Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ОРГАНЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА В ГОСУДАРСТВЕННОМ МЕХАНИЗМЕ 8
1.1. Формы представительства главы государства 8
1.2. Представители главы государства как государственные органы 34
1.3.Развитие органов территориального представительства главы государства в России 60
ГЛАВА II. ПОЛНОМОЧНЫЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ КАК ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ 104
2.1. Государственно-правовой и организационный статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе 104
2.2. Консультативные и совещательные органы при полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе 130
2.3. Задачи и функции полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе 146
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 173
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 176
- Формы представительства главы государства
- Представители главы государства как государственные органы
- Государственно-правовой и организационный статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность диссертационной темы предопределяется юридическим значением органов представительства главы государства, занимающих особое место в государственном аппарате, играющих значимую роль в осуществлении задач, функций и полномочий главы государства. Исследование этой темы необходимо в целях более полного представления о механизме государственной власти в целом, особенностях организации и структуры президентской власти, ее взаимоотношениях с иными ветвями и органами государственной власти, как в горизонтальном, так и вертикальном отношениях.
Объемная характеристика государственного механизма невозможна без исследования всех его структурных элементов, в том числе лишенных административно-властных полномочий, обладающих совещательным и консультативным статусом. Новейшая государственная практика в нашей стране и за рубежом свидетельствует, что глава государства в силу многообразия выполняемых функций и наличия разносторонних связей с иными государственными органами нуждается в службе представительства, заслуживающей отдельного внимания.
Практика президентского представительства в нашей стране, имеющего уже продолжительный опыт, нуждается в тщательном и всестороннем анализе с целью выявления особенностей этого института, формулирования научно-практических рекомендаций по его совершенствованию, приведения его в соответствие с текущими и перспективными задачами президентуры в России.
Теоретические, законодательные и практические основы представительства главы государства исследуются в диссертации преимущественно к институту президентуры в России, в то же время, учитывается и соответствующий зарубежный государственный опыт, который подлежит внимательному учету.
Теоретические основы исследования и степень научной разработанности темы. Отдельные аспекты исследуемой темы получили освещение в работах российских ученых, обращенных к проблемам организации государственного аппарата, его системы и структуры, характеристике президентского властвования в России. Это, в первую очередь, произведения таких авторов, как С. А. Авакьян, М. В. Баглай, М. И. Байтин, Л. К. Болтенкова, Л. В. Бутько, Б. Н. Габричидзе, Р.М.Дзидзоев, Е. И. Козлова, ИМ.Курдюк, О. Е. Кутафин, Б. Л. Лазарев, В. О. Лучин, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. А. Михалева, Л. А. Морозова, В. И. Лысенко, Л. А. Окуньков, В. Е. Чиркин, Д. Ю. Шапсугов, И. А. Умнова, Б. С. Эбзеев.
В последние годы были защищены диссертации, посвященные характеристике отдельных форм представительства главы российского государства, в которых получили научное освещение многие значимые вопросы данной проблематики: Каргинов С. Н. Институт специального представителя Президента Российской Федерации по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта (2003 г.), Саурин А. А. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (2004 г.), Кандалов П. М. Конституционно-правовые аспекты становления и развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (2004 г.).
В то же время, отсутствуют монографические, в том числе диссертационные, исследования, содержащие системный анализ института представительства главы государства в целом, во всех его организационно-правовых формах и проявлениях, рассматривающие представителей главы государства, прежде всего, в качестве государственных органов, занимающих самостоятельное место в государственном аппарате властвования.
Объектом исследования выступают общественные отношения, составляющие сферу организации и деятельности представителей главы государства как государственных органов.
Предметом исследования являются концептуальные, понятийные, структурно-организационные и правовые основы рассматриваемого института государственной власти.
Цель и основные задачи исследования. Целью диссертации является комплексное исследование разнообразных форм представительства главы государства в качестве государственных органов, установление их места в системе государственной власти, в механизме реализации функций и полномочий главы государства.
Исходя из этой общей цели в диссертации ставятся следующие задачи:
- определение форм представительства главы государства в Российской Федерации и за рубежом;
- выявление признаков представительства главы государства как государственного органа, их систематизация;
- исследование процесса становления представительства главы государства в России;
- юридическая характеристика представителей главы государства в качестве государственных органов, определение их статуса, структуры, функций и полномочий применительно к формам представительства, установление их отношения к должности главы государства;
- определение закономерностей и тенденций развития органов представительства главы государства;
- выработка научных рекомендаций по совершенствованию института представительства главы государства.
Методологической основой исследования является современный методологический инструментарий, концептуальные подходы к исследованию органов государства, выработанные юридической наукой. Исследование проведено на основе как общенаучных методов - диалектического, исторического, логического, системного, так и частно-научных - сравнительно-правового, системно-структурного анализа, конкретно-социологического, статистического, метода моделирования и др.
Научная новизна диссертационного исследования. В диссертации впервые на монографическом уровне дается целостный и системный анализ органов представительства главы государства в его разнообразных формах с использованием российского и зарубежного государственного опыта, обобщается практика президентского представительства в России, решаются сложные теоретические вопросы организации и деятельности этого института.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Существование разнообразных форм представительства главы государства, обладающих особенностями статуса и внутренней организации.
2. Наличие у представителей главы государства признаков государственных органов и органов государственной власти.
3. Отнесение представителей главы государства к системе президентской власти как отдельной ветви государственной власти.
4. Целесообразность выделения представителей Президента РФ из состава Администрации главы государства, установления их прямой связи с Президентом России.
5. Обоснование необходимости расширения юрисдикции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, увеличения их полномочий в интересах усиления федерального присутствия в регионах.
6. Целесообразность принятия Федерального закона о представителях Президента РФ.
Научно-практическая значимость и апробация результатов исследования.
Основные положения диссертации нашли апробацию в публикациях автора, в докладах на научно-практических конференциях. Автор принимал участие в реализации научно-исследовательского проекта «Взаимодействие субъектов Северо-Кавказского региона с полномочным представителем Президента РФ в Южном федеральном округе» в рамках регионального конкурса «Северный Кавказ: традиции и современность», объявленного Российским гуманитарным научным фондом совместно с правительствами (администрацией) субъектов РФ Южного федерального округа (грант № 03-03-00517а/Ю).
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в интересах совершенствования практики деятельности представителей главы государства, развития соответствующей нормативно-правовой базы. Положения диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе, в преподавании теории права и государства, а также конституционного права РФ.
Структура диссертации. Работа включает введение, две главы, объединяющие 6 параграфов, заключение и библиографию.
Формы представительства главы государства
Практика президентства в России выявила многообразные формы представительства главы государства, которые стали образовываться практически одновременно с возникновением должности самого Президента.
Все эти формы, которые существенно различаются по целям, задачам, функциям, полномочиям, порядку формирования и деятельности, имеют то общее, что образуются в реализации конституционного права Президента РФ, закрепленного в п. «к» ст.83 Конституции РФ - Президент Российской Федерации «назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации». Хотя в Конституции называются только «полномочные» представители, мы полагаем, что речь идет о всех должностных лицах, которые назначались и назначаются главой государства в качестве представителей Президента РФ. Ниже мы убедимся, что одних и тех же представителей, в юридическом отношении совершенно неразличимых, Президент именовал то официальными, то полномочными, то просто представителями. Собственно полномочными, например, представители Президента в субъектах РФ стали официально именоваться лишь спустя семь месяцев после принятия Конституции. Только 10 июня 1994 г. Указом Президента РФ представителей Президента в субъектах было постановлено считать «полномочными» представителями .
В Конституции РФ, на наш взгляд, формулируется единый институт представителей главы государства, который включает в себя разнообразные формы президентского представительства, в том числе и временные, создаваемые в порядке текущей государственной необходимости. О том, что разработчики Конституции РФ 1993 г. термин «полномочные представители Президента РФ» конструировали самым широким образом, не имея в виду только представителей территориальных, свидетельствуют материалы Конституционного совещания, на котором разрабатывался текст Конституции.
Так, 18 июня 1993 г. на заседании группы представителей федеральных органов государственной власти по доработке проекта Конституции РФ имело место следующее обсуждение:
«Председательствующий. Хорошо, пошли дальше.
«Назначает на должности, освобождает от должности полномочных представителей Президента Российской Федерации». Оставляем?
A. А. Котенков. Сергей Александрович, сейчас они у нас входят в Ад министрацию Президента. Есть ли смысл выделять теперь их?
Председательствующий. Но у него могут быть свои представители еще?
B. М. Шумейко. Исключить из текста полностью эту часть.
А. Я. Слива. Я просил бы только учесть мнение оперативной группы. Речь идет не о том, о чем некоторые думают. Представитель Президента с функциями быть его представителем, как в США, в зонах конфликта. Это безграничная сфера. Если мы зациклимся сейчас на территориальных представителях с их несколько, скажем, «подмоченной» репутацией — этого нельзя делать. Это право Президента назначить своего полномочного представителя куда угодно. Его попросил Президент США дать полномочного представителя для такого-то дела. Он назначил...
Председательствующий. А почему нужно писать «на должность»? Может быть «назначает и освобождает»? Давайте уберем «на должность», тогда все встанет на свои места. «Назначает и освобождает полномочных представителей».
М. А. Федотов. Уважаемые коллеги, я бы предложил сделать следующую вещь. Во-первых, убрать слово «полномочных», потому что отсюда следует, что могут быть и неполномочные представители. Второе. Я бы предложил убрать слова «на должность» и «освобождает от должности». Просто «назначаетпредставителей...»2.
Как можно ясно видеть, термин «полномочный» для законодателя носил самый собирательный смысл и не связывался с каким-то определенным видом президентского представителя.
Единство разнообразных форм президентского представительства сказывается и в том, что все представители выполняют одну общую задачу -способствуют, в меру своих юридических возможностей, реализации полномочий главы государства. Доктор юридических наук Б. С. Крылов применительно к полпредам Президента РФ в Федеральном Собрании писал: «Размывание Конституции видится и в том, что создается довольно много органов, которые не упомянуты в Конституции, или полномочия которых в Конституции не расшифрованы. В частности, недавно опубликовано положение о фигуре полномочного представителя Президента РФ в Федеральном Собрании, который, как сказано в этом положении, обеспечивает полномочия Президента в палатах. Но ведь Конституция Российской Федерации говорит о полномочиях Президента, а не какого-то третьего лица».3 Уважаемый автор не прав в том отношении, что полпреды Президента не «обеспечивают полномочия» главы государства, который, разумеется, реализует их единолично, но только способствуют их реализации, что далеко не одно и то же.
Представители главы государства как государственные органы
Название диссертационной темы требует выяснения вопроса, являются ли президентские представители государственными органами. Для ответа на этот вопрос необходимо предварительно выяснить юридические признаки государственного органа, которые уже подвергались научному исследованию. При этом мы используем не только современную юридическую литературу, но и советские теоретические источники, в которых этот вопрос активно разрабатывался.
В советской науке теории государства и права понятия «государственный орган» и «орган государства», как правило, не разделялись. Вьщелялось также понятие «орган государственной власти», но, главным образом, в качестве характеристики определенной разновидности государственных органов — Советов депутатов.
В советских исследованиях к признакам органа государства, как правило, относили то, что он есть часть механизма государства, осуществляет от имени государства его задачи и функции, обладает государственно-властными полномочиями, имеет определенную компетенцию, обладает внутренней структурой и территориальным масштабом деятельности, образуется в порядке, установленном законом.
При этом государственные органы отграничивались от государственных организаций, предприятий и учреждений. Так, В.В. Копейчиков писал: «Представляя собой разновидность советских государственных органов, органы государства выполняют принципиально иные функции, чем государственные предприятия и учреждения. Их важнейшей задачей является не производственная или торговая деятельность, не обучение школьников или студентов или лечение больных, не непосредственное выполнение операций по обслуживанию населения, а организация этой работы, руководство ею в целях практического выполнения функций советского социалистического государства». Основополагающим признаком органа государства автор называл осуществление им государственного руководства: «Осуществление государственного руководства — отправной (исходный) признак по отношению ко всем прочим основным чертам органов государства. Именно для того, чтобы эти органы могли успешно выполнять свои задачи в области государственного руководства они уполномочены действовать от имени государства, наделены государственно-властными полномочиями».60 Суть же государственного руководства, по мнению автора, составляла деятельность, обеспечивающая концентрацию государственных и общественных усилий на выполнение задач и функций государства, которая характеризуется дачей обязательных для исполнения указаний. Как можно видеть, под государственным руководством понимается ни что иное, как наличие у государственного органа государственно-властных полномочий.
Государственно-правовой и организационный статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе был учрежден Указом Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 г.169 Причины образования этого института были сформулированы Президентом В. В. Путиным в его послании Федеральному Собранию 2000 г. — «Какую Россию мы строим». Федеральные округа и назначение в них президентских представителей преподносилось в контексте необходимости укрепления российского федерализма, усиления взаимодействия между разными ветвями власти . Создание федеральных округов Президент назвал «одним из первых шагов по укреплению федерализма» . Суть этого решения, сказал он, не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях, не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности государственной власти, не в ослаблении власти региональной, а в создании условий для упрочения федерализма. Президент в то же время отметил, что полпреды «не вправе вторгаться в сферу компетенции избираемых глав регионов» .
Формально институт федеральных округов, действительно, не связан с укрупнением субъектов Федерации, число которых с появлением федеральных округов не изменилось. В то же время, создание этого института преследовало цель облегчить управление субъектами Федерации, число которых превышало все мыслимые пределы управляемости объектов. Можно согласиться с мнением ректора Северо-Кавказской академии государственной службы В. Г. Игнатовым: «Вопрос укрупнения, объединения субъектов -давно назревший. По канонам теории управления каждый управленец должен иметь в своем подчинении не более 7-10 субъектов подчинения. Сегодня мы самая делимая страна в мире. Деление на округа, с моей точки зрения, — первый шаг к такому укрупнению. И далеко не самый болезненный».
Созданное Указом 13 мая 2000 г. окружное деление не представляется идеальным, федеральные округа были созданы в территориальных пределах военных округов, построенных без учета социально-экономических факторов. Исполняющий обязанности начальника Управления Администрации Президента РФ по координации деятельности полномочных представителей Президента в регионах Антон Федоров объяснял этот факт тем, что существующая сетка военных округов не означает усиления роли военного фактора, но избрана в силу того, что «содержит меньше всего единиц управления» .
Факт, однако, состоит в том, что сеткой федеральных округов были нарушены макроэкономические границы, которые требовали отнесение Астраханской и Волгоградской областей к Приволжскому округу, Пермской и Оренбургской областей к Уральскому округу, а не Приволжскому, Тюменской области, напротив, к Сибирскому округу, а не Уральскому.
На наш взгляд, было бы целесообразнее создание федеральных округов в масштабе межрегиональных экономических ассоциаций, которых в РФ насчитывалось 8 и которые имели продолжительный позитивный опыт экономической интеграции субъектов РФ, а также основательную законодательную базу — Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации». На фоне интенсивной координационной деятельности полпредов в федеральных округах эти ассоциации совершенно потерялись и, видимо, в новых условиях себя исчерпали. Можно предположить, что задачи и функции этих ассоциаций будут постепенно интегрированы федеральными округами. Подобная тенденция себя уже обнаруживает в Южном федеральном округе. Например, Ассоциация социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа была совмещена с границами Южного федерального округа путем включения в состав Ассоциации Волгоградской и Астраханской областей.
