Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. История учреждения и становления органов полиции российского государства 10
1.1. История учреждения и этапы развития органов полиции России 10
1.2. Организационно-правовые основы деятельности полиции до образования Министерства Внутренних дел 29
1.3. Министерство Внутренних дел Российской империи как основной государственный орган, реализующий полицейские функции 40
ГЛАВА 2. Организационно-правовые аспекты деятельности полиции россии по профилактике преступлений 56
2.1. Полицейское законодательство, регламентирующее деятельность полиции по профилактике преступлений (середина XVIII — начало XIX веков) 56
2.2. Проблемы систематизации полицейского законодательства и формирование полного Свода законов Российской империи как правовой основы для осуществления профилактики преступлений 72
2.3. Деятельность органов полиции России по профилактике преступлений среди отдельных категорий граждан 94
Заключение 128
Список источников 140
- История учреждения и этапы развития органов полиции России
- Организационно-правовые основы деятельности полиции до образования Министерства Внутренних дел
- Полицейское законодательство, регламентирующее деятельность полиции по профилактике преступлений (середина XVIII — начало XIX веков)
- Проблемы систематизации полицейского законодательства и формирование полного Свода законов Российской империи как правовой основы для осуществления профилактики преступлений
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования, прежде всего, обусловлена необходимостью более углубленного и объективного изучения предпосылок и этапов становления органов полиции Российского государства, ее деятельности в такой важной сфере как профилактика преступлений и различных правонарушений среди населения. Это объяснимо тем, что полиция традиционно являлась основным составным элементом системы правоохранительных органов, призванных находиться на страже чести, достоинства и благополучия граждан России.
Министерство Внутренних дел с момента своего создания неоднократно возглавляло реформаторский процесс, призванный заменить самодержавие конституционно-правовым государством. В подразделениях министерства происходил постоянный глубокий анализ процессов, происходящих в обществе, в том числе абсолютистской практики и нарастающей аккультурации общества к правящему режиму.
Историко-правовой анализ позволяет уяснить сущность и собственно деятельность органов полиции, которые на рубеже XVII-XIX веков отличались своими принципами организаций, особым местом в системе органов государственной власти, характером взаимодействия с населением и специфическим механизмом правового регулирования. Мало того, в указанный период проводилась активная работа по совершенствованию структуры полиции, правовых норм ее деятельности, особенно в части миграционного контроля, паспортного режима, периодического объявления амнистии и других мер профилактического характера.
Характерно то, что в рамках Свода законов была сформулирована правовая основа деятельности органов полиции по предупреждению и пресечению преступлений, где имели место нормы как материального, так и процессуального права, детально регламентирующие действия полиции в данном
направлении, а также определяющие взаимоотношения полиции в данной сфере с другими государственными органами. Анализ различных исследований двухвековой истории Министерства Внутренних дел позволяет сделать вывод, что многие исследования не избежали стандартизации, в том числе и вследствие упрощенного толкования деятельности полиции по профилактике преступлений и правонарушений.
Таким образом, изучение становления и последующего реформирования органов полиции, а также факторов, определяющих необходимость изменения законодательной базы, регламентирующей ее многогранную деятельность, в том числе и в области профилактики преступлений и правонарушений среди отдельных групп населения, позволяет осветить и более глубоко понять необходимость и определить основные направления реформирования правоохранительных органов на современном этапе.
Степень разработанности темы. Вопросы истории, становления и развития Министерства Внутренних дел России в различных сферах, в том числе по вопросам профилактики преступлений среди различных групп населения, изучались различными учеными. Среди них заслуживают внимания исследования П.П. Баранова, Н.Ф. Бабанцева, К.А. Бекяшева, A.M. Величко, А.К. Ведерникова, А.А. Вихрова, СБ. Глушаченко, А.К. Голиченкова, О.Т. Гундарина, Н.Н. Жильского, В.Ю. Карпова, СВ. Кодан, А.М. Корж, В.Н. Кручинина, А.В. Лучинина, Ю.А. Лукичева, И.И. Лукащука, В.В. Лысенко, Р.С Мулукаева, И.И. Мушкета, З.И. Перегудовой, О.В. Родионовой, В.П. Сальникова, В.А. Сапуна, М.И. Сизикова, А.В. Стремоухова, И.А. Суслиной и др.
Работы указанных авторов представляют собой большую ценность для изучения вопросов деятельности полиции, современных правоохранительных органов в сфере борьбы с преступлениями и их профилактики. Вместе с тем, в своем большинстве авторы публикаций рассматривали отдельные проблемы деятельности указанных органов. Одновременно с этим, практически не
касались превентивной деятельности по обеспечению законных интересов граждан и их защиты от противоправных деяний, особенно со стороны беглых и дезертиров. Работа автора базируется на проведенном ретроспективном и сравнительно-правовом анализе различных нормативно правовых актов как опубликованных в полном собрании законов Российской империи, так и в различных источниках, относящихся к истории создания и деятельности Министерства Внутренних дел России.
Объектом исследования явились правоотношения, связанные с учреждением, становлением и развитием полномочий органов полиции в сфере профилактики преступлений в целом, и среди отдельных групп населения России, в частности. На основе ретроспективного и сравнительно-правового анализа раскрыты сущность, содержание и особенности деятельности полиции России в период XVIII-XIX веков в сфере борьбы с преступностью и ее профилактики.
Предметом исследования — историко-правовые и организационно-правовые аспекты становления органов полиции, механизм организации и осуществления их деятельности по профилактике преступлений; этапы становления их правового статуса и полномочия в борьбе с преступностью.
Цель исследования — создание комплексной историко-правовой модели становления и развития деятельности полиции Российской империи по организации борьбы с преступлениями и их профилактике, как в целом, так и среди отдельных групп населения.
Для достижения цели исследования были определены и решены следующие задачи:
1. Определены, обоснованы и раскрыты сущность и содержание этапов становления и развития органов полиции Российской империи в период XVIII-XIX веков.
Изучены правовые основы деятельности органов полиции Российской империи, а также показано их влияние на правоохранительную деятельность и правопрофилактическую функцию.
Исследованы основные предпосылки возникновения Министерства Внутренних дел России.
Показаны роль и значение Министерства Внутренних дел России как основного органа, призванного организовывать и осуществлять функции по профилактике преступлений и правонарушений.
5. Выявлены и обоснованы основные направления поэтапного совер
шенствования деятельности полиции Российской империи по профилактике
преступлений и правонарушений.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод системного анализа и вытекающие из него частно-научные методы познания, такие как нормативно-логический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, формально-юридический и др. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи и взаимозависимости. В исследовании вопросов, связанных с профилактикой преступлений среди отдельных групп населения России оказали помощь общетеоретические положения, содержащиеся в работах отечественных ученых: A.M. Величко, К.Н. Гусова, В.Н. Григорьева, СБ. Глуша-ченко, П.П. Глущенко, А.В. Губанова, Н.П. Ерошкина, В.Я. Кикотя, С.В, Ко-дан, А.М. Корж, А.И. Королева, В.М. Курицина, А.В. Зиновьева, В.В. Лысенко, И.И. Мушкета, Ю.А. Рента, В.П. Сальникова, М.И. Сизикова, И.А. Сус-линой, И.Т. Тарасова, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина, М.К. Юкова, Ю.В. Ячме-нева и др.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в ней впервые предпринята попытка комплексного исследования деятельности полиции в борьбе с преступлениями; исследован и раскрыт ряд вопросов ис-торико-правовой науки, которые не были ранее предметом специального
комплексного изучения в сфере профилактики преступлений со стороны полиции России в период с XVIII в. до 1917 года включительно. Проведенное исследование фактически представляет собой логически завершенную монографическую, теоретико-прикладную работу, посвященную деятельности полиции Российской империи по профилактике преступлений в XVIII-XIX веках среди отдельных групп населения. Новым в исследовании также является то, что диссертантом выявлены и проанализированы базовые направления деятельности полиции России по охране прав и законных интересов граждан, которые с учетом современности могут быть использованы правоохранительными органами Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
В течение всего XVIII в. четко наметилась тенденция, связанная с необходимостью укрепления единоначалия в Российской империи, реализация которой была немыслима без создания специальных органов, таких как полиция. Основными причинами учреждения института полиции явились: борьба с боярской оппозицией, внедрение европейского опыта в военное и гражданское управление. Одновременно с этим, распространение в обществе либеральной и революционной идеологии в России заставляли крепостническую элиту адаптироваться к происходящим в мире изменениям. Все названное в совокупности способствовало реорганизации государственной власти, созданию органов полиции, вменении им функций борьбы с любыми видами преступлений, в том числе и против государственной власти.
Учреждение Министерства Внутренних дел было этапом движения к правовому не по форме, а по целям государству. Основной идеей, заложенной в политике по его формированию и реформированию, явилось обеспечение централизации власти, сохранение самодержавия и подавления недовольства со стороны различных слоев населения. При этом Министерство Внутренних дел предполагалось сделать наиболее важным многофункциональным ведомством в сложном механизме государственной власти в Рос-
сии, так как к его сфере были отнесены административно-хозяйственные важнейшие функции, борьба с преступностью, профилактика преступлений среди различных категорий населения.
Во второй половине XVIII в. наметились лишь общие контуры законодательной регламентации полицейской деятельности государства. Только в первой четверти XIX в. началось формирование основ полицейского законодательства. Были закреплены основные функции полиции, определяющие её. деятельность по профилактике преступлений среди различных категорий граждан. Функция по профилактике преступлений существенным образом повлияла на формирование основных институтов полицейского законодательства. Тем не менее, процесс их окончательного оформления в рассматриваемый период завершен не был, что осложняло работу с ними в государственных учреждениях. Помимо этого, в законодательных актах, опубликованных в различное время, имелось большое количество норм противоречащих друг другу.
Свод законов Российской империи, в том числе в части, касаемой деятельности органов полиции по профилактике преступлений не обладал достаточной полнотой, имел значительное число статей ненормативного и противоречивого характера, отличался сложностью языка, своей громоздкостью. Тем не менее, Свод законов в целом и его «полицейская часть», впервые в истории России имел достаточно четкую и продуманную теоретическую и практическую основу, был снабжен указателями и вспомогательными материалами. Этим завершился процесс становления основных правовых институтов полицейского законодательства, в сфере безопасности в частности. Таким образом, систематизация узаконения полицейской деятельности явилась важнейшим этапом в истории развития полицейского законодательства России.
В полицейском законодательстве России в конце XVIII в. сформировались основные подходы, а также собственно формы и методы борьбы с
побегами тяглого населения и дезертирством, что стало основой для дальнейшего развития полицейского права, а также принятия организационно-правовых мер для совершенствования последующей деятельности уполномоченных на то органов государства.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что диссертантом выявлены основные предпосылки возникновения и последующего развития Министерства Внутренних дел как основного органа по реализации полицейских функций, а также определено и обосновано его правовое положение. Выявлены базовые направления и особенности деятельности полиции Российской империи по пресечению противоправных деяний со стороны различных групп населения. Научные выводы диссертации и примененные методологические приемы смогут быть использованы в научной работе, учебном процессе, а также будут способствовать определению основных направлений реформирования современных правоохранительных органов России в целях повышения их эффективности в борьбе с преступлениями, и их профилактике. Отдельные положения и выводы являются вкладом в теорию и историю государства, права и их роль и место в становлении государственно-правовых отношений.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационная работа выполнена в соответствии с основными направлениями научных исследований Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов. Основные положения и выводы диссертации отражены в опубликованных работах, излагались в докладах на научно-практических конференциях. Материалы исследования были использованы в преподавании курсов «История права и государства» в Санкт-Петербургском гуманитарном университете профсоюзов и Санкт-Петербургском университете МВД России.
История учреждения и этапы развития органов полиции России
Представляется очень важным выделить частное и особенное в любом явлении и процессе. Именно такой подход позволяет системным образом оценить совокупность отношений на тех или иных этапах исторического развития общества. В этой связи ценным является выделение этапов становления и развития органов полиции России.
Для историков всегда были интересны проблемы становления и развития российской полиции. Тем не менее, анализ множества различных источников по истории полиции и милиции позволяет сделать вывод, что, начиная с 1917 г. по 1970-е гг. собственно истории полиции Российской империи внимания практически не уделялось. Тем не менее, в 70-х гг. XX ситуация несколько изменилась, хотя основное внимание было уделено все же различным органам политического сыска. Существует достаточно много вариантов периодизации развития отечественной полиции. За основу классификации принимаются, как правило, либо достаточно длительные периоды1, характеризующиеся существенными отличиями в государственном устройстве, либо достаточно узкие периоды развития государства2, характеризующиеся изменениями непосредственно в структуре или в функциях органов полиции, либо исследуется история возникновения и становление конкретных полицейских служб и органов3.
Так, например, согласно «Историческому очерку образования и развития полицейских учреждений в России» можно выделить три периода: удельно-вечевой, Московский и Императорский. Первый период — удельно-вечевой характерен тем, что полицейские полномочия были сосредоточены «главным образом в руках частных лиц и церкви»1, и ограничен рамками с момента возникновения Киевской Руси и до ее распада. Второй период — московский ознаменовался зарождением нормативно-правовой базы и существованием как местных, так и центральных полицейских учреждений. И третий этап - Императорский характеризуется соответственно тем, что вся полицейская деятельность сосредоточена в руках центральной власти.
Некоторые авторы, в частности Гонюхов СО. и Горобцов В.И. придерживаются несколько иных взглядов и выделяют всего лишь два этапа: первый - до начала XVIII века (реформы Петра I), второй - до февраля 1917 года2. Еще один подход преследует А. В. Лучинина, который выделяет четыре этапа развития полиции. Первый этап (1718-1761 гг.) с момента основания регулярной полиции в России (указ Петра I от 25 мая 1718 г.) сначала в Санкт-Петербурге, а потом и в других крупнейших городах. Точкой отсчета для второго этапа (1762-1801 гт.) взято появление регулярной полиции в уездах. Третий этап (1802-1861 гг.) связан с образованием центрального органа управления полицией в виде МВД (с 1811 по 1819 МВД и министерство полиции). Четвертый этап (1861-1917) охватывает весь оставшийся период существования Российской империи3.
Еще один подход к подразделению на хронологические этапы основывается на периодизации деятельности МВД России. Таким образом, например, А.В. Борисов выделяет пять этапов: 1) 1802-1811 гт. - от основания МВД до учреждения Министерства полиции; 2) 1811 -1819 гг. - период деятельности Министерства полиции; 3) 1819-1826 гг. - от возвращения полицейских структур в МВД до создания 111-го отделения Собственной его императорского величества канцелярии (С.Е.И.В.К.); 4) 1826-1880 гг. - период существования 111-го отделения С.Е.И.В.К.; 5) 1880-1917 гг. - от объединения общей и политической полиции до падения Российской империи1.
Очевидно, что подобная периодизация является упрощенной хотя бы в силу своей неполноты. Дело не только в том, что точкой отсчета принято считать учреждение МВД, будто до этого полиции не существовало. Сложно понять, например, почему последний, пятый этап в полтора раза продолжительней, чем три первых вместе взятых. Разумеется, смущает не арифметика, а общепризнанные факты, подтверждающие, что именно на рубеже XIX и XX веков Российская империя совершила скачек в своем развитии. Экономические и политические реформы не могли не отразиться на исполнении полицейской функции государства. Пусть всего лишь отраслевые, неполные преобразования полиции и МВД осуществлялись в эту пору, но происходило это как никогда часто. Не признавать, что некоторые из них носили определяющий, этапный характер было бы недопустимой ошибкой.
Представленный обзор позволяет сделать неутешительный вывод, что в исследовании данной проблемы допущен досадный пробел. История развития важнейших органов правоохранительной системы, целой отрасли государственного управления до сих пор не подвергнута детальной периодизации. Учитывая важность этой задачи, настоящий раздел посвящается изложению нашего видения ее решения.
Существует мнение, что эпоха первоначального зарождения и становления русского государства может быть оценена как отдельный этап в истории развития отечественных полицейских учреждений. Называют его удельно-вечевым периодом. При этом делается существенная оговорка, состоящая в том, что государственная власть в это время «не обладала достаточными средствами для развития своей полицейской деятельности. Охрана граждан против посягательств на их жизнь и имущество, в смысле предупреждения и пресечения покушений, прежде всего и главным образом лежала на каждой отдельной личности»1. Другими словами, полицейские функции, якобы, сосредоточились в руках церкви, отдельных граждан и их сообществ. На наш взгляд, подобная градация неправомерна, поскольку здесь речь идет не о выделении этапа развития полиции, а о периодизации истории государства, что не всегда совпадает в полной мере.
Организационно-правовые основы деятельности полиции до образования Министерства Внутренних дел
Известно, что создание 8 сентября 1802 года в процессе реформирования управления Российской империей министерств существенно повлияло на всю систему социально-экономических и правовых отношений в обществе. Одной из центральных структур в аппарате государственной власти стало Министерство Внутренних дел. Возникновение в России указанного министерства было связано с установлением абсолютизма при образовательной деятельности Петра I. Именно Петр, реформировавший весь государственный аппарат, российскую армию, положил начало созданию регулярной полиции, издав в 1718 г. указ «Об учреждении в новой столице - Петербурге должности генерал-полицмейстера». Важно заметить, что термин «полиция» имеет давнюю историю и корнями уходит в период античности. Одно из первых упоминаний о «politia» встречается в учении Аристотеля о государстве, в котором о «politia» говорится как о форме государства и управлении государством. Именно в этом значении термин «полиция» перешел в латинский язык и стал использоваться в средневековой Европе. Позднее, по мере того, как интересы государства стали затрагивать все стороны общественной жизни, под полицией стали понимать управление внутренними делами, т.е. в сфере безопасности и благосостояния.2.
С течением времени термин «полиция» получил и второе значение. Помимо деятельности государства по обеспечению безопасности, общественного порядка и благосостояния внутри страны, полицией стали называть и орган государства, в компетенцию которого входила осуществление данной деятельности. Собственно предпосылки возникновения Министерства Внутренних дел России, по нашему мнению, состоят в множестве различных факторов политического, социального, экономического свойства.
Совокупность стоящих перед государством проблем была в первую очередь осознана Петром I. Среди проведенных им реформ одной из главных явилась реорганизация государственного управления, основная цель которой состояла в укреплении и обеспечении необходимыми властными инструментами абсолютной монархии. Она была реализована, прежде всего, в замене боярско-приказной системы в дворянско-коллегиальную.
Анализируя собственно полицейские функции в русском государстве, следует заметить, что они осуществлялись и ранее. Вместе с тем до петровских реформ не было специальных полицейских учреждений, а соответствующие функции осуществлялись судебными, финансовыми, военными центральными и местными органами власти. Деятельность указанных органов регламентировалась «Соборным уложением» 1649 года.
Именно Петр I 25 мая 1718 г. утвердил «Пункты, данные Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру»1. В 1722г. была учреждена должность обер-полицмейстера в Москве и Московская полицмейстерская канцелярия, затем последовали указы о создании полицмейстерских канцелярий в Кронштадте, Астрахани, а в 1733 г. — указ о создании полиции в 23 периферийных городах1.
Сеть полицейских учреждений развивалась и по горизонтали, и по вертикали. Приглашенный в качестве консультанта известный ученый Г. Лейбниц советовал Петру I создать полицию по образцу полиции Западной Европы — как централизованную разветвленную систему. Были предложения о создании полицейской коллегии как органа центрального управления полицией. Однако в России единая полицейская система при Петре I и его ближайших преемниках формировалась только в городах. Центральными органами полицейского управления становятся генерал-полицмейстер и созданная при нем полицмейстерская канцелярия, которая после образования Московской полицмейстерской канцелярии по положению и названию становится Главной. Московская полицмейстерская канцелярия (во главе с обер-полицмейстером) и полицмейстерские конторы в периферийных городах (во главе с полицмейстерами) были независимы от местных органов власти (в том числе от губернаторов и воевод) и подчинялись исключительно Главной полицмейстерской канцелярии и возглавлявшему ее генерал-полицмейстеру, а последние — непосредственно царю и Сенату. Такое положение делало полицию на местах бесконтрольной, с чем не хотели мириться губернаторы и воеводы, что часто приводило к конфликтным ситуациям.
Основной задачей полиции, созданной Петром I стала борьба с уголовной преступностью, обеспечение общественного порядка, а также обеспечение санитарной и пожарной безопасности. Следует заметить и то, что функции полиции реализовывались расширительным образом. Таким образом, она являлась для Петра I важным институтом государства для ломки старых порядков и организации новой системы отношений. Существенное влияние на Петра Г оказало получившее в Европе идея «просвещенного абсолютизма», что выразилось в стремление во имя общей пользы регламентировать и осуществить контроль власти за всеми сторонами общественной и личной жизни. В качестве примера можно отметить, что полиция контролировала даже домашние расходы, воспитание детей и т.д., при этом учитьшалась структура того общества, где каждое сословие имело свой правовой статус.
Полицейское законодательство, регламентирующее деятельность полиции по профилактике преступлений (середина XVIII — начало XIX веков)
Нормативно-правовые акты, посвященные полицейским органам и функциям, стали появляться с возникновения централизованного государства. Но само полицейское законодательство как таковое формировалось со второй половины XVII в. Чаще всего данные нормы содержались в актах комплексного характера. Например, Соборное уложение 1649 г., Новоуказные статьи 1669 г., Наказы воеводам и т.п. Помимо этого, создавались также и специальные акты, регламентирующие отдельные аспекты полицейской деятельности (Наказ о градском благочинии 1649 г., именные царские указы об отправке сыщиков для поимки беглых, строительстве тюрем, содержании заключенных и т.п.).
Петром I в первой четверти XVIII в. были созданы регулярные правоохранительные органы. В российском праве стал использоваться термин «полиция» и происходило формирование законодательных основ и основных направлений полицейского права. Очень сильное влияние на развитие полицейского законодательства в России оказали труды русских и европейских авторов, посвященных полицейской деятельности. Русская наука о полиции развивалась в двух основных направлениях — самобытном, представителями которого можно считать Посошкова И.Т., П.Н. Гуляева, В.Н. Лешкова, акцентировавших внимание на своеобразной специфике русской государственности и европейском.
Автором первой русской концепции государственного управления можно считать И.Т. Посошкова. Идеи И. Посошкова отражают специфику и особенности России, а потому имеют немало отличий от западных. Свое учение он изложил в «Книге о скудости и богатстве, сие есть изъявление, от чего приключается напрасная скудость и гобзовитое богатство умножает-ся»(1724) .
К оригинальным идеям И.Т. Посошкова относится разделение богатства на вещественное и невещественное. Под первым он подразумевает богатство государства (казны) и народа, а под вторым — эффективное управление страной и наличие справедливых законов. Рассуждения И.Т. Посошкова о невещественном богатстве конкретизировались им в требовании реформы производительной силы. Нетрудно оценить прогрессивность подобных взглядов, имевших место почти 300 лет назад2.
Следующим трудом в данной области знаний, имевшим большое научно-теоретическое значение стал опыт систематического изложения полицейской части Гуляева П.Н. (1824), озаглавленный им «Права и обязанности градской и земской полиции и всех вообще жителей российского государства по их состояниям ». В предисловии П.Н. Гуляев говорит, что «между многими изданиями по Российскому Законоведению нет еще доселе ни одного систематического сочинения, которое бы имело предметом Полицейское законодательство, столь нужное во всяком благоустроенном государстве. Занимаясь по склонности моей российским законоведением и руководствуясь разными юридическими сочинениями, желал я быть хотя несколько полезным для отечества; почему и решился составить книгу, которая бы содержала в себе мудрое законоположение по полицейской части в России».
Издавая свою книгу, он преследовал не научную цель, а, прежде всего, практическую, о чем сам говорил: «устранить как для чинов полиции, так и для жителей те затруднения, которые проистекают от того, что законоположения о полиции, изданные в разное время, находятся большею частью без связи и порядка в книгах, или в архивах». И если у Посошкова И.Т. термин «полиция» как таковой не фигурирует (центральным понятием у него выступает «правда», в отсутствии которой он видит корень всех зол), то у П.Н. Гуляева данная категория используется в значении «исполнители полицейских установлений».!
Цель полицейских законов Гуляев П.Н. видел в том, чтобы привести благоденствие гражданина в теснейшую связь с общим благом, предметы же полиции, составляющие главное ее занятие, следующие: надлежащее благочиние при отправлении службы Божьей, благовременное предупреждение нарушения тишины и спокойствия, всеобщее повиновение правительству и законам, предохранение от воров, разбойников и убийц, предупреждение от пожара, наводнения, заразительных болезней и прочих несчастных происшествий, занятия, ремесла и поведение жителей, общественные увеселительные домы, отвращение всяких соблазнительных действий, благовременные распоряжения к доставлению вещей, для существования и потребностей человека необходимо нужных, свободное и удобное сообщение по дорогам, мостам и переправам, свободная и не стеснительная по цене и доброте торговля товарами и припасами, чистота и украшение зданий, дорог и улиц, вообще все то, что служит к пользе и приятности, дозволенной в жизни.
Проблемы систематизации полицейского законодательства и формирование полного Свода законов Российской империи как правовой основы для осуществления профилактики преступлений
Во второй четверти XIX в. перед государственной властью и императором остро стояли проблемы систематизации законодательства. Указ Николая I от 31 января 1826 г. о создании II отделения Собственной его величества канцелярии свидетельствовал об актуальности и важности упорядочения узаконений. Единое, согласованное и доступное правительственным учреждениям законодательство должно было явиться фундаментом политики Николая I, нацеленной на стабилизацию ситуации в стране.
По своему положению 11 отделение являлось органом, действовавшим на правах министерства. Его деятельность направлялась непосредственно императором и была неподвластна Сенату1. Такая реформа царской канцелярии была нацелена на максимальное ускорение работы по систематизации законодательства и упрощение структуры подчиненности II Изменения в законодательстве в рассматриваемый период, прежде всего, были направлены на упрощение и систематизацию полицейского законодательства.
Создание отделения открыло качественно новый этап систематизации законодательства. Комиссия составления законов упразднялась. Начальником вновь образованного отделения стал М.А. Балугьянский, бывший старший чиновник Комиссии составления законов. К работе были привлечены ряд ранее работавших в комиссии чиновников, а также приглашены новые «законоведцы» (Цейер, Циммерман, Арсеньев, Клоков, Куницын, Корф, Цеймерн, Илличевский, Эристов, Замятин, Келлер, Мартынов, Капгер и др ). Фактически (но не формально) во главе систематизации встал М. М. Сперанский . На него возлагалось управление делами и доклады о ходе работ императору, взявшему деятельность по наведению порядка в законодательстве под свой контроль .
Не рассматривая подробно ход систематизации законодательства II отделением, что прямо не относится к данной работе, остановимся на основных вехах этого процесса. Выделим аспекты, имеющие отношение к завершению институционального оформления полицейских узаконений в законодательной системе России.
Ко времени своей работы во II отделении М.М. Сперанский обладал большим профессионализмом, приобретенным в годы государственной деятельности в царствование Александра I. В январе 1826 г. им были поданы Николаю I две докладные записки, где анализировались причины неудачной систематизации, проведенной комиссиями XVIII - первой четверти XIX вв. и предлагался план дальнейшей работы в данной сфере. Фактором, обусловившим нерезультативную деятельность предшествующих комиссий, Сперанский считал изначально ошибочный план работ. «Они, часто прерываясь и потом, возобновляясь, всегда почти начинаемы были с конца, т.е. начинали сочинять Уложение без Свода законов существующих или составлять Своды без полного их собрания и твердого плана» . В «Предположениях к окончательному составлению законов» Сперанский изложил конкретную программу их систематизации.
В первую очередь предлагалось «определить в точности пространство предприятия, назначить соразмерные способы, установить постепенность работ и исчислить время их окончания». Основой систематизации законодательства призвано было стать Полное собрание законов. Последующая деятельность должна была строиться по схеме: свод - уложение - учебная кни-га3.
«Усовершать законы дополнительным их начертанием невозможно без точных и достоверных Сводов; а Сводов нельзя не составлять без полного и исправленного их (законов - авгп) текстов, - отмечал Сперанский. - Следовательно, Полное Собрание законов есть первый, основной камень во всем составе их у совершения». Посчитав необходимым создание Сводов как базы для осуществления кодификации отраслевого законодательства, он решил начать с расположения узаконений в хронологическом порядке.
Это Полное собрание законов должно было представлять собой свод важнейших памятников русского права (начиная с Соборного уложения 1649 г.). «Законы изображают внутреннюю жизнь государства. В них видно, как нравственные и политические его силы слагались, образовывались, возрастали, изменялись. Следовательно, история государства, без познания законов, не может иметь ни ясности, ни достоверности», - писал Сперанский. Только сбор и изучение всего массива законодательства могли стать надежной базой для успешной систематизации. Но Полное собрание законов предусматривалось не только как сборник документов, ценный для историков. Ему надлежало явиться в юридической жизни страны информационной базой изданных узаконении, как действующих, так и утративших силу1, а также источником для разрешения дел, «относящихся к временам прошедшим», которые «должны быть разрешаемы не по законам настоящим, в Своде изложенным, но по законам того времени, когда происшествия сии возникали. Собрание необходимо для разрешения сомнений, которые могут представиться в истинном смысле, какой-либо статьи Свода. Буквальный смысл должен быть главным основанием решений. Разум закона изображается в причинах, на которых он основан. Но причины сии не означены в статьях Свода, их должно искать в самих источниках, из которых статьи составлены». Собрание было необходимо и для дальнейшей законотворческой деятельности.
Сперанским планировалось создание Полного собрания законов как носителя законодательных актов для использования судами при рассмотрений дел с большим сроком давности. Кроме того, использование собрания могло быть полезно органами государственной власти в правоприменительной деятельности для уяснения смысла содержащихся в своде норм, а также высшим органами государственной власти при толковании законодательных актов и в законотворческой деятельности.
На втором этапе систематизации российского законодательства должен был быть создан Свод законов. По мнению Сперанского, он должен был представлять собрание узаконений, сгруппированных по различным институтам. «Свод (digests) - есть соединение законов, существующих по какой-либо части, расположенное в известном порядке. Порядок сей бывает или хронологический, когда законы слагаются по порядку их издания ..., или азбучный, когда они располагаются по порядку слов; или ... систематический, когда они расположены по предметам..,»1. Именно последняя форма и была выбрана Сперанским.
В «Обозрении исторических сведений о Своде законов» необходимость создания Свода объяснялась им спецификой отечественного юридического быта. Главным, по его мнению, было то, что Россия не имела, в отличие от западноевропейских стран, заимствовавших римское право, его стройной системы, которую составляли «законы высоким знанием придуманные, долголетним опытом испытанные и веками утвержденные». Основная задача Свода законов, по мнению Сперанского, состояла в дальнейшем совершенствовании законодательства. Отсутствие Свода действующих законов вело к тому, что «...суд непрестанно обращался к законодательству и искал разрешения; отсюда так называемые в старину дела временные, решаемые имен-ными указами и боярскими приговорами» . Свод должен был стать основным источником права и основой для создания новых законов3. Следующим этапом совершенствования законодательства должна была стать его кодификация - подготовка уложения. Как отмечал Сперанский, оно должно было быть построено так, чтобы: «1) законы общие предшествовали частным, и предыдущие всегда приуготовляли бы точный смысл и разумение последующих; 2) все законы, по своду недостающие, дополнены были в уложении и обнимали бы сколь можно более случаев, не нисходя, однако же, к весьма редким и чрезвычайным подробностям». Необходимой частью кодификации, «принадлежащей к уложению», Сперанский считал «изъяснения (commentaires)», в которых «излагается разум или основание законов, дается отчет в причинах и необходимости дополнений или перемен, в уложении введенных,
