Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Ответственность в сфере экономики и финансов: понятие, основания применения и правовое регулирование 14
1. Понятие и признаки юридической ответственности, особенности ответственности в сфере экономики 14
2. Правовое регулирование экономики в Российской Федерации 35
3. Теоретико-правовые аспекты осуществления финансового контроля в Российской Федерации: виды, формы и методы 66
Глава II. Формы, основания и порядок применения ответственности в сфере экономики и финансов 102
1. Правонарушение в сфере экономики как основание применения мер юридической ответственности 102
2. Санкция как форма реализации юридической ответственности 114
3. Формы ответственности за нарушение финансового и бюджетного законодательства Российской Федерации и основания применения мер ответственности в бюджетной сфере 134
Заключение 159
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 165
- Понятие и признаки юридической ответственности, особенности ответственности в сфере экономики
- Правовое регулирование экономики в Российской Федерации
- Правонарушение в сфере экономики как основание применения мер юридической ответственности
- Санкция как форма реализации юридической ответственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Существенные изменения, происходящие в праве и экономике России в последнее десятилетие, придали особую значимость рассмотрению вопросов ответственности субъектов экономических и финансовых правоотношений. Становление новых форм экономики, рыночных отношений требует создания отсутствия механизмов поддержания конституционной законности, дисциплины, ответственности субъектов экономических и финансовых отношений. Эта проблематика привлекла внимание многих российских правоведов, исследующих особенности применения мер ответственности в конкретных отраслях права. В таких условиях особое значение приобретает исследование вопросов ответственности в экономической сфере с позиций общей теории права и государства.
Вопросы экономической, финансовой, хозяйственной деятельности представляют предмет экономической науки, которая развивается вместе с развитием производительных сил и производственных отношений в конкретных общественно-экономических формациях. Но без правовой поддержки нельзя представить развитие экономических отношений, обеспечение законности в процессе развития экономики и государства, в целом. Традиционные размышления о взаимоотношениях права и экономики нуждаются в новом методологическом обосновании, позволяющем подвести теоретико-правовую основу под процессы экономического и социального развития.
Значимое место в подобном методологическом обосновании занимают вопросы ответственности. Особую актуальность исследованию теоретико-правовых аспектов ответственности в экономике и финансовой сфере придает потребность в анализе ответственности не только в ретроспективном (негативном), но и в перспективном (позитивном) аспекте. Выдвижение на передний план проблем
позитивной ответственности в экономике и финансовых правоотношениях соответствует задачам гуманизации мер наказаний, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Эти меры требуют более тщательного правового регулирования применения мер ответственности за нарушение норм, регламентирующих процессы накопления, распределения, перераспределения и контроля за использованием финансовых средств и иных экономических ресурсов.
Представления о законном и противоправном в экономической и финансовой сферах могут меняться в зависимости от конкретных исторических условий. Это обстоятельство особенно наглядно проявляется в нашей стране. Многое из того, что считалось преступным в сфере экономики еще десять лет назад и за что полагалось несение ответственности (валютные операции, предпринимательство и т.п.), сейчас является законным и даже поощряется. Вместе с тем, в каждой формации действуют общие теоретико-правовые законы, влияющие на развитие общества, государства, экономики. Предназначение правовой науки — в раскрытии механизмов реализации форм ответственности, определении критериев эффективности применения мер ответственности в процессе выработки, использования правовых норм и применения санкций за их несоблюдение.
Происходящие в Российской Федерации политические и социально-экономические преобразования требуют совершенствования форм и методов применения ответственности в сфере экономики и финансовых правоотношениях, прежде всего, уточнения теоретико-правовых оснований и выявления отраслевых особенностей применения мер ответственности. Российское правоведение не достигло согласия при определении, как самого понятия юридической ответственности, так и классификации ее видов. Если такие виды юридической ответственности, как уголовно-правовая, гражданско-правовая, административная, дисциплинарная, материальная, можно признать
достаточно разработанными, то вопросы ответственности в экономике и финансовой сфере, в сфере государственного регулирования экономики в новых условиях нуждаются в тщательном теоретико-правовом анализе, учитывающем особенности современной экономики.
При изучении проблематики ответственности в экономике и финансовых правоотношениях приходится преодолевать как объективные трудности, связанные с основными тенденциями развития экономических и финансовых процессов в современной России, так и препятствия, носящие очевидный субъективный характер, среди которых, прежде всего, следует отметить неразработанность теоретического категориального аппарата. Так, в последние годы в связи с бурным развитием налогового, финансового, бюджетного законодательства особую актуальность приобретает изучение особенностей ответственности в экономических и финансовых правоотношениях. Поэтому теоретико-правовое исследование вопросов применения мер ответственности в экономике и финансовой сфере является весьма своевременным, что обусловило актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. В российской юридической литературе немного исследований, которые специально были бы посвящены рассмотрению теоретико-правового аспекта применения мер ответственности в сфере экономики и финансовых правоотношений. Однако российской юридической наукой осуществлялась разработка различных вопросов, имеющих значимое методологическое значение для понимания и анализа рассматриваемой проблемы.
Вопросы взаимодействия права и экономики, защиты экономических прав и свобод человека и гражданина исследованы в работах М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, В.В. Витрянского, Г.А. Гаджиева, С.Э. Жилинского, О.Э. Лейста, Е.А.Лукашевой, Г.В. Мальцева.
Международный аспект экономических прав и свобод, обязанностей и
ответственности исследован С.А.Глотовым, И.И. Лукашуком,
Т.Д. Матвеевой. В ходе исследования диссертант обращался к трудам
отечественных специалистов в области теории государства и права,
конституционного, финансового и административного права,
государственного управления, прежде всего: С.А. Авакьяна,
В.К. Андреева, А.П. Алехина, С.Н.Братуся, А.В. Васильева,
Е.Ю. Грачевой, Д.А.Керимова, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, В.С.Нерсесянца, А.Ф. Ноздрачева, Г.К.Матвеева, А.В. Мицкевича, М.И. Пискотина, Н.Д. Погосяна, А.Е. Постникова, Т.Н.Радько, В.П.Сальникова, И.С.Самощенко, М.С. Строговича, Ю.А. Тихомирова, Т.М. Шамбы, СО. Шохина, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева, И.С. Яценко и др.
Цель и задачи исследования. Целями настоящего диссертационного исследования являются:
анализ теоретико-правовых составляющих института ответственности, выявление правовых оснований и особенностей применения мер ответственности в экономике и финансовых правоотношениях;
- разработка рекомендаций по вопросам совершенствования
нормативной правовой базы применения ответственности в сфере
экономики и финансов.
Указанные цели достигаются при разрешении следующего комплекса задач:
рассмотрение причин и условий, вызывающих потребность в применении мер ответственности в сфере экономики и финансов, определение оснований и форм их применения и отграничение ее от иных видов отраслевой юридической ответственности;
исследование понятия, содержания, сущности и признаков ответственности в экономике и финансовых правоотношениях;
- изучение практики применения мер ответственности в сфере
экономики и финансов в Российской Федерации, особенно за нарушение
бюджетного законодательства Российской Федерации;
определение основных направлений совершенствования правового регулирования ответственности в сфере экономики и финансов;
- анализ оснований применения мер ответственности и форм ее
реализации в различных областях экономики, практики законодательной
работы, основных нормативно-правовых актов по вопросам финансовых
отношений в Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступают правоотношения, возникающие при применении в Российской Федерации мер ответственности в экономике и финансово-бюджетной сфере. Это: теоретико-правовое, нормативно-правовое и организационно-правовое обеспечение мер ответственности в сфере экономики и финансов; представление экономического и финансового правонарушения как основания применения мер ответственности.
Предмет исследования в диссертации рассмотрен в двух основных аспектах. С одной стороны, изучены теоретико-правовые основы применения мер ответственности в сфере экономики и финансов: дано понятие и изучены признаки и особенности ответственности в сфере экономики; рассматриваются теоретико-правовые аспекты осуществления контроля как средства выявления экономических и финансовых правонарушений. С другой стороны, предметом исследования выступают вопросы правового регулирования экономики и финансовых отношений в Российской Федерации, формы ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и основания применения мер ответственности в экономике.
Правовую основу работы составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный
кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», другие федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации. В работе использованы нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции, другие акты международного права.
Методологической основой исследования является, прежде всего, системно-структурный подход к анализу различных аспектов ответственности в сфере экономики и финансовых правоотношений. Оценка степени теоретической разработанности ответственности в финансовых правоотношениях предполагает использование различных методов:
теоретико-прогностический метод применялся при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы;
интегральный метод призван представить теоретико-правовое понимание ответственности в экономике и финансовых правоотношениях;
— нормативный метод использован при анализе процессов
разрешения противоречий, возникающих в рамках правового
регулирования ответственности в экономике и финансовых
правоотношениях.
Наряду с перечисленными, в ходе исследования теоретико-правового аспекта ответственности в сфере экономики и финансовых правоотношений использованы такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный и др. Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам теории
государства и права, но и к вопросам конституционного права
Российской Федерации, финансового, административного,
муниципального и других отраслей права. Это позволило, во-первых, дать теоретико-правовое понимание ответственности в сфере экономики и финансовых правоотношений; во-вторых, соотнести это теоретическое понимание с реальным состоянием правового регулирования данного вида общественных отношений.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем обстоятельством, что в работе комплексно исследованы основные теоретические характеристики института ответственности в сфере экономики и финансов, . анализируется практика применения мер ответственности, дается авторское понимание критериев применения мер и средств, составляющих институт ответственности в сфере экономики и финансов. В диссертации содержится теоретическое обоснование особенностей ответственности в сфере экономики и финансов. На основе проведенного анализа нормативных правовых источников и практики применения мер ответственности в сфере экономики и финансов в Российской Федерации и за рубежом в работе обоснованы конкретные рекомендации по совершенствованию правового регулирования данного института.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых представлена научная новизна работы:
стремясь дать полное представление о предмете
исследования, диссертант использует три наиболее распространенных
подхода к изучению феномена ответственности в теории права и
раскрывает их особенности применительно к ответственности в
экономике и финансовых правоотношениях. Первый подход
рассматривает ответственность как меру государственного
принуждения, как реакцию на совершенное правонарушение. Этот подход является наиболее разработанным в отечественном
правоведении. Второй подход основан на понимании, что суть ответственности не ограничивается претерпеванием правонарушителем негативных последствий, а дополняется позитивным наполнением. В этом своем аспекте ответственность предстает как осознание долга субъектов правоотношений перед обществом и государством. Этот аспект свое наиболее полное раскрытие получает при регулировании ответственности в экономике и финансовых правоотношениях, особенно в налоговых, бюджетных вопросах. Детально этот аспект раскрывается диссертантом при обосновании третьего подхода: для нормального функционирования экономической системы страны необходимо совершенствование компенсационной (восстановительной) функции ответственности;
- для анализа особенностей юридической ответственности в экономике и финансовых правоотношениях особое значение имеет понимание функционального предназначения этого института. Главной функцией ответственности в сфере правового регулирования экономики выступает стремление восстановить законность в гражданско-правовых, финансовых, налоговых, бюджетных отношениях. Поэтому при применении механизмов принуждения в экономической сфере реализация штрафной функции ответственности должна восприниматься как мера факультативная, применяемая при строгом соблюдении установленных законодательством процедур. В деятельности органов, наделенных полномочиями по применению мер принуждения, необходимо отличать реализацию предоставленных им правовосстановительных прерогатив от осуществления функций регулирования бюджетных, финансовых, налоговых отношений;
диссертант обосновывает широкое понимание
ответственности в сфере экономики и финансов как перечня установленных законодательством мер по наказанию, пресечению и предупреждению: а) ошибок и злоупотреблений в управлении
государственными денежными и иными материальными ресурсами (капиталами), а также используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, влекущих прямой или косвенный финансовый или материальный ущерб государству; б) несоблюдения гражданского, финансового, налогового, бюджетного законодательства; в) недостатков в организации систем управления (в том числе внутреннего контроля) финансово-хозяйственной деятельностью государственных органов, организаций с полным или частичным государственным участием или особо с ним связанных;
- в диссертации представлено теоретико-правовое обоснование
системы государственных интересов при применении мер
ответственности к субъектам экономических и финансовых
правоотношений, которые состоят в успешной реализации
государственной экономической и финансовой политики, эффективном
использовании ресурсов государства. Государственное значение мер
ответственности в экономике выражается в том, что при их применении:
во-первых, обеспечивается соблюдение установленного правопорядка в
процессе экономической деятельности государственными и
общественными органами, предприятиями, учреждениями,
организациями, должностными лицами, гражданами; во-вторых,
достигается экономическая обоснованность и эффективность
осуществляемых действий, соответствие их интересам государства;
- рассматривая ответственность в экономике и финансовых
правоотношениях в позитивном и негативном аспектах, диссертант в
качестве важной задачи признает необходимость убеждения субъектов
экономических и финансовых отношений в соблюдении своих
обязанностей пред обществом и государством. Этот аспект
ответственности характеризуется как активный. Утверждение подобного
понимания непосредственно связывается диссертантом со становлением
в Российской Федерации принципов правового и социального государства. Диссертант, признавая недостатки правового регулирования экономики в России, отмечает значимые недостатки применения мер ответственности в экономике и финансовых отношениях, которые, как правило, направлены не на развитие государственного регулирования, а на достижение карательных и фискальных целей;
- рассматривая санкцию как элемент института ответственности, диссертант выделяет следующие характерные черты санкций в финансовых и экономических правоотношениях: а) они имеют, как правило, имущественный (денежный) характер, причем связаны с воздействием на фонды денежных средств, принадлежащие правонарушителю; б) основанием их применения является совершение правонарушения в экономических и финансовых сферах; в) могут применяться как к физическим лицам, так и к организациям; г) средства, изъятые у правонарушителя при их применении, подлежат зачислению в бюджет соответствующего уровня или иной централизованный фонд.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в исследовании теоретико-правовых основ ответственности в экономике и финансовых правоотношениях, в представлении системы форм и процедур ее применения. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление ряда актуальных вопросов теории права, конституционного и финансового законодательства формируют необходимую теоретическую базу для совершенствования практики применения мер юридической ответственности в экономике.
Положения диссертации могут быть использованы при преподавании теории и истории государства и права, конституционного права Российской Федерации, административного права, финансового права, некоторых других дисциплин. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ. Рекомендации непосредственно предполагают разработку ряда
законопроектов по совершенствованию нормативного регулирования в сфере экономики и финансовых правоотношений.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях, а также в предложениях автора, направленных в соответствующие подразделения Счетной палаты Российской Федерации и комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Диссертант принимал участие в подготовке и обсуждении ряда законопроектов Российской Федерации и ее субъектов. Материалы исследования использовались автором в ее практической деятельности в Министерстве труда и социального развития Российской Федерации, Счетной палате Российской Федерации, в работе Научно-методического совета Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, а также в выступлениях на международных и всероссийских научных конференциях.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании методологического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Понятие и признаки юридической ответственности, особенности ответственности в сфере экономики
Одним из определяющих условий развития страны является устойчивое развитие экономической и финансовой систем, целенаправленное и последовательное осуществление бюджетной, налоговой, денежной, кредитной, ценовой и таможенной политики, совокупность которых составляет экономическую политику государства. Главным и наиболее опасным заблуждением является неверная трактовка целеполагания, государственного интереса при применении мер ответственности в экономике и финансовых правоотношениях.
Отсутствие детальной проработки механизмов исполнения законов, неадекватность последних реальным потребностям экономики породили немало криминальных явлений: это последствия деятельности финансовых пирамид, безответственность руководителей различных рангов за принимаемые решения, сокрытие доходов и невыплата налогов и долгов, другие аналогичные явления, ведущие к социальной нестабильности. Юридическая ответственность является важнейшим институтом любой правовой системы, одним из сущностных признаков права, необходимым элементом механизма его действия. В силу этого проблема юридической ответственности занимает одно из центральных мест как в общей теории права, так и в отраслевых юридических науках, включая конституционное право .
Государственные цели при применении мер ответственности в сфере экономики и финансов состоят в успешной реализации государственной экономической политики, эффективном использовании финансовых и иных ресурсов государства. Государственное значение мер ответственности в экономике и финансовых правоотношениях выражается в том, что при их применении: во-первых, обеспечивается соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами, гражданами; во-вторых, достигается экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их интересам государства. Базисным моментом здесь выступает убеждение в возможности конституирования единого широкого понятия «юридической ответственности». В эту правовую категорию включаются как толкование понятия «ответственность», присущее юриспруденции, так и иные составляющие, исследуемые при анализе социальной ответственности, политической ответственности, моральной ответственности. В данном понимании ответственность выступает как категория долга, следование субъекта правоотношений тем моделям поведения, которые сложились в обществе на основе моральных, политических, культурных ценностей. Настоящее содержание ответственности чрезвычайно важно при анализе всех допускаемых теорией права видов ответственности.
С.С. Алексеев рассматривает юридическую ответственность как реакцию государства на правонарушение, выражающаяся в обязанности лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия за совершенное деяние в форме лишения личного, организационного или имущественного порядка2.
Современная теория права, опираясь на многочисленные учения о юридической ответственности, называет следующие ее отличительные признаки:
1) Юридическая ответственность заключается в применении мер государственного принуждения.
2) Юридическая ответственность следует за правонарушением и обращена на правонарушителя.
3) Юридическая ответственность влечет негативные последствия (лишения) для правонарушителя в виде ущемления его прав или возложения дополнительных обязанностей в соответствии с указанием, изложенным в санкции правовой нормы.
4) Юридическая ответственность реализуется в строго определенных законодательством порядке и формах3.
Перечисленные черты юридической ответственности позволяют отграничить ее от иных видов социальной ответственности (моральной, политической и другой). В законодательстве не содержится понятий «экономическая ответственность», «бюджетная ответственность», «финансовая ответственность», однако ее можно определить, анализируя понятие «юридическая ответственность». Хотя в теории права нет единства взглядов на юридическую ответственность, в большинстве случаев ее определяют как применение к правонарушителю мер государственного принуждения.
Правовое регулирование экономики в Российской Федерации
Общепризнанным стало мнение, что нет, «пожалуй, актуальней проблемы, чем правовое регулирование отношений по созданию, распределению, перераспределению, использованию и контролю финансовых средств» . В юридическом плане это - сложная междисциплинарная проблема. Правовой режим финансового регулирования закрепляется общей частью правовых норм, регулирующих процесс накопления, распределения, перераспределения и контроля за использованием финансовых средств.
Финансовые правоотношения - это урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носителей юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных денежных фондов и доходов. Основная особенность таких правоотношений - они возникают в процессе планового образования, распределения и использования государственных (муниципальных) денежных фондов и доходов, т.е. в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления.
Финансовые отношения являются разновидностью имущественных, возникают по поводу денежных средств финансовых ресурсов государства. Следующая особенность - одной из сторон в этих отношениях всегда выступает государство или его уполномоченный орган, орган местного самоуправления. Так как само государство осуществляет в интересах общества финансовую деятельность.
Финансовое правоотношение - это государственно-властное имущественное (денежное) отношение, возникающее при определенных действиях. Действия - . юридические факты, которые являются результатом волеизъявления лиц. Такие факты - утверждение финансово-плановых актов. В этих планах выражены права и обязанности участников правоотношений, например, извещение налогоплательщику со стороны налогового органа о необходимости уплаты определенной суммы налога. События - это обстоятельства, не зависящие от воли людей. Например, рождение ребенка у гражданина, достижение лицом определенного возраста влияют на правоотношение по поводу налоговых платежей.
Можно применить определенную классификацию правоотношений на виды в зависимости от структуры финансовой системы Российской Федерации, то есть соответствующего звена финансовой системы: бюджетные; налоговые; по поводу организации финансов государственного предприятия; организации государственного страхования. Финансовые правоотношения также могут быть материальными и процессуальными. Через материальные реализуются права и обязанности субъектов по получению, распределению и использованию определенных финансовых ресурсов. В процессуальных выражается юридическая форма, в которой происходит получение государством в свое распоряжение финансовых ресурсов, их распределение и использование. Например, на стадии составления проекта бюджета к ним относятся обязанность Правительства Российской Федерации представить в установленный срок Государственной Думе Российской Федерации проект федерального бюджета по определенному перечню показателей.
Основной метод финансово-правового регулирования государственно-властные предписания одним участникам финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных соответствующими полномочиями. По своему содержанию эти предписания касаются порядка и размеров платежей в государственную бюджетную систему или внебюджетные фонды.
Финансово-правовому регулированию свойственны и другие методы: рекомендации, согласование. Финансовое право охватывает своим воздействием определенный, специфический круг общественных отношений. Эти отношения обусловлены тем, что государство для выполнения своих задач применяет такой экономический рычаг, как финансы и осуществляет в связи с этим финансовую деятельность.
Финансы по своей сути представляют одну из экономических категорий, используемых в современных государствах с различными общественно-политическим строем. К таким категориям относятся также - деньги, прибыль, себестоимость. Существование финансов связано с товарно-денежными отношениями. Финансы Российской Федерации - это экономические отношения по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств государства, его территориальных подразделений, а также предприятий и организаций, необходимых для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных нужд, в процессе которых происходит распределение и перераспределение совокупного общественного продукта и контроль за удовлетворением общественных потребностей.
По своему материальному содержанию финансы представляют денежные фонды, а их совокупность - финансовые ресурсы страны, которые отражаются в свободном финансовом балансе по территории Российской Федерации. Однако сущность финансов раскрывается через содержание тех общественных отношений, которые возникают в связи с их функционированием. Финансам свойственны распорядительная и контрольная функции. Распорядительная функция призвана способствовать организации сбалансированного и эффективного общественного воспроизводства, развитию всех отраслей соответственно потребностям общества в целях наиболее полного удовлетворения потребностей людей.
Однако эффективной реализации функций и регулирующей роли финансов препятствуют кризисные явления в экономике страны. Они выражаются в бюджетном дефиците, падении покупательной способности рубля, угрозе гиперинфляции, необоснованном росте денежной массы, низком уровне финансовых вложений в развитие производства, науки и социальной сферы, неэффективности налогового и кредитного механизмов как стимуляторов производственной деятельности и др.
Правонарушение в сфере экономики как основание применения мер юридической ответственности
Одна из основных функций государственного управления — развитие экономики, создание и поддержание эффективной финансовой системы и, соответственно, становление системы применения мер ответственности. На разных этапах развития государства меняются подходы к роли и функциям государства, к реализующим эти функции системам государственного управления. Это объясняется несколькими факторами: изменением условий функционирования государства и требований к нему со стороны общества с переходом к новой фазе его жизненного цикла; переменами в экономическом и социально-политическом строе; кризисными периодами, требующими усиления правительственной регламентации; наконец, развитием научного познания закономерностей цикличной динамики государства и права, лучшим пониманием роли и функций этих важнейших общественных институтов.
Общепринятым стало понимание функций как ведущих направлений в деятельности государственного органа, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти, и с которыми напрямую связан предоставляемый этим органам объем государственно-властных полномочий. То есть под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед государственным органом, и основные направления его деятельности, и правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей. Каждая функция как определенный вид деятельности власти характеризуется известной самостоятельностью, однородностью и повторяемостью. Каждая функция власти имеет свою сферу действия и осуществляется, как правило, соответствующими методами .
Ю.А. Тихомиров, определяя полномочия государственных органов как меру должного поведения органов, их самостоятельности в выполнении задач и функций, выражение конкретного вида решений и других управленческих действий, предлагает следующую классификацию функций и полномочий органов власти: A) руководящие функции - полномочия «руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает»; Б) регулирующие функции - полномочия «регулирует», «устанавливает», «обеспечивает»; B) расчетно-аналитические функции - полномочия «изучает», «разрабатывает», «подготавливает», «рассматривает», «содействует»; Г) организационные функции - полномочия «организует», «координирует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует»; Д) контрольные функции - полномочия «проверяет», «заслушивает», «контролирует»2.
Функции отражают содержание деятельности государственной власти и в известной степени характеризуют ее сущность. Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации. Во всех государствах в зависимости от специфики их устройства сложились свои системы финансового контроля. Тем не менее организация и деятельность контрольно-ревизионных сетей в зарубежных странах так или иначе базируется на общих принципах, выраженных многолетним международным опытом. Так, например, осуществление любой крупной программы обязательно включает в себя подсистемы контроля. На эти цели выделяется обычно один-два процента из общего объема ассигнований на сколько-нибудь существенную государственную программу.
Правовое регулирование совершенно справедливо характеризуется как специфическая управленческая деятельность, где конкретные ее формы в их юридическом аспекте органически связаны с правовыми формами деятельности государственной: правотворческой, правоприменительной, контрольно-надзорной.
Таким образом, контрольно-надзорную деятельность следует рассматривать, с одой стороны, как специфическую правовую форму управленческой деятельности органов государства, а с другой - как организационно-юридическое средство обеспечения законности в управленческой деятельности.
В то же время полный и абсолютный контроль недостижим. В нем и нет необходимости, но только лишь в случае адекватности и неотвратимости санкций за нарушения, вскрываемые при выборочном контроле. Чем более жесткие санкции предусматривает закон за наиболее типичные нарушения, тем меньшей выборкой можно обходиться для достижения высокой эффективности профилактики нарушений при выборочном контроле.
Практика деятельности контрольных органов Российской Федерации показывает, что ключевые нарушения, вскрываемые ею, наносящие государству прямой ущерб, измеряемый в эквиваленте миллиардов долларов, не приводят к привлечению должностных лиц, допустивших правонарушения, к уголовной ответственности.
Одной из причин непривлечения к ответственности должностных лиц за нарушения законов, повлекшие за собой ущерб для государства в особо крупных размерах, является труднодоказуемость личной заинтересованности правонарушителя. В отношении действий должностных лиц, связанных с государственными ресурсами, необходима уголовная ответственность за само нарушение закона, нанесшее ущерб государству. Личная же заинтересованность должна рассматриваться лишь как отягчающее вину обстоятельство.
Значительное число вскрываемых Счетной палатой Российской Федерации правонарушений, наносящих существенный ущерб государству, санкционируется решениями органов власти. Необходимо принятие закона о независимом институте расследования, специально создаваемом для расследования правонарушений высших должностных лиц государства, аналогично институту независимого прокурора в США.
Санкция как форма реализации юридической ответственности
Категория «санкция» является непременным атрибутом юридической ответственности, и ее форма конкретизирует вид такой ответственности. Однако во всех рассмотренных автором документах (более 300) понятие финансовых санкций как бы дистанцировано от видов ответственности или употребляется наряду с ними.
Так, в соответствии с пунктом 4 статьи 11 утратившего силу с 1 января 1999 года Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»3 в случае неисполнения налогоплательщиком своих обязанностей их исполнение обеспечивается мерами административной и уголовной ответственности и финансовыми санкциями в соответствии с настоящим Законом. Из указанного положения, очевидно, следует, что предусмотренные финансовые санкции не являются санкциями административной или уголовной ответственности. В таком случае, это что? Гражданско-правовая, дисциплинарная или какая-либо специальная ответственность?
Сложившаяся ситуация с использованием понятия «финансовые санкции» в нормотворческои и правоприменительной практике имеет много причин: от непонимания сущности указанного понятия до пренебрежения законодательной техникой и законами русского языка. Оставляя в стороне анализ этих причин и их критику, укажем, что правильный ответ на поставленные вопросы является основополагающим для органов, применяющих финансовые санкции, поскольку, как мы уже отмечали, процессуальная форма их применения определяется видом ответственности.
Указание в нормативных актах на возможность применения финансовых санкций и одновременное отсутствие четкой «привязки» их к виду ответственности закономерно ставит в тупик правоприменителя. Характерным примером подобной ситуации явился запрос в Конституционный Суд Российской Федерации Дмитровского районного суда с требованием признать неконституционными ряд положений Закона Российской Федерации "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением", обязывающих налоговые органы налагать штрафы на предприятия и физических лиц, виновных в нарушении указанного Закона, но не регламентирующих порядок наложения таких штрафов. Обосновывая свой запрос, заявитель указал на неопределенность в вопросе о том, в какой форме судопроизводства должны рассматриваться дела данной категории, что, в свою очередь, приводит к нарушению конституционного принципа равенства всех перед законом и судом.
В данном случае, чтобы разрешить поставленную проблему, Конституционному Суду пришлось устанавливать в ходе судебного разбирательства правовую природу ответственности, закрепленную упомянутым Законом. При этом Суд, исходя из характера правоотношений, сделал вывод о ее публично-правовой природе и о том, что судопроизводство по делам, связанным с рассмотрением деяний, предусмотренных оспариваемыми положениями, должно быть административным судопроизводством4. Таким образом, в данном конкретном деле правоприменитель получил ответ на поставленный им вопрос.
Между тем такой же вопрос остается открытым при применении финансовых санкций, предусмотренных названными законами и иными нормативно правовыми актами. Универсальное решение проблемы, на наш взгляд, может состоять в понимании финансовых санкций как обобщающего понятия мер государственного принуждения, связанных с взысканием денежных сумм с нарушителя, применяемых в различных видах ответственности. Такого рода санкции применяются в уголовно правовой, административно-правовой, гражданско-правовой, дисциплинарной ответственности и в ответственности по трудовому законодательству. Следовательно, порядок применения таких санкций должен определяться характером норм, регулирующих ответственность за их нарушение. В последнее время в публикациях на правовые темы5, решениях арбитражных судов6, нормативных правовых актах и иных документах довольно часто используется термин «финансовая санкция». Само по себе его применение возражений не вызывает. Однако неоднозначное наполнение содержания этого понятия порождает определенные проблемы, как в теории, так и на практике.
Наиболее важные из них, на наш взгляд, связаны с решением вопросов, какие меры государственного принуждения составляют содержание данного понятия и к какому же виду юридической ответственности относится финансовая санкция. Поскольку содержание санкции и вид ответственности определяют процессуальную форму ее применения, неопределенность финансовой санкции по отношению к виду ответственности порождает серьезные затруднения в правоприменительной практике.
Ярким примером отождествлений понятий «финансовая санкция» и «финансовая ответственность» служит письмо Госналогслужбы РФ от 23.06.98 № ВП-6-18/371 «О постановлениях Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации», в котором сказано буквально следующее: «...Государственная налоговая служба Российской Федерации направляет для сведения и использования в работе Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10.03.98 N 5096/97, от 17.03.98 N 293/98, от 24.03.98 N 3866/97, касающиеся отдельных вопросов применения мер финансовой ответственности за нарушение налогового законодательства». Хотя этом в самом Постановлении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации говорится лишь о том, как правильно применять «...Финансовые санкции в соответствии со статьей 13 Закона Российской «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».
