Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Контроль как функция власти 14
1.1. Понятие государственной власти и ее проявления 14
1.2. Социальная природа контроля, его проявления как функции институтов системы управления общественными процессами 36
1.3. Контрольные функции законодательной, исполнительной и судебной власти 63
1.4. Органы государственного контроля в системе органов государственной власти 93
ГЛАВА 2. Контроль как специфическая юридическая деятельность 112
2.1. Контроль и иные правовые формы деятельности 112
2.2. Основные принципы и методы осуществления контроля 139
2.3. Процессуальные формы контрольной деятельности 159
Заключение 178
Список использованной литературы
- Понятие государственной власти и ее проявления
- Социальная природа контроля, его проявления как функции институтов системы управления общественными процессами
- Контроль и иные правовые формы деятельности
- Основные принципы и методы осуществления контроля
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Объективные законы развития общества находят свое отражение в наличии достаточно глубоких противоречий между его элементами, которые требуют необходимости нахождения социального компромисса с использованием такого мощного инструмента как государство. Современное общество немыслимо без государства, равно как и государство немыслимо без общества. Для эффективного выполнения государством своей роли в интересах всего общества необходимо постоянное совершенствование контрольных механизмов. Свойственные командно-административной системе советского государства рычаги, посредством которых оно осуществляло контрольную деятельность, уже не могут быть использованы в современных условиях, а если и могут, то должны быть лишены атрибутов господствовавшей в стране 70 лет идеологии - любой иной подход обречен на неудачу.
К сожалению, в российском государстве пока не сформирована единая, скоординированная, эффективно функционирующая политика в сфере государственного контроля. Контрольные органы, как правило, действуют разобщено; по-прежнему нуждается в более детальной регламентации компетенция некоторых из них, возникают проблемы в определении их места в системе органов государственной власти. Подобного рода неясность на практике обуславливает и теоретическое осмысление проблемы функционирования контрольных институтов. В этом смысле общетеоретическое исследование контрольной деятельности позволяет наиболее основательно подойти к изучению данной проблематики.
В условиях все еще формирующейся новой российской государственности, контроль, как одна из функций государственной власти, основанный на демократических устоях, обязательным признаком которого является правовая оформленность, должен стать мощным средством повышения эффективности государственной власти, способствовать процветанию российского государства.
Анализ теоретических проблем контрольной деятельности будет способствовать формированию наиболее правильного представления об организации и функционировании государственных органов, в компетенцию которых входит осуществление контрольной деятельности. Известный специалист в области государственного контроля Н.А. Золотарев обоснованно утверждает, что контроль должен видоизменяться, совершенствоваться по мере развития государства, его форм и структур власти, системы управления и общественного устройства1. Более того, как справедливо отмечает Н.Д. Погосян, в современных условиях необходимо искать новые формы, виды и способы осуществления контроля, которые могут оказаться более эффективными в сложившихся социально-экономических и политических условиях2.
Рассматривая проблему государственно-правового контроля, не стоит, в то же время, возлагать на него сверхнадежды в решении различных государственно-значимых задач: установление режима законности, поддержание правопорядка, полное устранение дивиантного поведения субъектов государственной деятельности, защиты прав и свобод человека и гражданина и т.д. Современное положение дел в стране объективно не формирует почву для подобного рода иллюзий. Очевидно лишь одно, необходимо ответить на вопросы: верно ли воспринимается феномен контроля, какие ставятся перед ним общественные цели и задачи, достижение каких из них возможно с помощью контроля, что представляет из себя контрольная деятельность, можно ли обозначить основополагающие начала контроля и если да то какие, как должна осуществляться контрольная деятельность и т.д.
Степень научной разработанности проблемы.
О контроле как составляющей теории разделения властей упоминалось еще в далеком прошлом. Сама теория разделения властей, происхождение которой связывают с именем Шарля Монтескье, по сути сформировалась исходя из объективной необходимости обеспечить безопасность граждан от произвола и злоупотребления власти, установить состояние взаимного контроля ветвей власти, сбалансированности социальных сил в обществе.
Большой интерес к проблеме контроля, контрольной деятельности проявили в своих работах К.Маркс и Ф.Энгельс. Общетеоретическое исследование контрольной деятельности, осуществленное в рамках классовой теории марксизма, было неразрывно связано с исследованием понятия государственная власть.
Впоследствии В.И. Ленин, основываясь на сформулированных классиками марксизма выводах, указал на необходимость жесткого повсеместного контроля в условиях социалистического государства. Такая позиция была обусловлена, как известно, историческими условиями.
Однако, обращение к контрольной деятельности со стороны политиков - это одно, а исследование ее юристами - другое.
Значительный вклад в понимание контроля, как явления государственно-правовой жизни, как правовой формы деятельности, внесли такие известные ученые как В.М. Горшенев и И.Б. Шахов. Оценивая общетеоретическое исследование контрольной деятельности, осуществленное В.М. Горшеневым и И.Б. Шаховым, А.И. Рябко, в частности, справедливо отмечает, что «этими авторами заложено лишь начало общетеоретической разработки проблем социально-правового контроля, которая должна быть продолжена, особенно с учетом новых
исторических условий развития России, новой Конституции Российской Федерации и законодательства»1.
Отдельные проблемы контрольной деятельности рассматривались через призму разных отраслей права (административного, финансового, конституционного, уголовного) и нашли свое отражение в работах: С.А. Авакьяна, А.И. Алексеева, Г.В. Барабашева, Н.М. Артемова, В.П. Беляева, Л.А. Галаниной, А.З. Дадашева, Ю.А. Данилевского, С.А. Денисова, Л.П. Елизарьева, А.Ф. Ефремова, O.K. Застрожной, А.Б. Зеленцова, Н.А. Золотарева, Ф.Ш. Измайловой, Ю.М. Иткина, Д.А. Ковачева, Г.А. Ларионова, Н.Д. Погосяна, В.М. Родионовой, А.И. Рябко, А.Я. Сливы, М.С. Студеникиной, A.M. Тарасова, В.И. Туровцева, СО. Шохина и др.
Ряд выводов диссертационного исследования сформулирован на основе взглядов видных классиков отечественной юриспруденции: И.А. Ильина, Н.М. Коркунова, Л.И. Петражицкого, Ф.В. Тарановского, Г.Ф. Шершеневича.
Теоретической базой настоящего исследования, кроме работ упомянутых авторов, служат труды признанных специалистов-правоведов: С.С. Алексеева, В.Г. Афанасьева, М.И. Байтина, В.А. Власова, А.А. Годунова, О.Н. Горбуновой, Р.Е. Гукасяна, Ю.А. Дмитриева, Б.Ф. Зайцева, Т.К. Зарубинкой, Н.М. Кейзерова, О.В. Козловой, И.Н. Кузнецова, О.Э. Лейста, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, А.Е. Лунева, Н.С. Малеина, А.В. Малько, Л.С. Мамута, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, Л.А. Морозовой, Л.А. Николаевой, Л.А. Окунькова, A.M. Осавелюка, И.Л. Петрухина, П.Т. Полежая, И.А. Склярова, М.С. Строговича, М.С. Студеникиной, И.В. Сульженко, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Н.В. Черноголовкина, В.Е. Чиркина, В.И. Швецовой, Е.В. Шориной и др.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом исследования служат общие закономерности осуществления контрольной деятельности, наиболее универсальные черты, характеристики контроля как государственно-правовой формы деятельности.
Предмет исследования составляют отдельные вопросы определения контроля как функции государственной власти, а также специфичные черты контрольной деятельности, позволяющие вести речь о ее уникальности, как одной из государственно-правовых форм деятельности.
Цели и задачи диссертационного исследования
Цель проведенного исследования заключается в том, чтобы дать теоретическое обоснование сущности контрольной деятельности как одной из разновидностей государственно-правовой деятельности; выявить юридическую природу контрольной деятельности и на основе этого опыта, проанализировав универсальные черты контроля, обозначить пути его оптимизации как государственно-правовой формы деятельности.
Цель исследования определила и круг взаимообусловленных задач: установление места контроля, контрольной деятельности в процессе осуществление государственной власти; соотношение контроля и государственной власти; выявление социальной сущности контрольной деятельности для формирования наиболее полного представления о значимости контроля в государственно-правовой жизни; определение особенностей контрольных функций государственных органов различных ветвей власти а также выявление государственных органов в деятельности которых контрольные функции носят наиболее значимый и универсальный характер; определение места контрольной деятельности среди иных форм государственно-правовой деятельности; выявление наиболее характерных особенностей квалифицирующих контроль как самостоятельный, специфический вид юридической деятельности. Методологической базой исследования является диалектика как общенаучный метод познания, а также логический, системный, исторический и сравнительно-правовой методы познания.
Эмпирическую базу исследования составляет многообразная контрольная деятельность, опосредованная многочисленными нормативно-правовыми актами, касающимися конституционного, административного, финансового права, нашедшая отражение в ряде крупных работ правоведов.
В диссертации использовались нормативно-правовые акты, закрепляющие в той или иной степени контрольные функции государственных органов и регулирующие их деятельность: Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека», Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и др. В работе также использованы квалифицированные комментарии к нормативно-правовым актам известных ученых и специалистов-практиков. Немаловажную роль при написании диссертации сыграл анализ практики Уполномоченного по правам человека как института осуществляющего контроль за соблюдением прав и свобод человека.
В ходе подготовки и написания изучались отечественные диссертационные работы, учебные, учебно-практические материалы, опубликованные научные статьи.
Работа во многом основана на базе российского материала, поскольку зарубежный исследовательский опыт, хотя и использовался, но не так развернуто, с тем чтобы избежать отрыва от российской действительности.
Научная новизна исследования.
Данная работа представляет собой одно из первых комплексных исследований, посвященных общетеоретическим проблемам контрольной деятельности. Контроль, контрольная деятельность рассматривались в науке либо с позиций конкретных отраслей права (административного, финансового, конституционного), либо как атрибут командно-административной системы государства советского периода.
В диссертации отражаются актуальные, дискуссионные вопросы контроля, которые, как представляется, находят свое решение лишь на уровне абстрактного, обобщенного восприятия в рамках теории государства и права.
Основные положения выносимые на защиту: 1. Контрольная деятельность представляет собой один из видов государственной деятельности, имманентно присущих государственным органам, и являющихся одним из многочисленных проявлений государственной власти.
Контроль, осуществляемый государственными органами есть не что иное как одна из правовых форм деятельности. Контроль, зародившись как и власть в недрах социума, призван оптимизировать политико-правовую жизнь. Дабы уменьшить вероятность злоупотреблений властью контрольная деятельность как никакая иная должна быть строго регламентирована нормами права.
Реализация контролирующими органами своих функций, в отличие от иных правовых форм деятельности (надзор), преследует не только цель обеспечения законности, но и цель обеспечения целесообразного государственного властвования.
Являясь постоянным атрибутом государственной власти, ее функцией, что обусловлено наличием тесной, устойчивой взаимосвязи контроля и власти вообще, как явлений государственно-правовой жизни, контроль осуществляется на основе метода властного императива. Контрольная деятельность носит субординационный характер и не предполагает какой-либо диспозитивности.
Метод осуществления контрольной деятельности более всего характеризует контроль как функцию власти, а поскольку через совокупность методов властвования определяется политический режим государства, принципы и методы государственного контроля следует характеризовать в качестве составляющей политического режима.
2. В условиях современного демократического государства контроль не может быть «всеобъемлющим». Такой подход неизбежно ведет к узурпации власти и идет вразрез с принципом разделения властей.
Контроль как функция государственной власти осуществляется на различных уровнях. Во-первых, это взаимный контроль различных ветвей государственной власти, реализуемый ими в специфических, только им присущих формах; во-вторых, внутриведомственный контроль, т.е. контроль осуществляемый внутри каждой ветви власти, государственной системы со стороны вышестоящих звеньев в отношении нижестоящих; в-третьих, это вневедомственный контроль органов государственного управления за исполнением законов организациями и гражданами.
3. Социальная сущность контрольной деятельности характеризуется следующими целями, которые в пространственно-временном смысле могут рассматриваться и как стадии контроля:
а) наблюдение, учет и анализ информации о надлежащей или ненадлежащей реализации права, а также исполнение персонифицированных государственно-властных распоряжений и иных правомерных требований, вывод об устранении нарушений;
б) определенная сигнализация, постановка вопроса для принятия мер к восстановлению законности и мер ответственности.
4. Государственные органы (Счетная палата, Конституционный Суд, Уполномоченный по правам человека) осуществляют различную по содержанию, но единую по своей юридической природе контрольную деятельность.
Принципиальное отличие контролирующего органа от органа осуществляющего надзор (прокуратура) состоит в том, что последний не обладает правом устранения нарушений закона, но добивается этого от соответствующего органа или должностного лица, либо в судебном порядке.
5. Каждый из контрольных органов относительно независим, что видно, например, при рассмотрении деятельности Счетной палаты. Несмотря на то, что зачастую она определяется как контрольный орган законодательной власти, поскольку образуется Федеральным Собранием и ему подотчетна, а руководство Счетной палаты назначается и освобождается от должности Государственной Думой и Советом Федерации, тем не менее обладает организационной и функциональной независимостью. Данную позицию подтверждают и нормы закона «О Счетной палате» (в ч. 2. ст. 1. закрепляется организационная и функциональная независимость Счетной палаты в рамках определенных ей законом задач, а в ст. 3 принцип независимости провозглашается одним из основополагающих принципов контрольной деятельности).
Аналогичное положение занимает Уполномоченный по правам человека.
Особое положение занимает Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляющий контроль над всеми властями в части соблюдения требований Конституции.
6. Необходимо различать принципы контроля и цели контрольной деятельности. К основным целям контроля относятся: соблюдение подконтрольными органами власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования.
В осуществлении контрольной деятельности государственные органы должны руководствоваться принципами законности, независимости, объективности, гласности. Данные основополагающие начала представляют собой универсальные принципы контрольной деятельности.
7. Контрольная деятельность осуществляется в только ей присущих специфических процессуально-правовых формах, строго регламентированных законом.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что выводы и рекомендации, сформулированные в нем, могут быть использованы в деятельности контрольных органов. Результаты исследования могут также использоваться в процессе преподавания курсов теории государства и права и административного права.
Апробация результатов исследования.
Основные теоретические выводы, рекомендации диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных научных статьях, в научных докладах на кафедре теории государства и права Московской государственной юридической академии, а также в процессе преподавания семинарских занятий по теории государства и права студентам МГЮА.
Структура диссертации обусловлена сформулированными целями и поставленными задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (7 параграфов), заключения, а также списка источников, использованных в работе.
Понятие государственной власти и ее проявления
Понятие «власть», как известно, широко используется не только в юридической литературе, политологии, но и других гуманитарных науках. Проблеме власти посвящено огромное количество работ, трактовок, высказываний, начиная от писателей далекой древности до наших дней. Имеются десятки различных определений власти через призму биологических, антропологических, психологических, социальных, политологических, юридических и иных факторов. В общем виде под властью следует понимать «способность влиять в нужном направлении, подчинять своей воле, навязывать ее подвластным, осуществлять над ними господство»1.
Применительно к соотношению понятий «власть» вообще и «власть государственная» в частности, важно отметить несколько моментов.
Во-первых, государственная власть обладает всеми признаками понятия «власть» и охватывается его содержанием. Так, по мнению Л.А. Морозовой, государственная власть - это разновидность социальной власти, и, следовательно, обладает всеми ее признаками . Вместе с тем, государственная власть имеет свои особенности: реализуется через государство и его органы; публична, осуществляется профессиональным аппаратом, отчуждена от общества, не совпадает с ним; суверенна и обладает верховенством внутри страны и независимостью вовне; универсальна и распространяется на всю территорию государства и все население; обладает монопольным правом на издание общеобязательных актов юридического характера .
Во-вторых, существует промежуточное понятие, которое достаточно часто используется в теоретико-правовой науке и политологии - «политическая власть».
В-третьих, государственная власть - правовая категория, где наиболее ярко проявляются все характерные особенности власти вообще.
Взаимосвязь с правом очевидна, она в том и видится, что по общему правилу государственная власть имеет правовую форму выражения. Именно право обеспечивает стабильный и наиболее эффективный режим властвования. Так, по мнению И.А. Иванникова, «посредством права государственная власть выполняет свои функции3, и само право в данной плоскости становится инструментом государственной власти».
Вместе с тем существует и обратная зависимость государственной власти и права, которая видится в том, что лишь государственная власть и никакой иной вид власти обладает исключительным правом создания права, нормы права. Такая прерогатива ставит государственную власть вне конкуренции с другими видами власти в рамках общественной жизни.
Что касается термина «политическая власть», также используемого в науке, то под ним понимается «один из важнейших видов социального взаимодействия, специфическое отношение, по крайней мере, между двумя субъектами, один из которых подчиняется распоряжениям другого, в результате этого подчинения властвующий субъект реализует свою волю и интересы»1.
Публичная политическая власть - один из главных признаков государства. «Власть всегда мыслится неотрывно от ее субъектов, т.е. от тех, кто является властителем и подвластным соответственно. Иными словами, власть - это отношение» .
Такая позиция давно стала аксиомой в науке. Еще классики марксизма, рассматривали власть в качестве отношения, двуединое содержание которого с одной стороны означает навязывание воли властвующего подвластному, с другой - подчинение подвластного воле властвующего. По мнению А. Л. Громыко, власть есть присущее обществу волевое отношение между людьми.
Разнообразие подходов к пониманию власти, как явлению социальному, позволяет сформировать представление и о ее структуре, состоящей из следующих элементов: а) субъект власти (в качестве субъектов может выступать государство и его институты, политические элиты и лидеры, политические партии); б) объект (индивид-гражданин, социальная группа, масса, класс и т.д.); в) источники власти (авторитет, сила, престиж, закон, богатство, харизма, тайна, интерес и др.); г) ресурсы власти (принуждение, насилие, убеждение, поощрение, право, традиции, страх, мифы и т.д.) и, наконец, д) функции власти (господство, руководство, регуляция, контроль (выделено мною - Б.М.), управление, координация, организация, мобилизация) \ Исходя из характера функций власти, логичным видится вывод о том, что «власть выступает организационным и рсгулятивно-коптрольиы.м (курсив мой -Б.М.) началом политики»2. Последнее для нашего исследования особенно важно.
Вместе с тем, публичная политическая власть становится одним из главных признаков государства. Напомним, что власть в первобытном обществе не носила политического характера, так как родовая община не была дифференцирована по интересам и потребностям ее членов. Они были одинаковы у всех и сводились к двум важнейшим: выживанию и воспроизводству человечества. И только с дифференциацией общества появляются разнообразные интересы у различных групп, слоев, классов, и регулирование этих интересов означает политику. Выступая в роли арбитра между различными слоями, группами, государство приобретает политический характер. Но оно не представляет собой власти всего общества, а стоит над обществом, отделено от него, приобретает самостоятельность. Политическая власть имеет качественные особенности, важнейшей из которых, по-прежнему считается классово-волевой характер, что в свою очередь обуславливает ее специфику -наличие специального механизма, без которого ее функционирование невозможно. «Давно подмечено, что при отсутствии или параличе власти не только увеличивается социальная неупорядоченность, но и снижается уровень защищенности человека, растет неуверенность, беспокойство, напряженность в обществе.
Социальная природа контроля, его проявления как функции институтов системы управления общественными процессами
Проблема деятельности государства в теории государства и права исследовалась в основном в рамках учения о его функциях. Крупные монографические исследования по теории функций государства вышли с интервалом в 10 лет. В последнее время подобных работ не издавалось. И это по одной из достаточно актуальных проблем общей теории государства и права, динамичной по своему содержанию, как динамична сама деятельность государства.
Деятельностный подход к изучению государства характеризуется, как мне кажется, немалыми познавательными возможностями. Так, Л.С. Мамут отмечал, что такой подход «позволяет избежать ошибочного представления о государственности как самодовлеющей надличностной структуре», а это, в свою очередь, «дает возможность (более того, обязывает) внести в науку о государстве рассмотрение субъектов социального действия (индивиды, группы, классы), практической энергией которых создается, модифицируется и развивается политическая организация общества» . С общих позиций «специфика любой правомерной деятельности состоит в том, что в ней сочетаются методологические руководства и, прежде всего, законы и принципы. Всякая деятельность причинно обусловлена»1. Контрольная деятельность, как одна из разновидностей правовой деятельности, в этом смысле не является исключением.
Вопросы социальной природы контрольной деятельности уже были предметом исследования в отечественной и не только отечественной юридической литературе2. Понятие контроль происходит из старофранцузского языка. В то далекое время было принято, что определенное положение вещей проверялось двойным оформлением документов. Современные ученые придерживаются единого мнения, что оно исходит из французского языка от слова, обозначающего встречную вторичную запись с целью проверки первой3. Понимание контроля (фр. controle) и сегодня согласуется с этимологией слова, и означает наблюдение, надсмотр над чем-либо с целью проверки и обеспечения правильности тех или иных действий в различных областях деятельности подконтрольного объекта. В английском языке слово «control» получило более широкий смысл. Наряду с первоначальным значением, «проверка и верификация», термин «контроль» употребляется в смысле «осуществлять власть, руководить, приказывать» (exercise authority, direct, command)5. Немецкий и русский языки эти смысловые изменения не восприняли. Контроль рассматривается как проверка или наблюдение в целях проверки, в том числе в отношении исполнения отданных указаний и осуществления правовых предписаний. Контроль в сфере государственного властвования - один из важнейших инструментов регуляции административной деятельности, призванных обеспечить ее законность, эффективность и соответствие общественно значимым целям1.
Достаточно большое внимание уделено контролю, контрольной деятельности классиками марксизма. Теория контроля, применительно к советскому государству, достаточно подробно изложена в работах В.И. Ленина. Связывая контроль с главным вопросом - о власти, В. И. Ленин говорил, что «контроль без власти - пустейшая фраза»2.
Вместе с тем, обращает на себя внимание то, что в большинстве своем, научные работы, посвященные вопросам исследования контрольной деятельности, не отличаются оригинальностью подходов к изучению категории контроля и, как правило, в них контроль не рассматривается с общетеоретических позиций, а если и рассматривается, то лишь в условиях советской социалистической государственности, тем самым заведомо приобретая негативную окраску. Общетеоретический взгляд на понимание контрольной деятельности позволяет вскрыть не только его социальную сущность, но и определить истинное место в системе государственно-правовых институтов.
Контроль и иные правовые формы деятельности
Среди различных правовых форм деятельности контроль занимает свое достойное место. Являясь специфической формой организационной деятельности органов государства, должностных лиц и иных управомоченных субъектов, контроль, во-первых, осуществляется на основе строжайшего соблюдения требований закона и других нормативно-правовых актов государства; во-вторых, результаты контроля всегда влекут определенные юридически значимые последствия или связаны с их наступлением. Названные два момента выступают в органическом единстве и являются главными определяющими свойствами, а в своей совокупности квалифицируют такую организационную форму как правовую.
Наиболее проблемным и дискуссионным вопросом в характеристике контрольной деятельности как правовой формы является соотношение понятий контроль и надзор.
Эти два понятия достаточно часто используются в юридической, да и не только юридической терминологии, как правило, когда речь заходит об определенного рода деятельности государственных органов. В обыденном понимании значение слов «надзор» и «контроль» одинаково: это наблюдение с целью присмотра проверки за кем (или чем) - нибудь, за соблюдением каких-нибудь правил1. Как считает М.С.Шалумов, в юриспруденции этими терминами обозначаются либо (с учетом сегодняшнего развития уровня действующего законодательства) должны обозначаться не только различающиеся между собой понятия, но и разные явления, государственные функции и правовые институты.
Что же это такое - звенья одной цепи, термины, посредством которых определяется одно и то же явление, либо категории «контроль» и «надзор» несут в себе совершенно разный смысл и различны по своей природе? Попытаемся выяснить каковы сходства и различия указанных категорий, тем более что для нашего исследования это имеет принципиальное значение.
Анализ юридической литературы, в которой рассматриваются эти две категории, будь то по отдельности либо, когда между ними проводятся различные аналогии, позволяет выделить два подхода к пониманию соотношения контроля и надзора.
1. Термины контроль и надзор используются как взаимозаменяющие, взаимодополняющие; органы, осуществляющие контрольную деятельность, могут определяться как надзорные и наоборот, либо применяется формулировка контрольно-надзорные органы и т.д. Такой подход зачастую встречается как в законодательстве Российской Федерации, так и в правовой доктрине2.
2. Контроль и надзор используются как понятия хотя и не совершенно, но разные по смыслу, органы, приобретшие статус контрольных более не называются надзорными, таким образом, существует четкая граница между содержательным смыслом понятий «контроль» и «надзор».
Попытаемся охарактеризовать эти две позиции, существующие в юридической науке и, думается, имеющие определенное значение для практики.
Во-первых, контроль и надзор, как термины, в литературе часто употребляются как синонимы, без какой-либо дифференциации. Вместе с тем, уточнение этих понятий имеет значение как теоретическое, так и с точки зрения отработки юридической техники правотворчества. Очень часто в науке не отделяют контрольную и надзорную деятельность друг от друга. С.С. Алексеев приводит следующие виды юридической деятельности: а) правотворческая деятельность; б) правоисполнительная деятельность; в) правообеспечительная деятельность, в свою очередь, разделяемую на организационную, контрольно-надзорную и правоохранительную1. А.В. Мицкевич также ведет речь о контрольно-надзорной деятельности компетентных органов и ставит ее в один ряд с правотворческой, правоиспонительной и правоохранительной деятельностью2. В ранних работах В.М. Горшенева по проблемам форм юридической деятельности контроль и надзор также рассматриваются в совокупности, а контрольно-надзорная деятельность государственных органов рассматривается как составная часть правоприменения .
Обобщение контроля и надзора как форм юридической деятельности, как мне кажется, обусловлено тем, что большинство авторов не видят четких критериев разграничения в виду, как они полагают, сходства их правовой природы, в то время как любой из типов юридической деятельности имеет определенные признаки, причем специфические для каждого из них. К числу таких признаков, думается, можно отнести: субъектный состав, характер действий и операций, средства и способы их осуществления, полученные результаты, их значимость для урегулирования общественных отношений и т.д. Важным моментом является то, что лишь при наличии совокупности необходимых признаков возможно выделение из всего разнообразного комплекса форм юридической деятельности именно автономного типа деятельности.
Приведенные выше критерии разграничения форм юридической деятельности приводят нас ко второй точке зрения, согласно которой контроль и надзор не есть понятия тождественные и несущие в содержательном плане различный, и в то же время схожий в своей социально-правовой природе смысл.
Выясним теперь, какие же признаки и особенности позволяют отделить контроль от надзора и наоборот; и объективно ли такая дифференциация отвечает требованиям существующей действительности.
Сторонники обособления контрольной деятельности обосновывают наличие среди других форм правовой деятельности наличие и контрольной. Так, В.М. Горшенев и И.Б. Шахов отмечали, что при определении места контроля в субординационной системе правовых форм деятельности важно подчеркнуть, что он стоит после правотворчества и правоприменения и пронизывает их своим организующим воздействием. Поэтому логично предположить, что совершенствование контрольной деятельности прямо ведет к совершенствованию самого правотоворчества и правовприменения. К критериям позволяющим выделить контроль как правовую форму деятельности В.М. Горшенев и И.Б. Шахов относят: специальный субъектный состав, содержание получаемых материально-правовых результатов и специфичность неповторимость метода правового регулирования контрольной деятельности. Таким образом, вывод об автономности контрольной деятельности делается им не на базе отвлеченных умозаключений, а на основании тезиса о том, что контроль возник в результате разделения труда и специализации в управлении, имеющего свои индивидуальные цели как средства соединения нормотворчества и исполнения .
Безусловно, в современных условиях контрольная деятельность несколько трансформировалась с коренными преобразованиями в государственно-правовой сфере и ликвидацией органов народного контроля. Современное предназначение контроля - обеспечивать автономность и самостоятельность ветвей власти, а также служить средством системы «сдержек и противовесов», предотвращать выход властных структур за пределы действия разрешительного порядка действия той или иной из них. Контрольная деятельность продолжает по-прежнему иметь универсальный характер и состояние автономной правовой формы деятельности, подтверждая тем самым обоснованность и значимость выводов В.М. Горшенева и И.Б. Шахова. Об универсальности контрольной деятельности упоминает и В.Е. Чиркин, который считает, что контроль в той или иной степени присущ почти всякому государственному органу без исключения, а институты контрольной власти занимают самостоятельное место .
Основные принципы и методы осуществления контроля
Без прямого или косвенного использования категорий «метод» и «принцип» не обходится, пожалуй, ни одно теоретико-правовое исследование. В чем же существенная разница между понятиями «метод» и «принцип»? Для теоретика определиться в этом, применительно к моему исследованию, будет очень полезно и перспективно.
Если оттолкнуться от приведенных в словаре русского языка определений, то принцип - это основное, исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки и т.п. Метод - это способ теоретического исследования или практического осуществления чего-либо. В нашем случае, несмотря на то, что исследование строится в рамках теории государства и права, это скорее всего способ практического осуществления, поскольку речь идет о контрольной деятельности.
Еще В.И. Ленин сформулировал и теоретически обосновал исходные принципы контроля. Он считал, что «контроль должен быть массовым, всеобъемлющим, постоянно действующим, объективным, результативным, (курсив мой — Б.М.), должен осуществляться под непосредственным руководством партии». Он также разработал и систему методов контроля, специально подчеркивая мысль: «чтобы контроль достигал цели, необходимо активно использовать методы убеждения, поощрения, активного вмешательства, принуждения (курсив мой - Б.М.)»1. Из приведенных принципов и методов контроля конечно не все могут быть использованы в условиях современного российского государства. Причина этому то, что «концепция контрольной деятельности, роль контроля использование тех или иных форм, принципов, цели, субъекты, способы осуществления в значительной мере зависят от государственного и общественного строя, соответствующей ему правовой системы, юридических традиций, уровня развития демократии, защиты прав человека и т.д.»2. В то же время, как точно подметил A.M. Тарасов, «при решении вопросов совершенствования контрольного дела не стоит пренебрегать и апробированными формами и методами государственного и общественного контроля советского периода»3. В развитие этой мысли автор указывает на те основополагающие начала, которыми следует руководствоваться при осуществлении контрольной деятельности, относя к таковым: «обеспечение защиты прав граждан, а также учет интересов государства на основе законности, объективности, независимости от объектов контроля, гласности, если это не нарушает охраняемую законом тайну...(выделено мной - Б.М.)»1.
Понятие принципов вообще представляет собой основополагающие начала, исходные положения, основания чего-либо. Каждый принцип — это, в первую очередь, идея, то есть мысль, как продукт человеческого мышления об общем и наиболее существенном представлении. Исходя из такого понимания «принципа» Н.С. Малеин, в свою очередь, делает справедливый вывод о том, что «принципы как идеи - категории правосознания»2, тем самым обозначая новое поле для исследования. Идеи-принципы дают представление о долженствующем, в частности, в контрольной деятельности, какой она должна быть исходя из чего должна осуществляться. Таким образом, из сферы правосознания, науки, теории идеи-принципы воплощаются, переходят в сферу правотворчества, объективизируясь в нормах права и правоотношениях. И если принципами права должен руководствоваться в первую очередь законодатель, то, что касается принципов любой государственно-правовой деятельности и контрольной в частности, они прежде всего прерогатива правоприменителя. Так, на мой взгляд, именно в процессе осуществления контрольной деятельности различных контрольных органов проявляются те или иные принципиальные положения.
