наполнение их содержанием, привычным и понятным для нас, длились не одну сотню лет. Параллельно этот процесс сопровождался поиском оптимальных приемов правового регулирования управления на местах. История развития российского государства, реформирование государственно-правовых институтов оказали влияние на развитие отношений на локальном, местном, уровне. Особенностью российской государственности является смена периодов раздробленности на периоды великих завоеваний, усиления государственной власти и укрепления ее позиций повсеместно, смена эпох реакции, государственной диктатуры эпохами либерализации и даже демократизации. Все вышеперечисленные исторические процессы не позволили сложиться исключительно положительной динамике управления на местах, закрепиться и фактически, и юридически. В «Русской правде», правовом акте периода 11 века получают закрепление функции общины — «верви». Государство признает фактически сложившие отношения. Содержание и структура правовых норм этого акта писаного права указывают на определенный уровень достижений правовой техники, но не дают какого-либо намека на возможность дифференциации му- ниципально-правового регулирования. Функции общины указывают на смешение государственных и общественных дел. Община ни территориально, ни в качестве коллектива не идентифицировала себя в качестве объекта управления. Будучи территориальной соседской общиной, «вервь» была наделена полномочиями в области уголовного преследования, суда, налогов, круговой поруки и др., в формулировках правовых норм преобладал казуистический способ их изложения. Период феодальной раздробленности стал тяжелым испытание для государства. Он привел к политическому разъединению княжеств, к экономической разрухе, княжеским распрям, народному разобщению, явился серьезным испытанием для государства. Монгольское иго стало негативным, отягощающим фактором развития государства. В то же время для этого периода характерны и позитивные тенденции, сказавшиеся на развитии муниципального права. Небольшие княжества стали уделять более пристальное внимание управлению на местах. Активно развивались города. С появлением городов как центров ремесла, торговли в сознании общества начинает утверждаться термин «местный». Следовательно, «местное управление» складывается, прежде всего, как городское. Территориальная самоидентификация муниципального регулирования связана с го- 1 родским правом. В Новгородской и Псковской «Судной грамотах», ус общин как юридических лиц, их производственные и то варно-денежные отношения. Регулировались права и обязанности не органов управления, а непосредственно коллективного субъекта отношений, самого общества, что свидетельствует о существовании самоуправляющегося общества. Право принимать правовые нормы получили органы народного само- управления Новгорода и других городов. Действовала иерархическая система вечевого законодательства. Решениям вече старшего города должны были соответствовать решения вече иных самоуправляющихся единиц. Города, входившие в состав Галицко-волынского княжества, заимствовали европейский опыт правового регулирования. В городах управление осуществлялось под влиянием литовских и польских порядков. Многие города практиковали местное управление в организациях по профессиональному признаку. Муниципальное регулирование с начала XV века до середины XVI века можно охарактеризовать как неинституциализированное. Отдельные нормы по вопросам регулирования местного управления содержались в «Судебниках» 1497 и 1550 годов, в грамотах, таких как «Белозерской таможенной грамоте» 1497года, «Губной белозерской грамоте» 1539 года, «Уставной земской грамоте волостей мало Понежки, Выйской и Суры двинского уезда» 1552 года. С точки зрения материального содержания, правовые нормы закрепляли институт наместничества «Цель назначения наместника двоякая: частная - кормление и государственная - управление»1. Наместники устанавливали связь провинции с государством, руководствуясь обоюдными интересами. Перед ними не стояла задача обеспечения функционирования местного управления. К середине XVI века возникает необходимость замены наместничества на кормления. «Губная реформа» была показательна с позиции развития муниципального права. Государство через указное право начинает направленно воздействовать на общественные отношения. Иван IV в 1555 году издал Указ, по которому городам и уездам предоставлялось право управлять самим через «излюбленных» судей или голов, иногда называвшихся старостами, губными старостами.
Теоретико-методологические начала современного муниципального права в России и за рубежом
Исследование правовых явлений, к которым относится отрасль муниципальное право, опирается на определенную теоретико-методологическую основу. Методология права представляет собой систему особых приемов, принципов и методов изучения общих закономерностей возникновения, становления и развития государственно-правовых явлений . Под теоретико- методологической основой муниципального права следует понимать систему принципов, подходов и методов изучения общих закономерностей возникновения, становления и развития муниципального права как правового явления.
В изучении муниципального права как отрасли права достигнут определенный прогресс. Однако в последних современных исследованиях муниципального права преобладают частнонаучные методы, которых было недостаточно для формирования теоретико-правовой, формально-юридической картины муниципального права, результативность применения которых не достигала желаемого эффекта. Принцип комплексности позволит раскрыть новые возможности научного исследования муниципального права через призму различных теоретических подходов и методов.
Одним из важных подходов в исследовании муниципального права является системный подход, который представляет собой одну из форм конкретизации принципов диалектики, прежде всего принципа взаимосвязи явлений. Ключевым понятием системного похода является категория «система». «Система» - это совокупность элементов и связи между ними, объединенных единством цели и функциональной целостностью .
В правовой науке категория система используется в различных контекстах. Имеются в виду «правовая система», «система права», «система законодательства». Уточнение данных понятий необходимо для исключения их подмены и установления внутрисистемных связей муниципального права.
Качественная составляющая современного системного подхода будет оцениваться в контексте сравнительно-правового анализа. Взгляды зарубежных юристов позволят пролить свет на общие глобальные тенденции муни- ципально-правового регулирования.
Национальная компонента в праве вытесняется глобальными стандартами . Повышается значимость сравнительно правовых исследований «системы права», «муниципального права» в контексте взаимодействия и взаимного влияния правовых систем в глобальном мире .
Для правовой науки США и Великобритании не свойственно обозначать проблему оснований разграничения понятий «правовая система», «система права» и «система законодательства». Систематизация правовой материи, как таковая, не относится к области значимых интересов ученых и практиков стран англо-саксонской правовой семьи.
В европейской правовой науке сложились различные взгляды по данному вопросу. Н. Луман, К-Х. Ладер понятие «система права» расширяли до содержания понятия «правовой системы», отмечая при этом, что «система права не сводится к правовым нормам...» . В работах Г. Кельзена система права отождествляется с системой законодательства. «Разные нормы создают один и тот же порядок, т.е. относятся к одной и той же системе норм, коль скоро, в конечном счете, они могут быть сведены к одной и той же позиции обвязывания» . Различия в «системе права» и «системе законодательства» отмечает немецкий юрист К.Энгиш и французские юристы Ж-Л. Бержель, Ж.К.Спинози. Система законодательства - это система иерархически взаимосвязанных источников или внешняя система. Система права — это система взаимосвязанных элементов, составляющих единое законченное целое и проявляющих определенную организованность, в основе такой системы научно обоснованная концептуальность .
В российской правовой науке проделана большая работа по разграничению системных образований в праве. Не все правоведы разделяют мысль о существовании «правовой системы», считая это понятие случайным, условным, подменяющим понятие «право» . В то же время многие исследования посвящены «правовой системе». Но это понятие не получило однозначной трактовки.
Рассмотрим существенные признаки «правовой системы». Одним из существенных признаков правовой системы является связь с государством. Термин «правовая система» всегда упоминается во взаимосвязи с государством. Подчеркивается, что «правовая система» является базовым элементом государственности» . Каждое государство обладает присущей только ему национальной «правовой системой». Правовая система необходима государству для того, что бы воздействовать на общество.
Следующий существенный критерий заключен в историческом генезисе государственно-правовых институтов. «Правовая система» подвержена влиянию системы социальных факторов, сложившихся в конкретных исторических условиях. Она сама включает различные социальные факторы, под влиянием которых происходят перемены в ее формально-юридических структурах.
«Правовая система», как любая система, имеет структуру, состоящую из элементов. В существующих определениях «правовой системы» подчеркивается, прежде всего, ее структурная составляющая. Одни ученые пони) мают «правовую систему» узко, включая в его содержание цели и принципы правового регулирования, основные разновидности правовых актов и их объединения, системообразующие связи, обеспечивающие взаимодействие всех элементов. Большинство правоведов придерживаются той точки зрения, что «правовая система» не может быть простым синонимом «системы права» , хотя бы по перечню компонентов. В их работах перечисляются многочисленные элементы . Немногие ученые отождествляют «правовую систему» с «системой права» или расширяют ее понимание, включая в содержание как правовые, так и социальные элементы, не позволяя их отграничить от смежных явлений: исторических, политических, социальных и др.
Правовая система включает разнообразные элементы: нормы права, нормативные акты, правоотношения, правосознание, правовую культуру, правовую практику, правотворчество, правоприменение. Все компоненты можно назвать термином «правовые явления» Учитывая, что в правовую систему входят нормы права и нормативные акты, соответственно в структуру «правовой системы» включаются две другие системы: система права и система законодательства. «Правовая система» не только включает разнообразные элементы, но и устанавливает между ними взаимосвязи.
Комплексная характеристика современного муниципального права в России
Позиционирование муниципального права как самостоятельной отрасли требует дополнительных доказательств. Самого по себе утверждения наличия дополнительных критериев отраслевой дифференциации недостаточно. Как отрасль права муниципальное право представляет собой систему в более масштабной «системе российского права». Оно обеспечивает внешние общесистемные связи, реализующие общую интеграцию правовых норм, межотраслевые связи между структурными элементами системы, отвечающие за отраслевую дифференциацию и внутрисистемные связи. Все эти связи раскрываются через цель, задачи, принципы и функции муниципального права как элементы, обеспечивающие системную интеграцию отрасли права. Важность цели обусловлена ее «глубокими объективными закономерностями»1. Традиционно цель в праве рассматривают как «идеальный, желательный результат, ради которого осуществляется юридическая деятель- ность» , «регулирование соответствующих общественных отношений» . Такое понимание цели преобладает в теории права. Однако его актуальность вызывает некоторые сомнения. Если цель формулируется в зависимости от сферы социальных отношений, то существует опасность ее произвольного определения, т.е. такой ситуации, когда отсутствует четкий правовой критерий эффективности такой цели. В либертарной концепции права цель неразрывно связывается с общим благом. Она трактуется не как некое исходное, заданное, отчужденное и самодовлеющее «благо» абстрактного или конкретного социального целого (общества, государства, социальной группы), подчиняющее себе индивидуальные интересы входящих в него лиц, а как необходимое условие совместного социального бытия, позволяющее каждому члену сообщества на формальной основе свободно реализовать свое частное благо (интересы, волю), т.е. правовой порядок, обеспечивающий каждому меру свободы при социальном взаимодействии . При таком понимании цели существует опасность подмены общего блага государственным интересом. Представляется последовательной и вместе с тем инновационной позиция Н.В.Варламовой, для которой характерно понимание цели как достижения определенной гарантируемой меры свободы в социальной жизни . Данная цель устанавливает границы ограничения прав в процессе правового регулирования. Тем не менее, не следует абсолютно исключать из содержания цели указание на соответствующую сферу регулирования. Думается, что целью функционирования всей «системы российского права» необходимо признать достижение гарантируемой меры свободы в целом и в конкретной сфере регулирования. Цели связывают воедино всю систему права, отвечают за ее целостность, формируют стратегию развития. В современных исследованиях таких авторов как Д.М. Азми, В.П. Мозолин, A.B. Кузьменко, A.B. Малько обосновывается необходимость установления определенных целей для каждой отрасли. Общая цель правового регулирования конкретизируется в каждой из них. Определение конкретной цели с точки зрения существующей методики связано с интересами и свободами. По мнению Н.И. Матузова, A.B. Малько, B. В. Субочева , цели отражают наиболее значимые государственные и общественные интересы и потребности. Подобной позиции придерживаются С.С. Алексеев, В.Д. Филимонов . Законные интересы представляют собой права и свободы, закрепленные в законе. «Законные интересы взаимосвязаны с материальными отраслями» . В основе отраслевой автономизации муниципального права лежат «местные (муниципальные) интересы» . Право на участие в местном самоуправлении, закрепленное в Конституции Российской Федерации, можно рассматривать как законный муниципальный интерес, объективно, закономерно сформировавшийся в обществе. Следовательно, целью муниципального права является обеспечение гарантируемой свободы граждан в реализации права на участие в местном самоуправлении. Далее требуется доказать, что цель муниципального права отвечает признакам отраслевой цели. Для этого потребуется выделить черты, присущие отраслевым целям. Во-первых, цель муниципального права имеет наивысший уровень социальной ценности общественных интересов. Без ее реализации режим власти не приобретет черты демократии. Общество и государство не будут готовы к решению экономических и социальных задач в условиях рыночной экономики. Ценность заключается и в практической пользе. Достижение цели муниципального права позволит добиться самореализации индивидуальных и коллективных интересов, повысить уровень благосостояния населения, добиться политической и социальной стабильности. Во-вторых, цель является системообразующим фактором. Подобно тому, как отрасль права занимает высший уровень правовой иерархии в системе права, цель, вокруг которой концентрируются нормы и правовые институты, становится ситемообразующим фактором, объединяющим целевые установки, ориентиры второго порядка, подчиненного уровня. Она является мерой тех усилий, которые придется затратить, в том числе по упорядочению и систематизации правовых норм, направленных как единое целое на достижение этой цели. В этом смысле под ее влиянием формируется система правовых институтов. В-третьих, цель муниципального права характеризует признак приоритетности. Приоритет имеет значение, относительно иных систем ценностей для системы муниципальных связей. Для конституционного права цель правового регулирования предопределена вопросами конституционного строительства, общегосударственным масштабом интересов. В контексте конституционного права цель муниципально-правового регулирования может рассматриваться лишь в качестве задачи, управляемой целью и устанавливающей приоритет общегосударственного интереса перед муниципальным. Для административного права цель заключается в регулировании сферы деятельности исполнительной власти, что, вероятнее всего, приведет к доминированию этой цели над целью развития самоуправления. Едва ли в таком случае можно гарантировать самостоятельность местного самоуправления. Эта цель может быть только главной, первичной. Весь комплекс правовых средств организуется и подчинен только ей. В противном случае эффект не достигается. В-четвертых, цель муниципального права инструментальна. С одной стороны, она сама является правовым инструментом, определяющим вектор правового воздействия. С другой стороны, согласно цели выбираются целесообразные правовые средства. В этом смысле цель связана с методом правового регулирования, влияет на его характер.
Сравнительно-правовой анализ функционирования муниципального права
Рассматривая роль муниципального права России в системе права, следует учесть еще один аспект. Имеется в виду форма государственного устройства, которая находится в отношениях детерминации с функционирующей системой права в целом и муниципальным правом в частности. Проблема исследования тем самым может быть отражена в контексте связи государства и права, анализа процесса развития федерализма во взаимосвязи с системой права, его «проникновения на уровень местного самоуправления»1. Исходным положением исследования является то, что федеративное государство через свои сущностные признаки влияет на развитие муниципального права. Следует в первую очередь определить качества федеративного государства, которые составляют его сущность. Понять сущность федеративного государства возможно, раскрыв содержание его признаков. Один из существенных признаков федеративного государства — единство федерации. Внешне федерация остается единым государством, субъектом международных отношений. Единство власти обеспечивает общий источник, которым в Российской Федерации является народ. Единство государства определяет унификацию требований к правовому регулированию. Следующий признак указывает на распределение компетенций в федеративном государстве. Развитие федерации сложно представить без разграничения компетенции, распространенной «на вертикальные и горизонтальные властеотношения» . Разделение власти между федерацией и ее субъектами основано на распределении «компетенций» или «предметов ведения между федерацией и ее субъектами» . По мнению Ю.А. Тихомирова, категория «компетенции» объединяет в своем содержании предметы ведения федерации и регионов, властные полномочия и цель как долгосрочную нормативную ориентацию . Аналогичной точки зрения придерживается С.С. Собя- нин . Категория «компетенция» положена в основу определений В.С.Нерсесянца, В.А. Четвернина. Употребление категории «компетенции» то в узком, то в широком смысле позволяет ее использовать как более емкое понятие, чем категория «предметы ведения». Еще одним признаком федеративного государства является цель распределения компетенций. Этот признак способствует более глубокому пониманию сущности федерализма. Формулируя определение федерализма как «распределение компетенции между федеральными органами и органами субъектов федерации и, таким образом, рассредоточение государственной власти ради обеспечения правовой свободы» , В.А. Четвернин определяет его сущность через представление о конечном результате. Распределение компетенций между уровнями власти ценно не само по себе, но для достижения необходимого уровня правовой свободы. Достижение подлинной свободы возможно, как это ни парадоксально, при ее сдерживании, создании механизма ограничения свободы, исходящего от единственного источника власти. Исходя из рассмотренных признаков, мы можем сделать вывод о том, что система права федеративного государства представляет собой диалектическое сочетание единства, общности правового регулирование и свободы правотворчества, опирающейся на разграничение компетенций между субъектами власти федеративного государства. «Посредством федерализма обеспечиваются и поддерживаются такие правовые условия, которые позволяют добиваться определенного компромисса между всеобщим, особенным и единичным» . Исследование федерализма представляет интерес с точки зрения связи этого явления с развитием муниципального права. Рассмотрим подробнее механизм влияния федерализма на муниципальное право. Понимание роли муниципального права федеративного государства возможно только в контексте научных дискуссий по вопросу о системной организации права. Научная позиция И.Г. Дудко основана на защите идеи о существовании «правовой системы» субъектов федерации. При этом под правовой системой понимаются «правовые нормы, институты, результаты правотворческой деятельности, но также то, что принципиально важно, завершенный массив отраслей». И.В. Бабичев утверждает, что существует «правовая система местного самоуправления» отраслей» . Думается, нет оснований утверждать, что существует «правовая система» субъектов Российской Федерации по следующим причинам. Понятие «правовой системы» употребляется в п.4 ст. 15 Конституции РФ в единственном числе, что видимо, предполагает существование общегосударственной национальной, единой «правовой системы». Категория «правовая система» упоминается в связи с государством. В подтверждение сказанного приведем мнение А.В.Малько, В.А.Затонского, утверждающих, что «блоки элементов правовой системы образуют значительную часть структуры государственности» . Не может сложиться иная «правовая система», кроме той, которая может быть у государства. Соответственно, субъекты не могут противопоставить свою «правовую систему» общегосударственной. Общность целей, принципов регулирования, система отраслевой дифференциации задают единые параметры развития права в государстве и формирование отраслей права. У субъектов едва ли может возникнуть собственная завершенная система отраслей права как нормативной основы правовой системы. К настоящему времени система отраслей в субъектах не сложилась. «Правовая система» субъектов как завершенная система должна отличаться по многим параметрам, не только по системе норм, но и по состоянию развития-правовой культуры, правосознания и т.д.. Предположения о подобного рода отличиях еще менее вероятны. Это бы означало невероятное: многообразие правовых систем. Другие исследователи доказывают существование «системы- права» субъектов федерации (А.И. Бобылев, Е.П.Бочарова, Н.В.Бубличенко). Сторонники этой точки зрения упоминают о «праве субъектов РФ» как самостоятельной отрасли права и указывают на иные отрасли права, которые формируются в процессе нормотворческой деятельности субъектов федерации. Формирование собственной системы права субъектов федерации предполагает функционирование относительно самостоятельных отраслей права. Если учесть трудности дифференциации отраслей в системе права, строгие требования к критериям дифференциации, выявление и. обоснование межотраслевых связей, установление исключительности предмета регулирования, то практически не оправдано выделение самостоятельных отраслей в праве субъектов федерации. Кроме того, для выделения отраслей в праве субъектов необходимо объективное своеобразие предметов регулирования. Ни теория, ни практика не подтверждают формирования новой системы отраслей права субъектами России. Об отсутствии на данный момент системы права у субъектов Российской Федерации заявляет Ф.М. Раянов, A.A. Курочкин . В существующей авторской интерпретации система права практически отождествляется с системой законодательства субъектов федерации.
