Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Юридические гарантии прав и свобод гражданина: понятия и виды 11
1. Общие гарантии 18
2. Специально-юридические гарантии 25
2.1. Внутриведомственный контроль 26
2.2 .Межведомственный (надведомственный) контроль 26
2.3. Судебная защита прав и свобод личности 27
2.3.1. Административная юстиция 37
2.3.2. Судебная защита от неправомерных действий государственных органов и должностных лиц в РФ 44
2.3.3. Конституционная юстиция как гарантия прав граждан 48
2.4. Петиция 68
2.5. Прокуратура 79
2.6. Нотариат 84
2.7. Адвокатура 87
2.8. Международные гарантии защиты прав человека 91
2.8.1. Развитие международных механизмов защиты прав человека и рассмотрение индивидуальных жалоб 95
2.8.2. Европейские органы по защите прав человека 99
2.8.3. Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) 101
2.8.4. Петиция 104
Глава 2. Институт омбудсмана как гарантия прав граждан 106
1. Понятие института омбудсмана 106
2. Модели омбудсмана 115
2.1. Скандинавская модель 117
2.1.1 Шведская модель 117
2.1.2. Особенности моделей омбудсманов других скандинавских стран 122
2.2. Англо-американская модель 123
2.2.1. Британский парламентский уполномоченный 124
2.2.2. Омбудсманы в США и Канаде 129
2.3. Континентально-европейская модель 134
2.3.1. Французский посредник (медиатор) 134
2.3.2. Испанская модель (народный защитник) 141
2.4. Европейский омбудсман 144
2.5. Российская модель 148
Заключение 180
Библиография 184
- Судебная защита прав и свобод личности
- Конституционная юстиция как гарантия прав граждан
- Британский парламентский уполномоченный
- Французский посредник (медиатор)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституции развитых государств, равно как и Конституция Российской Федерации 1993 г., провозглашают человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства.
Мировая практика показывает, что даже в странах с развитыми системами контроля - конституционного, административного, общесудебного -ощущается настоятельная потребность в дополнительных публично-правовых средствах защиты прав граждан, что свидетельствует о явной недостаточности и ограниченности их традиционных гарантий.
Это относится, в частности, и к специально-юридическим гарантиям. Так, существующие судебные механизмы защиты прав гражданина сопряжены для него с весьма значительными финансовыми издержками. Кроме того, обращение в институты конституционного контроля сопряжено с жесткой фильтрацией подобных обращений. Наконец, в силу явной перегруженности административных и конституционных судов, а также судов общей юрисдикции время ожидания решения неуклонно увеличивается, что явно не способствует росту эффективности этих институтов.
В качестве важного инструмента защиты прав человека и укрепления законности в работе государственных органов выступает институт омбудсмана (омбудсмена)1. Омбудсман становится институтом, ограничивающим до известной степени всевластие государства, инструментом взаимодействия государственных органов и гражданского общества.
В настоящее время институт омбудсмана функционирует не только на национальном, но и наднациональном, (например, омбудсман Европейского Союза), а также корпоративном (в организациях, на предприятиях, в учебных заведениях) уровнях. Идет активная диверсификация данного института. Все
В литературе встречаются оба написания этого термина. Автор рассматривает их как равнозначные.
5 это вместе взятое требует глубокого теоретико-правового и политико-социологического анализа.
Актуальность темы подтверждается все увеличивающимся количеством диссертаций и монографий, посвященных институту омбудсмана. Среди них можно назвать диссертации А.А. Бегаевой, Н.В. Кузьминых, Л.К. Лазаря, З.М. Шабановой .
В своей работе диссертант опирается на исследования отечественных специалистов в области теории государства и права, конституционного права России и зарубежных стран, международного права, права ЕС.
Так, проблемы сущности и содержания понятия гарантий прав граждан и механизмов их защиты, гарантий законности и правопорядка активно обсуждались и продолжают обсуждаться в работах М.М. Абдулаева, B.C. Афанасьева, М.И. Байтина, Н.Ю.Зиновьевой, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, Н.И. Матузова, А.С. Мордовца, B.C. Нерсесянца, В.М. Чхиквадзе.
В конституционно-правовом плане проблематика института омбудсмана и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации рассматривалась в работах А.С. Автономова, М.С. Башимова, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, Т.А. Васильевой, В.В. Комаровой, И.А. Ледях, О.О. Миронова, М. А. Могуновой, Н.Г Салищевой, В.А. Туманова, Н.Ю. Хаманевой.
Изучению роли и функций омбудсманов (комиссаров) в международной защите прав граждан, призванных своей деятельностью способствовать обеспечению международных стандартов в области прав человека, посвящены работы В.А. Карташкина, А.И. Ковлера, В.В. Соколова, Б.Н. Топорнина, К.Б. Трумпеля, Л.М. Энтина.
Помимо исследований указанных отечественных авторов в диссертации использованы работы зарубежных теоретиков - Г. Брука (Великобритания), Б.
2 См.: Кузьминых Н.В. Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах СНГ. Автореф. канд. дисс. М.: 2004; Шабанова 3. М. Специализированные уполномоченные по правам человека в России и зарубежных странах. Автореф. канд. дисс. М.: 2004; Бегаева А.А. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Автореф. канд. дисс. М.: 2004; Лазарь Л.К. Роль и функции омбудсменов (комиссаров) в международной защите прав человека. Автореферат канд. дисс. М.: 2004 и др.
Визера (Австрия), А. Кариолы (Италия), Э. Цоллер и Ф. Люшера (Франция), А. Лопес-Пины и А. Хиль-Роблеса (Испания), М. Хартвига и X. Штайнбергера (Германия) др.
В отечественной правовой литературе, в сущности, отсутствуют работы, в которых бы вопросы места и роли института омбудсмана в системе гарантий законности, прав граждан и его взаимодействия с иными судебными и квазисудебными институтами защиты прав граждан исследовались в сравнительном теоретико-правовом плане. На это обстоятельство обращают внимание ведущие теоретики права3. Настоящая работа посвящена выявлению роли и значения института омбудсмана в системе гарантий прав граждан, механизмов их защиты, как в зарубежных странах, так и Российской Федерации в их теоретико-правовом аспекте.
Цели и задачи исследования. Работа имеет своей целью выявление места и роли омбудсмана в системе гарантий прав граждан - как внутригосударственных, так и международных.
Поставленная цель достигается в ходе решения следующих общих и частных задач:
исследования механизмов защиты прав граждан и их институциональных и правовых гарантий;
- анализа нормативных актов ряда зарубежных стран и Российской
Федерации, регламентирующих деятельность омбудсманов;
выявления причин создания и распространения института омбудсмана;
раскрытия содержания и классификации моделей омбудсмана;
выявления правого и общественно-политического статуса омбудсмана в различных правовых системах;
раскрытия механизма взаимодействия омбудсмана с иными институтами защиты прав граждан и властно-политическим структурами;
3 См.: Байтин М.И. Сущность права. Современное нормативное правопонимание на рубеже веков. М.: Издательский дом «Право и государство», 2005. С. 411
Объектом диссертационного исследования являются права человека и механизмы их защиты.
Предметом диссертационного исследования является место, роль и функции института омбудсмана в системе внутригосударственных и международных гарантий прав гражданина в РФ и зарубежных странах и правовая база, на основе которой осуществляет свою деятельность омбудсман.
Методологические основы диссертационного исследования. Основу методологии изучения института омбудсмана как компонента системы гарантий прав и свобод граждан составили общенаучные методы познания -диалектико-материалистический, системный, исторический, логические и др. Использовались также частнонаучные и специальные методы, в том числе, формально-юридический, конкретно-социологические, статистические и др. Важную роль сыграло применение сравнительно-правового метода.
Выводы и предложения диссертации опираются на анализ
международно-правовых и отечественных источников права, на труды отечественных и зарубежных авторов по теории права и государства, конституционному праву, международному праву и др., а также на работы по философии, социологии и другим отраслям знаний. Использовались материалы периодической печати и судебная практика.
Научная новизна исследования. Настоящая работа представляет собой одно из первых в отечественной теоретико-правовой литературе комплексных исследований, посвященных месту и роли омбудсмана в системе гарантий прав гражданина и механизме их защиты.
В диссертационном исследовании:
- раскрыта система гарантий прав гражданина на современном этапе;
определено место института омбудсмана в механизме защиты прав граждан;
указаны причины развития института омбудсмана в современных условиях России и ряда зарубежных стран;
- выявлено общее и особенное современных моделей омбудсмана;
показан механизм взаимодействия омбудсмана с органами государственной власти и управления;
- исследована правовая база, на основании которой осуществляет свою
деятельность омбудсман;
выявлены основные тенденции развития института омбудсмана в современных условиях;
показана роль Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в развитии механизмов защиты прав граждан в РФ.
Таким образом, на примере избранной темы автор показывает значение института омбудсмана в системе гарантий прав граждан, механизме их защиты. В диссертационном исследовании выявлена также роль Уполномоченного по правам человека в РФ в процессе развития и укрепления механизмов защиты прав граждан в современной России в условиях декларированной правовой государственности.
Диссертант формулирует, аргументирует и выносит на защиту следующие основные положения и выводы, в которых также нашла отражение научная новизна работы:
В развитом демократическом обществе гарантиям защиты и обеспечения прав человека придается системный характер. Основными внутригосударственными гарантиями прав граждан являются судебные и квазисудебные органы. Субсидиарной гарантией прав граждан, дополняющей внутринациональные инструменты их защиты, становится международная защита прав человека, включая институт международного омбудсмана, являющегося средством дополнительного, вспомогательного контроля государственных органов «извне».
Эффективное функционирование института омбудсмана в качестве гаранта защиты прав граждан и законности в целом возможно лишь
9 при условии бесперебойного функционирования совокупного правоохранительного и правозащитного механизма государства, системы жесткого взаимного контроля государственных органов, высокой правовой и управленческой культуры, делающими, в частности, возможным пересмотр правомерных, но несправедливых решений управленческих органов и должностных лиц.
Институт омбудсмена следует рассматривать как специфическую разновидность контрольных органов государства, берущего на себя функции внесудебного рассмотрения дел в условиях все более усложняющейся и дорожающей системы судебного разбирательства и выполняющего функцию восстановительного правосудия.
В системе юридических гарантий защиты прав и свобод граждан Конституция РФ закрепляет как традиционные институты (судебные и административные формы защиты), так и новые, не обретшие еще прочных традиций в российской правовой системе и практике: деятельность Президента как гаранта прав человека, парламента, Правительства, Уполномоченного по правам человека.
Тенденции развития института омбудсмана в России, воспринявшей в целом его скандинавскую модель, соответствуют общемировым, о чем свидетельствует развитие института регионального и регионального специализированного уполномоченного по правам человека.
Теоретическое и практическое значение диссертационной работы. В исследовании в теоретико-правовом плане показано общее и особенное в институциональной системе защиты прав граждан, ее механизмах как в Российской Федерации, так и за ее пределами. Его результаты могут быть использованы в преподавании курсов теории государства и права, конституционного права зарубежных стран, теории прав человека.
10 Положения и выводы, содержащиеся в исследовании, могут представлять интерес для депутатов, государственных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования одобрены и рекомендованы к защите на кафедре «Теории и истории государства и права. Государственного права» Московского государственного индустриального университета (ГОУ МГИУ).
Материалы диссертации используются в учебном процессе при чтении курсов Теории прав человека, Теории государства и права, Конституционного права зарубежных стран, Конституционного права Российской Федерации Московского института предпринимательства и права.
Судебная защита прав и свобод личности
Судебная система должна быть основным правовым механизмом защиты прав граждан. Важным атрибутом правового государства является независимый, свободный от политической и идеологической предубежденности суд, выступающий гарантом законности и справедливости.
Право на справедливое судебное разбирательство включает в себя право на доступ к суду, на бесплатную правовую помощь, право требовать полного и неуклонного исполнения решений суда. Право обжаловать решения и определения суда является гарантией защиты от незаконных и необоснованных действий самой судебной системы, а также от судебных ошибок.
Объявив Россию демократическим правовым государством (ч.І ст.1), Конституция РФ провозгласила права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, обеспечиваемой правосудием (ст. 18), и возложила на государство обязанность признавать, соблюдать и защищать их права и свободы (ст.2). Реализация этих положений обеспечивается гарантированностью государственной (ч.І ст.45), в том числе и судебной (ч.І ст.46) защиты прав и свобод человека и гражданина. Каждому предоставлено право защищать свои интересы всеми не запрещенными законом способами (ч, 2 ст. 45), обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46), обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46). Это свидетельствует о том, что Россия не только признает основные права и свободы человека, но и декларирует их защиту в качестве одной из приоритетных функций государства, что позволяет характеризовать его как демократическое и правовое, поскольку общепризнанно, что права и свободы индивида являются обязательным системообразующим признаком правового государства.
Как подчеркивает Ю.А. Решетов, вековой опыт развития демократических государств показал, что «традиционным и едва ли не самым надежным средством в системе средств защиты в случае нарушения прав человека зарекомендовал себя суд» .
Судебная защита является по всеобщему признанию наиболее совершенным из всех известных мировой практике гарантий и средств обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Уровень качества и независимости правосудия - это, в частности, и показатель уровня самоограничения власти. Как отмечает в этой связи Н.А. Боброва, «полномочия власти легитимны лишь в пределах соблюдения прав человека. Нарушение общепризнанных стандартов в этой области служит основанием для изменения статуса самой власти» .
По мнению В.В. Ершова, «реальное достижение цели правового государства - действительной защиты прав и интересов граждан возможно лишь в случае теоретического осмысления, законодательного закрепления и практического взаимодействия независимых, «равновесных», взаимодополняющих законотворческих, исполнительных и судебных органов государственной власти. Вместе с тем мировой и российский опыт теоретического обоснования и практического внедрения данной идеи крайне противоречив и неоднозначен»39.
Например, в английской правовой системе, хотя и нет четкого перечня основных прав человека, судебная власть неотступно следует духу уважения достоинства личности, его прав и свобод. Суды при применении и толковании права считают самоочевидным факт наличия естественных прав. Здесь существует многовековая традиция правовой культуры, берущая начало еще со времен Великой хартии вольностей. Так, Г. Брук, судья Высокого суда Англии и Уэльса, подчеркивает, что «английское право развивалось на основе принципа «каждый может делать все, что он хочет», если только нет весьма веского основания, обычно выраженного актом парламента, почему так поступать нельзя»40.
Судебные и квазисудебные органы являются основными гарантами прав человека, понимаемых в самом широком смысле слова. В своей совокупности они обслуживают все разнообразие прав человека. Индивид имеет возможность защищать себя в рамках уголовного судопроизводства, отстаивать свои интересы, прибегая к помощи судопроизводства по гражданским делам, обращаться в поисках справедливости в другие инстанции. Для него важна защита от преступных посягательств, вмешательства, ущемлений, дискриминации и т. д. вне зависимости от того, откуда они исходят — от третьих лиц или же со стороны государства.
Конституционная юстиция как гарантия прав граждан
Под конституционной юрисдикцией следует понимать законодательно институционализированную систему принятия общеобязательных решений по конституционно-правовым вопросам или спорам. При всем многообразии особенностей таких систем в отдельных странах можно выделить две основные модели конституционной юрисдикции. По первой модели рассмотрение дел конституционно-правового характера относится к компетенции суда высшей ревизионной (надзорной) или апелляционной инстанции, который венчает иерархическую систему государственных органов правосудия и, следовательно, одновременно выступает высшей инстанцией по так называемым обычным делам, т. е. не относящимся к предмету конституционного права. Таким образом, конституционная юрисдикция вверяется органу, осуществляющему правомочия обычного судопроизводства, т, е. той структуре, которую в Америке называют courts of ordinary jurisdiction. Примерами здесь служат Верховный суд США и Швейцарский Федеральный Суд66.
Как считают ведущие теоретики западного конституционализма, конституционные права индивида имеют реальные гарантии, соответствующие принципам правовой государственности, лишь тогда, когда человек может защищать свои права в суде. Как пишет известный теоретик ФРГ X. Штайнбергер, «хотя за защитой конституционных прав можно обратиться и в обычный суд (во всяком случае, всегда нужно пытаться добиться защиты своих прав в первую очередь в обычном суде), тем не менее, возможность обратиться в конституционный суд, воспользоваться специально предназначенной для этого процедурой существенно повышает уровень защищенности конституционных прав»67.
Как показывает практика, основная проблема, связанная с этой разновидностью конституционной юрисдикции, состоит в том, что суд может быть просто не в состоянии справиться с обилием такого рода дел. В обществе, ориентирующемся на ценности правовой государственности, поток индивидуальных жалоб в конституционный суд будет увеличиваться вместе с ростом правосознания граждан, и ему грозит опасность «захлебнуться» в этом потоке. «Немецкий Федеральный Конституционный Суд из последних сил держится на плаву, «барахтаясь» во все нарастающей лавине индивидуальных жалоб, хотя и здесь жалобы, подаваемые на нарушение конституционных прав, например в ходе предварительного следствия, порой рассматриваются с опозданием, т.е. не только после того, как следствие уже закончилось, но даже и после того как лицо, жаловавшееся на следственные органы, уже давно отбыло срок наказания» .
Как подчеркивает X Штайнбергер, не должно быть никаких иллюзий: поток индивидуальных жалоб не уменьшится ни в том случае, если разрешить подавать жалобу только на нарушение материальных конституционных прав (т.е. не принимать жалобы на нарушение процедуры), или только тому, кто обоснованно утверждает, что обжалуемый акт государственной власти непосредственно и в настоящее время нарушает его конституционные права, ни даже в том случае, если установить, что обращение с жалобой в конституционный суд возможно лишь после того, как будут исчерпаны все остальные средства судебной защиты69.
В связи с этим жалобы в Конституционный суд проходят фильтрацию. Фильтр, создаваемый жесткими формальными и содержательными требованиями, настолько плотный, что «из всей массы первоначально поступающих обращений отсеивается до 98%» .
Тем не менее, конституционное правосудие, возложенное на специализированные конституционные суды или квазисудебные органы, наделенные полномочиями осуществлять конституционный контроль и обеспечивать своей деятельностью верховенство конституции и приоритет прав и свобод человека является наиболее эффективным институтом судебной защиты прав человека в современном демократическом государстве и обществе.
Как известно, функция защиты прав и свобод осуществляется органами конституционной юрисдикции путем использования трех основных форм их деятельности — абстрактного, конкретного и индивидуального контроля за соответствием конституции законов и иных нормативных актов, а также судебных и административных решений.
Абстрактный контроль предусматривает возможность подачи в конституционный суд запроса о конституционности принятых законов и других нормативных актов независимо от их применения в конкретных правоотношениях. Цель этого вида контроля — соблюдение законодателем конституции и ее положений, регулирующих права и свободы человека в процессе принятия нормативно-правовых актов. Правом такого запроса наделяются обычно высшие органы исполнительной власти в лице президента, премьер-министра, группы депутатов парламента, органы исполнительной власти субъектов федерации и автономных государственных образований, что отражает принцип разделения властей. В отдельных странах вопрос о конституционности может быть поставлен по собственной инициативе органа конституционного контроля (Австрия, Франция) .
Британский парламентский уполномоченный
В целом за основу должности парламентского уполномоченного в Англии послужил институт омбудсмана, существующий в Скандинавских странах. Однако в ходе ее претворения в жизнь эта идея была настолько изменена, что в результате возник, в сущности, совершенно новый институт.
До введения поста омбудсмана в Англии не существовало эффективного механизма обжалования, способного обеспечить возмещение ущерба, причиненного потерпевшему. Использование обычных парламентских методов воздействия в некоторых случаях приводило только к обсуждению предмета жалобы и «выяснению вопроса», но не возмещению ущерба188.
В 1966 г. правительство лейбористов в Великобритании приняло билль Parliamentary Commissioner for Administration, а в апреле 1967 года первый английский омбудсман вместе с 50 помощниками приступил к исполнению своих обязанностей 189.
Парламентские уполномоченные назначаются королевой, однако, как подчеркивает А.С. Автономов, надо учесть, что формально британский парламент составляют королева, Палата общин и Палата лордов190.
Кроме того, если учитывать особенности английской парламентской жизни, то его назначение предполагает на практике предварительное согласие лидеров различных партий, представленных в парламенте.
С момента принятия Акта британская схема претерпела несколько серьезных ограничений властных полномочий омбудсмана. Наиболее важные из них заключались в том, что жалобы должны подаваться омбудсману только через членов парламента, и что он должен докладывать результаты расследований им прежде, чем жалобщикам.
Уполномоченный в Англии не имеет никакого прямого контакта с гражданами, выступая лишь в качестве их представителя граждан и, действуя в первую очередь в качестве органа, помогающего парламентариям разрешать конфликты между гражданами и исполнительной властью. Он в меньшей степени является представителем и защитником граждан и в большей «длинной рукой» парламентариев, выполняя функцию «специального представителя граждан» в отношении исполнительной власти1 . Не случайно, поэтому в обосновании закона о парламентском Уполномоченном указывается, что речь идет не о создании органа, который бы снижал значение и роль членов парламента, а о том, чтобы парламентарии были снабжены лучшими средствами для защиты граждан.
Главная задача английского Уполномоченного является поддержание равновесия в структуре высших государственных органов в случае причинения гражданам несправедливости в результате плохого управления. Будучи не в состоянии принуждать к исполнению своих рекомендаций, омбудсман обнаруживает и расследует случаи неправильного использования власти на всех этажах центральной исполнительной иерархии, предлагает рекомендации по исправлению недостатков правил и практики. Таким образом, британский законодатель отверг предложение о создании «сильного омбудсмана». Британский законодатель не устанавливает точный срок прекращения полномочий Уполномоченного, и он пребывает в должности до тех пор, «пока хорошо исполняет свои обязанности». Помехами для продолжения работы могут быть возраст и его поведение, которое не должно вызывать нареканий парламента, правомочного освободить его от должности при согласии обеих палат. В этом отношении положение омбудсмана аналогично положению судей.
Жалоба уполномоченному должна быть подана в письменной форме. В ней гражданин должен обосновать, что в результате «плохого управления» («maladministration») ему был непосредственно нанесен ущерб. Закон изымает из юрисдикции парламентского Уполномоченного такие случаи рассмотрения жалоб, когда: жалобщик вправе обжаловать решение или ставить вопрос о его пересмотре в суде или трибунале, если только Уполномоченный не придет к выводу, что вряд ли разумно полагать, что жалобщик прибегнет или уже прибегал к такому средству защиты; дело касается ведения иностранных дел, расследования уголовных преступлений, договорных или коммерческих сделок и т.п.; жалоба подана с нарушением сроков давности. Устанавливается 12-месячный срок подачи жалобы. Правда, властью парламентского Уполномоченного он может быть продлен; жалоба подана лицом, не проживающим на территории Соединенного Королевства, если только обжалуемое действие не было совершено в отношении него тогда, когда он находился в Соединенном Королевстве192.
Сфера компетенции Уполномоченного определяется двумя основными моментами: с одной стороны понятием «плохого управления», а с другой, -тем фактом, что действия Уполномоченного распространяются лишь на органы центральной администрации, точнее на ведомства, перечисленные в специальном списке, который может расширяться или сокращаться в силу положений Закона.
Таким образом, вне поля его деятельности оставалось все относящееся к местной администрации. При этом, как известно, местное самоуправление составляет значительную и важную долю административной деятельности, с которой гражданин сталкивается ежедневно. Уполномоченный не вправе также вмешиваться в деятельность судов и Церкви. Согласно Акту 1967 года, он не рассматривает жалобы, которые входят в юрисдикцию обычных судов или те дела, в которых гражданин уже пользовался или может
127 воспользоваться правом апелляции или пересмотром в суде или трибунале. Однако в том случае, когда Уполномоченный считает, что нет смысла ожидать обращения жалобщика в суд за возмещением ущерба, он рассматривает жалобу сам, используя право на усмотрение193. Как справедливо отмечает французский исследователь А. Легран, «его задачи сводятся лишь к контролю за соблюдением формальной законности»194.
Французский посредник (медиатор)
Среди действующих моделей омбудсманов едва ли не самой молодой является континентально - европейская модель, достаточно успешно действующая во Франции, Португалии, Голландии, Испании а также в странах Восточной Европы. К данной модели можно было бы отнести и российскую модель института омбудсмана213.
В европейских странах, как правило, существует обширная сеть административных судов, обеспечивающая соблюдение законности прав граждан, поэтому идея омбудсмана поначалу встречала немало серьезных возражений со стороны оппонентов. Тем не менее, Франция, которая имела хорошо развитую сеть административной юстиции, ввела должность омбудсмана214.
Институт омбудсмана, который именуется во Франции «медиатором», был учрежден Законом от 3 января 1973 года с поправками, внесенными Законом от 24 декабря 1976 г. по инициативе президента Ж. Помпиду, объявившего о необходимости института посредничества между управляющими и управляемыми. Интерес к идее омбудсмана был вызван кризисом административного правосудия. С введением этой должности гражданин через члена парламента мог обращаться по любому вопросу к омбудсману.
В результате внесения ряда изменений в этот Закон в 1976, 1989, 1992 гг. за медиатором признано право вносить предложения по законодательным и регламентированным формам (1976), а с жалобами было разрешено обращаться и юридическим лицам215. Начиная с 1977 г., с постепенным развитием во Франции несудебных способов урегулирования конфликтов (медиации) ряд муниципалитетов стали создавать институты муниципальных медиаторов (Париж, Лилль, Нанси).
Никакой государственный орган не может давать посреднику указаний, касающихся его функций. Необходимость в посредничестве, по мнению известного французского конституционалиста Э. Цоллер, возникает тогда, когда орган публичного характера «действует не в соответствии с возложенными на него функциями государственной службы». Речь, таким образом, идет не об осуществлении контроля за конституционностью законов, а скорее об ослаблении негативных последствий правонарушающего законодательства2! 6.
Функция посредника состоит в том, чтобы найти средства противодействия неудовлетворительному функционированию административных органов. Роль посредника заключается в том, что он должен попытаться восстановить справедливость в той ситуации, когда закон может привести к принятию несправедливых мер. Однако посредник не обладает правом принятия решений, а правомочен лишь давать рекомендации, так как его основная цель состоит в том, чтобы побудить к устранению жестких законодательных нормативов, что вызывается необходимостью защитить ряд фундаментальных общечеловеческих прав. Часто это касается налоговой сферы или области социального обеспечения.
Как подчеркивает Э. Цоллер, «приходится признать тот факт, что в настоящее время многие права человека берет под защиту именно исполнительная власть»217.
Посредник является, по мнению авторитетных французских авторов, не «защитником прав и свобод» а своего рода услужливым ходатаем между гражданином и администрацией». Он призван содействовать пояснению дел, не нашедших решения в обычном порядке, как в административной сфере, так и в административной юстиции, в связи с чем в его задачу входит не порицание актов администрации, а побуждение ее пересмотреть свои позиции в конкретных вопросах».
Посредник назначается декретом Совета министров сроком на 6 лет и может быть отозван до истечения данного срока декретом, рассмотренным Государственным советом - высшей инстанцией административной юстиции, при условии, что основание отзыва подтверждено единогласно специальной комиссией, состоящей из вице-президента Государственного совета, Председателя Кассационного суда, председателя Счетной палаты. При этом он не может быть назначен на новый срок218.
Известный югославский исследователь Д. Денкович высказывает свое мнение о том, почему медиатора назначает именно Совет министров, а не парламент. По его мнению, это вызвано необходимостью обеспечить самостоятельность и независимость медиатора от политических партий, имеющих представительство в парламенте219.
Любое физическое лицо, считающее в связи с затрагивающим его делом, что орган, выполняющий государственные функции, действует не в соответствии с возложенными на него обязанностями, может путем подачи жалобы требовать, чтобы дело было доведено до посредника. Жалоба рассматривается как личная, если она подана от имени юридического лица заинтересованным в результатах физическим лицом.
Похожие диссертации на Институт омбудсмана в системе гарантий защиты прав граждан : Теоретико-правовое исследование
