Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Конституционно-правовое закрепление организации и деятельности органов внутренних дел в период до образования Союза ССР (октябрь 1917 - 1922 гг.) 14-112
1. Правовые основы становления органов внутренних дел Советского государства в период победы социалистической революции и упрочения Советской власти (октябрь 1917 - июль 1918 гг.) 14
2. Значение Конституции РСФСР 1918 г. и Конституций других советских республик для даль нейшего укрепления правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел (июль 1918 - 1922 гг.) 52
ГЛАВА П. Образование СССР и развитие конституционно-правового регулирования организации и деятельности органов внутренних дел (1922- 1925 гг.) 113-163
1. Развитие правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел в период до принятия Конституции Союза ССР 1924 г. 113
2. Значение Конституции СССР 1924 г. для дальнейшего развития законодательства об органах внутренних дел 146
Заключение 164-171
список исследованной литературы и источников 1-27
- Правовые основы становления органов внутренних дел Советского государства в период победы социалистической революции и упрочения Советской власти (октябрь 1917 - июль 1918 гг.)
- Значение Конституции РСФСР 1918 г. и Конституций других советских республик для даль нейшего укрепления правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел (июль 1918 - 1922 гг.)
- Развитие правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел в период до принятия Конституции Союза ССР 1924 г.
- Значение Конституции СССР 1924 г. для дальнейшего развития законодательства об органах внутренних дел
Введение к работе
Актуальность исследования» Важная роль в защите завоеваний Великой Октябрьской социалистической революции и решении задач коммунистического строительства в СССР принадлежит органам внутренних дел Советского государства. Это обусловливает то внимание, которое КПСС и Советское государство придавали и придают деятельности органов внутренних дел, повышению эффективности их работы, совершенствованию всей системы законодательства, регулирующего их организацию и функционирование.
Принципиальные положения, связанные с укреплением правопорядка, борьбой с преступностью, организацией и деятельностью органов внутренних дел, содержатся в решениях съездов партии, постановлениях пленумов ЦК КПСС и других партийных документах, актах высших органов государственной власти и управления СССР.
Отправным положением, определяющим главные направления работы всех партийных и государственных органов в данных вопросах, являются программные указания партии обеспечить строгое соблюдение социалистической законности, искоренение всяких нарушений правопорядка,
1) ликвидацию преступности, устранение всех причин ее порождающих. '
Дальнейшее развитие указанные задачи получили в решениях ХХШ , ХХІУ?' ХХУ, съездов КПСС и других партийных документах. " .... мы уделяли и будем впредь уделять постоянное внимание совершенствованию деятельности милиции, прокуратуры, судов» органов юстиции, которые стоят на страже советской законности, интересов советского общества, прав советских граждан", - подчеркивалось в Отчетном докладе ЦК КПСС ХХУ съезду партии.
На важную роль органов внутренних дел в укреплении социалистической законности и правопорядка в условиях развитого социалис-
См. Программа КПСС. М., 1974, с.106.
Материалы ХХШ съезда КПСС. М.,1966, с.77-78.
Материалы ХХІУ съезда КПСС. М.,1971, с.80-81.
Материалы ХХУ съезда КПСС. М., 1976, с.82.
_ 4 -тического общества специально было обращено внимание на ХШ съезде КПСС.1)
В основе всей деятельности органов внутренних дел Советского государства на протяжении всей истории их развития лежат требования, установленные Конституцией. И это характерно не только для органов внутренних дел. С победой Великой Октябрьской социалистической революции и принятием первой советской Конституции - Конституции РСФСР 1918 г. все органы Советского государства действовали и действуют на основе и в полном соответствии с Конституцией.
Исключительно большое значение для дальнейшего совершенствования организации и деятельности органов внутренних дел имеет Конституция СССР 1977 г., хотя сами органы внутренних дел в ней и не упоминаются. Конституция, являясь ядром всей советской правовой системы, определяет исходные начала организации и функционирования институтов, объединяемых механизмом социалистического народовластия, составной частью которого являются органы внутренних дел. Поэтому закрепляемые Конституцией СССР общие принципы организации всего государственного механизма имеют определяющее значение для дальнейшего все более полного и эффективного выполнения органами внутренних
О)
дел возложенных на них задач и функций.
Важную роль для дальнейшего совершенствования деятельности органов внутренних дел имеет закрепление в Конституции СССР социалистической законности как принципа, лежащего в основе функционирования всего государственного механизма. "Советское государство, все его органы, - записано в ст.4, - действуют на основе социалистической законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан".
Материалы ХХУІ съезда КПСС. М., 1981, с.65.
См.Григорян Л.А. Конституция СССР - правовая основа организации и деятельности органов внутренних дел. В кн. Труды Академии МВД СССР. М., 1982, с.3-4.
В целях практического претворения в жизнь конституционных положений ЦК КПСС 2 августа 1979 г. принял постановление "Об улучшении работы по охране правопорядка и усилении борьбы с правонарушениями", наметившее пути дальнейшего улучшения профилактики правонарушений, усиления борьбы с преступными и другими антиобщественными проявлениями, совершенствования деятельности всех правоохранительных органов, в том числе органов внутренних дел, по обеспечению и охране социалистической законности, интересов общества,
1) прав и свобод советских граждан. '
В нашей стране накоплен большой опыт по формированию конституционно-правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел. Это прямо обусловливает необходимость его глубокого и всестороннего исследования в целях использования для дальнейшего совершенствования конституционно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел и повышения эффективности их работы на современном этапе развития государства и общества.
Вопросы истории формирования органов внутренних дел и их развития стали предметом исследования уже в первые годы существования Советского государства. Однако они рассматривались тогда лишь как один из частных аспектов становления и развития Советского государства. В этот период появляются также отдельные статьи и воспоминания, в которых затрагивались некоторые проблемы становления организационной структуры органов внутренних дел и основных направлений их деятельности.
В последующем процессы создания органов внутренних дел исследуются уже более всесторонне. В 60-е годы появляются работы, более детально рассматривающие вопросы становления и развития органов внутренних дел, их деятельности в области советского строительства
1) Справочник партийного работника. Выпуск двадцатый. М., 1980, с. 414.
на местах, обеспечения охраны революционного порядка и осуществления исправительно-трудовой политики.
Труды, специально посвященные исследованию процессов формирования организационной структуры и основных направлений деятельности органов внутренних дел, развития системы управления ими в первые годы существования Советского государства, тенденций их развития, начали появляться лишь в конце 60-х - начале 70-х гг. Среди них особо следует выделить работы Р.С.Мулукаева, впервые детально исследующего процессы формирования правовых основ организации и деятельности органов советской милиции в первые годы Советской власти.
Однако, несмотря на довольно значительное количество имеющихся работ, далеко не все стороны данной проблемы исследованы с достаточной полнотой. В частности, практически не изучена проблема, связанная с развитием конституционно-правового регулирования организации и деятельности органов внутренних дел.
Вместе с тем исследование проблем, связанных с развитием конституционно-правового регулирования организации и деятельности органов внутренних дел, имеет важное научное и практическое значение. Это позволит более глубоко и всесторонне обобщить опыт законодательного закрепления организации и деятельности органов внутренних дел, будет способствовать дальнейшему укреплению правовых основ функционирования органов внутренних дел, совершенствованию системы их правового регулирования.
Разработка данной проблемы имеет также большое политическое и идеологическое значение. На протяжении всей истории существования Советского государства, его внутренняя политика и деятельность органов внутренних дел являлись объектом постоянных нападок со стороны представителей буржуазной науки и политики, которые пытались и пытаются исказить историю органов внутренних дел, представить их
- 7 -деятельность как не опирающуюся на закон, противоречащую закону. Однако вся практика социалистического строительства убедительно свидетельствует, что Советское государство с первых же дней своего существования стремилось обеспечить защиту прав и интересов граждан, установить твердый правопорядок в стране, основанный на классовых принципах советской демократии. Генеральный секретарь ЦК КПСС, Председатель Президиума Верховного Совета СССР товарищ К.У.Черненко, говоря о советской демократии, указывал, что "Наша V демократия по сути своей - демократия действующая, работающая. Ее расширение, совершенствование всей советской государственности -важное направление поступательного движения нашего общества. И партия - мотор, движущая сила этого прогресса. Всей своей внутренней жизнью она показывает пример подлинного социалистического демократизма, органического сочетания неотъемлемых прав и непреложных обя-занностей".
Необходимость решительного отпора, аргументированной критики измышлений буржуазных фальсификаторов истории органов внутренних дел вытекает из решений июньского (1983 г.) Пленума ЦК КПСС, подчеркнувшего, что "активный отпор антисоветизму и антикоммунизму - это постоянное направление деятельности партийных комитетов, средств массовой информации". '
Важность изучения проблем конституционно-правового регулирования организации и деятельности органов внутренних дел, этапов их исторического развития, совершенствования на основе накопленного опыта системы законодательства, регулирующего функционирование органов внутренних дел на современном этапе, необходимость активиза-
Черненко К.У. Народ и партия едины. Речь на встрече с избирателями Куйбышевского избирательного округа г.Москвы 2 марта 1984 г. М., 1984, с.21.
Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС. 14-15 июня 1983 года. М., 1983, с.74.
ции борьбы с буржуазной идеологией, отсутствие специальных исследований, посвященных данной проблеме и обусловили выбор темы диссертации, ее основные цели и задачи.
Цели и задачи исследования. Настоящая работа имеет своей целью исследовать процесс формирования правовой базы и особенности правового регулирования организационной структуры и компетенции органов внутренних дел в соответствии с теми задачами, которые выдвигались перед июли Советским государством на различных исторических этапах.
Поставленные в диссертации цели конкретизированы в следующих исследовательских задачах:
определить место и роль конституционного законодательства в развитии организации и деятельности органов внутренних дел Советского государства;
выявить особенности становления и развития правовых основ организации и деятельности Народного комиссариата внутренних дел РСшСР;
выявить особенности процесса конституционно-правового закрепления организации и деятельности органов внутренних дел других советских республик;
дать аргументированную критику измышлений буржуазной науки
и политологии об отсутствии правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел Советского государства.
Хронологические рамки исследования охватывают период с октября 1917 года по 1925 год. Указанный период фактически представляет собой самостоятельный этап в развитии конституционно-правового регулирования организации и деятельности органов внутренних дел. В этот период, завершившийся принятием Конституции СССР 1924 года, была заложена правовая база функционирования органов внутренних дел. Законодательство этого периода имело исключительно важное значение для
- 9 -определения организационной структуры и основных направлений деятельности, а также задач и компетенции органов внутренних дел Советского государства и в последующее время. Именно в это время были заложены принципы и сформированы основы советской государственной политики во всех отраслях государственного управления, получили соответствующее юридическое оформление основные направления деятельности органов внутренних дел, их права, обязанности и организационная структура и взаимоотношения с другими органами Советского государства.
Важнейшая роль в правовом регулировании организации и деятельности органов внутренних дел принадлежала Конституции РСФСР 1918 г. и Конституциям других советских республик. Они занимали главенствующее место в системе нормативных актов, определивших положение народных комиссариатов внутренних дел в механизме государства, формировавших правовые основы их функционирования.
Методология и методика исследования, научная обоснованность результатов исследования. Методологической основой исследования послужили труды классиков марксизма-ленинизма, директивные документы и материалы съездов Коммунистической партии, резолюции партийных конференций и пленумов и другие партийные документы.
В основу дссертационного исследования положен принцип партийности, требующий всестороннего и объективного анализа исторических явлений и принцип историзма, выражающийся в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой.
Все вопросы избранной темы рассматривались в системном единстве. В исследовании нашли применение методы конкретно-исторического, формально-юридического, сравнительно-правового и системного анализа. В диссертации проанализированы Конституция СССР 1924г. и конституции советских республик, акты высших органов государст-
венной власти и управления РСФСР и других республик, а также нормативные акты их народных комиссариатов внутренних дел.
Диссертантом изучены материалы, содержащиеся в фонде ДГАОР СССР: Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ф.1235), Совета Народных Комиссаров РСФСР (ф.130). а также ведомственные акты Народного комиссариата внутренних дел РСФСР, касающиеся правового регулирования различных аспектов организации и деятельности органов внутренних дел РСФСР, его структурных подразделений и учреждений на местах (ф.393).
Автором были также использованы материалы фондов Канцелярии Временного правительства (ф.1789), Министерства внутренних дел Временного правительства (ф.1788), Главного управления по делам милиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан (ф.1791), Департамента общих дел МВД Временного правительства (ф.1800).
При написании диссертации автор опирался на труды советских историков, юристов-теоретиков и историков государства и права: Е.Г.Гимпельсона, Е.Н.Городецкого, Л.А.Григоряна, Н.П.Ерошкина, Д.А.Златопольского, М.П.Ирошникова, Г.С.Калинина, И.И.Кизилова, А.П.Косицына, В.М.Курицына, А.И.Лепешкина, И.И.Минца, Б.М.Морозова, Р.С.Мулукаева, В.И.Разина, Э.Л.Розина, Е.А.Скрипилева, О.И.Чистякова и других ученых.
В диссертационном исследовании учтены фактические данные, полученные относительно тех или иных аспектов исследуемой темы в работах Л.Ф.Болтенковой, Г.С.Гурвича, И.А.Дорошенко, М.И.Еропкина, Т.И.Желудковой, А.П.Звягинцевой, В.М.Клеандровой, Т.М.Ковалевской, М.Т.Лихачева, В.А.Лукашова, А.Я.Малыгина, С.П.Маргунского, В.О.Миллера, А.В.Мищенко, Ш.Н.Петросяна, Л.П.Семыкиной, М.М.Славина, В.П.Портнова, В.Г.Смолякова, А.В.Сурилова и других.
Научная новизна исследования определяется тем, что в нем впервые в юридической литературе предпринята попытка определить место и роль конституционного законодательства Союза ССР, советских республик для развития организации и деятельности органов внутренних дел, выявить особенности становления и развития правовых основ организации и деятельности Народного комиссариата внутренних дел РСФСР и аналогичных наркоматов других советских республик, а также изменение правовой базы их функционирования в соответствии с задачами, поставленными Советским государством перед органами внутренних дел.
При исследовании этих проблем главное внимание уделяется формированию правовых основ организации и деятельности НКВД РСФСР. Это связано с тем, что все другие советские республики единообразно подходили к решению вопросов, касавшихся определения места органов внутренних дел в системе органов государственной власти и управления, что обусловливалось широким использованием опыта РСФСР в области конституционно-правового регулирования функционирования комиссариатов внутренних дел.
Основными положениями, которые выносятся на защиту,являются:
вывод о том, что конституционное законодательство Союза ССР и советских республик занимало главенствующее место в системе нормативных актов, определявших место органов внутренних дел в механизме государства и формировавших правовые основы их функционирования ;
вывод о неправомерности имеющейся в советской историко-правовой науке точки зрения, в соответствии с которой целый ряд функций, выполнявшихся органами внутренних дел Советского государства в начальный период их существования, рассматривается в качестве "несвойственных" им;
вывод о неправомерности рассмотрения функции НКВД РСФСР
по организации власти на местах как нарушения принципов демократического централизма в советском государственном строительстве;
- вывод о том,что процесс юридического оформления организации и деятельности органов внутренних дел имел свои особенности, отличавшие его от правового регулирования деятельности других органов советского государственного управления.
Практическое значение работы состоит в том, что в ней предпринята попытка выявить закономерности и особенности развития процесса конституционно-правового регулирования организации и деятельности органов внутренних дел Советского государства с момента их становления и, до принятия Конституции Союза ССР 1924 г.
Изучение этой проблемы позволяет более полно представить всю сложную и многогранную ^еятельно^ьлартии и Советского государства по формированию правовых основ организации и деятельности органов государства диктатуры пролетариата в первые годы Советской власти, что имеет важное значение в плане дальнейшего развития науки истории государства и права, составной частью которой является история органов внутренних дел*
Результаты исследования и некоторые его положения используются в Академии МВД СССР в преподавании курса "История органов внутренних дел", а также курса "История государства и права" на Московском филиале юридического заочного обучения при Академии МВД СССР,
Конкретный историко-юридический материал, выводы и обобщения, содержащиеся в исследовании, могут быть учтены в процессе дальнейшего развития конституционно-правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел, а также правотворчества, связанного с функционированием органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии МВД СССР. Полученные результаты и основные положения исследования сформулированы в статьях автора "Диверсии под флагом антикоммунизма" (в соавторстве), опубликованной в журнале "Молодой коммунист", 1979, № 9; "Правовые основы взаимодействия милиции с общественностью (1917-1936 гг.) (в соавторстве), опубликованной в журнале "Советское государство и право", 1983, № 9; "Создание, деятельность и слом МВД Временного правительства", опубликованной в журнале "Советские архивы", 1983, № 5. Положения диссертационного исследования использовались при подготовке аналитических справок и отчетов по отделу теоретических и конституционно-правовых основ управления органами внутренних дел Советского государства НЦИПУ Академии МВД СССР, в выступлении на научно-теоретической конференции "ХХУІ съезд КПСС и задачи дальнейшего развития юридической науки в СССР", проводившейся в мае 1982 г. в Академии МВД СССР, в выступлениях на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии МВД СССР.
Правовые основы становления органов внутренних дел Советского государства в период победы социалистической революции и упрочения Советской власти (октябрь 1917 - июль 1918 гг.)
Министерство внутренних дел занимало важное место в системе органов государственного управления дореволюционной России. Нормативными актами,регулировавшими его организацию и деятельность, закреплялась его особая роль в государственном механизме царской России. Министр внутренних дел, помимо прав, присвоенных ему как министру, наделялся исключительными полномочиями "по вверенному ему охранению внутренней безопасности". При чрезвычайных обстоятельствах он мог "удалять от исправления должности" любого, даже высшего чиновника. Практически неограниченными полномочиями наделяло административную власть - от министра внутренних дел до уездного исправника - Положение о мерах к охранению государст-венного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г., которое В.И.Ленин характеризовал как "фактическую российскую конституцию. Это положение действовало вплоть до Шев-ральской буржуазно-демократической революции.
Самодержавие всегда придавало первостепенное значение укреплению и развитию этого органа. Особенно усилилась его роль в период империализма, когда МВД наряду с военным ведомством стало основным орудием царизма в борьбе против нарастающего революционного движения в стране.
Усиление репрессий, засилия полиции вообще и политической полиции в частности, отражали слабость и гнилость самодержавия, его неспособность управлять страной обычными средствами. Вполне естественно, что громоздкий реакционный аппарат МВД оказался одним из тех звеньев государственного механизма, который подвергся наиболее радикальному организационному слому в ходе Февральской буржуазно-демократической революции.
К середине марта 1917 г. в результате революционной деятельности масс полицейские учреждения и органы жандармерии были ликвидированы во всех губернских и большинстве уездных городов. В центре, как признало впоследствии МВД Временного правительства, Департамент полиции и Штаб отдельного корпуса жандармов оказались "фактически упраздненными". инициатива слома органов МВД, особенно на местах принадлежала революционным массам, возглавляемым местными Советами рабочих и солдатских депутатов. Постановления и решения местных Советов, являвшихся, по выражению В.И.Ленина, "неофициальным" рабочим правительством, выражающим "интересы пролетариата и всей беднейшей части городского и сельского населения", явились первыми правовыми актами, положившими начало слому аппарата Министерства внутренних дел. Это было обусловлено самим характером Февральской революции, которая, как отмечал В.И.Ленин,"не только передала всю власть буржуазии, но и дошла вплотную до революционно-демократи-ческой диктатуры пролетариата и крестьянства". Понимая, что сохранить старый аппарат МВД невозможно, Временное правительство вынуждено было юридически закрепить ликвидацию фактически уже упраздненных революционными массами наиболее реакционных структурных звеньев этого ведомства. В соответствии с постановлением Временного правительства от 4 марта 1917 г. ликвидации подлежали: охранные отделения, Отдельный корпус жандармов поручило Министру внутренних дел упразднить политический отдел в составе Департамента полиции, а на следующий день изда железнодорожная полиция. 5 марта 1917 г. Временное правитель ло постановление о ликвидации Штаба отдельного корпуса жандармов. 10 марта 1917 г. постановлением Временного правительства была юридически оформлена ликвидация Департамента полиции, а постановлением от 14 марта 1917 г. были упразднены внешние органы политического сыска - бюро по политическому розыску за границей.
Значение Конституции РСФСР 1918 г. и Конституций других советских республик для даль нейшего укрепления правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел (июль 1918 - 1922 гг.)
Принятие Конституции РСФСР 1918 года явилось событием огромной исторической важности. Конституция стала ядром всей правовой системы Советской республики и определила исходные начала организации и функционирования всех без исключения государственных институтов, составной частью которых явились и органы внутренних дел. Хотя непосредственное указание на органы внутренних дел содержалось лишь в ст.43 Конституции, закреплявшей наркоматы в качестве центральных органов государственного управления, ее принятие имело исключительно важное значение для дальнейшего совершенствования системы органов внутренних дел Советского государства. Это связано с тем, что закрепление в Основном Законе РСФСР общих принципов социалистического общественного и государственного строя, всей системы органов государства и их взаимодействия, организации всего государственного механизма имело определяющее значение для дальнейшего совершенствования организации и деятельности органов внутренних дел, укрепления правовых основ их функционирования.
НКВД РСФСР принимал активное участие в подготовке первой Советской Конституции; при ее создании был широко использован опыт, накопленный работниками наркомата внутренних дел в области советского строительства на местах, создания системы Советов и исполнительных комитетов и руководства их деятельностью.
В НКВД РСФСР была проведена значительная часть подготовительной работы по разработке положений Конституции, регулировавших статус местных органов Советской власти. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что в постановлении СНК РСФСР от 28 апреля 1918 г., обращавшем внимание всех народных комиссариатов на необходимость ускорения работы по разработке соответствующих разделов проекта Конституции, особо было указано наркомату внутренних дел на необходимость возможно более быстрого завершения работы по вопросу о правах и обязанностях Совдепов.D
В состав Конституционной комиссии, образованной ВЦИК ІУ созыва для разработки проекта первой советской Конституции, наряду с представителями других народных комиссариатов, вошел заведующий Отделом местного управления НКВД РСФСР М.Я.Лацис. С началом работы Конституционной комиссии НКВД РСФСР была направлена на места циркулярная телеграмма, в соответствии с которой всем органам Советской власти было предписано выслать в Отдел местного управления комиссариата инструкции и положения,оп-пределявшие правовое положение Советов, исполнительных комитетов и их отделов. На основе данных, полученных от местных Советов и исполкомов, М.Я.Лацисом был составлен Конспект об организации Советской власти, в котором обобщалась практика советского строительства на местах. В него были включены разделы о сельских Советах, волостных, уездных, окружных, городских и губернских исполнительных комитетах, о территориальном делении РСФСР, о Всероссийском съезде Советов, ВЦЖ и СНК. Положения, отраженные в Конспекте, легли в основу рабочих материалов Комиссии ВЦИК при разработке соответствующих статей Основного Закона РСФСР.
Конституция РСФСР 1918 года закрепила перечень создаваемых народных комиссариатов. Следует отметить, что вопрос о существовании народных комиссариатов был одним из наиболее острых дискуссионных вопросов в ходе разработки проекта Основного Закона РСФСР. Представители мелкобуржуазных партий, входившие в состав Конституционной комиссии ВЦИК, под предлогом ликвидации параллелизма в работе ВЦИК и СНК1 предложили объединить ВЦИК и СНК в один орган и слить отделы ВЦИК с народными комиссариатами.
На заседаниях Конституционной комиссии ВЦИК при обсуждении общих положений Конституции троцкисты и левые коммунисты выступили с предложением сосредоточить весь центральный аппарат государственного управления во ВЦИК, создав вместо упраздненных народных комиссариатов отделы ВЦИК. Указанная точка зрения нашла свое отражение в УІ разделе проекта Конституции "Об отделах Всероссийского
2) Центрального Исполнительного Комитета", составленного третьей подкомиссией Конституционной комиссии ВЦИК. Дополнительно к этому проекту 25 июня 1918 г. были опубликованы раздел IX "О правительстве РСФСР" и раздел X "Об отделах ВЦИК Советов", которые по своей сути явились вторым вариантом проекта третьей подкомиссии о центральных органах государственной власти и управления. Они отрицали принцип единоначалия в работе советского государственного аппарата и фактически были направлены против основополагающих ленинских указаний об укреплении единоначалия и сочетания единоначалия с коллегиальностью.
Развитие правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел в период до принятия Конституции Союза ССР 1924 г.
Новым этапом в развитии конституционно-правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел Советского государства явилось образование Союза ССР. Объединение советских республик в единое союзное государство, указывается в постановлении ЦК КПСС, - "имеет непреходящее международное значение, знаменует важный исторический рубеж в вековой борьбе передового человечества за рав 1) ноправие и дружбу народов, за революционное обновление мира". В советских республиках органы внутренних дел находились в полном подчинении республиканских органов государственной власти и управления. Каждая республика имела собственный государственный механизм и собственную правовую систему.
Система государственных органов, в том числе и органов внутренних дел советских республик,не была унифицирована. В каждой из республик имелись определенные особенности в их построении. Однако все республики стремились строить государственные органы на
2) основе опыта и законодательства РСФСР. ;
До образования СССР на территориях советских республик действовали законодательные акты троякого рода: а) акты РСФСР, публиковавшиеся в республиканской печати и вводившиеся в действие на территории данной республики; б) акты высших органов республик, издававшиеся на основе актов РСФСР и, исходя из специфики республики, дополнявшие, а иногда и уточняющие их; в) акты, принимавшиеся республиканскими органами по вопросам, не урегулированным законодательством РСФСР.
В качестве примера можно привести Армянскую ССР, где при создании органов государства, в том числе органов внутренних дел, широко использовался опыт РСФСР. Деятельность Народного комиссариата внутренних дел там основывалась на декретах и приказах Революционного комитета Армении, а также законах РСФСР. Декретом Ревкома Армении от 21 декабря 1920 г. законы РСФСР стали считаться действующими на территории республики с изменениями и дополнениями,
1) вносимыми Ревкомом Армении. И в других советских республиках не только законы, но и иные нормативные акты, издававшиеся органами государственной власти и управления РСФСР, в том числе определявшие правовой статус органов внутренних дел, являлись по существу основой для принятия аналогичных актов.
Так, I Всеукраинский съезд Советов поручил ЦИК Украинской ССР "немедленно распространить на территорию Украинской республики все декреты и распоряжения Рабоче-Крестьянского Правительства Федера 2) ции, имеющие общее для всей Федерации значение".
Образование Союза ССР положило начало новому этапу дальнейшего развития советской государственности и права, сближению советских республик в решении важнейших задач государственной и общественной жизни. Одной из сфер сотрудничества советских республик явилась охрана общественного порядка и борьбы с преступностью.
Особо важное значение в этой связи приобрело сотрудничество советских республик в области создания и укрепления органов советской милиции. Это связано с тем огромным значением, которое в обстановке мирного социалистического строительства имело обеспечение охраны революционного порядка и законности для укрепления социалистического государственного и общественного строя.
Единые цели, стоявшие перед органами советской милиции, обусловленные общностью социально-экономического и политического строя советских республик, выдвигали в качестве важной задачи установление контактов между органами милиции советских республик. Первоначально они осуществлялись посредством заключения двусторонних договоров между центральными органами милиции республик, охватывавших весьма широкий круг вопросов, касавшихся ее организации и функционирования. Договор между Главными управлениями милиции РСФСР и УССР от б декабря 1922 г. устанавливал единые организационные формы построения и методы работы милиции республик. В результате принятия этого акта деятельность органов милиции РСФСР, в том числе нормотворческая, приобретала межреспубликанский характер. Договором также было установлено, что милиция УССР обязана принять "единые со всей милицией РСФСР организационные формы".
Аналогичные договоры в период до образования Союза ССР были пере 1) ключены между РСШСР и другими советскими республиками.
Значение Конституции СССР 1924 г. для дальнейшего развития законодательства об органах внутренних дел
Тенденции к объединению начинают проявляться уже с момента создания советских республик. Это являлось объективным и закономерным процессом общественного развития. Однотипность основ общественного и государственного строя советских республик неизбежно порождали дальнейшее сближение между ними. Стремление советских республик к объединению не могло не сказаться и на взаимоотношениях органов внутренних дел. Еще до образования Союза ССР, как уже отмечалось ранее, советские республики начали сотрудничать в сфере охраны общественного порядка. Образование Союза ССР знаменовало возникновение еще более глубокого и всестороннего взаимодействия между органами внутренних дел советских республик.
Создание СССР шло в полном соответствии с решениями Коммунистической партии по вопросам национально-государственного строительства. На Пленуме ЦК РКП(б) 6 октября 1922 года было рекомендовано сосредоточить в ведении Союза ССР такие функции, как иностранные дела, внешняя торговля, военно-морские дела, пути сообщения, связь (почта и телеграф). Другие отрасли государственного управления было признано целесообразным отнести к совместному ведению СССР и союзных республик. Постановлением Пленума ЦК "О взаимоотношениях РСФСР с независимыми советскими социалистическими республиками" народные комиссариаты внутренних дел союзных республик, так же, как и некоторые другие наркоматы, было решено счи 1) тать самостоятельными.
После объединения советских республик в единое союзное государство управление внутренними делами продолжало находиться в компетенции республик. Это нашло отражение в Договоре об образовании СССР от 30 декабря 1922 г.
Ш съезд РКП(б) (апрель 1923 г.) в резолюции по национальному вопросу сформулировал директивы по осуществлению конкретных мероприятий, направленных на последовательное претворение в жизнь ленинских идей, связанных с укреплением и дальнейшим развитием Со-ветского союзного государства. ;
Разработке, практических мероприятий по проведению в жизнь резолюции ХП съезда РКП(б) по национальному вопросу было посвящено ІУ совещание ЦК РКП(б) с ответственными работниками национальных республик и областей, проходившее в Москве 9-12 июня 1923 г. На совещании было подчеркнуто, что народные комиссариаты внутренних дел относятся к самостоятельным (автономным) народным комис-сариатам.
Таким образом,все вопросы внутренней и внешней жизни СССР и союзных республик были разделены на следующие группы: - вопросы общесоюзной компетенции, решение которых было отнесено к исключительной прерогативе Союза ССР; - вопросы союзно-республиканской компетенции, решение которых относилось частично к ведению СССР, частично к ведению союзных республик; - вопросы республиканской компетенции, решение которых было отнесено к исключительной прерогативе союзных республик.
К последней были отнесены также вопросы, подведомственные органам внутренних дел республик. В результате республики получали полную самостоятельность в их решении.
13 июля 1923 г. ЦИК СССР издал постановление "Об обращении Президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР ко всем народам и правительствам мира", в котором указал, что все народные комиссариаты, в том числе и народные комиссариаты внутренних дел, "ставящие себе национальные задачи и имеющие дело с национально-бытовыми отношениями и особенностями, будут существовать только в союзных республиках под их безраздельным руководством".
Образование СССР вместе с тем вызвало необходимость дальнейшего усиления взаимодействия между республиканскими органами внутренних дел; в условиях единого союзного государства многие задачи охраны общественного порядка и борьбы с преступностью нужно было решать согласованно в масштабах всей страны. Это обусловило необходимость сближения между союзными республиками по линии органов внутренних дел, поиск новых форм сотрудничества между ними.
Это сотрудничество постепенно стало усиливаться и приобретать все более четкие правовые формы. В результате закладываются основы для формирования в последующем единой общесоюзной системы органов
внутренних дел. Важным шагом явилось признание советскими республиками Главного управления милиции НКВД РСФСР направляющим центром в области охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. Все республики обязывались придерживаться установленной ГУМ НКВД РСФСР структуры милиции, принимать к исполнению и руководству издававшиеся Главмилицией РСФСР приказы, распоряжения, инструкции и т.д.1)
В новых исторических условиях важной формой сотрудничества союзных республик стали совещания наркомов внутренних дел. Они позволяли вырабатывать единые формы и методы деятельности органов внутренних дел, что объективно способствовало формированию предпосылок для создания в последующие годы их единой общесоюзной системы.
Основной целью совещаний являлось объединение деятельности республиканских наркоматов внутренних дел в масштабах всего государства. Совещания позволяли разрабатывать согласованность действий в области охраны общественного порядка, единые формы и методы работы органов внутренних дел, обмениваться накопленным опытом. По своей правовой природе решения совещаний носили консультативный характер. Однако, в силу сложившейся практики, они приобретали обязательный характер, поскольку принимались полномочными представителями НКВД (как правило наркомами) каждой союзной республики.
