Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление Российской государственности и системы публичного управления в условиях абсолютной монархии 13
1.1. Формирование имперской государственности и абсолютизма власти при Петре I 13
1.2. Эволюция системы публичного управления в период дворцовых переворотов 35
1.3. Государственно-правовые реформы публичного управления во второй половине XVIII века 55
Глава 2. Развитие Российской государственности и проблемы реформирования системы публичного управления в XIX веке 82
2.1. Проекты реформирования государственного управления в первой четверти XIX века 82
2.2. Становление и правовое оформление министерской системы управления в первой половине XIX века 93
2.3 Реформы системы публичного управления в 60-70 годах XIX века 116
2.4. Контрреформы публичного управления в 80-х годах XIX века 153
Заключение 167
Список литературы 180
- Формирование имперской государственности и абсолютизма власти при Петре I
- Государственно-правовые реформы публичного управления во второй половине XVIII века
- Становление и правовое оформление министерской системы управления в первой половине XIX века
- Контрреформы публичного управления в 80-х годах XIX века
Введение к работе
Актуальность исследуемой темы. Конец XX - начало XXI века в нашей стране характеризуется процессом становления новых институтов публичного управления, адекватных современному уровню развития российского общества. Процесс этот идет в сложных условиях. Прежняя машина советского тоталитарного государственного управления разрушена, а институты подлинно демократического государственного управления и местного самоуправления, институты гражданского общества, механизмы их функционирования и взаимодействия еще только создаются.
На этом пути уже обозначились проблемы, которые тормозят поступательное развитие общества. Речь идет в первую очередь о бюрократизации государственного аппарата, низкой эффективности его работы, волоките, коррупции, взяточничестве, других должностных преступлениях. Все это порождает социальную апатию граждан, их неверие в результативность проводимых государством мероприятий, правовой нигилизм.
Поиск путей обновления российской государственности предполагает анализ отечественного опыта реформирования институтов власти, государственного управления и правового регулирования в России, изучение места и роли самих управленцев на разных этапах развития отечественной государственности, уяснение методов и способов, с помощью которых государство управляло проживающими на его территории людьми. Это позволит избежать повторения ошибок прошлого и не утратить то положительное, что было достигнуто в политико-правовой мысли и юридической практике России в предыдущие столетия, поможет глубже понять современные проблемы государственного управления и местного самоуправления, а значит, и разработать рекомендации по их дальнейшему совершенствованию.
Наиболее содержательным периодом развития России в плане осуществления реформ и контрреформ публичного управления являются XVIII-XIX века. Именно в это время происходили крупные преобразования государственного управления, обеспечившие перерастание самодержавия в абсолютизм; ликвидацию прежней замкнутости служилого класса за счет притока в него выходцев из других сословий; осуществление управления бюрократическим аппаратом, построенным на основе строгой централизации и иерархии; создание регулярной армии, развитие промышленности, торговли, образования; появление общественного сословного управления, суда присяжных и др. В это же время происходил и отказ от реформ: внедрялся командный, и даже деспотический, стиль управления; осуществлялась «полицеизация» управления, особенно местного; утверждался режим административного произвола, всеобщей слежки, массового преследования инакомыслящих; усиливался крепостнический гнет; игнорировался зарубежный конституционный опыт организации управления,
движения к гражданскому обществу, к всесословному представительному управлению.
Усиление самодержавной власти вело к углублению кризисного состояния системы абсолютистского правления, усилению диспропорций в политическом и экономическом развитии страны, возникновению ситуации прогрессировавшего кризиса власти и накоплению огромного потенциала массового социального недовольства.
Степень разработанности темы. Анализ процессов государственно-правового строительства в XVIII-XIX веках, реформирования системы публичного управления в эпоху Петра Великого, Екатерины II, Александра II, а также контрреформ в периоды правления их преемников, достаточно подробно представлен в трудах: В.А.Александрова, Ю.Г.Алексеева, Е.В.Анисимова, Т.Г.Архиповой, И.Д.Афанасенко, Х.Баггера, В.Быстренко, М.Я.Геллера, Ю.Г. Голая, Н.Ф.Демидовой, И.Дитятина, В.Б.Ельяшевича, Н.П.Ерошкина, В.В.Куликова, В.Б.Макарова, А.В.Манько, Л.П.Марнея, Д.Л.Мордовцева, К.А.Неволина, В.Н.Пашкова, Л.Ф.Писарысовой, Л.Ф.Писарьковой, Н.Н.Полянского, А.В.Понеделкова, Ф.И.Попшева, Ф.И.Поташева, Х.Рэгсдейла, А.Н.Сахарова, Е.М.Собко, В.Н.Строева, Л.А.Тихомирова, И.А.Христофорова, А.Л.Шапиро, В.В.Шелохаева, Л.Е.Шепелева, СО. Шмидта, Н.Я.Эйдельмана, Ю.М.Эскина и др.
Первостепенное значение для выводов, сформулированных в на
стоящем исследовании, имели дореволюционные и современные трактовки
государственности, государственного управления, политико-
территориального устройства, содержащиеся в фундаментальных исследованиях российских и зарубежных правоведов, и в частности, Н.Н.Алексеева, С.С.Алексеева, С.А.Авакьяна, Ю.Е.Аврутина, А.Я. Антоновича, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, Э.Н.Берендтса, Г.Дж.Бермана, А.М.Величко, М.Ф.Владимирского-Буданова, В.М.Гессена, Ю.И.Гревцова, А.В.Зиновьева, Н.М.Золотухиной, Д.А.Керимова, А.Ф.Кистяковского, А.Е. Козлова, Е.И.Козловой, Н.М.Коркунова, О.В.Мартышина, В.Т. Пашу-то, Ю.А. Тихомирова, Б.Н.Топорнина, А.Г.Хабибуллина, Т.Я.Хабриевой, Н.А. Халфиной, Л.Штейна, М.М.Шпилевскиого, Б.Н.Чичерина, В.Е.Чиркина, И.О. Чистякова и др.
Отмечая высокую степень разработанности общей проблематики темы исследования, следует признать, что многие важные вопросы государственного управления и местного самоуправления в России рассмотрены, тем не менее, фрагментарно, не снята дискуссионность в освещении ряда фундаментальных фактов отечественной политико-правовой истории. Далеко не всегда в имеющихся работах историко-правового характера прослеживается «связь времен», в силу чего формулируемые выводы не могут быть востребованы современной практикой государственного строительства в России.
Объектом исследования является организация публичного управления в Российском государстве в XVIII-XIX веках (институты и механизмы государственного управления и местного самоуправления, их функционирование, взаимодействие и правовое оформление).
Предметом исследования являются исторические факты и процессы, обусловливающие генезис содержания и форм публичного управления, его реформирования в условиях абсолютной монархии, включая социально-исторические, политико-правовые, этнические и геополитические факторы, сыгравшие роль предпосылок формирования моделей государственного устройства России в XVIII-XIX веках.
Главная цель исследования заключается в выявлении закономерностей развития и характера трансформации Российского государства и его аппарата, всех элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений, органов и правовой системы, складывавшихся под влиянием факторов полито- и правогенеза российской государственности.
Достижение поставленной цели определило постановку и решение следующих задач:
- исследовать основные политические, экономические, геополитиче
ские, социальные факторы, лежащие в основе эволюции публичного
управления в контексте формирования и развития российской государст
венности и права в условиях абсолютной монархии;
исследовать социально-правовые предпосылки реформ Петра I, раскрыть основные черты формирования системы публичного управления в первой четверти XVIII века;
исследовать эволюцию и особенности государственного управления и государственного строительства в послепетровский период политико-правовой истории России;
охарактеризовать общее и особенное в проведении реформ и контрреформ государственного устройства России в XVIII - XIX веках;
определить тенденции и характер самоуправления в России на всем протяжении исследуемого периода.
Методологическая основа исследования. В основу исследования автором были положены принципы познания социальных явлений, в том числе политико-правовых идей, теорий и концепций, в их историческом развитии и, вместе с тем, во взаимосвязи и взаимообусловленности, с позиций теории и практики, истории и современности. При этом использовались различные методы познания, среди которых доминирующее значение отводилось общенаучным методам: диалектическому (в аспекте взаимосвязи «общего» и «особенного», «абстрактного» и «конкретного»), системно-структурному, методам абстрагирования, анализа и синтеза. Важная роль принадлежала таким специальным методам, как функциональный, конкретно-исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, социологический, психологический.
Теоретическую основу исследования составили труды указанных выше отечественных ученых в области теории и истории права и государства, истории правовых учений и других отраслей юридической науки.
Эмпирическую базу исследования включали: Полное собрание законов Российской империи, Указы и распоряжения Высочайшей власти, специальные административно-правовые акты, инструктивные указания и распоряжения министерств и иных главных ведомств, касающиеся управления территориями Российской Империи, а также широкий комплекс различных историографических и архивных материалов.
Научная новизна исследования вытекает из характера поставленных исследовательских задач, которые обусловлены пробельностью и противоречивостью трактовок различных исторических этапов формирования системы управления и правового регулирования в Императорской России.
В предлагаемом исследовании становление и развитие системы государственного управления в России в период абсолютизма рассматриваются в контексте цивилизационного (культурно-исторического) подхода на основе генезиса права, геоэтнокультурогенеза, духовных процессов и геополитических факторов, определявших развитие отечественной государственности. Этим данное исследование отличается от преобладающего числа других исследований, которые строятся на основе аналогий с европейским историческим процессом и искусственного подгона фактов под теорию общественно-экономических формаций и классовой борьбы.
В работе рассмотрены: особенности формирования имперской государственности и абсолютизма власти при Петре I, сильные и слабые стороны осуществленных им реформ; причины дворцовых переворотов и эволюция системы публичного управления в 1725-1762 гг.; государственно-правовые реформы публичного управления в период царствования Екатерины II; проекты реформирования государственного управления в первой четверти XIX века; становление и правовое оформление министерской системы управления в первой половине XIX века; реформы системы публичного управления, проведенные Александром II в 60-70 годах XIX века и контрреформы публичного управления, осуществленные в 80-х годах XIX века Александром III. На этой основе сформулированы общие выводы о причинах низкой эффективности проводимых в Императорской России реформ публичного управления.
Эволюцию системы публичного управления в России автор рассматривает в рамках двух этапов:
XVIII век: становление Российской государственности и системы публичного управления в условиях абсолютной монархии; реформы Петра I и Екатерины II, контрреформы их преемников;
XIX век: развитие Российской государственности и системы публичного управления в условиях духовного и культурного подъема общества, роста национального самосознания; формирование новых идейных и по-
литических ценностей; реформы Александра II и контрреформы системы публичного управления в России во время правления Александра III.
На защиту выносятся следующие основные положения, в которых отражена научная новизна исследования, содержатся новые концептуальные подходы и выводы:
Реформы публичного управления, осуществленные Петром I, помимо положительного, несли в себе и отрицательный эффект, что явилось основой для последующего отхода от них, череды дворцовых переворотов, народных волнений и восстаний. Этому способствовали: игнорирование российских особенностей и применение государственного принуждения при осуществлении реформ; опора на личную гвардию и служилое дворянство в противовес родовитой аристократии; постоянное разбухание бюрократического аппарата и частое изменение его структуры и функций; непоследовательная политика в отношении крестьянства; введение многочисленных повинностей и налогов, разорявших население; установление порядка назначения преемника царствующим монархом.
Причиной дворцовых переворотов в 1725-1762 гг. являлись противоречия между различными дворянскими группировками по отношению к петровскому наследию. Если служилое дворянство выступало за упрочение абсолютизма, то родовитая аристократия стремилась к ограничению власти монарха. Условиями, способствовавшими совершению дворцовых переворотов, являлись: активная роль гвардии в политической жизни страны; нерешенность проблемы престолонаследия; отчужденность народных масс от политики и их пассивность.
Значительная часть мероприятий во внутренней политике Петра III отвечала назревшим потребностям русского общества. Изданные им законодательные акты внесли конструктивный вклад в развитие страны и показали серьезность его намерений и волю к реформам (отмена обязательной государственная службы дворян; замена внесудебного произвола нормальным судебным разбирательством по делам политического обвинения; создание Императорского совета как коллегиального носителя самодержавной власти; освобождение монастырских крестьян от прежних крепостей, наделение их землей и перевод в ведение государства с выплатой ежегодной подушной подати; отмена законов, дискриминировавших неправославных крестьян; поощрение торгово-промышленной деятельности и купечества; расширение применения вольнонаемного труда на мануфактурах).
Отличительными чертами административных реформ Екатерины II являлись: ориентация системы государственного управления на укрепление самодержавия и выражение интересов дворянства; дальнейшая централизации и бюрократизации всех этажей управленческой системы; усиление крепостничества; охрана вотчинной, поместной собственности; сохранение сословности; «полицеизация» управления; предоставление дво-
рянству и городам права самоуправления и корпоративной организации, при функционировании на основе законов и под контролем царской администрации; ограждение Империи от западных революционных идей, связанных с конституцией, представительными парламентскими учреждениями, правовым государством и гражданским обществом.
Крестьянская, судебная, военная, университетская и другие реформы 60-70-х годов, проведенные Александром II, были осуществлены в интересах сохранения короны. Они явно запоздали и уже не совпадали с чаяниями народа. Государство радикально реформировано не было. Идя на послабления режима, императорская власть сохранила без заметных изменений: природу абсолютистского, самодержавного управления; пределы функций, методы высших, центральных и местных органов государственного управления; помещичье землевладение; различные сословные институты; контроль царской администрации во всех государственно-правовых сферах. Серией указов и следовавших за ними разъяснениями власть стремилась снизить эффективность реформ. Таким образом, сохранялись фундаментальные основы для сдвига «вправо» по всем направлениям социального, политического и правового развития Империи. Реформы не только не устранили, но и обострили перманентное противоречие между властью и обществом. Ограниченность и дворянский характер реформ стимулировали развитие взглядов и действий радикального характера.
Реформы публичного управления, проводившиеся в России на протяжении XVIII-XIX вв., характеризуются следующим:
реформы начинались с большим опозданием и тогда, когда либо обозначалось значительное отставание в экономическом отношении от Западной Европы, либо назревал или происходил социальный взрыв, грозящий правящему классу утратой его привилегий;
реформы разрабатывались узким кругом лиц и имели целью модернизацию публичного управления при сохранении фундаментальных основ самодержавия;
содержание реформ, их глубина, методы проведения в жизнь зависели от воли монарха, его взглядов, представлений, готовности идти на уступки народу;
реформы осуществлялись при опоре на государство: его армию, полицию, бюрократический аппарат;
реформы проводились непоследовательно, при частой корректировке системы органов государства, их внутренней структуры, назначения и функций;
реформы органов местного управления не сопровождались предоставлением им достаточных материальных средств для нормального функционирования;
реформы не могли не затрагивать сферу подготовки кадров, поскольку экономика и само публичное управление требовали грамотных специалистов. Это вело к пополнению рядов тех, кто понимал несправедливость существующего строя и необходимость его ликвидации;
частичные, непоследовательные реформы публичного управления, консервирующие отжившие свой век институты, приводили к накоплению отрицательного потенциала в обществе, порождали социальную апатию, правовой нигилизм, народные волнения, бунты, восстания, крестьянские войны, терроризм и пр.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы, обладая элементами научной новизны, развивают и дополняют ряд разделов истории отечественного права и государства, истории политических и правовых учений. Кроме того, комплексный характер диссертации предопределяет значимость результатов исследования для политологии, социологии, психологии, а также отраслевых юридических наук.
Полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы: при реформировании системы публичного управления в современной России, в дальнейших научных исследованиях государства и права России периода абсолютной монархии, в преподавании истории отечественного права и государства, истории политических и правовых учений, при разработке спецкурсов по истории российской государственности.
Апробация результатов исследования. Диссертации обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного и административного права факультета права и экономической безопасности Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета. Основные положения и выводы диссертации отражены в публикациях автора по исследуемой проблематике.
Структура диссертации. Поставленная проблема, объект, предмет, цель и задачи исследования предопределили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка литературы.
Формирование имперской государственности и абсолютизма власти при Петре I
В первой четверти XVIII века Петр I провел реформы публичного управления. Указанные реформы были подготовлены всем ходом развития страны в XVII столетии:
- в XVII веке уменьшилась экономическая разобщенность отдельных районов, развивались ремесла, появились первые мануфактуры в железоделательной, стекольной, полотняной и других отраслях промышленности, возросла товарность сельского хозяйства. На этой основе стал складываться всероссийский рынок. Однако Россия отставала от стран Запада, поэтому купцы и промышленники были заинтересованы в проведении экономической политики меркантилизма и протекционизма;
- ко времени правления Петра на Руси окончательно утвердились отношения типа «государь—холоп», причем в самой жесткой форме, то есть остатки вассалитета, при котором не ущемлялась личная свобода вассала, находившегося под покровительством сеньора, сменились отношениями подданства. Дальнейшему движению самодержавия к абсолютизму ничего не мешало;
- в XVII веке государственная собственность на землю сохранялась только в Новгородской земле. В других землях преобладала вотчина. Уступая требованиям дворян, власти разрешали обмен поместий на вотчины, расширяли права наследования поместий. Общество, таким образом, постепенно освобождалось от груза государственной земельной собственности, который оказался непосильным для страны. Окончательное разрушение казенной собственности стояло на повестке дня1;
- по мере усиления самодержавия ослабевала роль Земских соборов. Во второй половине XVII века они постепенно прекратили свое существование. Уменьшилась и роль Боярской думы;
- до преобразований Петра I была начата реорганизация вооруженных сил. Так, в 30-е гг. XVII века солдатские, рейтарские и драгунские полки являлись ближайшими предшественниками регулярной армии, окончательно сформированной в петровское время;
- XVII веке в стране окончательно оформилось крепостное право, нарастал социальный протест народных масс (крестьянская война под предводительством С. Разина в 1670-1671 гг., городские восстания). Старый государственный аппарат с трудом осуществлял карательные функции. Дворянство требовало изменения форм правления путем усиления абсолютистских начал и перестройки армии;
- российская церковь претендовала на власть, и ее позиции были подорваны царизмом задолго до правления Петра I. Патриарх Никон (1605-1681 гг.) вмешивался в политику государства под лозунгом «священство выше царства», что привело к разрыву царя с патриархом. Светской власти понадобилось 8 лет, чтобы осуществить низложение Никона. Церковный собор 1666 года вынес решение, угодное царю: патриарх Никон был сослан простым монахом в монастырь. Это явилось предпосылкой церковной реформы Петра I;
- сословно-представительная монархия с ее громоздкой приказной системой с трудом справлялась с управлением гигантскими территориями России. В XVII веке территория Российского государства заметно расширилась. Потерянные в результате интервенции и захвата в начале XVII века земли были почти полностью возвращены, за исключением прибалтийских и карельских земель. В состав России вошли Левобережная Украина с Киевом и область Запорожья, осуществлялось продвижение в Сибирь, где Россия достигла берегов Тихого океана. В XVII веке пределы России подошли вплотную к Крымскому ханству, Северному Кавказу и Казахстану. К концу XVII века в России насчитывалось более 10 млн. человек2. Увеличение территории страны также требовало изменений в структуре государственного аппарата3.
Реформированию в первую очередь подверглись армия и аппарат управления, а затем и церковь.
Регулярная армия и флот были созданы Петром І в начале XVIII века и стали одними из сильнейших в Европе (200 тыс. человек и, кроме того, 100 тыс. казачьих иррегулярных войск, построено 48 линейных кораблей, 800 галер с экипажем 28 тыс. человек).
Армия комплектовалась на основе всеобщей воинской повинности, поголовной для дворян (офицерский корпус), рекрутская для прочих сословий (по одному рекруту на пожизненную службу от 20 дворов крестьян и посадских людей).
Если поначалу среди офицеров были преимущественно иностранные специалисты, то после начала работы навигационной, артиллерийской, инженерной школ рост армии удовлетворялся русскими офицерами из дворянского сословия. В 1715 году в Петербурге была открыта Морская академия. В 1716 году был издан Воинский устав, строго определявший службу, права и обязанности военных.
В результате преобразований была создана сильная регулярная армия и мощный военно-морской флот, которого ранее у России просто не было. К концу царствования Петра численность регулярных сухопутных войск достигала 210 тыс. (из них числилось 2600 в гвардии, 41 550 в коннице, 75 тыс. в пехоте, 74 тыс. в гарнизонах) и до ПО тыс. нерегулярных войск. Флот состоял из 48 линейных кораблей; галер и других судов 787; людей на всех судах было почти 30 тыс.4
Петровская военная реформа ознаменовалась широким распространением практики участия в государственном управлении профессиональных военных (перепись населения, сбор налогов и недоимок, регулярное использование военных, особенно гвардейцев, в качестве эмиссаров царя, наделенных для исполнения задания чрезвычайными полномочиями).
Реформа аппарата управления включала создание слоя людей, постоянно находящихся на государственной службе, с подробной регламентацией их правового положения. Петровский табель о рангах определил порядок прохождения службы чиновниками. Он устанавливал 14 рангов (классов, классных чинов, 1-й - высший). Каждый, достигший должности низшего, 14-го ранга, мог надеяться по мере способности и усердия занять высшую должность и перейти в высший ранг. При этом учитывалась не только знатность, но и личные способности и заслуги.
Потомственное дворянство составляло пятую часть чиновничества. Основная масса классных чинов - служащие, которым был пожалован статус «личного дворянина». Вступающие на государственную должность принимали присягу — обязательство, верно служить Отечеству и Государю, отстаивать государственные интересы, ответственно и добросовестно относиться к делу5.
Наименования должностей и званий были, как правило, немецкого происхождения. Однако такого дробного деления государственной службы законодательные акты западноевропейских стран не знали.
Преимущественное право на государственную службу имели дворяне, но Табель о рангах давал возможность выходцам из других сословий поступать на военную или гражданскую службу и по мере продвижения получать дворянское звание, сначала личное, а затем потомственное.
К административной элите того времени, которая реально оказывала влияние на социально-экономические и политические процессы в стране, можно отнести первые («генеральские») четыре класса и с некоторыми оговорками верхушку штабс-офицерских чинов (5-6-е классы).
Государственно-правовые реформы публичного управления во второй половине XVIII века
Система управления при Екатерине II строилась по-прежнему на фундаменте основных устоев: самодержавии, крепостничестве, вотчинной, поместной собственности, сословности, что и определило его социальную антинародную направленность, централизацию и бюрократизацию всех этажей управленческой системы.
На изменении функций системы публичного управления сказалась завоевательная внешняя политика; на качестве государственного управления отразились: обострение социальной напряженности, резкое разъединение сословий, рост противоречий между дворянством и крестьянством, волнения и вооруженные выступления заводских, государственных, помещичьих крестьян в 1762-1769 годах.
Не могли не сказаться на управлении и личные качества Екатерины II, воспитанной на традициях немецкого государственного режима, под влиянием шведского, германского, австрийского, французского просвещенного абсолютизма. В ней сочеталось стремление к имиджу законной и просвещенной государыни, завязыванию знакомства с западноевропейскими просветителями, отражению их отдельных идей в своих сочинениях, проектах и в то же время беспощадная расправа с А.Н. Радищевым, Н.И. Новиковым и другими российскими просветителями, проявившими критическое отношение к крепостничеству-рабству, грубому императорскому самовластию .
Сказался на управлении также фаворитизм - своеобразный институт власти, который Екатерина II довела до абсурда, позволяя поочередно 12 своим фаворитам решающим образом влиять на сферу управления.
Изменения государственного управления воплотили идеологию абсолютизма, обоснованную видными идеологами родовитой аристократии, в том числе князем-рюриковичем М.М. Щербатовым. В восемнадцати книгах «Истории российской от древнейших времен», в работе «О повреждении нравов в России» и других им представлена концепция традиционализма, естественности самодержавного режима и управления, крепостного состояния крестьянства, неравенства сословий, особо привилегированного положения дворянства - «станового хребта общества».
М.М.Щербатов отстаивал право знати на участие в управлении государством. Он представил в качестве общественного идеала сословно-кастовый строй крепостничества, олигархическое дворянское государственное управление во главе с монархом - «первым среди равных»43.
Аристократический консерватизм изменил идейную основу имперского управления. Если московские цари считали власть и управление служением Богу и державе, что отразилось и в царской символике, то идеологией императорской власти, особенно во второй половине XVIII века, стало обеспечение самовластия абсолютного монарха, интересов дворянства, объявленного благородным сословием, ставшего руководящим в государственном управлении44.
Идеи западноевропейских и российских просветителей сказались на трансформации общественного мнения в сторону критического отношения к чисто феодальным основам государственного управления, что породило позднее перспективу его либерализации. Императрица же игнорировала поставленные публично вопросы об ограничении абсолютистско-монархического управления конституционным представительством сословий, о реформировании и ликвидации лежащего в основе управления крепостничества. Это ясно видно из ее попытки созыва Уложенной комиссии, целью которой якобы было «выяснение народных нужд» для проведения всесторонних реформ. 14 декабря 1766 г. Екатерина II опубликовала Манифест о созыве комиссии и указы о порядке выборов в депутаты. Дворянам разрешалось избирать одного депутата от уезда, горожанам - одного депутата от города. В комиссии приняло участие более 600 депутатов, 33 % из них было избрано от дворянства, 36 % — от горожан, куда также входили и дворяне, 20 % -от сельского населения (государственных крестьян). Интересы православного духовенства представлял депутат от Синода. В качестве руководящего документа Комиссии Императрица подготовила «Наказ» - теоретическое обоснование просвещенного абсолютизма (1767 г.). Под флером пустой фразеологии, заимствованный у западноевропейских просветителей, Екатерина II обосновала необходимость для русских подданных крепкой императорской власти, а неограниченное «самодержавство» провозгласила источником государственного управления. После высказанных дворянскими и купеческими депутатами робких критических замечаний в адрес системы управления и требований для своих сословий «господства в управлении» работа комиссии была в 1768 году практически прекращена45.
Не дожидаясь результатов работы Уложенной комиссии, в стране была развернута реформа управления, которая проводилась в два этапа: в 60-е и 70-90-е годы, разграничительным знаком между которыми стала реакция Екатерины II на социальные потрясения Империи начала 70-х годов.
Екатерининские административные реформы коснулись всей системы государственного управления и начались с верхних ее этажей, роль которых после Петра I то ослабевала, то возвышалась из-за неоднократного изменения их статуса и функций. Реформы исходили из следующих целей:
- сохранить фундаментальные основы абсолютистско-монархического государственного управления;
- возвысить дворянство, сделать управление достаточно сильным для реализации его интересов во внутренней PI внешней политике;
- уберечь институты российского традиционализма от влияния европейских революционных идей и политического опыта;
- усилить личную власть Императрицы, полученную нелегитимно в результате убийства Петра III.
С абсолютистскими стремлениями Императрицы не совпадал проект Н.И. Панина о постоянном государственном совете (Императорским совете) по типу аристократического шведского, поданный им Екатерине II сразу же после переворота. Необходимость Верховного совета с законодательными правами объяснялась тем, что «власть государя будет только тогда действовать с пользой, когда будет разделена разумно между некоторым малым числом избранных к тому единственно персон»46.
Автор проекта считал, что в российском управлении в отличие от европейского действует преимущественно «сила персон, чем власть мест государственных», что органам управления недостает законных оснований, которые бы создали законодательную базу их прочного функционирования. Он предлагал ввести разделение властей, выделить законодательную власть, внедрить элементы западного общественного устройства, упорядочить государственность, чтобы страна не зависела от каприза сидящих на троне, учесть уроки «бироновщины», других временщиков и оградить престол от случайных людей.
Совет должен был рассматривать вопросы в присутствии Екатерины, которая могла бы учитывать высказанные мнения, принимая окончательные решения. «Проще говоря, - отметил В.О. Ключевский, - Панин хотел сказать, что в России не было основных законов, которые бы стесняли личный произвол монарха». Екатерина II приняла проект, подписала даже манифест о новом постоянном совете, назначила его членов, но проект и манифест не были изданы, а сданы в архив47.
Становление и правовое оформление министерской системы управления в первой половине XIX века
Павел I был свергнут и убит в результате кровавого дворцового переворота 11 марта 1801 года с участием сына Александра. Став Императором, Александр I опирался на своих близких молодых сподвижников: В.П.Кочубея, Н.Н.Новосильцева, П.А.Строганова, А.Е. Чарторыйского, советовался с ними, объединив их в «негласный комитет», который не имел официального статуса государственного учреждения, но оказывал сильное влияние на изменения в управлении Империей. По ноябрь 1803 года здесь обсуждались почти все государственные меры, проекты реформ, многие из которых предложили сами же участники этого совета, роль которого высоко оценил впоследствии Александр I.
Указом от 5 июня 1801 года Александр I, по рекомендации своих соратников, повелел восстановить Сенат «на прежнюю степень, ему приличную». Сенат и «негласный комитет» рассмотрели доклад сенатора П.В. Завадовского о правах и преимуществах Сената, имевшего почти 100-летний опыт функционирования. По результатам рассмотрения 8 сентября 1802 года был издан Указ «О правах и обязанностях Сената» , который объявил «Сенат верховным местом» Империи, хранителем законов, указы которого должны исполняться всеми органами, должностными лицами как собственные императорские; установил порядок представления коллегиями, начальниками губерний и «мест» докладов, рапортов по рассматриваемым вопросам, порядок функционирования и принятия решений департаментами (единогласно) и общим собранием Сената (2/3 сенаторов).
Сенату надлежало быть высшим административным, судебным, контролирующим органом, проводить сенаторские ревизии, «наблюдать повсеместно правосудие». Власть Сената ограничивалась только Императором, который назначал генерал-прокурора, действовавшего от его имени, и всех сенаторов. Императору подчинялись высшие и центральные органы управления, а также судебная система .
Одновременно с Указом «О правах и обязанностях Сената» 8 сентября 1802 года были изданы Манифесты «Об учреждении Комитета министров» и «Об учреждении министерств» . Манифесты законодательно оформили создание министерств, предусмотрели возможность для министров собираться вместе по инициативе и под председательством Императора на совещания для обсуждения сложных межведомственных вопросов. Однако организация и деятельность таких совещаний не были конституированы. По предложению М.М.Сперанского, 20 марта 1812 года пределы компетенции, функции и состав Комитета были оформлены законодательно.
В отличие от западных правительств, возглавляемых самостоятельными председателями (премьерами) и представлявших собой кабинет министров как их объединение, российский Комитет министров не был ни таким правительством, ни главой исполнительной вертикали управления, хотя вопросы эти поднимались не раз в «негласном комитете» и других инстанциях.
Александр I боялся утратить часть своих верховных функций, возникновения относительно самостоятельного главы центрального исполнительного управления. Именно поэтому им был использован опыт административной системы наполеоновской Франции, где министры не объединялись в один совет (правительство, правительственный кабинет), а подчинялись непосредственно императору Бонапарту, являлись членами Сената с совещательным голосом. Подобный опыт импонировал Александру І в его стремлении удерживать во всех случаях бразды правления в своих руках. Соответственно сохранялось «неотъемлемое право» царя самолично управлять государством. Он сам назначал, увольнял, контролировал министров, направлял и объединял их действия, принимал их индивидуальные доклады, осуществлял через Комитет министров верховный надзор за государственным аппаратом.
Новое устройство управления мотивировалась следующим.
Во-первых, необходимостью обеспечения преемственности с реформами Петра I.
Во-вторых, необходимостью приведения всех частей государственного управления «в прочное и намерению императора соответствующее устройство».
В-третьих, необходимостью утверждения народного спокойствия, правосудия, «благоустройства империи»; оживления промышленности, торговли, всего хозяйства; распространения науки и художества; повышения «общего благосостояния народов».
Государственными делами должны были управлять восемь министерств . Каждое министерство «ведает определенной частью дел, и все министерства обеспечивают естественную связь, единство управления». Министры непосредственно управляют всеми вверенными им делами и представляют Императору через Сенат ежегодные письменные отчеты. Сенату надлежало рассматривать и анализировать деятельность министров, представлять доклады Императору с соответствующими заключениями о состоянии управления каждым министром. Министры управляют местными вверенными им структурами, получают от них еженедельные отчеты о всех текущих делах.
Своеобразный статус получил Министр внутренних дел, который обязан был «заботиться о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». Очень широкими полномочиями было наделено возглавляемое им министерство, которое, кроме полицейских функций, должно было еще управлять государственной промышленностью, строительством и содержанием всех публичных зданий, предотвращать нехватку жизненных припасов, «всех надобностей в общественной жизни». В ведение министерства внутренних дел были переданы мануфактурные и медицинские коллегии, Главная соляная контора, Главное почтовое правление, экспедиция государственных имуществ, «опекунство иностранного и сельского домоводства» и др.
Губернаторам предписывалось представлять рапорты Императору через МВД, под управлением этого министерства решать все военные, гражданские, полицейские вопросы. Губернаторы, губернские правления, включая «приказы общественного призрения», были переданы в систему МВД. Представляя собой специальный карательный орган, МВД возглавило деятельность местных административно-полицейских учреждений86.
Широкий диапазон функций, включение губернаторства в ведомство Министерства внутренних дел определили особый статус и большую роль его в государственном управлении на протяжении всего XIX века, усиление полицейского характера всей системы управления. Именно идею сохранения и укрепления феодального государственного устройства заложил Александр І в статус МВД. Укрепленное высокопоставленными чиновниками, профессионалами полицейской службы МВД быстро включилось в работу. В конце октября 1802 года Александр I удовлетворенно отметил, что работа МВД «идет довольно хорошо уже более месяца. Дела от этого приобрели гораздо более ясности, и я знаю тотчас с кого взыскать, если что-нибудь идет не так как следует»87.
Наряду с министерствами возникли главные управления - новые органы центрального управления. Их учреждение углубило отраслевое разделение функций управления.
Контрреформы публичного управления в 80-х годах XIX века
Уже в ходе проводимых Александром II реформ предпринимались меры по снижению их эффективности. Задерживались проекты реформ, затягивалась реализация уже принятых законов, проявлялось стремление обойти их. Развивалась система административных карательно-репрессивных мер, применялись чрезвычайные законы, на основании которых было казнено в десятки раз больше людей, чем по обычным законам. Генерал-губернаторы получили право объявлять губернии на военном положении, вводились должности временных генерал-губернаторов. Усилилась, обрела новые формы полицеизация государственной власти и управления. Полиция сконцентрировала в своих руках всю административно-репрессивную власть в стране как в центре, так и на местах. Была узаконена практика: изъятия из ведения общих судов дел об организации противозаконных сообществ и об участии в них; передачи дел о противодействии властям, покушении на должностных лиц военным судам. Указом от 9 августа 1878 года к ведению военных судов с применением смертных приговоров были отнесены дела о сопротивлении властям, нападении на полицию. В 1880 году в систему Министерства внутренних дел были включены жандармские управления.
На корректировку реформ были направлены: законы «Об изменении правил судопроизводства по делам о печати», об утверждении «Правил о порядке действий чиновников корпуса жандармов по исследованию преступлений»; указы об ограничении полномочий «земских» учреждений, расширении административных прав губернаторов, об установлении должностей временных генерал-губернаторов с наделением их правами по введению чрезвычайного положения, усиленного режима и полицейского надзора в отдельных регионах, об отнесении к ведению военных судов дел о сопротивлении властям и нападении на полицию с возможностью применения по таким делам смертных приговоров и др.
Одновременно с нарастанием в стране реакции участились попытки левой оппозиции воздействовать на Императора, понудить его к радикальному реформированию государства. Применялись различные средства, вплоть до покушений на него, в результате одного из которых Александр II был смертельно ранен 1 марта 1881 года.
Вступивший на престол после смерти отца Александр III взял курс на ревизию отцовских реформ141. 29 апреля 1881 года был подписан и 30 апреля 1881 года опубликован составленный Победоносцевым документ, известный в историографии как Манифест о незыблемости самодержавия, который возвестил об отходе от прежнего либерального курса, указывая, в частности: «Но посреди великой НАШЕЙ скорби Глас Божий повелевает НАМ стать бодро на дело Правления, в уповании на Божественный Промысл, с верою в силу и истину Самодержавной власти, которую МЫ призваны утверждать и охранять для блага народнаго от всяких на нее поползновений»142.
Сразу же по издании Манифеста либерально настроенные министры и сановники (Лорис-Меликов, Дмитрий Милютин, великий князь Константин Николаевич) вынуждены были подать в отставку. Во главе Министерства внутренних дел стал граф Николай Игнатьев. Изданный им 6 мая 1881 года
141 В начале 1880-х годов были осуществлены мероприятия, отчасти уже подготовленные в предшествующее царствование:
- понижение выкупных платежей, узаконивание обязательности выкупа крестьянских наделов, учреждение крестьянского банка для выдачи ссуд крестьянам на покупку земель (1881—1884), что имело целью сгладить неблагоприятные для крестьян стороны реформы 1861 года;
- отмена подушной подати (18 мая 1886 года), введение налога на наследства и процентные бумаги, повышение промыслового обложения (1882—1884) обнаруживали желание приступить к коренному переустройству податной системы, в смысле облегчения положения беднейших классов;
- ограничение фабричной работы малолетних (1882) и ночной работы подростков и женщин (1885) было направлено на защиту труда;
- учреждение комиссий по составлению уложений уголовного и гражданского (1881 — 82 гг.);
- учреждение в 1881году комиссии статс-секретаря Каханова для изучения нужд местного управления, с целью его совершенствования применительно к началам крестьянской и земской реформы. «циркуляр начальникам губерний», среди прочего, гласил: «... великие и широко задуманные преобразования минувшего Царствования не принесли всей той пользы, которую Царь-Освободитель имел право ожидать от них. Манифест 29-го апреля указывает нам, что Верховная Власть измерила громадность зла, от которого страдает наше Отечество, и решила приступить к искоренению его»143.
Стремясь укрепить государственный порядок, 14 августа 1881 года Александр III утвердил "Положение к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия", по которому в любой местности могло быть объявлено чрезвычайное положение. При его введении в какой-либо местности власти могли арестовывать всех, кого считали нужным, без суда высылать нежелательных лиц на срок до 5 лет в любую часть империи. Администрации губерний было дано право закрывать учебные заведения, передавать дела на рассмотрение военного суда вместо гражданского, приостанавливать выпуск газет и журналов, деятельность земских собраний и городских дум. Военные суды наделялись правом по представлению Министерства внутренних дел и генерал-губернаторов решать дела по законам военного времени и приговаривать к самым суровым наказаниям вплоть до смертной казни через повешение. При поступлении на учебу, работу требовалась справка о благонадежности из полиции, которая имела право устанавливать гласный надзор за любым человеком.
Введенное на три года, это «Положение» возобновлялось неоднократно и действовало до 1917 года. Российское общество было подчинено власти бюрократии и полиции, особенно политической, ставшей всемогущественной. Некоторые местности десятилетиями находились на режиме чрезвычайного управления, хотя особой надобности в том и не было. Просто губернаторы не хотели расставаться с дополнительными полномочиями.
Таким образом, утверждался режим административного произвола, всеобщей слежки, массового преследования инакомыслящих. Стала осуществляться русификация управления окраинами, насильственного крещения бурят и других народов, репрессий против евреев. Евреям, в частности, было запрещено селиться вне городов и местечек даже в пределах черты оседлости, приобретать недвижимое имущество в сельской местности, в Москве не разрешалось селиться евреям-ремесленникам, из нее выселили примерно 17 тысяч евреев.
Была сужена социальная база управленцев, свернуто женское образование, углублен разрыв между начальным, средним и высшим образованием, народные школы передавались в духовное ведомство. Министр народного просвещения И.Д. Делянов перестраивал в 1882-1897 годах деятельность ведомства на основе указаний Синода и департамента полиции Министерства внутренних дел. В 1887 году вышел циркуляр о регулировании состава учащихся средней школы (так называемый циркуляр «о кухаркиных детях»), который запрещал принимать в гимназии детей кучеров, лакеев, поваров и т.п.
Наиболее сложный характер имела крестьянская проблема. Реформа 1861 года за 20 лет исчерпала свой положительный заряд. Требовались новые меры, которые бы помогли крестьянам приспособиться к рыночным отношениям. Сначала правительство попыталось кое-что сделать в этом направлении: была отменена подушная подать, развито косвенное налогообложение, узаконено переселение крестьян из центральных губерний на свободные земли Сибири и Средней Азии. Однако затем правительство перешло к укреплению власти поместного дворянства над крестьянством и поддержанию патриархального строя в деревне. В частности, были приняты законы, которые затруднили семейные разделы, выход из общины отдельных крестьян и земельные переделы. В целях усиления начальственного надзора над ними Указом от 12 июля 1889 года был введен институт «земских начальников», заменивших «мировых судей» .
В соответствии с Указом уезды делились на 4—5 участков. В каждый Министром внутренних дел назначался «земский начальник» на основе следующих цензовых качеств: а) наличие потомственного дворянства; б) наличие в собственности недвижимости; в) наличие высшего образования; г) пребывание в течение нескольких лет на постах «мирового посредника», «мирового судьи».
«Земские начальники» (к земству они отношения не имели) сосредоточили в своих руках административную и судебную власть. Это был отход не только от реформ 60-70-х годов, но и от петровских новаций начала XVIII века.
