Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Социальная и юридическая природа гражданства
1. Исторические условия и социальные предпосылки становления гражданства
2. Понятие и общая характеристика гражданства 35-63
3. Юридическая природа гражданства 63-90
ГЛАВА II. Законодательное регулирование гражданства в Российской Федерации и пути его совершенствования
1. Федеральное и республиканское гражданство в Российской Федерации
2. Двойное гражданство в Российской Федерации 113-141
3. Правовое регулирование приобретения и прекращения гражданства в Российской Федерации
4. Деятельность органов внутренних дел по реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации
Заключение 201-202
Список использованной литературы 203-220
Приложение
- Исторические условия и социальные предпосылки становления гражданства
- Понятие и общая характеристика гражданства
- Федеральное и республиканское гражданство в Российской Федерации
- Двойное гражданство в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Провозглашение Конституцией Российской Федерации как демократического правового государства требует углубленной разработки вопроса о взаимоотношениях личности и государства. Одним из основополагающих критериев оценки демократичности и соответствия международному праву национального законодательства могут служить учет и практика реализации положений ст. 15 Всеобщей Декларации прав человека, принятой 10 декабря 1948 г. («Каждый человек имеет право на гражданство; никто не может быть произвольно лишён своего гражданства или права изменить свое гражданство»).
В Российской Федерации основополагающие принципы института гражданства отнесены к основам конституционного строя (ст.6 Конституции Российской Федерации), однако в настоящее время процесс формирования института гражданства в нашей стране, да и в бывших союзных республиках нельзя признать завершенным. Становление института гражданства в республиках бывшего СССР только набирает силу, что связано с формированием своей государственности, немыслимой без гражданства. При этом ряд республик выдвигают собственные принципы гражданства, зачастую противоречащие международным, что объективно приводит к возникновению проблемы национальных меньшинств, лиц без гражданства, а также этнических соотечественников, оказавшихся за пределами государства, гражданами которого они хотели бы являться.
Наличие собственного гражданства республик в составе Российской Федерации порождает несогласованность и противоречия между законодательствами Российской Федерации и республик по проблемам гражданства. Таким образом, объективно назрела необходимость приведения законодательства республик, относительно гражданства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством о гражданстве. В аспекте взаимоотношений России с другими странами, и, прежде всего, со странами ближнего зарубежья, особое значение приобрела проблема двойного гражданства, поскольку в результате распада СССР и возникновения новых независимых государств на его территории прежнее единое союзное гражданство перестало существовать. В этих условиях необходима соответствующая разработка правового регулирования отношений, связанных с двойным гражданством.
Динамичность института гражданства, его многогранность и наличие проблем, связанных с его развитием, свидетельствуют об актуальности и важности дальнейшего исследования данной темы.
Степень научной разработанности темы. Исследованию института гражданства посвящена обширная отечественная и зарубежная научная литература.
Большой вклад в разработку этого института, как во внутригосударственном, так и в международном праве внесли Ю.Р.Боярс, Д.Л.Златопольский, С.С.Кишкин, Р.И.Кулик, В.В.Полянский, В.М.Сафронов, Г.И.Тункин, М.А.Шафир, В.С.Шевцов, С.В.Черниченко.
Вопросы гражданства затрагиваются в трудах таких современных ученых-юристов, как М.В.Баглай, Б.Н.Габричидзе, Л.Д.Воеводин, Е.И.Козлова, С.А.Комаров, Е.А.Лукашёва, Г.В.Мальцев, Н.А.Михалева, Б.А.Страшун, Б.Н.Топорнин, Б.С.Эбзеев, В.Е.Чиркин, Ю.А.Дмитриев. Особо автор хотел бы выделить работы С.А.Авакьяна, Н.В.Витрука, О.Е.Кутафина, О.О.Миронова, Д.Е.Горовцева, А.В.Мицкевича.
В диссертации использовались и публикации зарубежных учёных. Это исследования Т.Хаммара, У.Г.Хилла, Л.Д.Фридмэна, А.Шайо, И.Изензее, П.Кирххофа и других.
В последнее время в Российской Федерации был подготовлен ряд диссертационных исследований института гражданства в постсоветский период. К их числу относятся работы О.В.Брянцева, Ибраимова У.С., Нехай Э.А., Т.Е.Шингирей, Э.В.Яхиной.
Тем не менее, многогранность процессов, связанных с формированием института гражданства Российской Федерации, динамика этого института, обусловленная развитием российской государственно-правовой системы, требуют его дальнейшего всестороннего теоретического осмысления.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составляет значительный нормативный материал: Конституция Российской Федерации, конституции республик в её составе, Закон о гражданстве Российской Федерации, законы о гражданстве республик в составе Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда РФ, иное федеральное законодательство Российской Федерации, а также международно-правовые договоры и соглашения Российской Федерации, конституции и законодательство о гражданстве стран ближнего и дальнего зарубежья. Использованы также материалы и публикации периодической печати.
Цели и задачи диссертации. Актуальность и сложность темы, состояние её научной разработанности обусловили цели, задачи и предмет исследования.
Целью диссертационной работы является всесторонний анализ и исследование на основе комплексного подхода теоретических основ института гражданства, роли и места института гражданства в системе российского права, его особенностей, а также возможных путей развития.
Для достижения указанной цели в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:
• рассмотрение исторических условий и социальных предпосылок возникновения гражданства;
• формулировка и обоснование определения понятия гражданства;
• раскрытие сущности и содержания гражданства, его социальной и политико-правовой природы; характеристика гражданства как межотраслевого комплексного института в системе российского права;
• исследование механизма влияния гражданства на формирование правового положения личности;
• проведение сравнительного анализа законодательства о гражданстве Российской Федерации и зарубежных стран, в том числе стран-участников СНГ;
• исследование соотношения федерального гражданства Российской Федерации и гражданства республик в её составе;
• рассмотрение института двойного гражданства и его значения для Российской Федерации на современном этапе развития;
• исследование оснований и порядка приобретения и прекращения российского гражданства;
• изучение деятельности органов внутренних дел по реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации;
Объектом исследования является совокупность связанных с гражданством правовых отношений, складывающихся между личностью и государством.
Предмет исследования составляет законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы гражданства.
Методологической основой исследования служит диалектико- материалистический подход, а также система различных методов, логических приёмов и средств познания данной проблемы. Раскрытие темы проводилось с позиций общенаучных методов (социологический, системный, структурно- функциональный, конкретно-исторический, статистический), общелогических методов теоретического анализа, частнонаучных методов (сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, конкретизации, толкования). В ходе исследования были использованы научные положения и выводы, содержащиеся в работах по философии, политологии, социологии.
Автором использованы результаты проведенного им социологического исследования по вопросам гражданства.
Научная новизна исследования. Диссертация является одним из первых комплексных монографических исследований института гражданства в качестве основы конституционного строя и важнейшей предпосылки правового положения (правового статуса) личности.
В работе раскрыта социальная основа гражданства, исторические условия его становления, сформулировано и обосновано определение понятия гражданства, дифференцирована юридическая природа гражданства, рассмотрены соотношение федерального и республиканского гражданства, проблема двойного гражданства в Российской Федерации, особенности приобретения и прекращения гражданства в Российской Федерации. Автором выработан ряд предложений, направленных на совершенствование законодательства о гражданстве Российской Федерации, важнейшие из которых заключаются в необходимости:
- отказа от признания двойного гражданства в Российской Федерации;
- установления ряда дополнительных требований (цензов) при приёме в гражданство Российской Федерации (знание русского языка, наличие декларируемого источника существования, более продолжительный ценз оседлости);
установления субинститута утраты гражданства Российской Федерации;
- увеличения ставки государственной пошлины, оплачиваемой при приобретении российского гражданства;
- создания единой информационной сети по делам о гражданстве на территории Российской Федерации и на территории стран-участников СНГ. На защиту выносятся следующие итоговые положения:
1. Гражданство как целостное явление шире юридического института гражданства и включает в себя также социальные, политические, нравственные и психологические аспекты. При этом, если в правовом качестве гражданство представляет собой связь лица с государством, то в социальном аспекте гражданство олицетворяет, прежде всего, связь лица с обществом, образующим государство и представленным в виде народа (нации).
2. Гражданство - не только правовая, но и политико-правовая связь лица с государством. Это обусловлено высоким политическим потенциалом гражданства, выражающимся в том, что только граждане обладают возможностью принимать участие в осуществлении политической власти и только на граждан распространяется в полном объёме политическая власть государства.
3. Гражданство - особое политико-правовое состояние человека, представляющее собой общую, непрерывную и устойчивую связь его с государством, вследствие чего лицо получает возможность пользоваться всеми установленными законом правами и свободами, а также несёт определённые обязанности.
4. Многогранность юридической природы гражданства проявляется в том, что оно выступает и как самостоятельный межотраслевой комплексный институт права, и как субъективное право по поводу гражданства, и как особого рода длящееся правоотношение, существующее в общей, и конкретной формах, и как правовое состояние, составляющее часть правового положения (правового статуса) гражданина.
5. Наряду с внутригосударственным существует и международно- правовой институт гражданства, нормы которого имеют приоритет по отношению к нормам внутригосударственного права.
6. Институт гражданства в Российской Федерации совмещает институт общефедеральное гражданство и гражданство республик в её составе. Двухуровневое гражданство предопределено историческими условиями, тем не менее в правовом отношении существование гражданства республики без федерального гражданства невозможно. Первое имеет ограниченные Конституцией РФ и федеральным законодательством пределы правового регулирования и собственное юридическое содержание. Необходимость совершенствования правового регулирования республиканского гражданства связана с поиском оптимальной модели государственного устройства Российской Федерации и проблемой определения степени суверенитета входящих в её состав субъектов.
7. Отношение государства к двойному гражданству определяется совокупностью факторов, зависящих от особенностей политики, культуры, демографической и этнографической ситуации, географического положения страны. Признание в ч. 2 ст. 62 Конституции Российской Федерации двойного гражданства непосредственно связано с распадом СССР, и наличием значительного этнического русскоязычного населения, проживающего за рубежом. Тем не менее в большинстве стран-участников СНГ отмечается тенденция к отказу от двойного гражданства, поскольку признание его рассматривается как ущемление собственного суверенитета. Институт двойного гражданства в России обусловлен необходимостью урегулирования отношений в рамках СНГ, связанных с гражданством и правами российских соотечественников.
8. Государственно-правовая политика Российской Федерации в сфере гражданства в настоящее время основывается на принципе накопления, что делает этот институт наиболее открытым по сравнению с другими государствами, в том числе со странами-членами СНГ. Данная особенность объясняется принятием и действием Закона о гражданстве Российской Федерации в условиях переходного после распада СССР периода, когда нельзя было предвидеть ни характера будущих отношений с новыми государствами-членами СНГ, ни особенностей формирующейся правовой системы Российской Федерации. Требование безопасности государства диктует необходимость преодоления правовых последствий распада СССР и принятия нового закона о гражданстве Российской Федерации в течение ближайшего времени.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Проблема становления института гражданства в Российской Федерации актуальна как в теоретическом, так и в практическом отношении. Научное исследование института гражданства, проведённое диссертантом, представляет собой вклад в разработку теоретических основ гражданства и может иметь широкую область практического применения.
Выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при дальнейшей разработке теоретических аспектов гражданства, в законотворческой деятельности, регулирующей отношения гражданства в Российской Федерации, в преподавании курса теории права и государства, конституционного права в высших юридических заведениях, в практике государственных органов, занимающихся вопросами гражданства.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, сделанные в работе, нашли отражение в опубликованных автором статьях, выступлениях на научно-практических конференциях (Тула, 1999; Москва, 1999; Смоленск, 2000).
Работа выполнена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права Юридического института МВД России.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии и приложения.
Исторические условия и социальные предпосылки становления гражданства
Понимание социально-правовой природы гражданства было бы неполным без рассмотрения вопроса о генезисе гражданства.
Развитие гражданства в истории человеческого общества отражает историю развития взаимоотношений между личностью и государством, особенности политических процессов в обществе, роль и место личности в общественно-политической сфере жизни общества и государства.
Рассматривая происхождение гражданства и соотношение этого понятия с понятиями общества и государства, необходимо решить вопрос о первичности и взаимодействии указанных категорий. Следует ли считать, что возникновение гражданства совпадает с возникновением государства, или же следует рассматривать гражданство как предпосылку для формирования государства?
Отвечая на этот вопрос, следует отметить, что процесс формирования государственной организации, и в особенности, права, - это процесс, исторически неуловимый, растянутый на длительное время. Ни об одном известном обществе прошлого нельзя сказать, что, вот, до такого-то года у народа не было, а с такого-то числа оно существует. В равной мере это относится и к гражданству.
Человек как биологический вид существует более двух миллионов лет. Примерно 40 тысяч лет назад появился предок современного человека - кроманьонский человек. Самые первые государства возникли около пяти тысяч лет назад, на рубеже четвёртого и третьего тысячелетий до нашей эры; таким образом, государственность - относительно недавнее изобретение человечества1. Абсолютно большую часть своей сознательной истории человек жил вне государственно-организованного общества.
Упрощённо исходной основой формирования государства и права следует считать человеческий коллектив с устоявшимися социально-культурными связями в нём; коллектив этот должен быть исторически длительным, т.е. история его в данной среде обитания и в сложившимся культурном облике должна насчитывать более десятка поколений, а также самовоспроизводящимся, не вымирающим, и в этом смысле прогрессирующим. Из того, что известно о первобытных коллективах, развивавшихся в направлении государственной их организации, следует, что такой коллектив должен составлять этническую общность и в этом отношении быть в значительной степени обособленным от других соседских коллективов. Этническая общность создавалась кровнородственными связями безусловно всех её членов и выражалась - к началу эпохи неолита (УШ-У тыс. до н.э.) - в том, что у членов коллектива был общий язык, единый религиозный культ и связанные с ним обряды, единые приёмы культурного обихода. Это был род - основная ячейка первобытного человеческого общества2.
Вопрос о происхождении государственности остаётся одним из дискуссионных в юридической науке, существуют многочисленные концепции, по-разному объясняющие появление государств. Многие современные школы в государствоведении исходят, прежде всего, из того, что государство - это определённое объединение людей, сообщество, проистекающее из необходимости жить вместе на определённой территории, в государственных границах, а всякая кооперация требует регулирования совместной деятельности, отношений людей и их группировок, имеющих различные интересы. В этом коренится характер государства как политического сообщества, которое в политологии иногда обозначают "как государство в широком смысле слова", отличая его от государства в узком смысле (государственной организации, системы учреждений, обладающих верховной властью на данной территории, аппарата государства)1.
Рассматривая государство как политическое сообщество, нельзя отождествлять государство, взятое в этом качестве, и общество в целом. Смешение указанных понятий было присуще авторам, писавшим свои работы до ХУП века. Но уже давно (некоторые считают, что это впервые сделали Локк, Гоббс, Руссо, другие - Гегель), в науке отчётливо различаются понятия общества и государства.
В научном плане понятие, отражающее общие основные признаки государства, позволяет, прежде всего, вскрыть отличия любой государственной организации общества от его негосударственных организаций, от других частей политической системы общества.
Представители социологического определения понятия государства рассматривают его как политическую общность, составляющими элементами (признаками) которой являются территория, население и власть. Во взаимосвязи эти элементы (признаки) образуют понятие государства как соединения людей под одной властью в пределах определённой территории.
Марксистский взгляд на признаки государства, отличающие его от организации общественной власти в родовом строе, изложен Ф.Энгельсом в работе "Происхождение семьи, частной собственности и государства". В главе "Варварство и цивилизация" Ф.Энгельс выделяет следующие основные признаки, присущие государственно-организованному обществу: разделение подданных государства по территориальным единицам; учреждение особой публичной власти, уже не совпадающей непосредственно с населением; взимание налогов с населения и получение от него займов для содержания аппарата государственной власти1.
Таким образом, государство представляет собой единую территориальную организацию политической власти в масштабе всей страны, или, по-другому, государство - это народ, юридически организованный на своей территории. Как пишет С.Н.Бабурин, - "раскрывая смысл государства через анализ образующего его народа, территории и власти, мы неизбежно убеждаемся в том, что имеет дело с общефилософской взаимосвязью формы и содержания. Территория предполагает некую обязательную форму существования государства, - народ - содержимое этой формы, а власть - силу, скрепляющую форму и содержание в единое целое" .
Государственная власть распространяется на всё население в пределах определённой территории, представляющей собой пространственную основу государства, пространственное условие его бытия. Территориальное разделение населения порождает новый социальный институт - гражданство или подданство, и, как следствие, деление индивидов на граждан, иностранцев и лиц без гражданства. Осуществление власти по территориальному принципу ведёт к установлению его пространственных пределов - государственной границы, отделяющей одно государство от другого.
Другим составляющим элементом, или, точнее, как пишет Л.С.Мамут, субстанцией государства3, является население, то есть человеческое сообщество, проживающее на его территории и подчиняющееся его власти. Народ как родовое понятие может быть охарактеризован как относительно широкая социальная группа, члены которой обладают чувством принадлежности к ней благодаря общим чертам культуры и историческому сознанию. Другими словами, народ - это консолидированное во имя достижения каких-либо социально-политических целей население территории государства.
Народ не обязательно совпадает с этносом. Если этнос - социально-биологический организм, то народ - социально-культурный, а то и уже только социальный . Этнос выступает исходной категорией, включающей в себя нации, народности, этнические и этнографические группы и в современном значении определяется как "группа людей, говорящих на одном языке, признающих своё единое происхождение, обладающих комплексом обычаев, укладов жизни, хранимых и освящённых традиций, и отличаемых ею от тако-вых других групп" . Представители того или иного этноса могут проживать компактно, имея или не имея свои национально-государственные образования, либо дисперсно (распылённо) среди других народов в иноэтнической среде.
Люди, принадлежащие к какому-либо народу, обладают более или менее выраженным сознанием вхождения в отличную от других общность. Национальное сознание предполагает отождествление себя с общими культурными ценностями, а также наличие эмоциональных солидарных связей между лицами, принадлежащими к одной нации. Этническая самоидентификация может в реальной жизни определяться социально-политическими факторами и не совпадать с действительным национальным происхождением человека. К числу факторов самоидентификации (личностного этнического самоопределения) относятся семья, сверстники, система культурных ценностей и особенно политический режим .
Понятие и общая характеристика гражданства
Несмотря на значительное число работ, посвященных гражданству, определение понятия гражданства, а также его содержания и основных особенностей носит дискуссионный характер. По-прежнему остаётся актуальным высказывание одного из первых исследователей советского гражданства С.С.Кишкина: "Очень трудно дать более или менее удовлетворительное не только определение, но хотя бы даже описание понятия гражданства. Понятие это юридически представляется весьма трудноуловимым"1.
Объясняется это как сложностью понимания гражданства как специфического государственно-правового явления, так и органической связью гражданства с государством и правом, общепризнанные дефиниции которых также отсутствуют. "Более того, - пишет Л.С.Спиридонов о праве, - вряд ли эта задача вообще разрешима формально-логическими средствами, которые только и могут быть использованы для разработки традиционных дефиниций, в частности, при определении права через ближайшее родовое понятие и указания на видовые отличия. В таких условиях любая попытка может претендовать лишь на обобщение всего того, что уже известно об определённом предмете"1. Это высказывание представляется верным и при поиске определения понятия гражданства.
Проблемы определения понятия гражданства были исследованы в работах Черниченко СВ., Витрука Н.В., Златопольского Д.Л., Косакова С.К., Полянского В.В., Шевцова B.C., Воеводина Л.Д. и других учёных. Однако отсутствие общепризнанной позиции по данному вопросу, а также изменения, произошедшие в законодательстве, касающемся гражданства, оставляют поле для дальнейших исследований в данной области.
При определении понятия гражданства необходимо исходить из того, что определение любого понятия должно раскрывать существенные черты его содержания. Определение должно иметь вид сжатой и чёткой формулы, дающей представление об основных элементах, составляющих структуру исследуемого явления. В то же время, как справедливо отмечает А.В.Мещеряков, -непомерное расширение состава элементов определения понятия гражданства не всегда идёт на пользу теоретическому познанию его содержания. Зачастую в определения включаются моменты, вытекающие из факта обладания гражданством (т.е. имеются в виду, прежде всего, права и обязанности -В.К.), но не дающие ответа на вопрос о самом понятии гражданства2.
Множественность определений понятия гражданства помимо различных подходов к его изучению объясняется также и тем, что в его содержании непрерывно происходят изменения, обусловленные конкретными историческими условиями развития государств.
Отмененное даёт основания для разногласий среди учёных по поводу того, существует ли общее определение понятия гражданства независимо от социально-политического различия государств.
Следует отметить, что при исследовании гражданства учёными-юристами в советский период неизменно подчёркивался его классовый характер и обусловленность гражданства существующими в обществе экономическими отношениями. В работах, посвященных исследованию гражданства, указывалось, что гражданство носит политический, классовый характер. Однако в трудах советских авторов в то же время были серьёзно исследованы теоретические основы гражданства. Кроме того, представляется верной лежащая в основе исследования гражданства предпосылка о том, что гражданство непосредственно связано с типом государства, определяемым как формационной, так и цивилизационной парадигмой.
В правовой науке существуют следующие основные подходы к определению понятия гражданства. Первый из них определяет гражданство как принадлежность лица к государству. Второй подход рассматривает гражданство в виде правовой или политико-правовой связи лица с государством. Третье направление объединяет предыдущее, то есть гражданство трактуется как юридическая связь лица с государством с признаком принадлежности лица к государству. Наконец, имеются определения понятия гражданства как определённого состояния лица в государстве. Эти определения являются наиболее проверенными и обоснованными.
Имеются также определения понятия гражданства как членства лица в государстве, союза лица с государством. Например, С.А.Комаров считает, что под гражданством как членством в государстве следует понимать союз личностей, находящихся в устойчивой, постоянной, специально оформленной политико-правовой связи с государством .
Трактовка гражданства как членства лица в государстве логична с позиций договорной теории происхождения государства как публично-правового союза населения в рамках территории, политически организованной общности людей. Принадлежность к государству следует понимать не буквально, а как членство в государстве, принадлежность к государственно-организованному обществу, которая юридически закрепляется и оформляется гражданством личности. Исходя из того, что только соглашение людей является основой всякой законной власти, ещё Ж.-Ж. Руссо рассматривал гражданство как выражение определённого сочленства лиц в государстве, дающее им право на участие в государственной власти.
Сравнивая законы о гражданстве стран СНГ, следует отметить, что единая легальная формулировка понятия гражданства в них также отсутствует.
В законах о гражданстве Украины от 8 октября 1991 г., Российской Федерации от 28 ноября 1991 г., Азербайджана от 26 июня 1990 г., Казахстана от 20 декабря 1991 г., Киргизии от 18 декабря 1993 г., Таджикистана от 28 июня 1991 г., Узбекистана от 2 июля 1992 г. гражданство определяется как правовая либо как политико-правовая связь лица с государством, находящая выражение в их взаимных правах и обязанностях.
В законе о гражданстве Республики Беларусь от 18 октября 1991 г. гражданство определяется как неотъемлемый атрибут государственного суверенитета Республики Беларусь, обусловливающий совокупность его прав и обязанностей и их защиту со стороны Республики Беларусь.
Согласно закону о гражданстве Республики Грузия от 25 марта 1993 г. гражданство означает политико-правовой союз лица с государством Грузия, который выражается в единстве взаимных прав и обязанностей, основывается на уважении достоинства человека, признании его прав и свобод.
По закону о гражданстве Республики Молдова от 5 июня 1991 г. гражданство Республики Молдова определяет постоянные политико-правовые отношения между физическим лицом и государством Республики Молдова, выражающиеся в их взаимных правах и обязанностях.
Наконец, по закону о гражданстве Туркменистана от 30 сентября 1992 г. гражданство Туркменистана, являясь неотъемлемым атрибутом государственного суверенитета Туркменистана, определяет принадлежность лица к государству и устойчивую правовую связь между ними, совокупность их взаимных прав и обязанностей1.
В рекомендательном законодательном акте "О согласованных принципах регулирования гражданства", одобренном Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств 29 декабря 1992 г. в ст. 1 также даётся определение понятия гражданства: "Гражданство определяет устойчивую политико-правовую связь лица с государством, выражающую совокупность их взаимных прав и обязанностей. Гражданство -неотъемлемый атрибут государственного суверенитета" .
В пользу определения понятия гражданства как связи лица с государством указывается, что о гражданстве, как о принадлежности лица к государству некорректно говорить в современную эпоху, поскольку такого рода понимание соответствовало концепции прав человека, базировавшейся на признании приоритета государства в его отношениях с личностью.
Федеральное и республиканское гражданство в Российской Федерации
Одним из необходимых государственно-правовых признаков, закрепляющих данными актами её государственность, является наличие российского гражданства. Российская Федерация устанавливает своё гражданство, регулирует порядок его признания, приобретения и утраты, обеспечивает защиту своих граждан независимо от места их проживания. Однако, поскольку Россия государство федеративное, то наряду с федеральным гражданством существует гражданство республик, входящих в её состав.
Следует различать институт двойного гражданства и существование в России и в зарубежных федерациях помимо общефедерального гражданства гражданства её субъектов. Наличие у лица гражданства республики в составе Российской Федерации не означает, что оно имеет двойное гражданство, поскольку таким образом устанавливаются два уровня правовой связи человека с федеративным государством и с его субъектами в рамках единого государства и гражданства. Под двойным гражданством следует понимать особое политико-правовое состояние физического лица, при котором оно одновременно обладает гражданством двух или более иностранных государств. По выражению Л.Д.Воеводина, в рамках федерации уместно говорить не о двойном, а о двуедином гражданстве1. В силу этого терминологически неверно употреблять понятие "двойное гражданство" ни применительно к соотношению федерального и республиканского гражданства в Российской Федерации, ни применительно к гражданству СССР.
Наличие в одном государстве гражданства центра и субъектов неизбежно порождает их антитезу, ряд проблем, основная из которых заключается в обеспечении устойчивости и целостности федерации. Поэтому именно с позиции целостности наиболее целесообразно рассматривать данную проблему.
Целостность государства - имманентное свойство государства как высокоорганизованной и сложной социально-политической системы. А.А.Чинчиков определяет целостность государства как исторически сложившееся интегра-тивное качество общества, выражающееся в монополизации политической властью основных его функций и основанной на определённом уровне его развития, территориального, экономического, политического, национального духовного и правового единства1.
Следует согласиться с А.А.Чинчиковым, подчеркнувшим, что целостность, как интегративное качество системы, может сопутствовать только суверенному государству, только суверенной политической власти. "Одна государственная целостность, одна политическая власть, один государственный суверенитет - таковы объективные основы устойчивости социально-политической системы"1.
Согласно ч.З ст.4 Конституции РФ право и обязанность обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории возлагается на Российскую Федерацию. Целостность федеративных государств обеспечивается рядом гарантий: наличием федеральной конституции и законодательства и равенством всех граждан перед ними, наличием единой территории, суверенитета, органов государственной власти федерации, вооружённых сил, международной правосубъектностью, определением одного языка в качестве государственного и других. Единое гражданство для всего населения, проживающего на территории государства, также является гарантией целостности федеративного государства, призванной обеспечить единство общества, проживающего на его территории. Указанные гарантии, не выделяя национальных, социальных или каких-либо иных признаков населения, способствуют развитию всего общества как целостного образования. На данном принципе строится подход зарубежных федеральных конституций к регулированию вопросов гражданства .
Конституции США, ФРГ, Индии, Мексики и других федераций используют в своих текстах единую характеристику населения, проживающего на их территориях независимо от его состава: "народ Соединенных Штатов Америки", "немецкий народ", "мексиканский народ" и т.д. Такой подход способствует формированию нации в этатическом значении. В этом смысле нация рассматривается как совокупность граждан государства, его население, независимо от национальности составляющих в единстве общность людей, связанных принадлежностью к одному государству.
Конституционное регулирование гражданства федерации в различных государствах различается. Некоторые из федеративных государств (например, Канада) признают исключительно общесоюзное гражданство, где члены федерации своего гражданства не имеют. В ряде федеральных конституций не содержится прямого упоминания о едином гражданстве на территории государства. Вместо этого основные законы вводят косвенную регламентацию федерального гражданства через аналогичный институт своих субъектов. Конституции других федеративных государств учреждают гражданство федерации и наряду с ним гражданство субъектов федерации. Например, согласно Конституции США, "все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и подчиненные их юрисдикции, являются гражданами Соединенных Штатов и того штата, где они проживают" (раздел 1 Поправки XIУ к Конституции США).
Для конституций стран с двухуровневым гражданством характерен важный принцип: гражданство субъекта федерации не может использоваться для ущемления прав других граждан страны. Так, раздел 2 ст. 1У Конституции США предусматривает, что граждане каждого штата имеют право на все привилегии и льготы граждан других штатов. В Конституциях Германии, Австрии, Швейцарии закреплено правило: гражданин союзного государства имеет в каждой земле (кантоне) одинаковые права и обязанности. Таким образом, в федеративных государствах гражданство субъекта не может противопоставляться гражданству союзному (общефедеральному).
Существовавшая ранее, как в СССР, так и в России федеративная форма государственного устройства обуславливала соответствующий характер гражданства. В аспекте государственно-территориального устройства гражданство может рассматриваться, таким образом, как институт федерализма.
Во всех конституциях СССР, начиная с Конституции 1924 г. закреплялось союзное гражданство, т.е. гражданство в федеративном государстве. Конституция 1936 г. вообще определила место института гражданства в главе о государственном устройстве, подчёркивая тем самым федеративную структуру данного института. И хотя в последующем конституционное законодательстве, как СССР, так и РСФСР, гражданство переместилось в разделы, посвященные государству и личности, выполняя функцию предпосылки полного объёма прав, свобод и обязанностей, оно сохранило своё значение института, действующего в федеративном государстве. Это определялось принципом единого союзного гражданства, в силу которого каждый гражданин союзной республики являлся одновременно гражданином СССР. В свою очередь, в конституциях автономных республик, входивших в состав РСФСР, закреплялось, что граждане этих автономных республик являлись гражданами РСФСР и СССР. При этом во всех республиканских конституциях было закреплено, что граждане других республик пользовались одинаковыми правами с гражданами данной республики на её территории. Таким образом, в СССР изначально признавалось равенство всех граждан независимо от их национальной или территориальной принадлежности.
После распада Советского Союза принцип единого правового статуса граждан России, проживающих на территории различных субъектов, входящих в её состав, сохранён в Конституции России 1993 г., где в ч.2 ст.6 закреплено, что каждый гражданин Российской Федерации обладает на её территории равными правами и свободами и несёт равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ.
Российская Федерация исторически образовалась как многонациональное, полиэтническое государство. Из 145 млн. человек, проживающих на её территории, русские составляют 82%. В мире найдётся немного государств, где бы доля основного народа была столь высока . И вместе с тем национальный состав нашей страны исключительно разнообразен: нашими согражданами являются представители сотен разных народов, этнических и этнографических групп. В России проживают более 100 различных национальностей, в том числе такие многочисленные народы как татары, - 5,5 млн. человек, чуваши -1,8 млн., башкиры - 1,3 млн., мордва - 1,07 млн. При этом территория расселения того или иного народа не всегда совпадает с произвольно определёнными в советское время административными границами. Для большинства республик, входящих в Российскую Федерацию, характерна неоднородность национального состава населения. В ряде республик титульная нация составляет меньшинство: в Республике Марий-Эл - 43%, в Мордовии - 27%, в Бурятии - 24%о, в Якутии - 30%. В автономных округах титульные нации составляют незначительную долю населения (от 1,4 до 16%) .
Двойное гражданство в Российской Федерации
Поскольку вопросы гражданства относятся преимущественно к сфере внутригосударственного регулирования, между государствами в ряде случаев неизбежно возникают коллизии, порождающие такие явления в сфере межгосударственных отношений как двойное гражданство и безгражданство. В силу объективного характера этих явлений государства вынуждены их учитывать в своём законодательстве о гражданстве.
В отечественной правовой литературе двойное гражданство рассматривалось, да и продолжает рассматриваться, как коллизионное, и в силу этого, безусловно, нежелательное явление.
Следует также учесть, что в Советском Союзе за всё время его существования действовал принцип не только единого, но и единственного или исключительного гражданства, что означало, что за лицами, являвшимися гражданами СССР, не признавалась принадлежность к гражданству иностранного государства. В условиях жёсткого идеологического противостояния двух сис тем иного просто быть не могло. И в советской доктрине гражданства и во всех законах о гражданстве СССР двойное гражданство последовательно отвергалось.
Тем примечательнее выглядит введение в Конституцию Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. нормы, признающей двойное гражданство. Согласно ч. 1 ст. 62 Конституции Российской Федерации, гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Столь резкое конституционное изменение позиции государства в отношении двойного гражданства обуславливает необходимость исследования института двойного гражданства в Российской Федерации.
При определении понятия двойного гражданства, как уже указывалось, следует разграничивать от него существование, как в Российской Федерации, так и в других федерациях наряду с общефедеральным гражданством гражданство субъектов федерации (республиканское гражданство в России), двойного гражданства при этом не образующего.
Под двойным гражданством, следовательно, следует понимать особое политико-правовое состояние физического лица, при котором оно одновременно обладает гражданством двух или более иностранных государств.
В то же время двойное гражданство двойному гражданству, что называется, рознь, поскольку оно в своей структуре не однородно.
Существенным является различение юридического состояния двойного гражданства, когда между государствами существует международно-правовой договор о двойном гражданстве, и одно государство, гражданство которого имеет лицо, знает о наличии у лица второго гражданства, признаёт его, и фактическое состояние двойного гражданства, когда государством игнорируется наличие у его гражданина ещё одного гражданства. Во втором случае состояние двойного гражданства за лицом не признаётся, оно рассматривается государством только как гражданин своей страны, хотя при этом лицо имеет два или же более национальных документа, подтверждающих его гражданство, и, следовательно, само лицо субъективно вправе считать себя гражданином одновременно двух или более стран. Таким образом, двойное гражданство, полученное на основе международно-правового договора, является юридическим (легальным), двойное гражданство, полученное без заключенного между государствами договора, является фактическим.
Как социально-правовое явление двойное гражданство получило распространение в буржуазную эпоху, поскольку феодализм основывался на прикреплении крестьян к земле, и миграция населения запрещалась. Возникновение в тот период двойного гражданства у низших сословий было редким явлением, хотя у представителей высшего сословия двойное подданство могло возникнуть в том случае, если они имели владения на территориях разных государств.
Двойное гражданство может возникнуть в силу различных причин как объективного, так и субъективного характера.
К объективным причинам возникновения двойного гражданства, помимо расхождения законодательств государств о порядке приобретения и утраты гражданства, следует отнести территориальные изменения, влекущие за собой изменение юрисдикции государств, миграцию населения и приток беженцев.
Миграция населения в современном мире является чрезвычайно тревожной проблемой, поскольку имеет тенденцию к увеличению. Огромное число беженцев покидают свои страны, нередко обрекая соседние государства на непосильные расходы. К массам людей, бегущих из-за конфликтов, добавляется всё возрастающее число мигрантов. Эти тенденции вызваны увеличением экономического неравенства между регионами и континентами или ухудшением состояния окружающей среды.
Резкий рост международной миграции в области народонаселения является мировой тенденцией1. На территории бывшего СССР увеличение миграции населения непосредственно связано со сложной политической и социально-экономической ситуацией, сложившейся в ряде бывших союзных республик .
Двойное гражданство чаще всего порождается в результате коллизии законодательства различных государств, когда одно государство при определении принадлежности к своему гражданству следует исключающему принципу "право крови" (jus sangguinis), то есть признаёт своими гражданами лиц, родители которых являются его гражданами, а другое государство следует включающему принципу "право почвы" (jus soli), то есть признаёт своими гражда-нами лиц, родившихся на её территории . Бипатризм (от греческого Ы - два и patris - отечество, родина) возникает также независимо от места рождения ребёнка, если законодательство страны позволяет передать ребёнку по "праву крови" имеющиеся у родителей множественные гражданства.
Двойное гражданство может возникнуть у женщины при вступлении в брак с иностранцем, если законодательство страны супруга автоматически предоставляет ей гражданство мужа, а отечественное законодательство после этого не лишает её гражданства. Автоматическое предоставление гражданства иностранцам при вступлении в брак с гражданами государства предусматривают законы Италии, Доминиканской Республики.
Возникновение двойного гражданства может явиться результатом целенаправленной государственной политики, когда законодатель сознательно преследует цель ущемить суверенитет другого государства, сохранить влияние в бывших колониях или обострить международную обстановку. Данное утверждение верно в части отношения Российской Федерации к политике двойного гражданства в отношении соотечественников, оставшихся проживать после распада СССР в государствах «ближнего зарубежья».
Объективные причины возникновения двойного гражданства побуждают государства заключать соответствующие международные соглашения.
Субъективными факторами, порождающими двойное гражданство, является деятельность лиц, приобретающих второе гражданство в нарушение установленных государствами правил приёма и утраты гражданства.
Объективная оценка двойного гражданства требует выявления в нём как положительных, так и отрицательных сторон.
В плане обеспечения прав и свобод личности двойное гражданство предоставляет дополнительные гарантии их реализации и защиты. Лица, обладающие двойным гражданством, имеют равные права и обязанности с гражданами страны проживания, в то же время сохраняя культурные и иные связи со страной происхождения. Двойное гражданство представляет выгоды в отношении права на жительство в обоих государствах, права на возвращение или реэмиграцию, возможности сохранения гражданства в смешанном браке.
Принимающее государство легче интегрирует резидента с двойным гражданством, чем иностранца, а государство происхождения сохраняет связи со своим гражданином, что особенно важно для развивающихся стран. Наличие определённого числа лиц с двойным гражданством может способствовать интенсификации связей между государствами. Югославия, до распада, например, не препятствовала двойному гражданству, поощряя миграцию, снимавшую отчасти проблемы безработицы, профессиональной подготовки населения за границей, получения валютных доходов.
Двойное гражданство имеет и оборотную сторону. Двойное гражданство способно создать для индивида серьёзные трудности. Его могут обязать нести военную службу в двух государствах, он может быть обязан платить налоги двум государствам и т.д., что правомерно с точки зрения Гаагской конвенции о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве 1930 г., где установлено, что "лицо, обладающее одним или двумя гражданствами, может рассматриваться каждым государством, гражданином которого оно является, как его гражданин".
