Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Трансформация теории социалистического государства .
1. Советское государство и предпосылки его демократизации (1930-1956 гг.) С. 29
2. Причины модернизации теории социалистического государства . С.44
3. Партийно-идеологическое инициирование новой Конституции СССР. С.70
4. Теоретико-правовое обоснование концепции общенародного государства. С. 8 8
Глава II. Организационно-правовая реализация концепции общенародного государства .
1. Статус и роль Конституционной Комиссии . С. 120
2. Органы государственной власти СССР в Проекте Конституции СССР 1964 г. С. 136
3. Судебная система по Проекту Конституции СССР 1964 г. С. 153
4. Прямое народовластие в Проекте Конституции СССР 1964 г. С.160
5. Оформление правового статуса личности в общенародном государстве. С. 175
Заключение с.192
Приложения с.195
Список источников и литературы
- Советское государство и предпосылки его демократизации (1930-1956 гг.)
- Причины модернизации теории социалистического государства
- Статус и роль Конституционной Комиссии
- Органы государственной власти СССР в Проекте Конституции СССР 1964 г.
Введение к работе
Конституция государства является основным законодательным актом, гарантирующим движение государства вперед. Содержание конституционного акта устанавливает качественную характеристику государства.
В начале 1950-х гг. наше государство вступило в период демократических преобразований, изменивших в итоге модель тоталитарного социализма в СССР. Реальным итогом этих преобразований явилась необходимость изменения Конституции СССР. Новая Конституция СССР 1964 г. должна была не только закрепить достигнутые преобразования, но и гарантировать развитие государства по пути от тоталитаризма к демократии.
Созданию новой Конституции предшествовал период осознания необходимости перемен в государственной сфере, совпавший с началом процесса демократизации в обществе. С 1953 г. начинается постепенное переосмысление прежней системы политических и правовых ценностей. Рубежом его является XX съезд КПСС, ознаменовавший отход от прежних политико-идеологических догм.
Демократические идеи о преодолении культа личности, выдвинутые XX съездом КПСС, вызвали широкий общественный резонанс и повлияли не только на десталинизацию, как процесс разрушения тоталитарных основ государства, но, как следствие на формирование новой теории общенародного государства.
Безграничное доверие, которым стал пользоваться Н.С. Хрущев после XX съезда КПСС и разгрома консервативной оппозиции в 1957 г. позволили ему реализовать на практике собственные политико-правовые взгляды. В этот период происходит складывание новой концепции государственного строительства и закрепление ее в Третьей Программе КПСС, принятой XXII съездом КПСС. Принятие Третьей Программы
КПСС послужило основанием для пересмотра Основного закона СССР -Конституции 1936 г. и разработки нового конституционного проекта.
Демократизация в СССР несомненно должна была способствовать формированию новой правовой системы. Как известно в период 1950-1960-х гг. интенсивное развитие получают все отрасли права, в том числе и конституционное. Важнейшей задачей конституционного права в данный период является формирование правовой основы функционирования общенародного государства. В начале 1960-х гг. советское конституционное право на практике решало проблемы совершенствования и укрепления гарантий осуществления прав и свобод граждан, организации и деятельности органов государственной власти.
Актуальность исследования» Исторический опыт развития доказывает непреходящую ценность конституции как основы для формирования государственно-правовой системы. Конституционный проект 1964 г. по праву должен занять исключительное место в истории конституционного законодательства России. В нем впервые был поднят вопрос о Президенте СССР, разделении властей и выделении судебной власти, о новых институтах и формах народовластия, обеспечивающих демократизацию общественной жизни. Конституционные принципы государственного устройства, закрепленные в данном проекте, должны были гарантировать качественно новое содержание понятия «советский государственный строй». На современном этапе развития Российской Федерации изучение истории формирования конституционных норм, отражающих идею создания «государства для народа - общенародного государства» имеет особое значение не только как исторически имевших место, но и как являющихся основой для построения гражданского общества.
Цель и задачи исследования. Данная работа ставит своей целью исследование проекта Конституции 1964 г. как предполагавшейся правовой основы создания общенародного государства.
В контексте данной цели автор анализирует следующий круг вытекающих из нее задач:
- выявление изменения теории государственного строительства, создания и эволюции концепции общенародного государства, отражение ее в Ш Программе КПСС, в Уставе КПСС;
- определение роли документов КПСС как идеологической, основы, определяющей направления развития права (в контексте изучения источников Конституционного проекта 1964 Е.);.
- выявление новых институтов и форм народовластия, их закрепления в Проекте Конституции СССР 1964 г.;
- выявление эволюции понятия «правовой статус личности» и его закрепления в Проекте Конституции СССР 1964 г.;
- выяснение теоретического обоснования создания и развития институтов власти, адекватных «общенародному государству» и практического отражения этого в Проекте Конституции СССР 1964 г.
Положения, выносимые на защиту:
1. Одним из результатов демократизации политической системы, начавшейся в СССР в 1953 г. является изменение теории социалистического государства. Концепция социалистического «общенародного государства» была создана партийными теоретиками в конце 1950-х гг. в ходе работы над Программой и Уставом КПСС и усовершенствована учеными-правоведами в 1961-1964 гг. Она дополнила и частично изменила существовавшую в предшествующий период теорию пролетарского государства - государства диктатуры пролетариата, как первоначального этапа социалистического государства.
2. Причинами трансформации теории социалистического государства в большей степени являлось изменение политической конъюнктуры, а не реальная эволюция государственных структур. Создание новой Конституции СССР 1964 г. было вызвано необходимостью закрепления в правовых нормах выдвинутых партийными теоретиками
идей о сущности, формах и функциях социалистического государства. Политическая реальность СССР того периода не могла допустить расхождения в определении государства между партийными документами (Программой и Уставом КПСС) и Основным законом СССР.
3. В 1964 г. был создан Проект нормативно-правового акта - Конституции СССР, который занимает самостоятельное место в истории конституционно-правового развития СССР. Проект Конституции может рассматриваться как логически завершенный документ. Создание Проекта Конституции СССР 1964 г. имеет самостоятельное значение, и, следовательно, не является только этапом работы над Конституцией СССР 1977 г.
Проект Конституции СССР 1964 г. значительно отличается от лредшествующего и последующего конституционного законодательства по существенным характеристикам государственного устройства и управления, органов власти, определения прав и обязанностей граждан.
4. Во многом Проект Конституции СССР 1964 г. был программным документом, отражающим перспективы развития материально- технической базы социалистического государства и формирования новых общественных отношений, В Основном Законе предполагалось закрепить многие, не существовавшие на практике, элементы общественной и политической системы СССР начала 1960-х годов.
5. Создатели Проекта Конституции СССР 1964 г должны были решить две задачи: определить новую структуру «общенародного государства» и на этой основе закрепить основные пути и формы участия граждан в осуществлении государственных функций: законотворчестве и управлении обществом и государством, контроле за деятельностью государственных органов. Поэтому Конституционный проект создавал новое для СССР понятие «прямого народовластия»- - формы непосредственного участия граждан в управлении государством. Её объем и содержание являлись специфическими и не дублировались в
конституционном праве советского периода.
6. Проект Конституции СССР 1964 г, предполагал изменение правового статуса личности в СССР. Впервые в истории советского конституционного права вводилось понятие свободы личности, пересматривался весь комплекс прав. Предполагалось закрепить различные формы непосредственного осуществления гражданами политической власти, создать новые формы воздействия граждан на государственную власть в целом. Глубоким изменениям подверглись личные и политические права граждан, были введены некоторые новые категории прав, такие как высшие и основные права человека. Проект не только декларировал права и свободы граждан, но впервые закладывал механизм их гарантий обществом и государством.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1956 г. по октябрь 1964 г. Нижней хронологической рамкой исследования является 1956 г., когда впервые был поднят вопрос о переходе от государства диктатуры пролетариата к общенародному государству. Верхняя хронологическая рамка - 1964 г., связана с октябрьским (1964 г.) Пленумом ЦК КПСС, подведшим черту под политикой ИСХрущева. Наибольший интерес представляет период июня 1961 - октября 1964 г., в течение которого шла непосредственная работа над Проектом Конституции СССР 1964 г.
Методологические основы исследования. Работа выполнена на основе метода диалектического материализма - всеобщего метода научного познания, позволяющего раскрыть логику реального соотношения права и политики.
В исследовании использованы следующие группы методов:
- общенаучные (исторический, логический, метод классификации, метод построения гипотез),
- специальные (хронологический, проблемный, метод актуализации, формально-догматический, сравнительно-правовой,
структурно-функциональный, и частно-научный метод интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов).
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является эволюция теории социалистического государства и создание концепции общенародного государства с последующим отражением ее в разрабатывавшейся Конституции СССР.
Предметом исследования выступает комплекс теоретических положений, выдвинутых партийными идеологами и разработанных лравоведами в конце 1950-х - начале 1960-х тт. Анализу подвергаются варианты разделов проекта Программы КПСС и . Устава КПСС, подготовительные материалы, рабочая документация, варианты конституционных проектов, представленных различивши Подкомиссиями в начале 1960-х гг., окончательный текст Проекта Конституции СССР 1964 г.
Степень разработанности темы диссертационного исследования. Советская наука уделяла значительное внимание предпринятым Н.С. Хрущевым в 1950-1960-е гг. преобразованиям. Однако часть вопросов, казавшихся в недавнем прошлом глубоко изученными, требует переосмысления с учетом новых документов- При этом собственно история разработки Проекта Конституции СССР 1964 г. осталась за рамками исследования в силу недоступности источников.
В историографии проекта условно выделяют три этапа:
Первый, - середина 1950-х- середина 1960-х (до 1964 г.);
Второй, - середина 1960-х - середина 1980-х (до 1985 г.);
Третьей - с 1985 г, по настоящее время.
Несмотря на то, что процесс работы надг Проектом Конституции-СССР 1964 г. не был закрытым, научных исследований, прямо посвященных данной проблеме нет. Тем не менее, существует ряд вопросов, актуальных для анализа теоретических и правовых положений явившихся основой для написания Конституционного проекта 1964 г,
Создание новой Конституции, прежде всего, является следствием изменения теории государственного строительства в русле отказа от идеи диктатуры пролетариата и перехода к идее построения общенародного государства.
Теоретический аспект государственного строительства при социализме хорошо исследован в советский период. Анализ историографии по данной проблеме позволяет выделить при исследовании Конституционного проекта 1964 г. ключевые моменты проблемы, а также определить наименее изученные аспекты темы.
В советской историографии 1953 г. - 1964 гг. вопросы, связанные с теорией государства, ее развитием в новых условиях занимали значительное место. Концепция общенародного государства возникла в 1959-1961 гг. и развита в 1962-1965 гг. Она отразила новые идеологические взгляды на проблему политического участия масс в процессе управления государством. В работах юристов, историков и философов рассматриваются вопросы эволюции и отмирания государства, был сделан вывод о том, что в современных условиях необходимо учитывать не только внутренние факторы развития советского государства, но и внешние: а именно, несоциалистическое окружение, могущее помешать построению коммунистического общества в СССР и постепенному отмиранию государства.
Особый интерес представляют исследования конца 1950-х - начала 1960-х гг., посвященные вопросам развития различных институтов политической системы советского общества.2 Среди них важно выделить работы, посвященные проблеме участия масс в управлении государством,
правовым основам формирования народовластия.
Новая идеологическая обстановка после 1956 г. требовала углубленного анализа и пересмотра теоретических и правовых основ политических отношений в обществе. Как известно, этого не произошло, но такие попытки были предприняты, в частности, в ходе дискуссии конца 1950-х - начала 1960-х гг. в известнейших правоведческих периодических изданиях: «Советское государство и право», Известия высших учебных заведений. Правоведение», «Вестник ЛГУ, Серия философии, экономики и права». Крупнейшие теоретики права А.И. Лепешкин4, Ю.М. Козлов5, ЮЛ. Тихомиров , П.С. Ромашкин , раскрыли в ходе дискуссии различные аспекты формирования теории общенародного государства, а также подняли актуальные вопросы конституционного права8.
В ходе обсуждения были определены новое содержание понятия государства9, различных фаз его развития (диктатуры пролетариата, общенародного государства и бесклассового коммунистического
общества) и изменения сущности государства на каждом из этапов его существования.10
Особое место занимала теория «отмирания государства» как конечной стадии его развития.11 В ходе обсуждения этих аспектов была сформулирована теория «полифазности» развития государства при социализме. Некоторые авторы прямо связывали создание новой теории государства с созданием новой Конституции.
Важнейшей частью теории является теория общественного самоуправления. Г.И. Петров, B.C. Петров, М.И. Пискотин в своих работах рассмотрели формы непосредственного участия граждан в управлении государством. Особо хотелось бы отметить работы Р.А. Сафарова13, посвященные развитию института «непосредственной демократии» референдума в СССР.
Поскольку дискуссия шла параллельно написанию конституционного проекта, и, по сути, создавала отсутствовавшую ранее теорию «общенародного государства», то рассмотрение практических тезисов, выдвинутых в ходе нее, дает возможность отразить все грани создаваемой теории «общенародного государства». Поэтому содержание дискуссии выделено в данной научной работе в отдельный параграф.
Характерными чертами научной литературы данного периода
являются: доминирование иллюстративно-описательного метода исследования, отсутствие критического анализа нормативно-правовой базы, источников и фактического материала и, как следствие декларативность, упрощенность выводов. В особой мере это касается оценки характера и направленности развития советского общества.
С 1964 года можно отметить снижение научного интереса к анализу причин, содержания и результатов политических и правовых реформ, проводимых в 1953-1964 гг. После отставки Н.С. Хрущева в 1964 году партийное руководство прямо и косвенно осудило курс преобразований, проводившихся под его непосредственным руководством. Падению интереса исследователей к данному периоду, в том числе способствовал идеологический негативизм к личности Н.С. Хрущева. В целом, историографии 1964-1985 гг. свойственна негативная оценка политико-правовых преобразований, проводимых в 1953-1964 гг.
Для исследований периода середины 1960-х - середины 1980-х гг. характерно сильное влияние политической конъюнктуры. Основой историко-правовых исследований становится концепция развития советского общества, выраженная в «Тезисах ЦК КПСС к 50-летию Октябрьской революции» и докладе Л.И. Брежнева «Пятьдесят лет великих побед социализма». Кроме того, после октябрьского (1964 г.) Пленума ЦК КПСС и августовского (1967 г.) Постановления ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему развитию общественных наук и повышению их роли в коммунистическом строительстве»,14 анализ политико-правовых реформ 1950-1960-х гг. становится непопулярным в отечественной историографии
Концепция развития советского государства и общества нашла свое концентрированное отражение в многотомных изданиях «История
Коммунистической партии Советского Союза» и «История СССР». Они дали описание и оценку преобразований 1950-1960-х гг. в духе того времени, при этом не содержали анализа их значения. В этих изданиях политические и правовые реформы 1953-1964 гг. интерпретированы как часть поступательного развития советского общественного строя по пути демократизации, начавшегося еще в середине 1930-х гг. Такая оценка реформ, проведенных по инициативе Н.С. Хрущева, исключала возможность анализа состояния и эволюции советского государства.
Особенностью историко-правовых исследований 1960-1980-х гг. является вовлечение в круг исследования архивных данных, накопление широкого статистического материала и, как следствие, их систематизация. Тем не менее, в данный период накопленный источниковый материал продолжает использоваться исследователями в качестве иллюстрации к сложившимся ранее стереотипным выводам. В научных исследованиях по прежнему отсутствуют принципиальные изменения в анализе проблемы, -общественно-политическая жизнь государства рассматривается как бесконфликтное движение по пути «дальнейшего укрепления и развития социалистической демократии», с полным отсутствием противоречий, борьбы мнения и политических сил.
Несмотря на то, что теория общенародного государства фактически сложилась в конце 1950 -1960 - х годов, только принятие Конституции СССР в 1977 г. породило волну исследований правовых основ организации общенародного государства.16 Наиболее активно данная проблема исследовалась в период перестройки, когда волна демократизации политической системы общества возродила интерес к функционированию институтов народовластия. Исследователи делали акцент на конституционном закреплении теории общенародного государства,
подробно анализировали различные правовые аспекты практитки народовластия.
С 1960-х гг. до настоящего времени понимание сути участия масс в управлении государством пережило существенную эволюцию. В 1960-х гг. споры о сущности общенародного государства и о степени и формах непосредственного участия граждан в управлении государством, имевшие место в Конституционной комиссии практически не нашли отражения в научных исследованиях. Немногочисленные публикации начала 1960-х гг. весьма осторожно оценивали степень участия масс в государственном управлении. Роль и функции общественных организаций в управлении государством понимались скорее как «помощь в осуществлении функций государства», а не как непосредственное участие.17
В силу смены политического курса в 1964 г., многие из теоретичеошх положений были опровергнуты или пересмотрены. В том числе подверглась деформации первоначальная идея о народовластии. Ряд исследований второй половины 1960-х гг. рассматривал самоуправление в контексте экономических категорий, как форму участия масс в управлении производством.18 Впоследствии эта идея была развита М.И. Пискотиным.19
Впервые комлексный анализ категории «управления» был проведен А.К. Белыхом20 в работе «Управление и самоуправление». Автор раскрыл сущность «социалистического управления, осуществляемого не только государственным аппаратом, но и всем государством как политической организацией». Поскольку государство и государственный аппарат не идентичны, то, с точки зрения А.К. Белыха, следует обратить внимание на то, что государство представляет собой взаимодействие народа и власти. Народ непосредственно должен участвовать в управлении.
В 1970-х- начале 1980-х гг. народовластие рассматривалось с точки
зрения участия добровольных общественных организаций в управлении государством.21 Особый акцент правоведы делали на выявлении самой сути категории «самоуправления», лежащей в основе участия масс в управлении государством. Дискуссия по данному вопросу разделила правоведов на сторонников понимания «самоуправления» как механизма социального регулирования22 и «самоуправления - способа (метода) управления, основанного на самоорганизации, саморегуляции и самодеятельности».23
В 1980-е годы выходит ряд работ, посвященных анализу соотношения государственного управления и самоуправления в развитом социалистическом обществе. Наиболее полное отражение эта проблема нашла в монографиях и статьях Ю А. Тихомирова24 и А.И. Щиглика.25
Теоретический аспект соотношения самоуправления и демократии26, управления и самоуправления27 обсуждался также и на совещании государствоведов «Проблемы совершенствования советской демократии осуществления социалистического самоуправления», прошедшем в 1986 г.
На данном совещании была сформулировано положение о том, что написание конституционного проекта началось в 1962 г. и велось непрерывно. Была отвергнута сама идея о том, что теория государства, в том числе и «общенародного» прошла в своей эволюции какие-либо стадии и, в качестве результата, привела к созданию Проекта Конституции
уже в середине 1960-х гг. Авторы монографий, в силу различных, в том числе и политико-идеологических причин, исключили из анализируемой правовой базы проект Конституции СССР 1964 г. Это позволило избежать сравнения проектов в плане соответствия первоначальной идее государственного строительства.
Особое место в историографии 1980 - середины 1980-х гг. занимают работы по проблеме деятельности Советов в интересующий нас период. Некоторые из них включали аргументированную оценку изменения правового статуса Советов, восстановлению их роли и места в системе советского государства в 1950-1960-е гг., основывались на интересных местных источниках и большом статистическом материале.
Новая идеологическая и политическая обстановка середины 1980-х гг, позволила отказаться от ряда догматических оценок деятельности Н.С. Хрущева. Научные и публицистические работы, появившиеся в данный период, свидетельствуют о принципиально новом подходе к оценке исторических и правовых реалий.
Большой интерес представляют работы, дающие оценку политической системе, сложившейся в 1930-1940-е гг. и ее последующего развития в 1950-1980-е гг. Авторы этих монографий оценивают преобразования хрущевского десятилетия с точки зрения «улучшения и совершенствования уже сложившейся административно-командной системы», акцентируя внимание на преобразованиях в экономической сфере. Важное место в историографии периода перестройки занимают работы, касающиеся истории развития демократических процессов в нашей стране.30
Первые серьезные попытки комплексного анализа развития
государства в 1950-1960-х гг. были сделаны Аксютиным Ю.А., Волобуевым О.В., Зубковой Е.Ю., Опенкиным Л.А. еще во второй половине 1980-х гг. Значительный вклад в новое осмысление исторического опыта внесли многочисленные публикации в периодической печати.31 Предпосылки для широкого анализа проблемы создали материалы дискуссии в журнале «Вопросы истории КПСС»: «КПСС между XX и XXII съездами», в которой был поднят вопрос о реальности альтернативы в развитии советского государства и выяснение причин незавершенности политического курса XX съезда.
Среди множества мнений по этой проблеме следует отметить два наиболее важных. Первое отражено в статьях Зубковой Е.Ю. Автор поднимает вопрос о борьбе демократического и бюрократического курса и делает вывод о том, что если бы в ходе преобразований удалось нейтрализовать силы бюрократии и обеспечить реальную демократическую реформу государственной сферы, то это привело бы к решительному политическому повороту. Второе мнение, - Опенкина Л.А. Автор полагает, что вряд ли Н.С. Хрущевым и его окружением в тот период была поставлена цель создания всесторонней программы преобразований государства и общества.33
Для современной (с 1991 г. - до 2005 г.) историографии по прежнему характерно сосредоточение внимания на политической истории реформ. Особое внимание уделяется личности Н.С. Хрущева. Его деятельность рассматривается в следующих аспектах: преодоление культа личности, политическая борьба за власть 1953-1957 тт., внешнеполитическая
деятельность и экономические реформы, события 1957 и 1964 гг. правовой аспект событий при этом остается за рамками исследования. Наименее изученным в современной историографии является период 1960-1964 гг. Слабый интерес исследователей был обусловлен скудной источниковой базой, в большинстве случаев ограниченной мемуарами участников встреч Н.С. Хрущева с интеллигенцией, свидетельствами восстания в Новочеркасске и воспоминаниями участников октябрьского (1964 г.) Пленума ЦК КПСС.35
Особое место в современных научных исследованиях занимают теоретический анализ сущности сталинизма как явления, свойственного советскому общественно-политическому строю 1930-1991 гг. Монографии А.И. Зевелева «Истоки сталинизма» и В.В. Овечкина «Сталинизм после смерти Сталина» 36 содержат глубокий анализ сущности сталинизма как определенной политической организации общества и государства, сохранившейся после смерти И.В. Сталина в виде «жесткой авторитарной идеологии, охватывающей все сферы экономической и духовной жизни общества, политики партийно-государственной бюрократии и теоретически обоснованной особой модели государственного социализма с жесткой плановой экономикой и тоталитарным режимом».37 В концепции сталинизма, предложенной этими авторами, сделан акцент на решающем значении авторитарной идеологии для сохранения государственного социализма тоталитарного типа.
В начале 2000-х гг. наблюдается возрождение интереса к проблемам теории государственного строительства в социалистический период. В частности появляется ряд работ, посвященных новой оценке теории
диктатуры пролетариата. Особенностью научных исследовании марксистской теории государства является деиделогизированныи подход к анализу. Так монография С.А. Артюхова по-новому оценивает концепцию теории диктатуры пролетариата как основы социалистического государства.39 Научное исследование данной проблемы В.К. Дяченко основывается на отождествлении диктатуры пролетариата с общественным самоуправлением.40
На рубеже 1990-2000 гг. появляется ряд работ, посвященных самому факту существования данного документа, с краткой характеристикой его содержания41. Особое место среди них занимают монографии А.В. Пыжикова. Автор оценивает конституционный проект с точки зрения закрепления в нем демократических преобразований. В монографиях исследован политический аспект появления документа, однако в нем не содержится правовой аспект. Конституционный проект 1964 г. охарактеризован как одна из нереализованных демократических реформ. В то же время, научные исследования AJB Пыжикова содержат сравнительный анализ реализации положений Конституции 1964 г. в 1977 г.
Значительный интерес представляет зарубежная историография «хрущевского десятилетия». Анализ зарубежной историографии также позволяет выделить три этапа ее эволюции, границы которых определяются скорее политическими, чем научными факторами.
На первом этапе, (1953-1964 гг.) происходит окончательное
формирование концепции тоталитаризма. Теория тоталитаризма, как политического строя свойственного СССР, впервые была предложена 3. Бжезинским в начале 1960-х гг. Термином «тоталитаризм» было охарактеризовано основное содержание политического строя, сложившегося в СССР в 1930-1950-е гг. Большинство исследователей придерживалось вывода о сохранении тоталитарной диктатуры при Н.С. Хрущеве.43 Характерной чертой зарубежной историографии 1953-1957 гг. является общая негативная оценка деятельности Н.С. Хрущева как государственного реформатора. Зарубежные исследователи воспринимали реформы, начатые в советском обществе и партии как «системоулучшающие» и оценивали Н.С. Хрущева как продолжателя дела И.В. Сталина. Тенденция эта являлась господствующей в научной литературе, по крайней мере, до 1956 г., и сохранила свои основные черты в последующие три десятилетия.
Исключением из общего правила можно считать работы Б.Мура и Р. Такера.44 Работа Р. Такера заслуживает особого внимания. В 1950-1960-х гг. он жил и работал в России. Работа Р. Такера, характеризующая происходящие в обществе процессы, внесла значительный вклад в изменение отношения западных политологов к оценке перспектив развития советской политической системы. Изучив социально-политические и социо-культурные процессы в СССР, он пришел к выводу о возможности и реальности перемен в политической сфере того периода, об их исключительной важности для последующей трансформации тоталитарно-бюрократического режима, изменения государственного социализма.
Следующий, второй этап можно хронологически ограничить серединой 1960-х- серединой 1980-х гг. Советологические исследования
приобрели иную направленность. Перед западными советологами появилась новая цель: объяснить причины распространения положительного имиджа советской политической системы в общественном сознании после 1945 г., и на базе полученных выводов проанализировать позитивное значение реформаторской деятельности Н.С. Хрущева. Двумя основными чертами зарубежной историографии 1960-1970-х гг. являются:
Во-первых, появление большого количества исследований, посвященных сравнительному анализу политической системы при И.В. Сталине и Н.С. Хрущеве;45
Во-вторых, расширение предмета исследования. В указанный период появляется значительное число работ, посвященных исследованию узких аспектов внутриполитической и экономической жизни в СССР (состоянию промышленности и сельского хозяйства, здравоохранения, просвещения, культуры и науки в хрущевский период). К сожалению, вопросы истории права менее освящены в данных исследованиях, чем вопросы истории государства.
В эти годы в зарубежной историографии получает развитие практика дискуссий по интересующей нас проблеме (Problems of Communism). В процессе этих дискуссий получает развитие термин «хрущевизм».
Для современного этапа основной чертой является нарастание исследовательского интереса, базирующегося на возможности доступа к новым источникам. На этой почве происходит изменение подхода к уже известным событиям и интерпретация в этом свете новых, «выпадавших ранее звеньев». Для современной зарубежной историографии свойственно появление методологически нового подхода: предпринимаются попытки рассматривать хрущевское десятилетие в контексте всей истории развития
социалистического государства в России. На рубеже 1980-1990-х гг. публикуются фундаментальные исследования истории СССР, дающие всесторонний анализ политики, проводимой Н.С. Хрущевым, с точки зрения ее влияния на последуюпщс развитие процесса демократизации политической системы и государственных структур в советском обществе и в странах социалистического лагеря.47
В целом анализ степени разработанности проблемы показывает, что в целом, за период с 1953 г., накоплен значительный объем научной литературы, как базы для дальнейшего исследования эволюции государства в советский период. В частности в 1953-1964 гг. историография пополнилась рядом монографий, диссертаций, статей, сформировавших концепцию развития общества и государства в 1953-1964 гг., дающих общее представление о предмете исследования. Тем не менее, слабо или вообще не изученными остаются аспекты:
- обоснование необходимости изменения теории социалистического государства в конце 1950 - начале 1960-х гг.;
- сравнительный анализ теории государственного строительства в 1956-1964 и 1970-х гг.;
- выявление и осмысление широко неизвестных ранее теоретических разногласий в процессе подготовки и обсуждения Программы и Устава КПСС и новой Конституции СССР по вопросам государственного строительства;
- анализ содержания Проекта Конституции 1964 г. с точки зрения отражения и правового закрепления результатов демократических изменений политической системы СССР данного периода;
- оценка механизмов практического воплощения концепции общенародного государства, закрепленной в Проекте Конституции СССР 1964 г.
Таким образом, недостаточная разработанность темы также послужила основанием актуальности ее изучения.
Научная новизна исследования. Проект Конституции ССССР 1964 г. не подвергался ранее целостному анализу. Данное диссертационное исследование вводит в научный оборот новый, не исследованный правоведами документ - Проект Основного закона СССР 1964 г.
В рамках современной истории конституционного права и истории отечественного государства и права сложилась устойчивое восприятие процесса подготовки Конституции СССР 1977 г, как непрерывной эволюции, не имевшей предшествующих этапов. Однако исследование Проекта Конституции СССР 1964 г. позволяет сделать вывод о его самостоятельной роли. Сравнительный анализ теоретических положений концепции общенародного государства, сформулированных в конце 1950-х - начале 1960-х гг. партийными идеологами и собственно правоведами позволяет по-новому оценить роль и место партийных и государственных органов в демократизации политической системы.
Изучение содержания положений о сущности и форме общенародного государства, о новой системе государственного управления, включающей такие институты, как Президент СССР, Конституционный Суд СССР, Союзные Совещания, о роли и месте КПСС в обществе, а также анализ теоретических споров в процессе их разработки убедительно показывает, что советское государство в начале 1960-х годов имело потенциальную возможность, в случае принятия новой Конституции СССР, качественно измениться. Тем самым освобождение Н.СХрущева от обязанностей Первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета Министров СССР представляется обусловленным, в том числе, и радикальным значением Конституционного проекта.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью и научной новизной. Выводы, сформулированные в диссертационной
работе, конкретизируют и дополняют ряд разделов истории отечественного государства и права, истории политических и правовых учений.
Практическая значимость исследования состоит в возможности применения результатов диссертации:
- в правотворческой деятельности, при совершенствовании норм конституционного законодательства, в частности регламентирующих правовой статус личности;
- научной деятельности, так как диссертационное исследование может служить основой для проведения дальнейших научных изысканий в соответствующей области;
- в преподавании истории отечественного государства и права, истории политических и правовых учений, а также других дисциплин в высших учебных заведениях.
Эмпирической базой исследования послужил комплекс различных источников. Это, прежде всего, документы Советов всех уровней. Они позволяют проследить процессы происходившие внутри советских органов, изменение характера их работы в свете решений о демократизации политической системы и построении общенародного государства.48 Автором проанализированы стенограммы сессий Верховного Совета СССР 5 и 6 созывов. Привлечение этих документов позволило охарактеризовать положение, занимаемое Советами в политической системе СССР в рассматриваемый период. В этом ракурсе показателен также институт совместных постановлений Президиума ЦК КПСС и Президиума ВС СССР.
Источниками являются также документы КПСС: стенографические отчеты и материалы XX и XXII съездов КПСС 49, материалы Пленумов
ЦК КПСС за 1953-1964 гг. , Автором использованы также выступления делегатов XX и XXII съездов КПСС.5I
Необходимо отметить, что одним из проявлений демократизации общества в изучаемый период явилась гласность работы партийных, советских и общественных организаций и в этой связи с расширение количества публикуемых документов и степени освещенности событий в них. В 1950-1960-е гг. процесс гласности в разной мере затронул различные организации. В большей степени освещена деятельность молодежных и профсоюзных организаций, в меньшей, - культурных, научных и др. По мнению автора, это было связано с положением, занимаемым той или иной организацией в политической структуре общества, со степенью ее политизированности.
Важнейшим источником по теме исследования являются материалы периодической печати 1953-1964 гг. В эти годы в партийной и советской печати публиковались статьи, затрагивающие вопросы теории и практики государственного и партийного строительства,52 Помимо статей периодическая печать публиковала массу писем рядовых граждан, как коммунистов, так и беспартийных. В свете новой теории о народовластии и построении общенародного государства рядовым гражданам отводилась значительная роль в разработке и принятии нормативных актов. Изучение массовых источников позволяет определить основные тенденции в предложениях, касающихся государственного строительства, а также проанализировать степень учета этих предложении при разработке Конституции СССР 1964 г.
Автором использована в работе и мемуарная литература, в частности
воспоминания, связанные с деятельностью Н.С. Хрущева и его ближайшего окружения. Автор анализирует воспоминания и записи, сделанные самим Н.С. Хрущевым и опубликованные в последнее время, мемуары других партийных и советских деятелей.53 Как и вся литература подобного рода, вышеуказанные мемуары несут на себе отпечаток субъективности в оценке и трактовке событий конца 1950-х - начала 1960-х гг., но они богаты фактическим материалом по вопросам, слабо отраженным в других источниках.
Ценным источником является полный текст мемуаров Н.С-Хрущева, опубликованный впервые в журнале «Вопросы истории» в 1990-1995 гг. Появлявшиеся в советской и зарубежной историографии ранее фрагменты воспоминаний в силу своей неполноты и тенденциозности публикаторов не могли дать полного представления об эволюции политических взглядов Н.С. Хрущева в 1950-1960-е гг. Именно в мемуарах Н.С. Хрущева наиболее ярко освещены вопросы, в течение долгого времени никем не освещавшиеся, такие как роль различных политических деятелей в процессе демократизации и т.д. Особенностью мемуаров Н.С. Хрущева является содержание достаточно острой критики социализма, тем более показательной, что она исходила от лица, на определенном этапе олицетворявшего его.
Помимо опубликованных источников автор широко использовал материалы архивов. Основную часть комплекса источников составляют
архивные документы. В сферу исследования включены, прежде всего, документы, содержащие новую научную информацию.
Основу данного исследования представляет фонд, включающий документы и материалы по разработке новой Конституции СССР в 1961-1965 гг. Автором были проанализированы:
- тексты различных вариантов Конституции,
- стенограммы заседаний Конституционной Комиссии,
- предложения, подготовленные различными подкомиссиями в процессе разработки проекта новой Конституции СССР,
- обобщающие справки Юридического отдела Верховного Совета СССР
- отчеты Общего отдела ЦК КПСС о предложениях граждан, поступивших в 1962-1964 гг.
- различные рабочие материалы Конституционной Комиссии. Автор также использовал материалы Общего отдела ЦК КПСС,
документы и полные стенограммы Пленумов ЦК КПСС, хранящиеся в Российском государственном архиве новейшей истории (РГАНИ). Материалы Общего отдела представлены обобщающими документами и сводками писем, поступающих в ЦК КПСС.
Автор использовал документы российского центра хранения изучения документов новейшей истории (РГАСПИ). Анализировались материалы по разработке проекта Третьей Программы КПСС и Устава КПСС, документы личного фонда ПН. Поспелова, При изучении документов и материалов по разработке проекта Программы КПСС автор особое внимание уделил анализу вариантов представленных документов. Автором были использованы варианты разделов «Советское государство и право», «Задачи КПСС в области государственного строительства и
дальнейшего развития советской демократии». Анализ материалов выявил трансформацию взглядов ведущих теоретиков и практиков 1950-х гг. под влиянием процессов, происходящих в КПСС.
Автором привлечены также фонды редакций «Агитатор», «Коммунист», «Политическое самообразование» (находящиеся на хранении в РГАСПИ). Документальные материалы, отложившиеся в архивах редакции, отражают разностороннюю идеологическую деятельность журналов, а также деятельность по разработке теории и истории КПСС. Особый интерес автора представляют: письма, предложения, замечания и дополнения, поправки и другие материалы, поступившие в редакцию журнала в связи с обсуждением проекта Программы и Устава КПСС, переписка редакций журналов с читателями. В течении января 1961 - марта 1962 гг. в редакцию журнала «Коммунист» поступило большое количество писем с предложениями и замечаниями граждан по различным вопросам теории и практики государственного строительства, касающиеся содержания обсуждаемого проекта Программы и Устава КПССС. Большая часть документов этого рода является оригиналами писем, а также включает ответы на них работников редакции.
Комплекс имеющихся источников отражает поставленную автором проблему во всей ее многогранности и делает возможным ее глубокое освещение.
Работе придана структура, позволяющая наиболее полно решить поставленные автором диссертации задачи.
Советское государство и предпосылки его демократизации (1930-1956 гг.)
К 1953 г. в политической сфере СССР сложился тоталитарный режим, изменивший сущность государства, ограничивший деятельность демократических институтов, тормозивший развитие инициативы и самодеятельности народных масс.
В предшествующие годы была создана структура политической власти, базирующаяся на сталинском понимании системы диктатуры пролетариата, отождествляющая деятельность правящей партии с деятельностью государства и его органов. Государственная власть сосредоточилась в руках единственной политической организации - КПСС, отождествляющей себя с государством, сросшейся с ним и ставящей своей целью идеологический, политический и экономический контроль как над обществом в целом, так и над важнейшими его составными частями, способными оспорить сложившуюся структуру партийно-государственной власти. Постепенно лишились самостоятельности такие организации как профсоюзы, комсомол, кооперация, войдя в структуру общества лишь в качестве "рычагов", связующих звеньев между партией и массами.
Политическая система СССР в этот период приобрела замкнутый характер, что выражалось, прежде всего, в строгом ограничении Конституцией СССР (1936 г.) всех её элементов. В законодательном порядке были определены следующие элементы политической системы: КПСС, Советы, профсоюзы, ВЖСМ (как синоним молодёжных организаций), кооперативные организации. Понятие «организации» предполагало, что это были спортивные, культурные, технические и научные общества.
Статья 126 Конституции СССР 1936 года гласила: «В соответствии с интересами трудящихся и в целях развития организационной самодеятельности и политической активности народных масс гражданам СССР обеспечивается право объединения в общественные организации: профессиональные союзы, кооперативные объединения, организации молодежи, спортивные и оборонные организации, культурные, технические и научные общества, а наиболее активные и сознательные граждане из рядов рабочего класса и других слоев трудящихся объединяются во Всесоюзную коммунистическую партию (большевиков), являющуюся передовым отрядом трудящихся в их борьбе за укрепление и развитие социалистического строя и представляющую руководящее ядро всех организаций трудящихся».55
В Конституции СССР 1936 г. было закреплено существование единственной политической организации трудящихся - ВКП (б), что означало законодательную фиксацию однопартийной системы. Перечень общественных организаций также ограничивал «организационную самодеятельность масс», не оставляя возможности для создания политических или общественно-политических объединений. Никакие иные организации не могли быть созданы, если по своим параметрам не подходили под схему, оговоренную в Конституции, и предполагали политические цели своей деятельности. Общественные организации были поставлены в подчинённое относительно партийных структур положение.
С середины 1930-х гг. в СССР начался процесс «огосударствления» общественных и добровольных организаций, придания им государственных функций. 10 июля 1932 г. было принято постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об утверждении Положения о добровольных обществах и союзах».56 В соответствии с этим документом добровольные общества ставились в условия жесткого государственного контроля за их деятельностью.
Постановление существенно изменяло практику деятельности добровольных обществ и союзов, определенной постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 3 августа 1922 г. «О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, и порядке надзора за ними.»,57 которое устанавливало не разрешительный, а регистрационный порядок создания новых объединений, и предписывало НКВД не отказывать в приёме уставов для их учреждений. В 1935 г. были сведены на нет почти все формы кооперации. После Постановления ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 30 сентября 1935 г. о передаче всех предприятий торговой сети и предприятий общепита государственной торговле кооперация полностью переместилась в сельские районы.
Аналогичным преобразованиям подверглись профсоюзы. В 1933 г. Постановлением ПИК СССР, СНК СССР и ВЦСПС «Об объединении наркомата труда СССР и ВЦСПС»59 профсоюзам передавались функции государственного органа.
Параллельно шло теоретическое обоснование данного процесса, его правовое закрепление. В государстве тоталитарного типа, каким являлся СССР в 1930-1940-е гг. идеологическое обоснование важности привилегированного положения партийных органов в системе государственной власти имело важнейшее значение. В партийных документах 1930-1940-х гг. явственно прослеживается тенденция перехода от демократических методов руководства государственными учреждениями к командно-административным. Это выразилось прежде всего в структурных изменениях, отражённых в Уставе ВКП (б), принятом XVII съездом ВКП(б) в 1934 г.
Причины модернизации теории социалистического государства
Формирование режима личной власти Н.С.Хрущева и то безграничное доверие, которым он стал пользоваться после XX съезда КПСС и событий июня 1957 года, позволили ему реализовать на практике теоретические взгляды на общественно-политический строй в СССР.
В первую очередь изменения были внесены в теоретическое обоснование вопросов о диктатуре пролетариата и о перерастании государства диктатуры пролетариата в общенародное государство.
Определение содержания термина «государство диктатуры пролетариата» имело принципиальное значение для выработки целостной концепции построения новой социалистической государственности. Ленинская трактовка «диктатуры пролетариата» не могла удовлетворить в совершенно новых экономических, политических условиях даже ортодоксальных приверженцев «марксизма сталинского типа». Для партийного руководства страны в середине 1950-х годов наиболее важен был следующий аспект названного вопроса: в какой мере может быть трансформирована идея диктатуры пролетариата, и к каким последствиям это может привести.
В 1956 году в Президиум ЦК КПСС была направлена записка, подготовленная под руководством секретаря ЦК КПСС О.В.Куусинена «Об отмене диктатуры пролетариата и переходе к общенародному государству». Эта записка несла новую, прогрессивную идею: стереотип диктатуры пролетариата изжил себя, содержание, вложенное в него в 1920-1930-е годы, и нередко служившее правовым обоснованием репрессий и беззаконий, превратило диктатуру пролетариата в тормоз на пути развития государственности в новых условиях. Идея, высказанная О.В.Куусиненом, возмутила большинство высшего партийного руководства. И лишь решительное вмешательство Н.С.Хрущёва позволило впоследствии обозначить её в Программе КПСС, принятой XXII съездом КПСС.
Вопрос о возможности трансформации «государства диктатуры пролетариата» требует детального осмысления исходных марксистско-ленинских положений. Известно, что на основе диалектико-материалистического анализа общественного развития основоположники научного коммунизма К.Маркс и Ф.Энгельс пришли к выводу о том, что преобразование капитализма в коммунизм может быть осуществлено только путём социалистической революции и установления диктатуры пролетариата.
Идея об исторической необходимости диктатуры пролетариата была выдвинута К.Марксом и Ф.Энгельсом ещё в 1846 году, в работе «Немецкая идеология» и в «Манифесте коммунистической партии». «Пролетариат использует своё политическое господство для того», - говорилось в Манифесте, «чтобы вырвать у буржуазии шаг за шагом весь капитал, централизовать все орудия производства в руках государства, т.е. пролетариата, организованного, как господствующий класс».86 Впервые термин «диктатура пролетариата» был употреблён К.Марксом в работе «Классовая борьба во Франции с 1843 по 1850 п . Впоследствии, в своём письме к И. Вейдемейеру от 5 марта 1952 года он писал, что «классовая борьба необходимо ведет к диктатуре пролетариата, и что эта диктатура сама составляет лишь переход к уничтожению всяких классов, к обществу без классов».
Дальнейшее развитие теории диктатуры пролетариата принадлежит В.И.Ленину. Обобщив опыт Парижской Коммуны и трёх русских революций, он создал учение о диктатуре пролетариата, поставив и раскрыв такие вопросы, как сущность и задачи диктатуры, руководящая роль рабочего класса в системе диктатуры пролетариата, союз рабочего класса и крестьянства, сущность Советов как формы диктатуры пролетариата, руководящая роль партии в деле завоевания и упрочения диктатуры. Наиболее объёмно этот вопрос был освещен в следующих работах: «Государство и революция», «Пролетарская революция и ренегат Каутский», «О диктатуре пролетариата», «Детская болезнь левизны в коммунизме», «Великий почин» и т.д.
В.И.Ленин показал, что диктатура пролетариата вызывается к жизни определенными объективными условиями, делающими её исторически необходимой на этапе перехода от капитализма к коммунизму. «Развитие вперед, т.е. к коммунизму, - писал В.И.Ленин, идет через диктатуру пролетариата и иначе идти не может, ибо сломить сопротивление эксплуататоров-капиталистов больше некому».
В.И.Ленин следующим образом сформулировал основные задачи диктатуры: во-первых, диктатура пролетариата необходима для подавления свергнутых классов, для окончательного отрыва трудящихся и эксплуатируемых масс от буржуазии, укрепления союза рабочего класса со всеми трудящимися; во-вторых, диктатура является орудием построения нового общества и проведения в этих целях коренных преобразований в экономической, политической и культурной жизни, для подготовки условий перехода к строительству коммунизма.
Статус и роль Конституционной Комиссии
Конституционный проект 1964 года является одним из наиболее интересных «закрытых» документов эпохи Н.С. Хрущева. Как известно, впервые вопрос об изменении Конституции был поднят сразу после окончания Великой отечественной войны. В 1946-1947 гг. велась работа над проектом изменения Конституции СССР 1936 г., закончившаяся внесением ряда поправок в действующий конституционный закон.
В период активной борьбы с культом личности, произошедшая в стране демократизация способствовала изменению государственного строительства. На рубеже 1950-1960-х гг. путем длительных дискуссий в партийных и научных кругах была создана теория общенародного государства.
К 5 февраля 1962 г. на рассмотрение Н.С. Хрущева был представлен черновой вариант текста новой Конституции, разработанный под редакцией Л.И. Брежнева, с сопроводительной запиской Л.Ф. Ильичева. Целью принятия новой Конституции провозглашалось законодательное закрепление «новых принципов жизни советского общества на современном этапе его развития».285 Конституция должна была соответствовать новому историческому периоду в жизни страны - периоду построения коммунистического общества, задачи которого определены новой Программой КПСС.
Фактически этот черновой проект был результатом работы группы по подготовке материалов к новой Конституции. Реально он представлял собой список предложений к изменению действующего Основного закона (целиком не сохранился). Рабочая группа также подготовила следующие документы: - «Изменения и дополнения к Конституции 1936 г.», включающие в себя подробный анализ требующих переработки статей и комментарии к ним; - «Материалы по конституционным вопросам» (теоретические статьи, касающиеся истории создания двух первых Конституций, ленинских принципов государственного строительства, взаимоотношений между партией и государством и т.д.). - «Памятную Записку», теоретически раскрывающую цели, задачи и причины создания новой Конституции. В «Записке» были даны краткая характеристика изменений, которые предполагается внести в Конституционный документ, обоснована целесообразность новой структуры и состава Конституции.287
17 февраля 1962, рассмотрев представленные документы, Н.С. Хрущев, в ответной записке Л.Ф. Ильичеву, заявил: «не следует рассматривать вопрос о Конституции на Пленуме 5 марта ... вопрос о Конституции подготовить к Пленуму ЦК, созыв которого приурочить к созыву сессии Верховного Совета»288. Тем самым, Н.С. Хрущев настаивал на соблюдении юридической процедуры: после обсуждения вопроса о необходимости изменения Конституции на XXII съезде партии, решение о начале работы Конституционной Комиссии должен принять Верховный Совет СССР.
Хотя решение о начале работы над новой Конституцией было отложено, в январе - апреле 1962 г. была подготовлена новая «Памятная записка», содержащая подробные указания для разработчиков о сути изменений в Конституции.
25 апреля 1962 г. открылась I сессия Верховного Совета V созыва СССР. На сессии выступил Н.С. Хрущев с докладом «О выработке проекта новой Конституции СССР». I сессия Верховного Совета V созыва СССР приняла Постановление «О выработке проекта новой Конституции». Постановление определяло цель работы, - создание нового конституционного законодательства, но не конкретизировало задачи и не ставило четких временных рамок.
Также на сессии было принято решение «образовать Конституционную Комиссию для подготовки проекта новой Конституции СССР».289 Структура Конституционной комиссии включала:
Подкомиссию по общеполитическим и теоретическим вопросам Конституции (председатель - Н.С. Хрущев); Подкомиссию по вопросам общественного и государственного устройства (председателем на первом заседании был назначен Ф.Р. Козлов, первоначально Подкомиссия называлась «по вопросам государственного и общественного устройства» , затем Подкомиссию возглавил Н.В. Подгорный); Подкомиссию по вопросам общественного и государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций (председатель - Л.И. Брежнев); а также еще 5 Подкомиссий. Редакционную Подкомиссию возглавлял Л.Ф. Ильичев291.
Всего Конституционная Комиссия включала 97 человек, председателем ее был избран Н.С. Хрущев.
При каждой Подкомиссии существовала специальная рабочая группа, включавшая профессиональных юристов, экономистов специалистов узко профильных специальностей. В их задачу входила разработка конкретного вопроса и создание теоретических подготовительных материалов, именуемых «рабочими».
Наибольший интерес представляла работа Подкомиссии по вопросам общественного и государственного устройства и Подкомиссии по вопросам государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций. Они должны были теоретически обосновать и отразить в Конституции новую теорию государственного строительства, а также разработать новые принципы деятельности советского общенародного государства.
Органы государственной власти СССР в Проекте Конституции СССР 1964 г.
Разработка Проекта Конституции СССР 1964 г. вызвала к жизни необходимость закрепления изменений, произошедших в системе государственной власти во второй половине 1950 - начале 1960-х гг. в свете изменений ряда положений Программы КПСС и практики государственного строительства. Проект Конституции СССР 1964 г. существенно изменял функции и компетенцию Верховного Совета, вводил ряд новых государственных органов и институтов, неизвестных в системе государственной власти СССР ранее.
Конституция СССР 1936 года рассматривала Верховный Совет как законодательный орган. В Проекте Конституции СССР 1964 г. «Верховный Народный Совет - высший законодательный, распорядительный и контрольный орган» , наделенный правом решать любой вопрос, отнесенный к ведению СССР. Этим положением Проект усиливал слияние законодательной и исполнительной власти в лице Советов, а также придавал высшему органу государственной власти новую функцию, подчеркивая исключительно важную роль Верховного Народного Совета в осуществлении контроля «за деятельностью всех государственных органов»339.
Проект устанавливал, что парламент является двухпалатным как и прежде, однако законодательные полномочия палат конкретизируются. Палаты могут потребовать раздельного голосования по любому вопросу, хотя по-прежнему принимают решения по совокупности голосования. Палаты должны были проводить собственные заседания гласно и открыто, хотя могли принять решение о проведении закрытого заседания.340 Каждая из палат выбирала Председателя, чьи полномочия также устанавливались в Статье 151.
Изменялся порядок формирования высшего органа государственной власти. Совет Союза избирался по норме 1 депутат от каждых трехсот тысяч человек, в Совет Национальностей избирались 25 депутатов от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от автономных областей, 1 депутат от каждого автономного округа.
В окончательный вариант Проекта Конституции СССР 1964 г. был также включен механизм признания выборов недействительными, не известный в советском констшуционном праве ранее. Совет Союза и Совет Национальностей «в случае нарушения законодательства о выборах» могли признать их недействительными, принять решение об отказе депутатам в мандатах и назначить повторное голосование.
В Проекте Конституции СССР 1964 г. впервые устанавливаются исключительные полномочия Верховного Народного Совета. К ним относятся: - «принятие в состав Союза ССР новых союзных республик, - утверждение образования новых автономных республик, - установление основных начал деятельности Народных Советов, - определение общих принципов руководства народным хозяйством и организации государственного планирования, - утверждение перспективных планов развития народного хозяйства и отчетов об их выполнении, - утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его выполнении343, - установление доходов, поступающих на образование союзного бюджета и государственных бюджетов союзных республик, - установление основ кредитно-денежной системы, - определение порядка выборов в Верховный Народный Совет СССР и порядка отзыва депутатов Верховного Народного Совета СССР, - избрание Президиума. Верховного Народного Совета СССР, Правительственного Совета СССР, Верховного Суда СССР, Генерального Прокурора СССР, - рассмотрение и утверждение не реже 1 раза в год отчетов Верховных Советов союзных республик, отчет может быть заслушан в любое время по требованию союзной республики в лице ее Верховного Народного Совета, - установление системы общесоюзных, союзно-республиканских и межреспубликанских органов государственного управления, - установление Основ законодательства по Ст. 17 и 11,344 - законодательство о гражданстве и правах иностранцев, - установление общего порядка взаимоотношений союзных республик с иностранными государствами, - установление основ организации внешней торговли, экономического, технического, культурного и научного сотрудничества СССР с другими станами, - установление основ организации Вооруженных Сил СССР и руководящих начал организации войсковыми формированиями союзных республик, - решение вопросов войны и мира, - внесение на всеобщее голосование проектов закона об изменении Конституции СССР, если эти изменения касаются основных ее начал, - внесение изменений в Конституцию СССР, если эти изменения не затрагивают ее основные начала - образование Конституционного Суда». (Ст. 154)345
Введение института «исключительных полномочий» акцентировало ведущую роль Верховного Народного Совета в управлении народным хозяйством, в том числе и в союзных республиках, дополнительно раскрывало многие аспекты его деятельности как органа не только законодательной, но и исполнительной власти.
С другой стороны, более подробно регламентировалась законодательная деятельность Верховного Народного Совета. В соответствии со Статьей 159 Проекта Конституции СССР 1964 г. Верховный Народный Совет СССР принимал законы СССР, постановления, декларации, заявления и другие акты, которые сочтет необходимыми. Акты Верховного народного Совета СССР имеют высшую силу по отношению к актам всех других государственных органов (Ст. 159),346 а также на территории всех союзных республик. (Ст. 169).
