Содержание к диссертации
Введение
Глава I Публичная политическая власть и ее легитимность как объект и предмет теоретико-правового исследования 13
1. Генезис института публичной политической власти 13
2. Эволюция научных представлений о социально-юридической природе, легитимности публичной власти 36
Глава II Легитимность как условие "правовой дееспособности" публичной политической власти 62
1. Исходные основания приобретения публичной политической властью легитимного характера 62
2. Общетеоретическая характеристика механизма легитимации государственной власти 78
Глава III. Нормативные основания легитимации и легализации публичной политической власти в современной России 104
1. Нормативно-правовые формы легитимации и легализации публичной власти в современной России 104
2. Правозаконность как принцип и юридическое средство легитимации и легализации публичной политической власти 126
Заключение 166
Литература 171
- Генезис института публичной политической власти
- Исходные основания приобретения публичной политической властью легитимного характера
- Нормативно-правовые формы легитимации и легализации публичной власти в современной России
- Правозаконность как принцип и юридическое средство легитимации и легализации публичной политической власти
Генезис института публичной политической власти
Феномены политической и государственной власти по-разному интерпретировались в политико-правовых учениях разных эпох. И, несмотря на то, что этой проблеме уделялось особое внимание, она и посей день остается одной из сложных и недостаточно разработанных. Именно этим объясняется тот большой интерес, который проявляют к проблеме власти представители практически всех гуманитарных наук.
В отечественной литературе долгое время вне критики было энгельсовское понимание политической власти как отношения «господства-подчинения». Понимание политической власти еще в большей степени упрощалось в советское время, будучи сводимым, к «классовому господству-подчинению». Политическая власть виделась исключительно сквозь призму понятий диктатуры пролетариата и диктатуры буржуазии. Такой подход частично верно отражал реальные отношения в обществе XIX — XX вв. с устойчивыми классовыми размежеваниями. Однако абсолютизировать зависимость власти от классовых отношений и «господства-подчинения» во властных отношениях, полагаю, было бы не правильно. Реформа политической системы в Советском Союзе, справедливо подчеркивает В. Амелин, обнаружила несостоятельность многих традиционных представлений о сущности политического, о власти и властных отношениях в обществе1.
Любое общество не может нормально существовать, если любому представляется беспрепятственно творить произвол. Как отмечал Вл. Соловьев: «Требование личной свободы, чтобы оно могло осуществиться, уже предполагает стеснение этой свободы в той мере, в какой она в данном состоянии человечества несовместима с существованием общества или общим благом. Эти два интереса, противоложные для отвлеченной мысли, но одинаково обязательные нравственно, в действительности сходятся между собой. Из их встречи рождается право» .
Власть вовсе не является непременно результатом только насилия, подавления одним классом другого или одной личности другой. Замечено, например, что в сложной натуре человека есть несомненное искание над собой власти, которой он мог бы подчиниться. Это своего рода потребность воздействия одного человека на другого, сила, соединяющая людей в общество.
Таким образом, подчеркивает Соловьев, власть неизбежно оказывается следствием самой социальной природы человека. Однако как только проявление власти приобретает общественный характер, главной ее целью становится создание и поддержание порядка, важнейшим средством чего и выступает власть. В связи с этим людям вовсе не нужно создавать власть. Им достаточно ее принять и подчиниться ей, тем самым устанавливается известный порядок. Искание порядка, как правило, сопровождается исканием власти. Да, власть требует подчинения. Но люди, подчиняясь ей, не должны жертвовать своей свободой.
Одно из наиболее распространенных представлений о власти - понимание ее как принуждения. Как считает М.И. Байтин, власть безотносительно от форм своего внешнего проявления, в сущности, всегда принудительна, ибо, так или иначе, направлена на подчинение воле членов данного коллектива, господствующей или руководящей в нем единой воле." Отрицать то, что власть проявляется в процессе подчинения, принуждения воли какого-либо субъекта, было бы нелепо. Вместе с тем считаю, что сводить сущность властных отношений только к насилию и принуждению было бы неправильно. К сожалению, недооценка этого обстоятельства было свойственно марксистской традиции политической мысли. Марксова констатация - «насилие является повивальной бабкой всякого старого общества, когда оно беременно новым» — превратилась в императив революционного мышления и действия. Свести властные отношения к насилию, по мнению диссертанта, следующие основания. Дело в том, что власть оказывается неполной, когда субъект не достиг поставленных целей. Если желаемые результаты не достигнуты, то колоссальные трудности, связанные с преодолением сопротивления других людей, свидетельствуют не триумфе власти, а, о ее ущербности. Кроме того, неясно, почему мобилизация людей на достижение общественно значимых целей должна осуществляться только на основе принуждения и насилия. Ведь существует множество других способов влияния.
Сказанное позволяет принять позицию тех авторов, которые исходят из того, что понятие «власть» означает право и возможность одних повелевать, распоряжаться и управлять другими; способность и возможность одних осуществлять свою волю по отношению к другим, оказывать определяющее влияние на их поведение и деятельность, используя при этом авторитет, право, насилие и другие средства2.
Следует отметить, что этот тезис верен и по отношению к политической власти. Политическая власть вторична по отношению к индивидуальной власти, формируется в результате делегирования части прав и концентрации воли множеств в одном субъекте. Однако политическая власть не тождественна любой общественной власти.
Политическая власть существовала не всегда. В примитивных обществах, т.е. в обществах, социально не структурированных, общая власть еще н носит политического характера, так как нет классовой стратификации и борьбы за доминирование соответствующих страт.
В связи с этим можно выделить несколько моментов позволяющих охарактеризовать политическую власть:
1. Политическая власть возникает в обществе, где люди разделены разными интересами, неодинаковым положением. В примитивном обществе власть ограничена родственными племенными связями.
2. Политическая власть определена пространственными, территориальными границами.
3. Политической властью обеспечивается порядок на основе принадлежности человека, группы к данной территории, социальной категории, приверженности идее.
4. Политическая власть предполагает наличие четко выраженный, зачастую жестких различий между управляющими и управляемыми.
5. Политическая власть осуществляется всегда (или, по крайней мере, как правило) меньшинством, элитой.
6. Политическая власть возникает на основе соединения процесса концентрации воли множества и функционирования структур (учреждений,. организаций, институтов), взаимосвязи двух компонентов: людей, которые сосредоточивают в себе власть, и организаций, через которые власть концентрируется и реализуется.
Политическая власть как одно из важнейших проявлений власти характеризуется реальной способностью данного класса, группы, индивида проводить свою волю, выраженную в политике посредством экономических, идеологических и организационно-правовых механизмов, а также авторитета, традиций, принуждения. Еще одна важнейшая характеристика политической власти заключается в том, что она всегда носит публичный характер, затрагивая интересы коллективных субъектов общественных отношений.
Публичный характер присущ и государственной власти, которую, как правило, рассматривают как составную часть власти политической, как цель реализации политических властеотношении и, одновременно, как средство реализации политики.
Исходные основания приобретения публичной политической властью легитимного характера
Как отмечалось в предыдущей главе, на различных этапах политического развития общества четко обозначаются два основания легитимации публичной власти - рационализм и иррациональность. В частности, было определено, что основанию иррациональности соответствуют такие критерии как интуитивизм, традиция, мифология, религия, харизма и т.д., а рациональности -этическая оценка (соответствие публичной власти критериям добра и зла), способность привести к «общему благу», степень выражения общих интересов и т.д.
Для того, что бы исследование феномена легитимации было в достаточной степени полным, по мнению диссертанта, необходимо подробнее остановиться на рассмотрении этих двух исходных оснований.
Иррациональность как основание легитимности власти подразумевает несоответствие разуму (ratio), т.е. нечто неподдающееся интерпретации в терминах разума. В том случае, когда признание власти осуществляется на иррациональных началах, субъект легитимации не руководствуется мотивами разумности, как правило, не осознает вовсе или осознает в минимальной степени смысл необходимости той или иной власти. Но при этом власть признается без глубоких осмысленных обоснований в силу того, что «так было всегда», «так предписано свыше» или же власть принимается вообще на некоем подсознательном уровне (интуитивно, инстинктивно), что, впрочем, не является ее признанием в собственном, широко употребляемом сегодня значении этого слова.
В этой связи нами уже отмечалось, что иррациональное начало признания власти, свойственно еще протосоциальному уровню развития общества, когда человеком осуществлялся исторический переход от стадной, естественной организации к социальной1. Собственно на этом этапе развития «признание» власти осуществлялось в соответствии с критерием «сильный -слабый». В условиях, когда биологический фактор выживаемости был в качестве основного, выступал и биологический критерий признания сильнейшего. За сильнейшим следовало все первобытное стадо, часто он пользовался особыми «привилегиями», его «мнение» было наиболее «авторитетным» при принятии решений. Немаловажное место в данном случае играет страх перед силой.
Идея биологической легитимации особенно отчетливо прослеживается в учениях сторонников биологического направления в политико-правовой мысли. Так, по мнению немецкого мыслителя Л. Вольтмана государственная власть обязана своим происхождением, по сути, межрасовой борьбе и противоречиям, возникающим во внутрирасовой сфере между индивидуумами или отдельными группами. «Борьба за существование становится борьбой за социальную власть. Борьба за право, таким образом, на основании своего происхождения и общего значения, представляет борьбу за право более сильного. Право более сильного в то же время представляет и право свободы, а общественная свобода единиц или целых сословий и классов прибывает в той мере, в какой им достается наибольшая власть»"".
По мнению диссертанта, выделять один лишь биологический аспект неверно. В этой связи следует отметить, что биологический (естественный) критерий тесно взаимодействует с социальным. Безусловно, человек в любой сфере своей жизнедеятельности проявляет себя одновременно как естественное и общественное существо. Отграничение социального от биологического, в конце концов, часто завершалось сведением первого ко второму. Так, например, теоретик Просвещения, отделял общественное от природного таким образом, что в отличие от непосредственно данного человеку, создано им «искусственно», шла ли речь о продуктах труда и социальных институтах, «общественном договоре», понятии справедливости, обычаях или разного рода производных, культурных потребностях. Но попытки научно объяснить эти «искусственные» образования, т.е. дать им основание непреложного закона и отличить тем самым объективно-необходимое в обществе от чисто конвенционального и общепринятого, действительно оправданное от «ложного» и «извращенного», приводили просветителя к необходимости выведения «истинных» институтов и потребностей из непосредственно данного природой. «Естественное» в человеке стало чем-то вроде основания и критерия правильности организации общества, его установлений и представлений. Так возникли понятия «естественного права», «естественной морали», «естественного в искусстве». Натурализм как методологический принцип надолго стал в буржуазной социальной философии, этике и эстетике синонимом атеизма, материализма и научности1.
Таким образом, иррациональное (естественное) начало - это не только инстинктивно-интуитивное признание и не только страх, обусловленный подсознательным воздействием. Более того, когда речь идет о государственной власти, то эти биологические факторы уступают место факторам социальным. Кроме того, следует отметить, что иррациональные начала легитимации еще не означают ее ложности и мистификации, разрушения логики политических отношений, нарушения взаимодействия между политическими институтами, государством и обществом.
Иррациональное, практически не оставляет места колебаниям личных мнений, субъективным, эмоциональным оценкам политических событий, их персонификации (отождествлению политических ориентации и концепций с личностью их автора, политического лидера), неожиданным поворотам общественного мнения. Чувственная, эмоциональная, безотчетная легитимация может быть особенно убедительной и действенной. Это так называемая харизматическая легитимация — увлечение яркой, привлекательной идеей, личностью лидера, олицетворяющей справедливость, чаяния народа.
Рациональность как основание легитимации власти, подразумевает соответствие неким разумным началам. Это легитимация, поддающаяся интерпретации в терминах разума. Гносеологическая определенность рационального существует только как противоположность иррационального, необъяснимого разумно или объяснимого ссылками на обычай, традицию, авторитет1.
Некой переходной формой легитимации, в целом основанной на рациональных началах, но, тем не менее, допускающей апеллирование к иррациональным моментам, является этическое обоснование политики. Этический аргумент обосновывает ее общественную ориентацию, ее гражданские, культурные достоинства, экономическую целесообразность и т.п. Подобный аргумент призван показать, что в политике воплощены принципы справедливости, равенства, человечности, что власть вдохновляется этикой законности, правопорядка, общего блага и т.д. Непосредственно к этической легитимации примыкает нравственная.
Нормативно-правовые формы легитимации и легализации публичной власти в современной России
Легитимность государственной власти - это основа общественного единства, залог успешного функционирования политической системы страны1. Формально-юридическое закрепление легитимности государственной власти осуществляется, прежде всего, в основном законе государства — в его Конституции. В данном аспекте конституция представляет собой единый, наделенный особыми юридическими свойствами правовой акт, посредством которого народ устанавливает и закрепляет основные начала функционирования государственной власти, определяет круг субъектов, осуществляющих государственную власть, механизм ее осуществления, условия и принципы легитимности.
Конституция является правовым актом, который принимается народом или от его имени. Поэтому в демократическом государстве, только государственная власть, признанная в конституционном порядке является легитимной. Конституция носит учредительный характер, и поскольку народ в демократическом государстве является носителем суверенитета и единственным источником власти, именно он обладает таким высшим ее проявлением как учредительная власть. В содержание этой власти входит право принимать основной закон, в котором, в свою очередь, закрепляются основополагающие начала легитимности государственной власти, выбранные народом. Все это позволяет говорить о конституционно-правовых основах легитимности государственной власти в условиях современной России1.
Исходя из принципов легитимации, рассмотренных в предшествующем параграфе, можно выделить и соответствующие основные направления конституционно-правового регулирования как процесса легитимации, так и легитимности уже действующей в государстве власти. Эти направления, получив формально-юридическое закрепление, выступают в качестве конституционных гарантий легитимности государственной власти. Такими гарантиями, по мнению диссертанта, прежде всего, являются:
- конституционное закрепление принципа народного суверенитета;
- конституционное закрепление прав граждан на участие в осуществлении государственной власти;
- конституционное закрепление недопустимости захвата власти и смещения ее легитимного носителя;
- конституционное закрепление разделения властей как механизма гарантирующего легитимность государственной власти.
Следует отметить, что обозначенные направления под несколько иным углом были рассмотрены в предшествующем параграфе, поэтому в данном случае диссертант видит основную задачу, во-первых, в том чтобы раскрыть именно конституционно-правовой аспект; во-вторых, в том чтобы раскрыть этот аспект применительно к современному российскому государству.
С учетом отмеченных обстоятельств прежде всего следует отметить, что своего рода квинтэссенцией гарантий, положенных в конституционную основу легитимации государственной власти, является ст. 3. Конституции Российской Федерации. В статье закрепляются следующие основные положения:
1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону .
Закрепленный в чЛ ст. 3. принцип народного суверенитета, признание народа единственным источником власти является отличительным свойством демократических государств с республиканской формой правления. В ч. 1 ст. 3 определяется содержание суверенитета в Российской Федерации. Исходя из того, что его носителем является многонациональный российский народ в целом, а не население, проживающее на территориях отдельных субъектов Федерации, можно заключить, что Конституцией устанавливается принцип неделимости суверенитета в Российской Федерации. Соответственно любые действия отдельных органов государственной власти в Российской Федерации, волеизъявления населения, составляющего лишь часть многонационального народа России, не могут считаться суверенными акциями, совершаемыми абсолютно самостоятельно и независимо от конституционного строя, установленного Конституцией и федеральными законами.
Провозглашение государственного суверенитета, не основанное на воле многонационального народа Российской Федерации, противоречит Конституции. Только многонациональный народ является источником всей государственной власти. «Это ключевое положение надо понимать таким образом, что все полномочия на осуществление государственной власти (законодательство, исполнительно-распорядительная деятельность, правосудие) институты и должностные лица государства приобретают в той или иной форме в результате свободно выражаемой воли народа. Только она делает власть государства легитимной, правомерной»1.
В масштабе Российской Федерации государственная власть есть наиболее общая форма выражения суверенитета народа, его верховной воли. Государственная власть имеется и у каждого субъекта федерации. Согласно конституциям и уставам субъектов, образующих Россию как единое государство, вся власть в каждом из них принадлежит народу данной государственно-национальной или административно-территориальной единицы, поскольку Конституция Российской Федерации предусматривает, что субъекты федерации вне пределов ее предметов ведения и полномочий (компетенции) «обладают всей полнотой государственной власти». Эта государственная власть есть выражение общей воли народа республики в составе Федерации, населения края, области, автономии и т. д. В системе местного самоуправления власть (негосударственная) принадлежит населению соответствующего города, села, поселка, а это часть народа. Органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию и законы, т. е. акты, выражающие государственную волю народа".
В ч. 2 статьи 3 Конституции определяются две основные формы народовластия в Российской Федерации. Это непосредственное (прямое) осуществление власти народа и осуществление власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Непосредственное осуществление власти народа является высшим выражением народовластия. В то же время каждодневное осуществление государственной власти на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации, решение местных вопросов требуют образования постоянно действующих органов государственной власти и органов местного самоуправления. Будучи сформированными демократическим образом и находясь под контролем населения, эти органы являются важнейшими каналами осуществления народовластия в Российской Федерации.
Правозаконность как принцип и юридическое средство легитимации и легализации публичной политической власти
Исследование юридических оснований легитимности позволяет выделять в качестве ее важнейшего признака и одновременно, принципа — легальность (от лат. lex - закон) государственной власти. В любом государстве власть должна строиться на основании действующего законодательства и функционировать в соответствии с ним.
Сущностный смысл легальности государственной власти, по мнению диссертанта, в конечном счете, сводится к тому, что с его помощью устанавливаются пределы свободы поведения субъектов властеотношений, ибо свобода не может существовать без определенных соответствующими законами границ. «Подлинная свобода, - писал К. Ясперс, - всегда осознает свои границы и более того, обретает себя лишь в рамках, создаваемых при помощи определенных законов»1. «Ограничивая свободу каждого известными пределами, закон обеспечивает ему зато беспрепятственное и спокойное пользование своими правами, т.е. гарантирует ему свободу внутри этих пределов. ... Стремясь установить эти границы, закон содействует тому, чтобы в совместной жизни людей воцарился порядок, основанный на свободе» .
Разумеется, властные полномочия по ограничению субъективных возможностей, а также по изъятию у людей определенной части их прав (осуществляемые в целях достижения мира и взаимного согласия в обществе) должны принадлежать только органам, формируемым и действующим в соответствии с волей всего народа. Следует помнить, что, передавая своим представителям часть властных полномочий и смиряясь с неизбежностью ограничения (а в некоторых случаях и изъятия) целого ряда прав и свобод, члены общества не утрачивают возможности определенного влияния на деятельность публичной власти и после ее избрания. В законодательстве закрепляется система гарантий законного и обоснованного действия государственных предписаний, так как «возможность применения каких бы то ни было ограничений в области соблюдения прав и свобод личности по соображениям "обеспечения интересов общества в целом" ... всегда таит в себе угрозу, если даже не злоупотреблений, то во всяком случае возможности принятия несоразмерных охраняемому общественному интересу ограничительных мер»1. Неслучайно поэтому Л.И.Спиридонов отмечает, что «постоянное стремление государственной власти подчинить себе общество вызывает обратную реакцию, выражающуюся в попытках поставить государство под контроль права»".
Дело в том, что всякая власть (и в первую очередь государственная), не знает (или делает вид, что не знает) собственных пределов (границ) и всегда стремится к неограниченному расширению властного пространства, что ведет, как правило, к ущемлению интересов личности3, и, как следствие, к установлению в государстве правового режима тоталитарной законности (квазизаконности). «Каждый человек, - писал Б.Рассел, - изначально наделен двумя связанными, но не тождественными страстями — стремлением к власти и славе. Обе страсти ненасытны и бесконечны» . Вот почему власть весьма часто стремится к расширению (за счет нарушения прав и свобод индивидов) своих пределов.
Как представляется легитимация и легализация публичной политической власти, прежде всего, - власти государственной, располагающей наиболее мощными средствами воздействия на общество и отдельного индивидуума, имеет своего рода две грани: во-первых, предусмотренность самой власти, тех или иных ее органов действующим законодательством, во-вторых, качество самого законодательства, его соответствие праву. Такая постановка вопроса в вообще и применительно к нашей стране в частности, не случайна.
Высочайшим Указом от 14 августа 1881 «Положение о мерах по охранению государственной безопасности и общественного спокойствия»3 министр внутренних дел наделяется исключительно широкими полномочиями, в частности, ставить в Комитете министров вопрос о введении в любой части страны состояния усиленной или чрезвычайной охраны, при которых значительно расширялись права местных административно-полицейских органов; учреждался орган внесудебной, административной расправы - Особое совещание при министре внутренних дел, которое могло подвергнуть административной высылке с места жительства любое лицо, признанное неблагонадежным или «вредным для общественного порядка». В 30-х годах XX века аналогичные органы внесудебной расправы были созданы в СССР. Так, хулиганы подпали под категорию «социально-вредных элементов», а специальный приказ НКВД СССР требовал рассматривать дела о них милицейскими «тройками» НКВД и осуждать к заключению в исправительно-трудовых лагерях. Выполняя приказ, органы милиции к 1 ноября 1935 года изъяли по стране около 266 тыс. «социально-вредных элементов», более трети из них были осуждены «тройками» к лагерной изоляции1.
Были ли Особые совещания или «тройки» НКВД легитимны? Если исходить их формальных критериев - законодательно установленные функции и полномочия, то ответ очевиден: легитимны. Однако в этом случае мы должны признать и то, что массовые репрессии 30-50-х годов в СССР были законными, т.к. под них была подведена соответствующая законодательная база, включая наличие уголовного и уголовно-процессуального кодексов. Едва ли сегодня мы можем говорить о режиме законности в сталинскую эпоху.
Отсюда и актуализация той «грани» легитимности власти, которая связана с качеством самого законодательства, его соответствие праву и поиском ответа на вопрос: как и ограничить с помощью чего можно упорядочить и ограничить трансгессивную природу государственной власти!
Средством, упорядочивающим и ограничивающим государственную власть, может и должен выступать правовой закон как антипод государственного произвола и как барьер на его пути. Поскольку политическая власть имеет склонность к различным злоупотреблениям, для нее необходимы надежные правовые рамки, ограничивающие и сдерживающие подобные склонности, возводящие заслон незаконному превышению власти, ведущему к попранию прав и свобод человека и гражданина .
Говоря о месте и роли правозаконности в процессе государственного управления, следует подчеркнуть, что посредством издания и применения законов (и подзаконных актов) государство участвует в реализации права. Вместе с тем правовые нормы, содержащиеся в нормативных актах, распространяют свое силовое поле и на государство, превращая его в одного из субъектов правоотношений. Государство, в котором праву отводится прерогативная (по сравнению с другими социально-политическими регуляторами) роль, и где само государство (или, точнее, его аппарат) выступает как равноправный (не пользующийся какими-либо особыми преимуществами) субъект в системе «личность-общество-государство», получило в теории название правового (конституционного).
Квинтэссенцию конституционной законности в правовом государстве составляет то, что любые юридически значимые действия субъектов социально-политических отношений не могут быть исключены из сферы действия законов. Все они являются (или по крайней мере должны являться) предметами с точки зрения правомерности или неправомерности того или иного события". Изложенным положениям о роли и значении конституционной законности в правовом государстве на современном этапе его развития должен соответствовать и концептуальный аппарат ее исследования и, прежде всего - общее понятие механизма законности.
При рассмотрении законности в качестве особого социально-правового явления общественной жизни, относительно самостоятельного элемента механизма государственно-правового регулирования, автору представляется возможным следующее определение: законность в правовом государстве -это режим (состояние) соответствия общественных отношений законам и подзаконным актам, которые не противоречат нормам права, издаются в интересах всего общества (при обязательном учете и уважении субъективных прав и свобод социальных меньшинств) и осуществляются всеми участниками правоотношений.
