Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Великое княжество Финляндское и Царство Польское и имперские органы государственной власти 30
1. Правовой статус Великого княжества Финляндского и Царства Польского в составе Российской империи 30
2. Высшие и центральные имперские учреждения 46
3. Порядок взаимодействия имперских властей и органов управления Великого княжества Финляндского и Царства Польского 59
Глава II. Система высших, центральных и судебных учреждений Великого княжества Финляндского и Царства Польского 79
1. Народное представительство 79
2. Генерал-губернаторская власть и местное правительство 92
3. Судоустройство 136
4. Основы государственной службы. Регламентация применения общегосударственного и местных языков 156
Глава III. Местное управление и самоуправление 170
1. Губернский и уездный аппарат управления 170
2. Городское и сельское управление и самоуправление 194
Заключение 209
Библиографический список 221
Приложение 249
- Правовой статус Великого княжества Финляндского и Царства Польского в составе Российской империи
- Высшие и центральные имперские учреждения
- Генерал-губернаторская власть и местное правительство
- Губернский и уездный аппарат управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Системы органов государственной власти, сложившиеся в национальных окраинах Российской империи всегда вызывали повышенное внимание общественных и политических деятелей России, а зачастую и зарубежных стран. Серьезность этого вопроса, прямым образом влиявшего на существование всей российской государственности, диктует острую потребность в научном изучении данной проблемы. Со всей очевидностью можно сказать, что обращение к истории создания, функционирования и реформирования административных систем, созданных в национальных районах Российской империи обусловлено рядом факторов.
Прежде всего, без четкого определения правового статуса данных образований в составе Империи невозможно со всей тщательностью изучить государственный строй нашей страны, проанализировать особенности государственного механизма и национально-государственной политики, уяснить специфику проведения буржуазных реформ на окраинах.
Более чем значительную часть России рассматриваемого периода занимали территории с иноязычным населением, которое находилось на различных стадиях социально-экономического и политического развития. Некоторые из них имели древнюю историю государственности и более высокий уровень развития по сравнению с великорусскими губерниями.
Исследование сложившихся на данных территориях систем органов государственной власти предполагает объективное изучение как высших и центральных имперских учреждений, осуществлявших управление данными территориями, местных органов власти, начиная с генерал-губернаторского уровня и до городского и сельского управления и самоуправления, судебных систем, так и соответствующей нормативно-правовой базы. Это позволит определить специфику таких учреждений в зависимости от местных и общегосударственных условий, обоснованность предоставления окраинам того или иного статуса, а также эффективность созданных здесь административных моделей и,
значит, в определенной мере, эффективность всего государственного механизма Империи.
Анализ указанной проблемы предоставит необходимый материал для развития понятийно-категориального аппарата истории и теории государства и права.
Крайне важное значение имеет необходимость разрушения стереотипов в оценках, бытующих в литературе. Необходимо отказаться от прежних позиций, зачастую преувеличивавших негативные стороны проблемы, объяснявших происходившие процессы с точки зрения классово-национального угнетения, умаляя закономерности общественно-государственного развития в условиях модернизации страны с многонациональным составом и проведения столь важных буржуазных реформ. При этом нельзя впадать в крайности, представляя окраинную политику центральных властей образцом патернализма по отношению к народам, стремления в ущерб коренным территориям предоставить им серьезные льготы в области управления. Мы сталкиваемся со сложным процессом, в основе которого лежали как внешне, так и внутриполитические причины - столкновение различных, противоречащих друг другу интересов.
Несмотря на относительно большое количество исследований, посвященных данной проблематике, в целом вопрос исследован достаточно слабо. В частности, до сих пор не в полной мере изучена организация власти Великого княжества Финляндского и Царства Польского, не выявлены их общие и частные черты, а также взаимное влияние.
С практической стороны данное исследование может служить иллюстрацией, позволяющей на основе накопленного опыта глубже анализировать процессы, происходящие на современном этапе в области государственного строительства, реформирования политико-территориального устройства и прогнозирования результатов таких преобразований.
Поэтому как позитивный, так и негативный опыт организации власти в Великом княжестве Финляндском и Царстве Польском не может не вызывать и
сегодня повышенный интерес со стороны политических, государственных деятелей и исследователей.
Цель и задачи исследования. Цель работы заключается в том, чтобы на основе нормативных актов, документов и архивных материалов исследовать систему органов государственной власти Великого княжества Финляндского и Царства Польского в составе государственного механизма Российской империи с середины 60-х и до начала 80-х гг. XIX в. в период проведения буржуазных реформ.
Для решения вышеуказанной цели ставятся следующие задачи:
проследить изменения правового статуса Великого княжества Финляндского и Царства Польского, а также соответствующей законодательной базы;
исследовать организацию высших и центральных имперских учреждений, распространявших свою власть на данные окраины, проследить изменения законодательства, регламентирующего их отношения с учреждениями Великого княжества Финляндского и Царства Польского;
реконструировать и проанализировать структуру высших и центральных учреждений рассматриваемых территорий, их внешние и внутренние связи, функции и компетенцию; выявить общие и частные моменты в административной политике российских властей в этих окраинах;
проследить основные тенденции в реформировании судоустройства Финляндии и Польши;
проанализировать нормативные акты, регулировавшие использование общегосударственного и местных языков, прохождение государственной службы;
воссоздать системы губернского, уездного, городского и сельского самоуправления и управления, выявить принципы их реформирования и степень участия в этом процессе общегосударственной власти.
Объектом исследования являются правовой статус данных окраин, организация, функции и компетенция соответствующих высших и центральных имперских органов государственной власти и органов власти Великого княжества Финляндского и Царства Польского, порядок их взаимодействия, а также судоустройство.
Следует отметить, что рассматриваемые имперские государственные органы можно разделить на общие и специальные. Первые распространяют свою власть на территорию всего государства, в том числе и на данные окраины, вторые были созданы на правах высших и центральных общегосударственных учреждений непосредственно для управления Великим княжеством Финляндским и Царством Польским.
Местные учреждения, в свою очередь, также можно условно разделить на высшие и центральные и собственно "местные" (губернские, уездные и т.д.). Первые распространяли свое действие на всю территорию соответствующих политико-территориальных единиц (для Царства Польского данного периода, точнее, административно-территориальных) и были наделены соответствующей компетенций (для Царства Польского по большей части лишь до конца 60-х гг.). Необходимо отметить, что использование терминов "местное" (управление, органы, учреждения) обусловлено тем, что перечисленные структуры не могут быть адекватно охвачены уже существующим, не всегда верно отражающим суть понятийно-терминологическим аппаратом: региональные, губернские или территориальные органы. В частности некоторые подразделения общегосударственных учреждений действовали на территории двух и более губерний Царства Польского (всего их было 10).
Предметом исследования является комплекс нормативно-правовых актов, регламентирующих организацию и функционирование органов государственной власти, осуществлявших управление Великим княжеством Финляндским и Царством Польским, а также определявших правовой статус этих территориальных образований.
Методология исследования. Методологическую основу исследования составляют диалектический метод познания, принципы объективности и системности, историко-правовые и сравнительно-правовые методы, позволившие установить достоверность отраженных в источниках сведений, комплексно осветить различные стороны изучаемой проблемы, выявить существенные взаимосвязи и, тем самым, определить место и роль управления данными окраинами и их самих в государственном механизме Российской империи.
Источниковая база исследования. Выбор объекта анализа, поставленные в диссертационном исследовании научно-познавательные задачи требуют привлечения обширного корпуса источников. Это прежде всего нормативно-правовые акты, различные архивные материалы, опубликованные документы, мемуары, статистические издания и периодическая печать.
Наибольшее значение среди данных источников имеют нормативно-правовые акты, среди которых можно выделить как нормативные акты различной юридической силы, изданные имперскими учреждениями, так и местными властями.
В отношении Великого княжества Финляндского законодательные акты издавались в Сборнике постановлений Великого княжества Финляндского. Нормативные материалы, относящиеся к периоду 1808-1859 гг., были переизданы в Собрании постановлений Финляндских1, которое стало результатом работы Высочайше утвержденной при Государственной канцелярии Комиссии по систематизации финляндских законов под председательством члена Государственного совета Н.Д. Сергеевского, а с сентября 1908 г. - гофмейстера Н.Н. Корево. Результатом деятельности комиссии были и другие издания зако-нодательных материалов по Великому княжеству . Однако среди наиболее зна-
Собрание постановлений финляндских. Узаконения, обнародованные на русском языке. -Т. МП. -СПб., 1902-1904.
2 Сеймовый Устав, Закон о выборах, содержащий переходные правила, вызываемые новым Сеймовым Уставом и Законом о выборах, данные 7/20 июля 1906 года. - СПб., 1906;
чительных изданий, используемых при проведении нашего исследования, сле
дует выделить Сборник постановлений Великого княжества Финляндского,
выходивший на шведском, затем на шведском и русском, еще позже на швед-
ском, финском и русском языках. В нем официально публиковалось подав
ляющее большинство постановлений и других актов, касавшихся княжества и
его управления. Кроме того, имеются и некоторые другие собрания норматив-
^ ных материалов3.
Законодательные акты, изданные для регламентации административной сферы Царства Польского, подлежали официальному периодическому опубликованию в Дневнике законов Царства Польского4. Значительная часть нормативных актов помещена в различных официальных специальных изданиях: Сборнике правительственных распоряжений по Учредительному комитету в Царстве Польском, относящихся к гминным управлениям и судам, Постановлениях Учредительного комитета, Сборнике административных постановлений Царства Польского . Часть актов нормативно-правового характера были помещены в других изданиях6.
Общее Уложение Финляндии 1734 года с дополнительными к нему узаконениями, приложениями и указаниями / Сост. Н. Корево. - Т. I-II1. - СПб., 1912; Сеймовый Устав с позднейшими его изменениями. Устав Рыцарского дома и Высочайшее постановление для публики, присутствующей не Сейме. - СПб., 1900.
3 Якубов К. Собрание действующих в Финляндии основных законоположений и от
носящихся к ним узаконений и актов. - Гельсингфорс, 1899; Борениус Г. Акты для выясне
ния политического положения Великого княжества Финляндского. - 2-е изд. - СПб., 1908.
4 Дневник законов (Dziennik praw). -Т. 65-71. - Варшава, 1860-1871.
5 Постановления Учредительного комитета - Т. 10-16. - Варшава, 1868-1869; Сбор
ник административных постановлений Царства Польского. Ведомство внутренних и духов
ных дел.-Ч. 1.-Варшава, 1866.
6 Международные трактаты и законодательные акты, касающиеся вопроса о государ
ственно-правовом отношении Царства Польского и Российской империи. - СПб., 1906; Уза
конения и распоряжения правительства, относящиеся до губерний Царства Польского. Со
ставленный по прекращении в 1871 г. официального издания Дневника законов Царства
Польского. - Т. 1-Й. - Варшава. 1875.
*
Значительная группа правовых актов была опубликована в Полном соб
рании законов Российской империи и изданиях Свода законов Российской им
перии7. В Полном собрании нормативные материалы, касавшиеся Великого
княжества Финляндского, систематически стали публиковаться лишь после
1899 г., а в отношении Царства Польского - с началом реформ в 1864 г. и в
особенности с момента прекращения издания в 1871 г. Дневника законов. Свод
законов издания 1892 г. включает в себя разделы, посвященные администра
тивной и судебной системе Царства Польского в виде особого "Учреждения
управления губерний Царства Польского", норм, регулирующих прохождение
там гражданской службы и "Учреждения судебных установлений в губерниях
Варшавского судебного округа". Законодательство, посвященное управлению
Финляндией, в Своде законов не было кодифицировано и включало в себя не
большое количество разбросанных статей. (
Следующей группой опубликованных источников являются различные документы, посвященные преобразованиям государственных учреждений данных окраин, а также характеризующие их деятельность. К таким документам можно отнести проекты реформ, материалы совещаний, комитетов и комиссий, отчеты и записки генерал-губернаторов, ведомственную переписку, протоко-
лы, журналы и т.д. , часть из которых находится в фондах Российской национальной библиотеки9.
Свод законов Российской империи. 1857. - Т. II. - Ч. 1. - Общее губернское учреждение. Гл. I. О главных начальниках губерний; Свод законов Российской империи. 1892. -Т. I, И, XV, XVI; Полное собрание законов Российской империи. Второе, третье издание (далее - ПСЗ - 2,3).
8 Материалы по делам Царства Польского. - Т. И. - Уездные и городские советы. -
Б.м., б.г.; Материалы по вопросу о воинской повинности в Великом княжестве Финлянд
ском. - СПб., 1905; Материалы по вопросу о взаимном содействии имперских и финлянд
ских властей. - СПб., 1905; Протоколы и журнал Высочайше утвержденного, под председа
тельством финляндского генерал-губернатора, Комитета (Комиссии) для рассмотрения про
екта кодификации основных законов Финляндии. - Гельсингфорс, 1891 и др.
9 Доклад заведывающего Юридической комиссией по проекту основных положений
преобразования судебной части в Царстве Польском // Россия. Государственный совет. Де-
К другой группе источников необходимо отнести воспоминания и дневники государственных и общественных деятелей, дающие возможность подробнее ознакомиться с ходом и проектированием реформ, деятельностью государственных учреждений и ее оценкой10.
Значительная часть документальных материалов, позволяющих более глубоко раскрыть проблему, находится в центральных архивах Российской Федерации11, важнейшие документы сосредоточены в фондах Российского государственного исторического архива. Наиболее ценные материалы, посвященные государственному аппарату данных территорий, его реформированию содержится в делах Ф. 1361 - Статс-секретариат Великого княжества, Ф. 1270 - Комитет по делам Царства Польского, Ф. 1276 - Совет Министров, Ф. 1284 -Департамент общих дел МВД, Ф. 1282 - Канцелярия МВД, Ф. 1405 - Министерство юстиции.
Архивные фонды содержат в себе журналы совещаний различных государственных учреждений, проекты преобразований, законодательные акты, газетные материалы, ведомственную переписку, отчеты генерал-губернаторов и губернаторов, различные записки, относящиеся к управлению Великого княжества Финляндского и Царства Польского.
Комплексный анализ всего корпуса приведенных источников позволяет полно и всесторонне подойти к изучению предложенной проблемы и решить поставленные в диссертационном исследовании научно-познавательные задачи.
партамент законов. Материалы. - Т. 79. -1874; О порядке выборов шинных судей и лавни-ков // Россия. Государственный совет. Материалы. - Т. 125. - 1882 и др.
10 Милютин Д.А. Дневник ДА. Милютина 1873-1875. - Т. 1. - М., 1947; Из новейшей
^ истории Финляндии. Мемуары Я. Аренберга // Голос минувшего. - 191/6. - №5-9; Князь
Мещерский. Воспоминания. - М., 2001; Русский губернатор в Польше. Из записок отставного губернатора 1866 г. // Русская старина. - 1884. - № 6 и др.
11 Российский государственный исторический архив (далее - РГИА); Государствен
ный архив Российской Федерации (далее - ГАРФ).
#
Степень научной разработки темы. Диссертационная тема продолжает оставаться недостаточно освещенной в специальной литературе, хотя ей было уделено немало внимания публицистами, а также правоведами и государство-ведами, учеными-историками, в том числе и в литературе по взаимосвязанным и более широким темам.
Дореволюционный этап (середина XIX в. - 1917 г.) изучения данной проблемы можно, в свою очередь, условно разделить на два периода. Первый (с середины XIX в. до конца 80-х гг.) характеризовался появлением интереса к вопросу организации государственной власти и правового статуса как Финляндии, так и Польши, проводимым там преобразованиям и в особенности реформам в Царстве Польском, а также к деятельности там Н.А. Милютина. Наиболее значимым представляется подробный обзор управления Великого княжества Финляндского, его законодательства, судоустройства, организации государственной службы и сословных прав и привилегий, данный в работе финлянд-ского ученого Б. Лундаля . Представляет интерес обзор управления Царства Польского, составленный в Министерстве внутренних дел, где содержатся сведения о существовавшем до рассматриваемого периода административном устройстве Царства13. Имеются и некоторые другие работы, в том числе иностранных авторов14.
Однако широкое внимание публицистов, а затем историков и юристов к теме управления такими национальными окраинами, как Польша и особенно Финляндия, возникло в связи с ужесточением правительственного курса в от-
Лундаль Б. Руководство к законам Великого княжества Финляндского. - Гельсингфорс, 1857.
13 Краткий обзор управления Царства Польского. - Б.м., б.г.
14 О муниципальных учреждениях в Финляндии (Извлечение из сочинения: Nordsrorn.
Suildring af minicipal-forfattingen і Finland. - Helsingfors, 1832.) - СПб., 1858; Материалы Вы
сочайше утвержденной Особой комиссии для составления проектов местного управления.
Обзор иностранных законодательств о местном управлении. III. Великое княжество Фин
ляндия. - Б.м., б.г.; Кореев Н.И. Polonica. Сб. статей по польским делам (1881-1905). - СПб.,
1905; Leroy-Beaulieu A. Un homme d'etat Russe (Nikolas Milutine). - Paris, 1884.
ношении национальных районов лишь в конце 80-х - начале 90-х гг. XIX в. При этом в литературе можно выделить два основных направления. Одно - либеральное, направленное против политики русификации данных национальных территорий, другое - проправительственное, которое поддерживало унификаторский курс центральной властью по отношению к этим окраинам. Здесь следует отметить, что значительная часть исследований непосредственно была посвящена концу XIX - нач. XX вв. Однако, обосновывая свои позиции по затронутым вопросам, большинство авторов обращалось к рассматриваемому нами или более раннему периоду.
Первое направление было представлено русскими учеными Н.И. Лазаревским, М.М. Ковалевским, В.Д. Спасовичем, А.Л. Погодиным, Н.И. Карее-вым, А.А. Корниловым и финляндскими учеными Л. Мехелином, Р. Даниель-сон-Кальмари и Р. Германсоном, а также польскими публицистами и учеными В. Студеницким, Э. Пильцем и С. Ашкеназиь. Существенной особенностью этих работ является то, что они, за редким исключением, рассматривают лишь одну из двух окраин, как правило, не анализируют всю административную политику российского правительства и стремятся, по возможности, уйти от обобщений и конкретных выводов.
Предметом исследования авторов данного направления выступает прежде всего определение государственно-правового статуса Финляндии, возможность его изменения для Царства Польского, развитие и история вопроса, а
15 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. -Т. 1. - СПб., 1913; Ковалевский М. Очерки по истории политических учреждений России. - СПб., б.г.; Спасович В.Д. Сочинения. - Т. III. - СПб., 1913; Погодин А. История польского народа в XIX веке. - М, 1915; Кареев Н.И. Polonica. Сборник статей по польским ледам (1881-1905). - СПб., 1905; Корнилов А.А. Русская политика в Польше со времени разделов до начала XX века. - Пг., 1915; Его же: Очерки по истории общественного движения и крестьянского дела в России. - СПб., 1905; Мехелин Л. К вопросу о финляндской автономии и основных законах. - Берлин, 1903; Даниельсон-Кальмари Р. Соединение Финляндии с Российской державой. - Борго, 1890; Германсон Р. Письмо в редакцию. По вопросу о законах Финляндии // Вестник Европы. 1890. - Кн. 6. - С. 776-798; Студницкий В. Польша в политическом отношении от разделов до наших дней. - СПб., 1907; Пильц Э. Русская политика в Польше. Очерк. - Варшава, 1909; Askenazy S. Sto lat zarzadu w Krolestwie Polskim. 1800-1900. - Lwow, 1903.
также общий ход правительственной политики в отношении этих территорий. В работе Н.И. Лазаревского признавалась государственность Финляндии как составной части нераздельной Российской империи. Особо уделялось внимание общегосударственному законодательству. М.М. Ковалевский, справедливо критикуя антипольский курс правительства, несовершенство созданного в крае аппарата управления, указывал на целесообразность предоставления Польше государственной автономии, близкой к форме реальной унии. Автор, проводя исторические параллели между Царством Польским и Финляндией, признает за последней широкую автономию, однако призывает не смотреть на ее политические учреждения, как на неподлежащие критике. Довольно значительное место в изучении тминного самоуправления и суда принадлежит В.Д. Спасови-
чу'6.
Существенное значение имеют работы Л. Мехелина, который, опираясь на богатый фактический материал, пришел к оспариваемому выводу о межгосударственных отношениях между Россией и Финляндией в форме реальной унии17. К нему же примыкают Р. Даниельсон-Кальмари и Р. Германсон, который, однако, обосновывая наличие у края собственной конституции или основных законов, ограничивающих власть российского монарха, признавал в то же время за княжеством статус государства, подчиненного России.
Второе направление, имевшее консервативно-монархический характер, было представлено прежде всего М.М. Бородкиным, К.Ф. Ординым, П.И. Мес-сарош, Ф.П. Еленевым, П.Д. Сергеевским, М.И. Корниловичем и М.И. Корниловым18.
Спасович В. Гмина в губерниях Царства Польского // Мелкая земская единица. -№ 1. - СПб., б.г. - С. 138-152; Его же: О гминах и гминных судах в губерниях Царства Польского // Спасович В.Д. Сочинения. - Т. III. - СПб., 1913.
17 Мехелин Л. К вопросу о Финляндской автономии и основных законах. - Берлин,
1903; Его же: Противоречат ли права Финляндии интересам России. - Гельсингфорс, 1890.
18 Бородкин М История Финляндии. Время императора Александра II. - СПб., 1908;
Его же: Из новейшей истории Финляндии. Время управления Н.И. Бобрикова. - СПб., 1905;
Начало обширной антифинляндской направленности литературы положил К.Ф. Ордин, издавший в 1889 г. двухтомный труд по истории Финляндии, переизданный еще раз в 1909 г. Однако наиболее известным исследователем и публицистом финляндского вопроса монархического толка был М.М. Бород-кин. В своих работах, посвященных истории Финляндии периода правления Александра II и генерал-губернатора Бобрикова, в которых использовалось значительное число различных трудов и архивных материалов, генерал-лейтенант Бородкин отстаивал унификаторский курс правительства в отношении Финляндии, рассматривая практически все сферы жизни княжества. Частные уступки, как это было в Царстве Польском, в данном вопросе, по его мнению, лишь разжигают окраинный сепаратизм19. Особое место среди авторов, отстаивавших ужесточение политики в отношении Великого княжества, принадлежало П.И. Мессарошу. Рассматривая различные административные преобразования в свете их влияния на государственно-правовые связи Финляндии и Империи, он приходит к выводу о мнимости финляндской государственности, необходимости более тесного единения княжества с Россией20.
Следует отметить, что большинство работ, изданных в этот период как либеральными авторами, так и проправительственными имели своей целью доказать свои политические воззрения. Организация государственной власти рассматривалась ими, за редким исключением, сравнительно мало и схематично.
Ордин К.Ф. Покорение Финляндии: В 2-х т. - СПб., 1889; Мессарош П.И. О статс-секретариате Финляндии. -М, 1898; Еленев Ф. Учение о Финляндском государстве. - СПб., 1893; Сергеевский Н.Д. К вопросу о финляндской автономии и основных законах. - СПб., 1902; Корнилович М.И. Очерк истории крестьян и крестьянского дела губерний Привислин-ского края. - СПб., 1914; Корнилов М.И. Земское и городское самоуправление в Царстве Польском в 1861-1863 гг. -Пг., 1915.
1^ 19 Бородкин М. История Финляндии. Время императора Александра И. - СПб., 1908;
Его же: Из новейшей истории Финляндии. Время управления Н.И. Бобрикова. - СПб., 1905; Бородкин М. Финляндская окраина в составе Русского Государства. - СПб., 1906.
20 Мессарош П.Н. О статс-секретариате Финляндии. - М., 1898; Его же: Финляндия -государство или русская окраина? - СПб., 1897.
?
Однако постепенно стали появляться работы, имевшие своей целью отразить те или иные аспекты административных систем, действовавших на территориях данных окраин. Появляется труд известного правоведа В. Ивановского, посвященный управлению окраинами. Автор признает, что вследствие географических, национальных и культурных различий большая часть России управлялась на особых началах, иных, нежели те, на основании которых было организовано управление в центральных российских губерниях. Основной формой управления такими территориями он представляет генерал-губернаторскую власть, которая, по его мнению, являлась элементом децентрализации управления на местах. За Финляндией и Польшей до середины 60-х гг. XIX в. Ивановский признает сохранение там собственного политического устройства, что было не характерно для других национальных районов в данный период21. Институт генерал-губернаторской власти также подверг глубокому анализу А.Д. Градовский, признавая его бесполезным и способствующим чиновничьему произволу на местах, в особенности это касается генерал-губернаторской власти в культурных окраинах22.
Следующим русским ученым-юристом, рассматривавшим управление национальными окраинами, был Н.М. Коркунов. Он, как и Э.Н. Берендтс, а также Б.Э. Нольде, выступал против теории о "финляндском государстве" и преувеличения конституционной основы устройства Великого княжества, хотя и не отрицал, что оно пользовалось в своих внутренних делах известной долей самостоятельности. Н.М. Коркунов в своих работах детально осветил организацию власти как Финляндии, так и Польши, их законодательство, а также структуру органа финляндского народного представительства, при этом указав
Ивановский В. Административное устройство наших окраин // Ученые записки Казанского университета. - 1891. -Кн. 6. -С. 26-70.
22 Градовский А. Начала Русского государственного права. - Т. III. - СПб., 1881; Его же: Исторический очерк учреждения генерал-губернаторов в России // Градовский А.Д. Собрание сочинений.-Т. I.-СПб., 1899.-С. 299-338.
на его архаичный характер, не соответствовавший современным требованиям. Он верно делал вывод о том, что обособление окраин зачастую вело к сохранению там отживших и устарелых государственных институтов.
Наиболее капитальным трудом по истории государственного управления Великого княжества Финляндского является двухтомная работа Э.Н. Берендт-са, где на основе значительного числа источников даются детальный обзор и анализ существовавших там систем управления и законодательства23. Представляет интерес также сочинения Б.Э. Нольде, где рассматривается юридическое положение данных окраин, и В. Остен-Сакена, который дает ценный обзор мнений по правовому положению Финляндии, используя широкий круг отечественной и зарубежной литературы24.
Особое место занимает книга Н. Рейнке, посвященная описанию законодательства Царства Польского. Не делая выводов и обобщений, Рейнке анализирует законодательные акты, регулирующие структуру и деятельность всех звеньев административного аппарата края, судебную систему и сословные права и привилегии, используя многочисленные нормативные материалы25. Отдельные вопросы, связанные с исследованием системы государственного управления данных окраин, находят свое освещение в сборнике статей под редакцией Д. Протопопова, затрагивающем, кроме того, вопросы экономического состояния Финляндии и ее политической жизни. В книге А.Ф. Сулиговского, анализирующего городское управление в Царстве Польском, убедительно доказывается, что оно совершенно не соответствовало современным требованиям. Э.А. Эрштрем подробно освещает орган народного представительства
' Берендтс Э.Н. Лекции по административному праву Великого княжества Финляндского: В 2-х т. - СПб., 1903.
24 Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. - СПб., 1911; Остен-Сакен
В. фон-дер. Государственно-правовое положение Великого княжества Финляндского в Рос
сийском государстве. - СПб., 1910.
25 Рейнке Н. Очерк законодательства Царства Польского (1807-1881). - СПб., 1902.
Финляндии и сравнивает Сеймовые Уставы 1869 и 1906 гг. Н.В. Харламов раскрывает на основе законодательства структуру тминного самоуправления в Царстве Польском .
Таким образом, в дореволюционный период, несмотря на то, что количество специальных исследований, посвященных проблеме организации государственной власти управления и правового статуса Финляндией и Польшей в составе России, было сравнительно невелико, имелись в то же время и определенные успехи. Однако следует отметить, что политизированность значительного числа работ и, с другой стороны, описательный характер некоторых исследований, в некоторой степени, умаляют их научную ценность.
До начала 50-х гг. XX в. советская историческая наука, пожалуй, не проявляла интереса к данной проблеме. В немногочисленных публикациях, посвященных истории Финляндии, Польши и национальных движений, вопросы государственного управления, хотя и затрагивались, но не получали должного освещения и страдали значительной идеологизированностью оценок . Так, в учебнике под редакцией М.В. Нечкиной политика правительства в отношении
Финляндия / Сборник под ред. Д. Протопопова. - СПб., 1898; Сулиговский А. Записка о системе городского управления в губерниях Царства Польского. - СПб., 1905; Эр-штрем Э.А. Народное представительство в Финляндии по законам 1869 и 1906 годов // Журнал министерства юстиции. - СПб., 1907. - № 2. - С. 31-72; Генкин Д.М. Местный суд и его реформа. - М., 1908; Сандр. Судебная реформа в Финляндии // Вестник права. - 1902. - № 2. - С. 66-106; Министерство внутренних дел. Его права и обязанности. Сборник практических сведений. - СПб., 1904; Губенко М.А. Обзор административных и судебных установлений, законодательства и финансового строя Великого княжества Финляндского. - СПб., 1910; Скалой В. Сельская община в Финляндии // Мелкая земская единица. - № 1. - СПб., б.г. -С. 130-137; Судоустройство и судопроизводство Финляндии. Очерк действующих в Великом княжестве Финляндском местных законов. - СПб., 1901; Полевой Н. Устройство быта крестьян в Царстве Польском (Калишской комиссией по крестьянским делам в 1865-1870 гг.)//Русская старина. - 1914.-№ 5. -С. 248-304; Корево Н. Об изданиях законов Российской Империи. 1870-1899. - СПб., 1900.
27 Иванов С.Л. П.А. Столыпин и Свеаборгское восстание // Красный архив. - 1931. -№ 6. - С. 144-148; Крылов В. Финляндия. - М.-Л., 1931; Лехен Т. Финляндия. Краткий исторический, политический и военный очерк. - М., 1924; Драбкина Е. Национальный и колониальный вопрос в России. - М., 1970.
национальных районов признавалась крайне грубой и проникнутой "зоологической ненавистью к угнетенным народам"28.
Только с начала 50-х до конца 60-х гг. прослеживается все более нарастающий интерес к изучению данной тематики. Однако пока авторы в большей степени уделяли внимание изучению революционного движения, экономики и торговли. Вопросы, непосредственно связанные с административной системой, действовавшей на этих территориях, опять-таки, не служили предметом специального исследования.
В 1955 г. выходит второй том "Истории Польши", где наряду с вопросами социально-экономической и политической истории края дается краткий обзор предпринятых там государственно-правовых преобразований29. Представляет интерес и работа А.Я. Манусевича, который признает, что гминная реформа ставила польское крестьянство в более выгодные условия по сравнению с Россией. Также появляется исследование Д.И. Попова, где рассматривается, хотя и довольно кратко, система управления Великого княжества30.
Наиболее значимой из работ советских историков данного периода, затрагивающей административную систему Царства Польского, является монография И.И. Костюшко. На основе обширного круга используемой литературы, нормативных актов и архивных материалов автор, исследуя прежде всего крестьянскую реформу в Царстве, выясняет структуру и деятельность вновь созданных гминных самоуправления и судов, высшие и центральные учреждения края, военно-полицейское управление31.
2 История СССР. Т. II / Под ред. М.В. Нечкиной. - 2-е изд. - М., 1949.
29 История Польши. - Т. II /Под ред. И.С. Миллера, И.А. Хренова. - М, 1955.
30 Манусевич А.Я. Очерки по истории Польши. - М., 1952; Попов Д.И. Государствен
ный строй Финляндии. - М, 1958.
31 Костюшко И.И. Крестьянская реформа 1864 года в Царстве Польском. - М, 1962.
С конца 60-х гг. в советской исторической и юридической науке заметно активизировался интерес к изучению государственных учреждений в дореволюционной России, и, в частности, к изучению административного аппарата, созданного для управления национальными окраинами. В работе Н.П. Ерош-кина значительное место отведено управлению национальными окраинами. Автор верно отметил, что "специфика управления отдельными национальными окраинами определялась местными задачами царизма" . Система же их управления заключалась в совмещении гражданских и военных функций. Большой вклад в изучение социально-экономического положения, политики и развития административной системы Великого княжества Финляндского внес Л.В. Суни. Серьезный интерес вызывают труды П.А. Зайончковского и В.В. Похлеб-
кина .
Важное значение для изучения проблемы управления данными территориями имеют труды Р.Н. Дусаева, К.Е. Ливанцева и Н.Н. Ефремовой34. Работы Дусаева посвящены различным сторонам организации государственной власти Великого княжества, его правового статуса и законодательства. При этом автор
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. -3-е изд.-М., 1983.-С. 186.
33 Суни Л.В. Очерк общественно-политического развития Финляндии, 50-70-е годы
XIX в. - Л. 1979; Его же: Самодержавие и общественно-политического развития Финляндии
в 80-90-е годы XIX в. -Л. 1982; Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX
столетия. - М, 1970; Похлебкин В.В. СССР - Финляндия: 260 лет отношений. 1713-1973. -
М., 1975.
34 Дусаев Р.Н. Государственно-правовой статус Великого княжества Финляндского
(1809-1917 гг.) // Правоведение. - 1975. - № 2. - С. 110-118; Его же: Уголовное уложение
Великого княжества Финляндского. - Л., 1988; Его же: Совершенствование исполнительных
органов Великого княжества Финляндского в XIX в. // Вестник ЛГУ. Экономика, филосо
фия, право. 1984. - Вып. 1. - № 5. - С. 94-98; Его же: Сеймовые реформы 60-х годов XIX в. в
Финляндии // Вестник ЛГУ. Экономика, философия, право. - 1981. - Вып. 4. - № 23. - С. 80-
84 и др.; Ефремова Н.Н. Министерство юстиции Российской империи 1802-1917 гг. - М,
1983; Ее же: Проведение судебной реформы в Царстве Польском (К вопросу о деятельности
министерства юстиции) // Методология историко-правовых исследований. - М., 1980. -
С. 92-99; Ливанцев К.Е. Правовой статус населения Королевства Польского в XIX в. (до ре
формы 1866 г.) // Правоведение. - 1979. - № 4. - С. 62-67.
опирается на обширный круг литературы и законодательных актов. В исследованиях Ефремовой рассматриваются вопросы реформирования судебной системы Царства Польского. К.Е. Ливанцев анализирует правовое положение городского населения в Польше к моменту реформы 1866 г.
Политика царского правительства в административной области в отношении Финляндии конца XIX - начала XX вв. наиболее подробно изучена в работах У.В. Тейстре. В своей диссертации Тейстре значительное внимание уделяет правовому статусу Великого княжества Финляндского35. Отдельные аспекты проблемы управления данными национальными окраинами раскрыты в ряде других исследований36.
Из современных зарубежных авторов наиболее значимыми можно признать работы финских ученых О. Юссила, С. Хентиля, Ю. Невакиви, В. Расили, П. Мустонева, К. Корхонена, П. Томилла, Р. Ренвалла, Т. Полвинена37, а также
35 Тейстре У.В. "Финляндский вопрос" в политике царизма в конце XIX - начале XX
вв.: Дис... канд. ист. наук. - Таллин, 1980. - С. 92.
36 Кан А.С. Великое княжество Финляндское под властью Царской России // Вопросы
истории Европейского Севера. Сб. статей. - Петрозаводск, 1980. - С. 104-131; Ошеров Е.Б.,
Суни Л.В. Финляндская политика царизма на рубеже XIX-XX в. - Петрозаводск, 1986; Та
кала И.Р. Политика самодержавия в Финляндии на рубеже 50-60-х годов XIX века // Вопро
сы истории Европейского Севера. Сб. статей. -Петрозаводск, 1982. - С. 127-137; Кяйверяй-
нен И.И. О конституционной политике царизма в Финляндии в первый период автономии //
Вопросы истории Европейского Севера. Сб. статей. - Петрозаводск, 1977. - С. 108-118; Чет
вертков A.M. К вопросу о правовом положении западных национальных районов в составе
Российской империи в первой четверти XIX в. // Вестник МГУ. Серия право. - 1986. - № 6.
- С. 64-70 и др.
37 Korhonen К. Autonomus Finland in the politikal thought of ninefeteenth centuri Russia.
Turky, 1967; Юсилла О., Хентиля С, Невакиви Ю. Политическая история Финляндии 1809-
1995. - М., 1998; Расила В. История Финляндии. - Петрозаводск, 1996; TommiJa P. La fin-
lande dans la politique europene en 1809-1815. Lahti, 1962; Ренвалл П. Семьсот лет народного
представительства в Финляндии // Парламент Финляндии. - Порвоо-Хельсинки, 1960. -
С. 3-16; Его же: Из истории однопалатного парламента // Парламент Финляндии. - С. 17-31;
Мустонен П. Собственная Его Императорского Величества Канцелярия в механизме власт
вования института самодержца 1812-1858 гг. Типология основ имперского управления. -
Хельсинки, 1998; Клинге М. Очерк истории Финляндии. - Кеуруу, 1990.
коллективные труды польских ученых-правоведов, посвященные истории государства и права Польши рассматриваемого периода .
В работах финляндских ученых уделено серьезное внимание различным сторонам автономии и отношениям княжества с российскими властями. В. Ра-сила дает подробный анализ становления и развития управления Финляндией. Он верно отмечает, что уже Александр II опасался расширения "государственной свободы" Финляндии, которая могла стать второй Польшей. Коллективная работа О. Юсили, С. Хентиля и Ю. Невакиви еще раз подчеркивает факт зарождения "конфликта" между Великим княжеством и Империей уже в период правления Александра II. Отмечается превращение России в этот период в "руководимое министрами единое государство". К этому наше государство подтолкнуло, по справедливому мнению авторов, Польское восстание 1863 г. Привлекает внимание работа П. Лунтинена, исследующая военную организацию Финляндии в составе вооруженных сил России39.
Фундаментальным трудом по истории государства и права Польши является том IV работы с таким же названием К. Гжибовского, где подробно рассматривается государственный аппарат Царства Польского и его реформирование.
С конца 80-х гг. и по настоящее время вследствие изменения в нашей стране общественно-политической обстановки, в отечественной науке продолжается отход от устоявшихся штампов и представлений, дающих исключительно негативные оценки российской окраинной политике в целом, который уже явно проявился в предыдущий период. В исследованиях отмечается большая объективность и глубина, делаются попытки переосмысления всей нацио-
Grzyboowski К. Historia panstwa і prawa Polski. - Т. IV. Od uwlaszcenia do odrodzenia panstwa. -Warszawa, 1982; Бардах Ю. История государства и права Польши. - М, 1980.
39 Лунтинен П. Вооруженные формирования Финляндии в системе вооруженных сил Российской империи//Новая и новейшая история. -2002. -№ 5. - С. 107-115.
нальной политики в дореволюционной России. Однако следует признать, что количество специальных исследований, как и прежде, относительно невелико.
Вышла коллективная монография, посвященная развитию управления национальных окраин, где дается довольно подробный обзор их систем управ-
ления .
Появляется ряд диссертационных исследований, рассматривающих отдельные стороны проблемы управления данными национальными районами. К ним прежде всего относятся диссертации Р.Н. Дусаева, Я. Козловски, Е.Е. Рай-монен41. Наиболее ценным специальным исследованием здесь представляется диссертация польского исследователя Я. Козловски, рассматривающего государственные реформы в Царстве Польским с момента восстания 1863 г. и до ликвидации института наместничества. В ней подробно анализируется созданная в ходе восстания военно-полицейская система управления, реформирования высших и центральных учреждений Царства и уделяется большое внимание реформе губернского и уездного управления.
Вышла коллективная монография, посвященная институту генерал-губернаторской власти, которая рассматривает и государственные учреждения Царства Польского42. Этот же вопрос изучает в своем исследовании Л.М. Лысенко43. Она подвергает подробному анализу общие тенденции развития института генерал-губернаторской власти. В этом смысле крайне интерес-
Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления. - М, 1997.
41 Дусаев Р.Н. Кодификация уголовного законодательства Финляндии ХТХ века: Дис. ... докт. юр. наук. - СПб., 1992; Козловски Я. Система управления Царством Польским с 1863 по 1875 гг.: Дис... канд. ист. наук. - М, 1989; Райконен Е.Е. Таможенное законодательство Великого княжества Финляндского: Дис... канд. юр. наук. - СПб., 1996.
Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. - СПб., 2001.
43 Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской Империи (XVIII -начало XX века). - М, 2000.
ной представляется работа А.В. Ремнева . Важным справочным изданием является работа "Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917 гг.".45 Ценным трудом, анализирующим российскую политику в Царстве Польском и, прежде всего, состояние и качество местного чиновничества, представляется докторская диссертация Л.Е. Горизонтова46.
Подводя итог изучению государственного управления Финляндии и Польши, следует отметить серьезные успехи в изучении данного вопроса. Однако число специальных исследований по этой проблеме продолжает оставаться явно недостаточным. Во многих из них преобладает описание, нежели детальная и подробная разработка. Зачастую не совсем правомерно делаются обобщающие выводы относительно всех национальных окраин Империи, и в то же время не отражаются существенные различия в их системах управления. Остаются слабо или совсем неизученными вопросы развития института генерал-губернаторской власти, реформирования судебной системы, порядок взаимодействия местных и имперских властей. Последнее особенно применительно к Царству Польскому. Наименее изучены развитие и кодификация местного законодательства, основания гражданской службы в этих окраинах и деятельность местной судебной системы в Польше. Недостаточно уделено внимания и проблеме взаимосвязей между административной политикой российских властей в Финляндии и Польше и выявлением их общих и частных тенденций. Специальных подробных исследований, анализирующих в сравнении государственное управление и правовой статус Великого княжества Финляндского и Царства Польского, практически не имеется.
Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная полтика второй половины XIX - начала XX веков. - Омск, 1997.
45 Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917 гг. - Т. I-
II.-СПб., 1998-2001.
46 Горизонтов Л.Е. Поляки и польский вопрос во внутренней политике Российской
империи. 1831 г. -начало XX в. Ключевые проблемы. -М, 1999.
Хронологические рамки. Работа охватывает период с начала преобразований государственных учреждений Великого княжества Финляндского (в частности, с созыва в 1863 г. Финляндского сейма), а также с начала реформы системы государственного управления Царства Польского после подавления Польского восстания 1863-1864 гг., и до начала 80-х гг. XIX в. Конечная дата связана с постепенным переходом российского правительства от осознания необходимости ограничения обособленности Финляндии к непосредственным действиям в этом направлении, начиная с царствования Александра III, и с другой стороны, с достижением в 70-е гг. XIX в. полной унификации управления Царства Польского с общегосударственной системой.
Территориальные рамки. В работе исследуются организация государственной власти и правовой статус Великого княжества Финляндского и Царства Польского в составе Российской империи как двух наиболее развитых национальных окраин, находящихся в достаточно близких социально-экономических условиях и обладающих (для Царства Польского скорее "обладавшего") совершенно особым правовым положением в составе Империи.
Именно в данных национальных окраинах абсолютная власть российских императоров впервые была ограничена. Их политическое развитие и изменение правового статуса имели определенные сходные черты, которые, однако, проявлялись в различные периоды времени. Наличие широкой государственной автономии Великого княжества Финляндского и статуса государства, находящегося в унии с Российской империей, у Царства Польского с последующей длительной ликвидацией такой обособленности, несомненно выделяют вышеназванные территории из состава национальных окраин России.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. В рассматриваемый период происходят серьезные изменения в законодательном регулировании правового статуса и органов государственной власти данных окраин. Делаются попытки отхода от полуфеодальных государственно-правовых отношений. Так, в Великом княжестве Финляндском издается офи-
циально в качестве основного закона Сеймовый Устав 1869 г., где ограничиваются права российского монарха и происходит попытка легализации шведского законодательства, ограничивающего права монарха. Принимаются новые нормативные акты, реформирующие отдельные государственные учреждения княжества. Несмотря на все более осторожное отношение и даже, в отдельных случаях, противодействие российского правительства государственная автономия Финляндии к концу 70-х гг. XIX в. достигает своего пика. Одновременно происходит окончательное включение Царства Польского в общегосударственный механизм путем введения имперского законодательства, общегосударственных учреждений с их подчинением высшим и центральным властям Империи, тем самым оно превращается в одно из российских генерал-губернаторств.
Участие имперских властей в проводившихся здесь реформах различно. В Финляндии центральное правительство, как и прежде, не проявляет должной активности в разработке и проведении таковых. Фактически отсутствуют и сколь-либо серьезные формы такого участия. Однако появляются первые тенденции изменения такого положения. В Польше постепенно вводится общегосударственная (с некоторыми изъятиями) система издания нормативных актов и принятия решений. Преобразования проходят без участия ликвидируемых польских учреждений. Сложившийся порядок взаимодействия финляндских и имперских властей создавал трудности для обеспечения интересов всего государства, его подданных и отдельных учреждений, что стало наглядно проявляться именно в рассматриваемое время. Однако четкое законодательное урегулирование данной сферы влекло неизбежное определение правового статуса княжества в составе Российской империи. Последнее могло вызвать серьезные политические последствия.
В Царстве Польском и в меньшей степени в Великом княжестве Финляндском политические условия и интересы преобладали при проведении преобразований над собственно управленческими и юридическими началами. Это
стало тормозом для проведения ряда реформ в Великом княжестве. Местные и имперские интересы все более входили в противоречие. Общегосударственная власть ставила заслон начинаниям, которые вели к увеличению самостоятельности княжества. Местные противоречия также создавали определенные сложности. В результате не было реформировано правительство, не были созданы представительные учреждения на уровне губерний и уездов. В Польше правительственные документы прямо говорят о приоритете общегосударственных интересов и, прежде всего, обеспечении здесь твердого порядка управления.
В ходе реформ в Царстве Польском была создана стройная и эффективная система губернского и уездного управления, близкая к общегосударственному образцу. Городское самоуправление, а также губернское и уездное отсутствовали, но имелось довольно передовое гминное самоуправление. Распространивши на Царство Польское свое действие, Судебные Уставы 1864 г., хотя и с серьезными изъятиями, существенно улучшили работу судебной системы. Великое княжество Финляндское, несмотря на урезанный характер реформ, серьезно упрочило свое управление путем увеличения власти правительства - Финляндского сената и постоянных созывов парламента - Сейма. Власть генерал-губернаторов (наместника), представляя собой элемент децентрализации имперского управления, успешно использовалась в целях унификации управления, способствовала в конечном счете дальнейшей его централизации. Но тем самым возникало противоречие, которое наглядно проявилось, прежде всего, в деятельности главного начальника в Польше.
Отношение к реформированию государственного управления Великого княжества Финляндского со стороны имперской власти находилось под влиянием польского опыта, но, как показало будущее, без серьезного его осмысления. Если не говорить о частных случаях, то в целом административная политика российского правительства в Польше рассматриваемого периода вполне закономерна. Она несомненно объективно отражала существующее в крае положение и учитывала прежние неудачи, но не могла не иметь отдель-
ных ошибок (в том числе и на местах) и разрешить все существующие трудности.
6. Преобразованное государственное управление данных национальных окраин оказалось вполне эффективным и решало тактические задачи центральной власти, но не имело исторической перспективы.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна диссертации определяется тем, что впервые в рамках отечественного государства и права проведено комплексное сравнительное исследование правового статуса и организации государственной власти Великого княжества Финляндского и Царства Польского в составе Российской империи в период проведения буржуазных реформ.
В работе анализируется развитие нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы нахождения в составе Российской империи представленных окраин, их аппарата управления, судебной системы, а также высшие и центральные имперские учреждения, осуществлявшие свою деятельность в отношении Финляндии и Польши.
В работе впервые дано цельное представление о всей многогранности имперской административной политики в Великом княжестве Финляндском и Царстве Польском в сравнении, выявлены общие тенденции в процессе развития взаимодействия местных и имперских властей, показаны особенности роли главных начальников (генерал-губернаторов, наместника) в управлении территориями в период буржуазных реформ. Выявляется влияние общегосударственных интересов и административного опыта на проводимые в окраинах преобразования вплоть до губернского, уездного уровня, местного управления и самоуправления и судоустройства.
Теоретическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования определяется, с одной стороны, новизной ее выводов, положений и конкретно-исторического материала, а с другой, предметом исследования, который с полным основанием относится к современной российской действи-
тельности. Исследование позволяет глубже понять процессы, проходящие в сфере национально-государственного строительства, обобщая соответствующей опыт одного из переломных моментов истории Российского государства.
Основные выводы и положения диссертационного исследования, в той или иной мере, относятся и к другим национальным окраинам Российской империи, где, зачастую, происходили схожие процессы в области их государственного управления.
Практическое значение работы. Материалы данного исследования используются и могут быть использованы в дальнейшем:
- при подготовке обобщающих трудов по истории государственного
строя указанного периода, а также для дальнейшего изучения проблемы право
вого статуса и управления национальными окраинами;
в процессе преподавания истории отечественного государства и права, спецкурсов по государственному управлению;
при выявлении материалов и формировании сборников документов, посвященных правовому статусу и управлению национальными окраинами;
при разработке рекомендаций органам государственной власти при подготовке мер в отношении национальных территорий Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования нашли отражение в опубликованных работах: монографии "Великое княжеств Финляндское и Царство Польское в государственном механизме Российской империи (середина 60-х годов XIX века - 1881 год)" (М.: ИГ "Юрист", 2003); учебном пособии "Финляндия и Польша в составе Российской империи: становление и развитие буржуазных судебных систем (сер. 60-х гг. XIX в. -1914 г.)" (Ульяновск: УлГУ, 2001); ряде статей, тезисов и докладов, а также в выступлениях на научно-практических конференциях в Ульяновском государственном университете (октябрь 2001 г.), на Международной конференции историков государства и права в г. Самаре (май 2001 г.). Материалы исследова-
ния используются автором при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу "История отечественного государства и права" и "История таможенного дела и таможенной политики" в Ульяновском государственном университете.
Структура работы обусловлена степенью разработанности темы исследования и решением поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемых источников и литературы и приложения.
Правовой статус Великого княжества Финляндского и Царства Польского в составе Российской империи
Характерной чертой феодального государства являлось то, что зачастую не все его центральные учреждения распространяли свою власть на отдельные территории, где имелись свои особенные системы управления и местное законодательство. Тем самым, они приобретали особое положение в составе государства, или же могли сами быть таковыми. В таких случаях правовая связь двух или более государств могла приобретать форму унии (личный или реальный). Однако обычно определенный партикуляризм, присущий феодализму, отнюдь не противоречил идее единого централизованного государства.
В ином положении находились монархические государства в случае, если их престолы занимало одно и то же лицо. Такое объединение может представлять собой личную (персональную) или реальную (органическую) унию. Заведомо точных, устоявшихся определений видов уний государств не существует. Однако с большей или меньшей определенностью и применительно к связям Великого княжества Финляндского, Царства Польского с Российской империей можно выделить общепризнанные характерные черты для личной и реальной уний.
Первая возникает в случае совпадения прав одного лица в силу династических связей и законов о престолонаследии (различных государств) на престолы двух или более государств. Соответственно последние сохраняют полный суверенитет, свои системы органов власти и правовые системы. Это случайное, непрочное соединение государств, которое может быть прекращено со смертью общего монарха, так как его наследник может уже не удовлетворять вышеуказанным требованиям.
Напротив, правовая связь между государствами в форме реальной унии носит глубокий, постоянный характер и покоится на единстве законов о престолонаследии. Взгляды на юридические основания возникновения реальной унии были различны. Но, как правило, оно происходит на договорной основе, хотя возможно и иным способом: путем одностороннего акта верховной власти или в силу обычного права. Таким образом, особое значение приобретает характер фактический отношений.
Весьма сложным остается вопрос о пределах единства государств, состоящих в реальной унии. Но, во всяком случае, они выступают во внешнеполитических отношениях как единое государство, а значит обладают соответствующими едиными учреждениями. К ним можно отнести, кроме того, единые оборонные и финансовые ведомства. Подобные отношения могут устанавливаться в договорном порядке. В остальном государства продолжают сохранять полную самостоятельность. Поэтому вполне возможным становятся серьезные различия в правовом статусе монарха в государствах, состоящих в реальной унии.
Распространение понятия личной унии на всякое соединение государств вследствие общности монарха, в том числе и постоянной, мало что меняет в отношениях Российской империи и данных национальных окраин, так как во все периоды существования они сопровождались общностью государственных учреждений47.
Присоединение Великого княжества Финляндского и территорий бывшего Герцогства Варшавского к Российской империи состоялось примерно одновременно в результате военных действий. В одном случае вследствие войны со
Швецией в 1808 г. , в другом - после наполеоновских войн по Венскому трактату от 21.04/3.05. и Акту Венского Конгресса от 28.06/9.07.1815 г., которым за Россией закреплялась большая часть Герцогства Варшавского49. Политическое положение в составе Российской империи этих двух вновь присоединенных национальных окраин, несмотря на определенные сходные черты, имело и несомненные серьезные отличия, которые в дальнейшем усилились.
В марте 1808 г., когда военные действия находились в самом разгаре, Александр I разослал европейским державам декларацию о присоединении шведской части Финляндии к России, а манифестом от 20.03/1.04. 1808 г. населению княжества возвещалось о "покорении шведской Финляндии и о присоединении оной навсегда к России"50. На основании манифеста жители завоеванных финских территорий были приведены к присяге на верность российскому императору51. К ноябрю 1808 г. большая часть княжества находилась в руках русских войск, и императорским указом от 7/19 ноября для управления вновь присоединенными землями был создан Комитет главного правления Финляндии с генерал-губернатором во главе52. Этим же постановлением предполагалось собрать депутатов от всех сословий, по образцу шведских рикстагов, на Сейм в г. Борго. Александр I принял титул великого князя финляндского, что было юридически оформлено 25.12/6.01. 1808/09 г.53
На собравшемся весной 1809 г. Сейме Александр I утвердил "коренные законы, права и преимущества, которыми каждое состояние сего княжества... по конституциям их доселе пользовались, обещая хранить оные в нерушимой и непреложной их силе и действии"54. Уже после Сейма, в сентябре 1809 г., между Россией и Швецией был подписан Фридрихсгамский мирный договор, по которому Великое княжество Финляндское без каких-либо условий присоединялось к Российской империи55.
Таким образом, как справедливо отметил И.И. Кяйвяряйнен, "сами основы конституционного правления в Финляндии были крайне неопределенно сформулированы на Боргоском сейме"56. Неопределенность, пожалуй, имела место не только с формулировкой, но с самими основами "конституционного правления". Поэтому события на Боргоском сейме вряд ли можно принимать за дарование Финляндии особой, отличной от имперской, формы правления или, тем более, за создание нового государственного образования . Император Александр I намеренно использовал расплывчатые формулировки, давая обещания на Сейме. Доказательством этого служит то, что проект конституции Егергорна для Великого княжества был решительно отклонен как Сперанским, так и царем; отвергались подобные конституционные проекты и в дальнейшем58.
Высшие и центральные имперские учреждения
Кризис социально-экономических отношений, сопровождавшийся, с одной стороны, ростом нарождавшейся буржуазии с ее политическими требованиями, с другой стороны, тесно связанный с этим подъем самосознания народов обширных национальных окраин в середине XIX в., привел к проведению там буржуазных реформ. Их интенсивность и глубина были различны, часто они распространялись на национальные районы с большим запозданием, либо от их проведения там правительство было вынуждено отказываться .
Для подготовки реформ и дальнейшего претворения их в жизнь верховная власть создавала многочисленные специальные комитеты на правах высших государственных учреждений, которые выполняли законосовещательные функции, и, как правило, являлись высшими административными учреждениями в отношении местных органов управления98.
Сразу после присоединения в 1808 г. к России Великого княжества Финляндского возникла необходимость создания специального органа, служившего посредником по административным делам между местными учреждениями и российским императором. Созданное в 1809 г. учреждение, состоявшее из докладчика по финляндским делам М.М. Сперанского, сосредоточившего в своих руках дела по преобразованию управления княжеством, и трех помощников из финляндцев, просуществовало недолго". Уже в 1811 г. в Санкт-Петербурге учреждается Комиссия финляндских дел во главе с бывшим шведским дипломатом бароном Г. Армфельтом, который и занялся организацией нового коллегиального органа100. В состав комиссии входили председатель, по меньшей мере, три члена и статс-секретарь - все финляндские должностные лица. Статс-секретарь представлял финляндские дела на "высочайшее" рассмотрение и являлся управляющим канцелярий комиссии. Комиссия, будучи совещательным учреждением, занималась подготовкой дел по управлению Великого княжества, требующих утверждения императора, и предоставлением по ним заключений101.
Председатель Комиссии финляндских дел и член Государственного Совета граф Г. Армфельт, пользовавшийся полным доверием Александра I, став почти полновластным правителем Финляндии, стремился укрепить обособле-ние Финляндии и устранить влияние имперских властей . Во многом благодаря его усилиям в 1811 г. к окраине была присоединена Старая Финляндия.
В дальнейшем степень власти и преобладание того или иного органа в системе управления княжеством зависели от личного доверия монарха103.
Борьба между статс-секретарем и генерал-губернаторами, с переменным успехом и с непродолжительными перерывами, продолжалась до конца столетия. Так, энергичный и находившийся под покровительством Аракчеева генерал-губернатор А. Закревский (1823-1831 гг.) часто действовал помимо Финляндского сената и статс-секретаря Ребиндера (1811-1841 гг.)104.
Манифестом от 17/30 марта 1826 г. Комиссия финляндских дел упразднялась, но должность статс-секретаря была сохранена105. По инструкции, изданной вместе с манифестом, статс-секретариат приобрел следующую структуру и полномочия. При статс-секретаре, назначаемом непосредственно царем, имелся помощник и канцелярия (вскоре получившая название - Финляндской Его Императорского Величества канцелярии). Статс-секретарь должен был находиться при особе императора, возглавлял канцелярию "по всем делам, относящимся к гражданскому управлению" княжеством, единолично докладывал "дела, относящиеся до общего гражданского управления края, которые по коренным законам и основным постановлениям края подлежат рассмотрению и разрешению Высочайшей власти", сообщал высочайшие повеления генерал-губернатору. Донесения Финляндского сената, рапорты и отчеты генерал-губернатора представлялись императору только через статс-секретаря, причем по представлениям выше указанных органов для доклада, статс-секретарем составлялись записки с кратким изложением сути дела. Статс-секретариат получал в теории широкие возможности для искажения представляемых донесе ний . Впоследствии подобные обвинения высказывались противниками финляндской обособленности107.
Помощник статс-секретаря замещал его в случае болезни или отсутствия и "имел ближайший" надзор за канцелярией, которая, в свою очередь, состояла из двух отделений, русского и шведского, соответственно для русской и шведской переписки. Положение о назначении в статс-секретариат лишь финляндских граждан было исключено, но такая практика сохранялась. В манифесте уничтожение коллегиального органа обосновывалось завершением преобразований в крае, а также необходимостью упрощения разрешения дел108. Другой существенной причиной являлась консервативная внутренняя политика Николая I, который в отличие от Александра I лишь терпел финляндскую автономию109. Наличие подобного органа из финляндцев подчеркивало особый статус Финляндии, к тому же ограничивало власть генерал-губернаторов, назначавшихся обычно из русских или обрусевших финляндских чиновников.
Генерал-губернаторская власть и местное правительство
Во главе управления Великим княжеством Финляндским и с 1874 г. Царством Польским стоял назначаемый лично императором генерал-губернатор. Институт генерал-губернаторов, или главных начальников губерний (наместников, главноначальствующих), во второй половине XIX в. сохранялся в основном на окраинах Российского государства.
Эта должность, по замыслам правительства, "была признана необходимою лишь для некоторых местностей Империи, представляющих какие-нибудь особенные условия" . Именно национальные окраины, с их сложной политической обстановкой, и стали полем деятельности генерал-губернаторской власти, права и обязанности которой закреплялись Инструкцией 1853 г., вошедшей в книгу II части первой тома II Свода законов издания 1857 г.244
Должность генерал-губернатора носила особый, порой чрезвычайный характер. Как писал А.Д. Градовский: "По смыслу действующих законов, генерал-губернаторства сделались органами управления стоящими отдельно мини стерств, как исключение из общего закона"245. Но сам закон не давал четкого определения полномочий генерал-губернаторской власти. Общая инструкция генерал-губернаторам 1853 г. указывала: "В порядке общего губернского управления генерал-губернаторы суть главные блюстители неприкосновенно сти верховных прав самодержавия, пользы государства и точного исполнения законов и распоряжений высшего правительства по всем частям управления во вверенном крае". Далее статьи инструкции содержали такие формулировки: "генерал-губернатор наблюдает...", "устремляя все свое внимание... он устраняет всякий повод..." и т.д.
Главные положения, характеризующие место генерал-губернаторов в административной вертикали, содержали ст.ст. 328 и 329 Инструкции. Первая гласила, что "распоряжения министров и главноначальствующих... передаются к исполнению в губернии не иначе, как чрез генерал-губернаторов". Вторая делала существенное дополнение: "Равным образом новая мера, или особое распоряжение, относящиеся до благоустройства, общей пользы и казенного интереса в крае, не предпринимаются иначе, как по предварительном истребовании соображений и заключения генерал-губернатора". С министрами главные начальники губерний "сносятся" как с равными отношениями, а также имеют право личного доклада императору24 .
Таким образом, должность генерал-губернатора превратилась "из простой административной в исключительную политическую"247. Неясность закона, чрезвычайные полномочия, независимость от центральных властей, с одной стороны, создавали путаницу в управлении окраинами государства, с другой стороны, способствовали созданию систем личного правления отдельных главных начальников. По этому поводу в дневнике П.А. Валуев заметил, говоря о генерал-губернаторах Западного края: "Каждый из них мог иметь свой взгляд, изобретать свои права, применять к делу свою систему"248. Логическим завершением такого порядка были полномочия Кавказского наместника (до 1881 г. и с 1905 г.) и наместника Царства Польского (до 1874 г.).
Еще одним недостатком генерал-губернаторского правления становилась зависимость главноначальствующих от местных политических сил. Фактически беззаконная власть генерал-губернаторов заставляла их, как это ни странно, искать опору на местах, что объяснялось именно надзаконностью генерал-губернаторских прав, их большим политическим значением. Впрочем нередко генерал-губернаторы вступали в конфликт с "интересами господствующих местных классов", часто имевших сильные позиции и покровительство в Петербурге249. Особенно яркий пример, в этом смысле, являют собой финляндские генерал-губернаторы.
Циркуляр генерал-губернатора для губернских властей, находившихся в безусловной зависимости от него, был "гораздо важнее общего закона" . Такая практика не могла не приводить главных начальников губерний к столкновению с центром - с министерствами и главными управлениями. Каждый из них зачастую больше заботился о расширении собственной власти, нежели о интересах управляемой территории.
Губернский и уездный аппарат управления
Серьезным отличием систем управления Финляндии и Польши было наличие у них совершенно иного, организованного на основе особого законодательства, губернского и уездного управления. Сформировавшиеся в течение XVIII - первой половины XIX вв. под влиянием государств, в зависимости от которых находились данные национальные окраины, губернское и уездное управление этих территорий, вошедших в состав Российской империи, хотя и с изменениями (в Царстве Польском значительными), продолжало действовать и в середине 60-х гг. XIX в. Следует отметить, что институты губернского управления имели не так уж много собственного самобытного, а, скорее, копировали соответствующие административные органы своих бывших поработителей. Центральное правительство, в случае необходимости, проводило преобразования губернской администрации, приспосабливая ее к решению своих за-дач502.
В Финляндии имперское правительство, в несравненно меньшей степени озабоченное поддержанием политического спокойствия и своего господства, вплоть до начала XX в. не ставило своей целью проводить каких-либо крупных преобразований в сфере губернской и уездной администрации, оставляя их в большей степени в прежнем состоянии. От Швеции России достались 6 губерний, к которым в 1811 г. манифестом Александра I присоединялась так называемая "Старая Финляндия" - Выборгская губерния503. Присоединение состоялось без участия представительного органа - Сейма. Финляндцы впоследствии утверждали, что любое изменение границ княжества законно лишь при совместном принятии решения Финляндским сеймом и императором.
В 1831 г. произошла реформа административно-территориального деления Великого княжества, губерний стало восемь: Нюландская, Або-Бьернеборская, Товастгусская, Выборгская, С. Михельская, Куопиоская, Выза-ская и Улеаборгская504. Губернии делились на округа или уезды, от 4 до 10 в каждой, которые в свою очередь состояли из ленсманских дистрихтов и общин, последние иногда могли совпадать, но чаще всего ленсманский дистрихт или участок состоял из двух общин, причем территория общины могла лежать как в одном ленсманском округе, так и в двух505. Обычно в составе уезда имелось от 4 до 7 ленсманских участков. Основным отличием общины от ленсманского участка в качестве низших административных единиц было то, что первая представляла собой административно-хозяйственное деление, а вторая - административно-полицейское506.
Возглавлял губернское управление Финляндии губернатор, назначаемый непосредственно императором. Существовали две особые губернские экспедиции - губернская канцелярия под началом губернского или ландс-секретаря и губернская контора под управлением ландс-камерира . Эти должностные лица имели заместителей - вице-ландс-секретарей и вице-ландс-камериров. Губернская канцелярия осуществляла обнародование правительственных постановлений, разрешала дела общего управления губернией, издавала постановления о приведении в исполнение решений и приговоров судов, надзирала за промыслами и благоустройством городов и уездов, ведала замещением местных должностей.
Губернская контора являлась органом финансового управления губернией, а также осуществляла контроль в этой сфере и занималась управлением государственным имуществом508. Часть дел, например, о тяжбах по казенным имениям, об устройстве новых почтовых станций, мельниц и тому подобное, должны были рассматриваться губернской конторой и канцелярией совмест-но509.
Решения по губернскому управлению принимались губернатором по совещанию с ландс-секретарем или ландс-камериром, однако в случае их разногласия голос губернатора являлся решающим, чиновники обязаны были скрепить такое решение, но имели право внести свое особое мнение в протокол . Таким образом, губернатор оказывался полновластным хозяином в губернии. В отсутствие губернатора управление вверялось губернскому правлению в составе ландс-секретаря и ландс-камерира, если по какому-либо административному вопросу они не могли придти к единому мнению, то решение принималось в зависимости оттого, к чьей компетенции относилось дело.
Губернатор, в руках которого концентрировалась вся власть в губернии, подчинялся в зависимости от вида исполняемых поручений различным вышестоящим учреждениям:
1) генерал-губернатору как высшему должностному лицу, через которого представлялся императору ежегодный отчет об управлении губернией на русском языке;
2) Хозяйственному департаменту Сената по вопросам охраны правопорядка и заведывания полицией, управлением казенными поместьями, местным
самоуправлением, выборами сеймовых депутатов и остальными вопросами местной администрации;
3) гофгерихтам по вопросам губернаторского надзора за работой местных судов и исполнением их решений и приговоров512.
Уездное управление осуществлялось под руководством особого должностного лица земской полиции - коронного фогта, в компетенцию которого входили следующие обязанности:
1) наблюдение за соблюдением общественного порядка и безопасности; 2) надзор за исполнением судебных решений и предписаний губернатора; 3) охрана интересов казны в уезде, сбор налогов и иных сборов513.
В осуществлении последней функции ему помогал уездный бухгалтер, который вел учет податей и особую поземельную книгу для определения количества оброков с земельных владений. Назначался коронный фогт Хозяйственным департаментом Сената. Ему подчинялись полицейские чины - ленсманы, назначаемые губернатором. В ленсманском участке, в который входили обыч но одна или две общины (церковные приходы), ленсман осуществлял те же функции, что и коронный фогт.
