Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Одной из основ конституционного строя Российской Федерации выступает принцип разделения власти, предусматривающий, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Не отрицая демократическую природу принципа разделения власти и его позитивное влияние на формирование современной российской государственности, нельзя обойти стороной то обстоятельство, что форма его закрепления в Конституции Российской Федерации стала своеобразным «прокрустовым ложем», не отражающим всех закономерностей реализации государственной власти. Это в полной мере затрагивает функционирование института президентства в Российской Федерации, напрямую не отнесенного к какой-либо из трех конституционных ветвей государственной власти, но активно участвующего в реализации публичной власти. В этой связи до настоящего времени актуальным продолжает оставаться высказывание одного из классиков отечественной юриспруденции Н.М.Коркунова о том, что теория Монтескье, чтобы стать теорией, действительно объясняющей все пестрое разнообразие форм распределения функций властвования между различными учреждениями, нуждается в обобщении1.
В представленной диссертационной работе дана авторская оценка теоретическим основам разделения власти, а также предпринята попытка выделить систему критериев дифференциации ветвей2 государственной власти. Выделенные критерии составляют теоретическую основу анализа места и роли президентской власти в системе разделения власти в Российской Федерации. Результатом подобного подхода является гипотеза диссертанта о наличии и функционировании в Российской Федерации
1 См.: Коркунов H.M. Лекции по общей теории права. 2-е изд. / Предисловие д-ра юрид. наук, проф. И.Ю.Козлихина. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. С. 327.
Термин «ветвь государственной власти» нормативно не определен, но широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе.
президентской власти как самостоятельного направления государственного властвования, не нашедшего должного системного отражения в Конституции Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы.
Идея выделения самостоятельной власти главы государства в системе разделения власти впервые была выражена в трудах одного из ее основателей Дж.Локка, выделявшего «прерогативу» главы государства, то есть его особые задачи в системе государственного управления. В дальнейшем наиболее известными выразителями подобных представлений о самостоятельной власти главы государства являлись Б.Констан и Г.Гегель. К числу отечественных дореволюционных юристов, придерживавшихся схожих взглядов, можно отнести Н.М.Коркунова и Б.Н.Чичерина. С научными трудами указанных ученых в современной науке российского права связывают идею формирования и выделения самостоятельной ветви президентской власти.
В настоящее время самостоятельность ветви президентской власти в Российской Федерации отстаивают С.А.Авакьян, И.Т.Беспалый, А.Б.Венгеров, Е.И.Козлова, Е.И.Колюшин, В.А.Кочев, М.А.Краснов, О.Е.Кутафин, Н.А. Михалёва, А.М.Николаев, В.В.Полянский, Б.Н.Топорнин, Г.Н.Чеботарев, В.Е.Чиркин.
Вместе с тем в науке права до настоящего времени не выделена устойчивая система критериев дифференциации ветви государственной власти. Впервые в отечественной науке подобная проблематика была затронута в трудах А.С.Автономова и В.Е.Чиркина. В то же время в их исследованиях представлен лишь функциональный подход к выделению ветвей государственной власти, не позволяющий выявить все сущностные характеристики президентской власти.
Цель и задачи исследования.
Целью диссертационной работы стало теоретическое исследование и поиск путей совершенствования президентской власти в Российской Федерации в рамках системы разделения власти.
Для достижения цели исследования были поставлены следующие задачи:
анализ теоретических основ принципа разделения власти и выявление его юридического содержания;
формулирование критериев дифференциации ветви государственной власти в рамках системы разделения власти;
сравнительно-правовое исследование практики зарубежных стран в сфере конституционного закрепления института президентства в конституционной системе разделения власти;
исследование идеологических, правовых и политических предпосылок формирования самостоятельной ветви президентской власти;
- выделение организационно-функциональных и волевых начал
президентской власти в Российской Федерации;
выявление политико-правовых условий функционирования президентской власти и выработка рекомендаций по повышению ее эффективности на основе требований сбалансированности системы публичной власти.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с функционированием института президентства в Российской Федерации.
Предметом исследования явились правовые нормы, регламентирующие реализацию президентской власти в Российской Федерации, а также закономерности её возникновения, развития и функционирования.
Методологическая база исследования.
Методологической основой исследования стало применение философского метода, включающего в себя прежде всего всеобщие принципы научного познания (объективность, всесторонность, полнота и т.д.). В исследовании применялись общие методы научного познания (анализ и синтез, системно-структурный метод, индукция и дедукция, моделирование, исторический, логический, абстрагирование). В рамках исследования активно применялись частнонаучные методы. В их числе метод толкования норм права, а также сравнительно-правовой метод.
Теоретические основы исследования.
Исследуемая в диссертационной работе проблематика потребовала обращения к работам специалистов в области теории и истории права и государства, конституционного права, а также в сфере государственного управления. Источниковедческая база исследования включает в себя три группы научных источников.
Во-первых, учитывая, что исследование конституционных основ президентской власти в Российской Федерации требует прежде всего анализа правового положения Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти, теоретическую основу исследования составляют работы, посвященные проблеме разделения власти. В этой связи теоретическую основу исследования составляют труды Платона, Аристотеля, Полибия, Дж.Локка, Ш.Л.Монтескье, Г.Гегеля, Г.Еллинека, Б.Констана, Ж.Ж.Руссо. Различные элементы концепции разделения властей в России в дореволюционный период достаточно тщательно исследовались Н.Н.Алексеевым, Н.Ворошшювьш, А.Д.Градовским, Н.М.Коркуновым, П.И.Новгородцевым, М.М.Сперанским, Б.Н.Чичериным. В советский и постсоветский период соответствующая проблематика явилась объектом научных исследований В.В.Абашмадзе, П.Баренбойма, А.М.Барнашова, В.Г.Графского, П.С.Грацианского, В.Д.Зорькина, А.И.Ковлера, В.В.Лузина, Л.С.Мамута, М.Н.Марченко, А.А.Мишина, В.С.Нерсесянца, Г.Н.Чеботарева,
В.А.Четвернина, В.Е.Чиркина, Л.М.Энтина и других правоведов. В то же время необходимо отметить, что вопросами разделения власти в определенной мере занимались практически все специалисты в области теории и истории права и государства, а также конституционного права.
Во-вторых, научную основу исследования составили теоретические разработки ученых-юристов, занимавшихся исследованиями правового статуса главы государства в системе государственного управления, в том числе в сравнительно-правовом аспекте. В этой связи необходимо отметить исследования Г.Н.Андреевой, Г.В.Дёгтева, Ю.А.Дмитриева, Б.П.Елисеева, А.М.Ковалева, Е.М.Ковешникова, В.В.Маклакова, А.Н.Медушевского, Н.А.Михалевой, А.А.Мишина, С.Г.Паречиной, Н.А.Сахарова, Л.А.Стешенко, Б.А.Страшуна, А.И.Черкасова, В.Е.Чиркина, М.Ф.Чудакова и других.
В-третьих, диссертационная работа в теоретическом плане основывается на научных взглядах видных российских ученых, занимавшихся вопросами правового статуса Президента Российской Федерации и его места в системе разделения власти. В их числе С.А.Авакьян, М.В.Баглай, И.Т.Беспалый, Н.А.Боброва, Г.В.Дёгтев, Б.П.Елисеев, В,Д.Зорьшн, В.И.Кайнов, В.В.Киреев, Е.И.Козлова, Е.И.Колюшин, М.А.Краснов, О.Е.Кутафин, В.А.Лебедев, В.О.Лучин, А.Н.Мещеряков, Н.А.Михалёва, А.М.Николаев, Ж.И.Овсепян, Л.А.Окуньков, В.В.Полянский, В.И.Радченко, О.Г.Румянцев, В.Н.Суворов, В.Е.Чиркин, Б.С.Эбзеев, Л.М.Энтин и другие.
Кроме того, теоретико-методологическую основу исследования государственной власти составляют работы Г.В.Атаманчука, Н.А.Богдановой, А.М.Васильева, Н.В.Витрука, А.М.Витченко, Г.А.Гаджиева, И.Г.Дудко, В.В.Желтова, В.В.Захаренкова, Т.Д.Зражевской, И.А.Иванникова, В.Т.Кабышева, А.Б.Каягина, А.Н.Кокотова, Е.В.Колесникова, Г.Н.Комковой, В.А.Кочева, И.А.Кравца, В.И.Крусса, В.А.Кряжкова, М.Н.Марченко, Н.И.Матузова, В.С.Нерсесянца, С.Э.Несмеяновой, В.Д.Перевалова,
О.Ю.Рыбакова, М.С.Саликова, В.М.Сырых, Н.Н.Тарасова, Ю.А.Тихомирова, Д.Ю.Шапсугова, Т.Я.Хабриевой.
Нормативная база исследования.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международные нормативные правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования.
Эмпирическую базу исследования составляют материалы деятельности Президента Российской Федерации, включая указы Президента Российской Федерации ненормативного характера, распоряжения и послания Президента Российской Федерации, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации и приобщаемые к ним особые мнения судей Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Государственной Думы Российской Федерации, законодательные инициативы, рассматриваемые Государственной Думой Российской Федерации, уставы политических партий.
В диссертационной работе используются конституционное законодательство зарубежных стран, в том числе США, Великобритании, Франции, ФРГ, Италии, а также конституционное законодательство государств-участников СНГ.
В процессе исследования использовались публикации в средствах массовой информации.
Научная новизна исследования.
В ходе исследования был проведен анализ концепции разделения властей и практики ее реализации в зарубежных странах и в Российской Федерации, а также исследовано правовое положение президента в системе разделения власти. На основе проведенного анализа диссертантом впервые были выделены критерии дифференциации ветви государственной власти, базирующиеся на волевом подходе к системе разделения власти. Применение
соответствующего подхода позволило дополнительно аргументировать функционирование в Российской Федерации президентской власти как самостоятельного направления государственного властвования, а выделение критериев дифференциации ветвей государственной власти стало весомой теоретической основой для дальнейшего исследования системы государственной власти в Российской Федерации, включая конституционно-правовой статус государственных органов, функционирующих в Российской Федерации, но не осуществляющих один из трех конституционных видов государственной власти.
Выделение президентской власти в Российской Федерации в качестве самостоятельной ветви государственной власти позволило диссертанту сформулировать ряд практических предложений по внесению в будущем соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации, направленных на изменение положений, закрепляющих принцип разделения власти.
Кроме того, в диссертационной работе были выделены политико-правовые условия эффективности президентской власти, которые могут рассматриваться в качестве перспективных направлений совершенствования правового статуса Президента Российской Федерации.
Помимо этого, научная новизна представленного исследования выражается в совокупности положений, выносимых на защиту:
1. В теоретическом плане идея разделения власти в настоящее время находится в стадии становления и не может быть охарактеризована в качестве полноценной научной теории, отличающейся предметным, системным, логически обоснованным и достоверным знанием. В этой связи с теоретической точки зрения можно утверждать лишь о наличии концепции разделения власти, представляющей собой один из подходов к системе организации государственной власти, что, однако, нисколько не умаляет методологическую ценность данной концепции для науки конституционного права.
Разделение власти, будучи зафиксированным в Конституции России, представляет собой один из конституционных принципов организации государственной власти (принцип-норму). В то же время разделение власти не может быть охарактеризовано в качестве полноценного правового принципа (принципа-идеи) в отрыве от идеи единства власти. Именно единство и разделение государственной власти выступают в качестве единого системного правового принципа, поскольку только разделение и объединение власти в их неразрывном единстве составляют суть государственного властвования, отражают его сущностные связи и закономерности. При этом дальнейшее научное исследование в данной сфере видится в поиске баланса единства и разделения власти, способствующего должной реализации функций государства в различных социально-экономических, политических и духовно-культурных условиях.
Термин «разделение властей», используемый во множественном числе, в значительной степени является научной абстракцией, не согласующейся с конституционно-правовыми реалиями, базирующимися на наличии в государстве, в том числе в России, единой и единственной государственной власти, его применение носит условный характер. При этом в научном и практическом плане оправдано применение термина «разделение власти» в единственном числе.
В условиях отсутствия полноценной теории разделения власти непосредственное нормативное закрепление принципа разделения власти в значительной мере представляет собой политическую декларацию и не является эффективной юридической гарантией от злоупотреблений властью, поскольку юридическое содержание принципа разделения власти составляют лишь конкретные нормативно закрепленные полномочия органов государственной власти. В этом плане показательно, что принцип разделения власти закрепляется напрямую прежде всего в странах так называемой «молодой демократии».
1)
Предлагается выделять два основных критерия дифференциации ветвей государственной власти в рамках системы разделения власти -внешний и внутренний. Внешний критерий включает в себя функциональные и институциональные компоненты. Функциональный компонент предполагает, что в основе дифференциации ветви власти лежит выполнение определенной функции (функций) в системе государственного управления. Институциональная составляющая выражается в деятельности самостоятельных государственных органов. Внутренний критерий разграничения ветви государственной власти предполагает выявление самостоятельного волевого начала в деятельности ветви государственной власти, проявляющегося в правовой возможности и реальной способности ветви государственной власти выражать свою собственную волю в рамках системы сдержек и противовесов в процессе принятия общегосударственных решений.
Выявленные в диссертационной работе критерии дифференциации ветвей государственной власти позволяют сделать вывод о том, что количество ветвей государственной власти в рамках системы разделения власти является величиной относительной и зависит, во-первых, от конституционно-правовой конструкции власти, а во-вторых, от складывающейся политической конъюнктуры, то есть практики выстраивания отношений той или иной ветви государственной власти с иными ветвями государственной власти.
К числу условий (предпосылок) выделения и институционализации ветвей государственной власти относятся идеологические, правовые и политические. То есть для появления самостоятельной ветви государственной власти необходимо обоснование значимости формирования соответствующей самостоятельной ветви власти. После чего идеологическая составляющая должна быть переведена в юридическую плоскость в форме закрепления полномочий органов соответствующей ветви государственной власти в рамках системы сдержек и
12 противовесов. В то же время о самостоятельной ветви государственной власти можно говорить только на основе анализа практики ее взаимоотношений с иными ветвями власти в качестве самостоятельного субъекта властвования.
Выделенные в диссертационной работе критерии дифференциации ветви государственной власти, а также условия формирования ветви государственной власти свидетельствуют о функционировании в системе власти в Российской Федерации президентской власти как самостоятельного направления государственного властвования.
Реализация принципа разделения власти возможна только в условиях выражения ветвями власти различной воли и интересов, что определенным образом искажает принцип суверенитета народа, основывающийся на выражении всеми органами государственной власти единой народной воли. В подобных условиях в целях преодоления дезинтеграционных начал в системе публичной власти оправданно наличие института, консолидирующего данную систему.
Функционирование системы разделения власти в условиях взаимного сдерживания ветвей государственной власти представляется весьма затруднительным, поскольку в случае возникновения политических конфликтов равенство правовых возможностей ветвей власти может привести к «параличу» власти. В этой связи приоритет какой-либо ветви государственной власти в системе разделения власти при условии соблюдения ею прав и свобод граждан теоретически будет способствовать повышению оперативности и эффективности реализации государственной власти в условиях действия принципа разделения власти.
11. Сложившийся приоритет президентской власти в системе
разделения власти в Российской Федерации, обеспечивающий интеграцию
системы публичной власти в Российской Федерации в различных
политических и социально-экономических условиях, является одной из
особенностей российской модели разделения власти, которая может создать
необходимую фактическую основу для дальнейшего развития концепции суверенной демократии в Российской Федерации.
Организационные начала президентской власти в Российской Федерации представляют собой сложную структуру различных по своей правовой природе органов и должностных лиц, ориентированных на главу государства и не имеющих жестких внутренних иерархических связей. Организационные начала президентской власти могут быть охарактеризованы в качестве «узловой структуры», отличающейся наличием разнообразных центров влияния (Администрация Президента Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, Государственный совет Российской Федерации), взаимодействующих между собой в самых различных комбинациях, параметры функционирования которой задаются преимущественно самим Президентом, обладают интегративными свойствами и деятельность которой выведена из сферы парламентского контроля.
Для президентской власти характерно использование в своей деятельности бинарных методов - инициативно-распорядительного и координационно-арбитражного. Реализация методов президентской власти характеризуется дискреционностью, единоличностью и самодостаточностью. При этом единоличность президентской власти в Российской Федерации как демократическом и правовом государстве предопределяет объективные границы расширения ее полномочий.
Фактическое функционирование в Российской Федерации президентской власти, а также установленная в диссертационной работе относительность количества ветвей государственной власти в рамках системы разделения власти следует отразить в Конституции Российской Федерации, в связи с чем предлагается изложить в новой редакции статью 10 Конституции: «Единая государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разграничения полномочий органов
государственной власти. Органы государственной власти самостоятельны в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и законами». 15, Совершенствование процесса реализации президентской власти в Российской Федерации как самостоятельного направления государственного властвования в настоящее время целесообразно осуществлять ло следующим направлениям:
- дополнение статьи 81 Конституции Российской Федерации нормой о
том, что регулирование статуса избранного, но не вступившего в должность
Президента Российской Федерации осуществляется федеральным законом;
- отказ в дальнейшем от практики внеконституционного изменения
установленной Конституцией Российской Федерации системы сдержек и
противовесов и внесение изменений в статью 23 Федерального
конституционного закона «О Конституционном Суде Российской
Федерации», статью 6.1 Закона Российской Федерации «О статусе судей в
Российской Федерации» в части исключения полномочий Президента
Российской Федерации по представлению кандидатур для назначения на
должности председателей и заместителей председателей высших судов в
Российской Федерации, статьи 5 и 6 Федерального закона «О Счетной палате
Российской Федерации» в части исключения полномочий Президента
Российской Федерации по представлению кандидатур для назначения на
должности председателя, заместителя председателя и членов Счетной палаты
Российской Федерации;
внесение изменений в статью 4 Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» в части распространения его действия на Президента Российской Федерации;
- установление на законодательном уровне правового статуса
Администрации Президента Российской Федерации;
- в целях обеспечения конституционного баланса в системе публичной
власти необходимо внесение изменений в статью 10 Федерального закона
«О политических партиях» в части установления запрета для Президента Российской Федерации быть членом политической партии, а также входить в списки кандидатов в депутаты от какой-либо политической партии на выборах;
- в целях обеспечения транспарентности реализации принадлежащих Президенту Российской Федерации полномочий необходимо внести изменения в пункт 2 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конкретизировав порядок и формы проведения консультаций с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представляемой Президентом Российской Федерации кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации перед ее официальным внесением, в частности посредством указания на то, что соответствующие консультации проводятся открыто и гласно и по их итогам законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации принимается постановление, содержащее предложение по предполагаемой к внесению кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Кроме того, предлагается внести аналогичные изменения в пункты 4, 11, 13, 16, 19, 21 Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 23.04.2009 № 441, в части указания на то, что соответствующие консультации проводятся открыто и гласно.
Теоретическая и практическая значимость работы.
Теоретическая значимость работы определяется тем, что диссертация развивает существующие теоретические представления о концепции
разделения власти в части выделения и обоснования критериев дифференциации ветвей государственной власти на примере президентской власти. Диссертантом также приводится дополнительная аргументация в пользу функционирования в Российской Федерации самостоятельной ветви президентской власти.
Представленная работа может быть использована в качестве теоретической основы дальнейших исследований президентской власти в Российской Федерации, а также принципа разделения власти.
Кроме того, в диссертационной работе поставлены проблемы юридического закрепления принципа разделения власти на конституционном уровне в условиях отсутствия полноценной теории разделения власти.
Практическая значимость исследования заключается в обосновании в диссертационной работе ряда предложений по совершенствованию Конституции Российской Федерации и действующего законодательства в целях обеспечения эффективного функционирования президентской власти в Российской Федерации. Соответствующие предложения могут быть использованы субъектами права законодательной инициативы на федеральном уровне.
Отдельные положения диссертации могут быть использованы в педагогической деятельности в процессе преподавания курсов «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Сравнительное конституционное право» и иных юридических дисциплин, затрагивающих проблемы разделения власти и правового статуса главы государства. Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертации были отражены в публикациях автора по теме диссертации. Положения, разработанные и обоснованные в настоящем исследовании, обсуждались на III Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы гармонизации публичных и частных интересов в избирательном праве» (Самара, 20 марта 2008 г.),
IX Международной научно-практической конференции «Право на защите прав и свобод человека и гражданина» (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека) (Москва, 4 декабря 2008 г.), IV Всероссийской научно-практической конференции «Конституция и избирательное право: настоящее и будущее» (Самара, 6 марта 2009 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Современная юридическая наука и правоприменение (Саратов, 28-29 мая 2009 г.), V Международной научно-практической конференции «Публичная власть: политико-правовые проблемы эффективности» (Самара, 10-12 сентября 2009 г.), VI Международной научно-практической конференции «Народное представительство и электоральная культура» (Самара, 21 мая 2010 г.), а также в рамках ежегодных конференций на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО «Самарский государственный университет» (Самара, 2008, 2009, 2010). Основные положения диссертационной работы были применены автором в ходе проведения лекционных и семинарских занятий по курсу «Конституционное право зарубежных стран»,
Структура диссертации обусловлена целями, задачами и предметом научного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и библиографии.
