Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Становление основных институтов административного (поли-цейского)права . 16
1. Возникновение и развитие науки административного (полицейского) права в Западной Европе в XVIII-X1X веках . 16
2. Административное (полицейское) законодательство России XVIII - первой половины XIX веков и возникновение кафедр законов благоустройства и благочиния на юридических факультетах российских университетов . 28
3. Первые русские ученые-полицеисты дореформенного периода. 34
4. Вопросы полицейского (административного) права в трудах И.Е.Андреевского. 41
ГЛАВА 2. Формирование самостоятельной отрасли административного права во второй половине XIX века . 57
1. Реформы 60-70 годов XIX века в России и переход от полицейского государства к правовому . 57
2. Концепция «общественного права» В.Н. Лешкова . 73
3. Реформа науки административного права в трудах И. Т. Тарасова. 82
4. Наука административного права в России на рубеже XIX-XX веков:
В.В. Ивановский, В.Ф. Дерюжинский, Э.Н. Берендтс. 100
Заключение 113
Список использованной литературы и нормативно-правовых актов 121
- Возникновение и развитие науки административного (полицейского) права в Западной Европе в XVIII-X1X веках
- Административное (полицейское) законодательство России XVIII - первой половины XIX веков и возникновение кафедр законов благоустройства и благочиния на юридических факультетах российских университетов
- Реформы 60-70 годов XIX века в России и переход от полицейского государства к правовому
- Концепция «общественного права» В.Н. Лешкова
Введение к работе
В такие переломные для науки административного права времена особое теоретическое и практическое значение приобретает история административно-правовой мысли в России, новое осмысление научных положений, идей, гипотез, концепций, которые разрабатывались русскими учеными-полицеистами и административистами в XIX - начале XX веков и которые могут оказаться, во всяком случае некоторые из них, вполне актуальными и вполне плодотворными для современной административно-правовой мысли, а через нее применимыми для совершенствования деятельности органов исполнительной власти.
Понимание сущности правовых явлений требует изучения их истории. Это - научный и нравственный долг каждого ученого-правоведа, какой бы отраслью права он ни занимался. Недаром известный теоретик права и государствовед Н.М. Коркунов, изучавший творчество правоведа екатерининского времени СЕ. Десницкого, писал: "Русскому юристу стыдно не знать своих предшественников. Много или мало они сделали, мы должны это знать"1. Слова эти, безуслов-
'Цитировано по: Емельянова И.А. Всеобщая история права в русском дореволюционном правоведении (XIX в.).-Казань, 1981.
но, применимы также к отечественным ученым-административистам. Однако нужно отметить, что их труды в советское время оказались невостребованными и советские ученые-административисты за немногими исключениями неохотно их использовали.
В 90-е годы в связи с изменением политического климата в стране и признанием политического, культурного и научного многообразия историки права и ученые-административисты стали чаще обращаться к трудам дореволюционных коллег, цитировать работы И.Е. Андреевского, В.Н. Лешкова, И.Т. Тарасова, В.В. Ивановского, А.И. Елистратова и других. К сожалению, такое обращение к старому "наследству" нередко носит характер моды и бывает дилетантским по подходу. Вместе с тем в административно-правовой науке встречаются работы, в которых обнаруживается основательное знание дореволюционных научных источников, что помогает авторам на более высоком профессиональном уровне решать поставленные вопросы. К таким работам, в частности, относится книга профессора Ю.П. Соловья "Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации", изданная в 1993 г. Данная книга позволяет сделать вывод о том, что некоторые из идей ученьгх-административистов XIX начала XX веков помогли автору глубже понять проблемы, связанные с реформированием органов милиции. Об этом говорит и Ю.П. Соловей, указывая на "весьма обстоятельные теоретические исследования отечественных ученых досоциалистического периода, труды которых и сегодня представляют научную и практическую ценность" 2.
Наука административного права, возникшая в России в первой половине XIX века, успешно развивавшаяся в течение всего столетия и связанная, прежде всего, с Московским, Санкт-Петербургским и Киевским университетами, знает имена крупных ученых-административистов, труды которых составили значи-
2 Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации.-Омск, 1993 .-С. 19.
тельный по объему и содержанию фонд русской юридической литературы, но вместе с тем фактически замалчивались в советское время. В рассматриваемом плане чрезвычайно справедливо звучат следующие слова современного видного историка права С.А. Егорова: "Сейчас, в период возрождения, освобождения науки права от идеологических штампов и стереотипов, особенно важно обратиться к этому научному наследию, с тем, чтобы обрести в нем точку опоры в утверждении отвергнутых с позиции классового подхода правовых истин" 3.
В целях восполнения имеющихся пробелов в истории отечественной науки административного права, более полного освещения истории административно-правовой мысли в России, ее зарождения, формирования в течение Х1Х-начала XX веков и предпринято настоящее диссертационное исследование.
Состояние научной разработанности проблемы. Проблемы зарождения и развития административно-правовой мысли в России и формирования в связи с этим науки административного права разработаны недостаточно. В учебниках полицейского и административного права, издававшихся в царской России, первый раздел, как правило, посвящался исторической части, в которой рассказывалось об истории данной науки, ее главных представителях и их трудах. Это воспитывало у читателей вкус к изучаемой дисциплине и делало сам процесс познания более живым и содержательным. Таковы учебники И.Е. Андреевского, И.Т. Тарасова, В.В. Ивановского, А.И. Елистратова и др. Специально проблемой истории административно-правовой мысли в России занимались А.В. Горбунов и В.В. Ивановский, но их работы, скорее всего, были обзорными и ограничивались краткой характеристикой трудов русских ученых-полицеистов и административистов.
В советский период российской истории, когда по идеологическим соображениям все научные разработки царских ученых-правоведов принимались за реакционное "наследство", сравнительно-исторический метод исследования ут-
3 Егоров С.А.. На честное дело жизни. Демидовский лицей.-Ярославская юридическая школа. Ярославль, 1997. - С.9.
6 ратил свое значение, и об истории отрасли и истории административно-правового мышления стали забывать. Отдельные публикации в СССР А.Е. Лунева, Ц.А. Ямпольской, В.М. Курицына в основном ограничивались анализом истории советской науки административного права. В настоящее время авторы учебников по истории государства и права России (И.А. Исаев, Ю.П. Титов и др.) периодически обращают внимание на проблемы, связанные с историей полицейского и административного права, а также вопросы, связанные с характеристикой основных трудов русских ученых-полицеистов (административистов). В целом библиографический обзор литературы по теме диссертационного исследования свидетельствует о том, что данная проблема затрагивалась в трудах видных дореволюционных русских ученых-полицеистов и административистов И.Е. Андреевского, И.Т. Тарасова, В.В. Ивановского, А.В. Горбунова и других. Различным ее аспектам были посвящены научные исследования ученых-правоведов советского и постсоветского периодов: К.С. Вельского, С.А. Егорова, И.А. Емельяновой, П.С. Грацианского, В.Д. Зорькина, И.А. Исаева, Н.М. Золотухиной, Н.Я. Куприца, В.М. Курицына, А.Е. Лунева, Ю.П. Титова, М.И. Си-зикова, Е.А. Скрипилева, З.М. Черниловского, И.В. Чистякова, СВ. Юшкова, Ц.А. Ямпольской и других.
Однако проблема возникновения и развития административно-правовой мысли в России в XIX - начале XX веков в работах названных ученых, как правило, затрагивалась лишь в связи с анализом иных научных вопросов или в пределах определенных временных рамок. Жанр учебника, статьи в сборнике или в журнале накладывают определенный отпечаток на принципы подачи информации и отбор материала. Рассматриваемая в данном диссертационном исследовании проблема не стала примером целостного монографического труда, и это в известной степени предопределило выбор настоящей темы.
Цели, предмет и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы проанализировать зарождение и развитие административно-правовой мысли в России и в связи с этим определить особенности формирования русской науки административного права в Х1Х-начале XX веков, создать концептуальную модель перехода науки из одного состояния в другое-науки законов благоустройства и благочиния в науку полицейского права, науки полицейского права в науку административного права. Для этого необходимо было проанализировать полицейское и административное законодательство XVIII-XIX веков, дать характеристику переломным эпохам в истории России XIX века, т.е. выйти за пределы анализа истории чисто административно-правовой мысли.
Предметом исследования являются полицейское и административное законодательство России XVIII-XIX веков, зарождение и развитие русской административно-правовой мысли в Х1Х-начале XX веков, этапы развития этой мысли, становление административно-правовой науки в плане определения ее предмета, методологии, системы, формирования основных административно-правовых категорий.
Задачи диссертационной работы сводятся к следующему: -показать истоки зарождения в России административно-правовой мысли, факторы, обусловившие возникновение таких истоков; проследить динамику, движение административно-правовой мысли в продолжение всего XIX и в начале XX веков;
-охарактеризовать этапы развития административно-правовой мысли в России и в связи с этим отметить особенности каждого этапа, показать те административно-правовые ценности научного характера (положения, гипотезы, концепции, определения), которые были выработаны учеными-административистами на каждом этапе развития административно-правовой науки;
осветить научные положения, концепции, гипотезы, разрабатываемые русскими учеными-административистами в продолжение всего XIX века не абстрактно, а через персоналии, т.е. через характеристику самих ученых, авторов этих положений и идей;
на основе метода сравнительного правоведения показать связь русской административно-правовой мысли XIX века с западноевропейской (немецкой и французской), охарактеризовать те идеи и положения западноевропейских ученых, которые были положительно восприняты русскими учеными и нашли применение в российской административно-правовой действительности;
- охарактеризовать идеи и положения русской науки административного
права на рубеже XIX-XX веков, которые послужили базой для развития
отечественной административно-правовой мысли в начале XX века.
Методическая, нормативно-правовая и научная база исследования
Методологическую основу настоящей работы составляет комплекс науч
ных методов познания: сравнительно-исторического, сравнительно-правового и
формально-догматического методов исследования. Активно использовался ме
тод биографического анализа, согласно которому фундаментальные научно-
правовые положения анализируются путем характеристики эпохи, в которую
жил данный ученый-административист, законодательства этой эпохи, на основе
которого разрабатывались научные положения, формировались понятия. Ис
пользовался также метод системно-структурного анализа, в соответствии с ко
торым основные положения ученого-административиста рассматривались через
совокупность тех признаков и элементов, которые он давал в своих сочинениях.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, сделавших определенный вклад в науку административного (полицейского) права на том или ином этапе ее развития. Поскольку Россия с петровских времен являлась постоянным членом европейского сообщества го-
сударств и влияние западноевропейских ученых на российское административно-правовое мышление было весьма ощутимым. Научная база диссертационного исследования включает работы тех зарубежных ученых-административистов (полицеистов), идеи которых воспринимались в России с особой симпатией. При написании диссертации использовалось законодательство царской России XVIII-XIX веков, в целях сравнительного анализа использовалось также ныне действующее законодательство Российской Федерации.
Научная новизна исследования
Диссертация представляет собой попытку исследовать зарождение и развитие административно-правовой мысли в России, проследить становление основных институтов административного права и их осмысление в русской науке административного права, показать ряд переходов данной науки из одного состояния в другое, а именно-переход науки законов благоустройства и благочиния в науку полицейского права, переход науки полицейского права в науку административного права. В работе сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Из фундаментальных юридических наук, изучающих государственное, гражданское, уголовное и административное право, наука административного права прошла наиболее сложный и трудный путь развития. Процесс ее зарождения начался в России в первой половине XIX века под именем науки законов благоустройства и благочиния, затем с 60-х годов этого столетия продолжался под именем науки полицейского права и завершился к концу Х1Х-началу XX веков под именем науки административного права. В диссертации впервые исследуются первые два этапа в развитии административно-правовой науки и анализируется переход к третьему этапу, ознаменовавшему определенную зрелость науки, когда она определила предмет изучаемой отрасли права, ее систему, основные административно-правовые институты, а также осмыслила собственный научный инструментарий: предмет и методологию исследования, систему курса
преподавания, составила реестр основных понятий.
На первом этапе в русской науке законов благоустройства и благочиния не без влияния западных ученых-полицеистов (Юсти, Зонненфельс, Берг, Моль) разрабатываются два основных понятия: благочиние (безопасность) и благоустройство. Аргументируется положение, что оба понятия исследуются русскими учеными-полицеистами (Гуляев, Рождественский, Платонов) применительно к отечественному законодательству и раскрываются с учетом национальных особенностей России. Благочиние (безопасность) предполагает безопасность как от внутренних врагов - грабителей, мошенников, воров, так и от внешних. Безопасность создает основу для благоустройства: размножения народа, его обогащения, образования и культурного развития. В диссертации обосновывается положение, согласно которому оба понятия явились исходными в дальнейшей разработке в понятии "государственное управление" и "исполнительная власть", причем первое понятие используется учеными-полицеистами (в частности-И.В. Платоновым) в качестве собирательного, объединяющего понятий "благоустройство" и "безопасность" в единую категорию.
Переход от науки законов благоустройства и благочиния (безопасности) к науке полицейского права рассматривается как процесс, связанный не только с формальным переименованием отрасли права и вместе с ней научной дисциплины, но и прежде всего с расширением предмета исследования, уточнением основных понятий, углублением и расширением их содержания, обоснованием новых понятий. В диссертации обосновывается положение о том, что традиционные понятия - благоустройство и благочиние (безопасность) в науке полицейского права изучаются менее абстрактно и привязываются к органам управления, выступая в качестве "полиции благоустройства" и "полиции безопасности". При этом каждая из "полиций" имеет установленную законом компетенцию и осуществляет соответствующие меры в своей сфере социальной действительности. Эти меры в совокупности составляют полицейскую деятельность. Законы,
11 регламентирующие полицейскую деятельность, образуют полицейское право, а наука, их изучающая, называется наукой полицейского права. В диссертации доказывается, что полицейской деятельности ученые-полицеисты давали трактовку, которая приближала данное понятие по смыслу и содержанию к понятию "государственно-управленческая деятельность".
4. В диссертационном исследовании автор исходит из того, что переход науки полицейского права в науку административного права был медленным, не столько количественным, сколько качественным явлением и охватил время почти в полстолетия, начавшись в 60-х годах XIX века и завершившись накануне 1917 года. Объективной основой для формирования административного права как отрасли права и соответственно науки административного права явилось медленное, но неуклонное преобразование Российского государства из полицейского в правовое после отмены крепостного права в 1861 году. В диссертации доказывается, что конкретными объективными факторами, способствовавшими развитию не столько полицейского, сколько административного права и переходу науки из одного в другое состояние были:
а) кардинальные изменения административно-правового статуса личности.
Основной житель России - крестьянин - в соответствии с Общим положением о
крестьянах 1861 г. получил право принимать участие в управлении селом и во
лостью, а на основе Судебных уставов 1864 г. - право обжаловать в случае на
рушения его прав и свобод действия должностных лиц в такие органы, как зем
ский начальник, губернское смешанное присутствие и Правительствующий Се
нат;
б) резкое сужение в результате реформы 60-70 годов XIX века компетен
ции органов полиции и передача значительного количества дел (хозяйство, фи
нансы, просвещение, культура, социальное обеспечение) из ведения полиции в
ведение земских губернских и уездных органов;
в) расширение поля административно-правовых отношений, для регламен-
тации которых полицейское право оказалось узкой отраслью права.
Аргументируется в диссертации положение о том, что с постепенным переходом полицейского государства в правовое понятия "полиция", "полицейская деятельность", "полицейское право" стали утрачивать свое универсальное значение и оказались слишком узкими для возникших во второй половине XIX века многочисленных административно-правовых реальностей.
5. В диссертационном исследовании доказывается, что назревшая в 60-80-е годы XIX века реформа науки полицейского права и перевод этой науки на рельсы административного права были осуществлены видным ученым - поли-цеистом (административистом) И.Т. Тарасовым. Данная реформа включала в себя:
научное признание понятия "административное право" и определение его места в качестве наименования отрасли и научной дисциплины в одном ряду с понятием "полицейское право";
разработку универсальных понятий "исполнительная власть" и "государственное управление", указывавших на такую обширную сферу общественных отношений, с регламентации которых полицейское право уже не могло справиться;
трактовку исполнительной власти как системы органов, подразделяющихся на "администрацию" и "полицию" с их точно определенной компетенцией. В научном отношении понятия "администрация" и "полиция" должны были заменить понятия "полиция благоустройства" и "полиция безопасности" с их недостаточно определенным содержанием;
очерчивание института административного (полицейского) принуждения и классификация его на различные виды, подчеркивание важности правовой регламентации этого принуждения в плане соблюдения прав и свобод граждан;
разграничение актов органов государства на законы и акты управления
(распоряжения) и классификация актов как актов органов исполнительной власти в свою очередь на два вида: распоряжения-акты управления нормативного характера и предписания-акты управления индивидуального назначения, адресованные конкретным лицам;
новую систему изложения административно-правового материала в учебном лекционном курсе по схеме "Общая - Особенная части";
включение в качестве завершающего раздела Общей части раздела об обеспечении законности в государственном управлении, в котором наиболее почетное место занимал институт административной юстиции.
6. В трудах молодого поколения ученых-административистов В.В. Ивановского, В.Ф. Дерюжинского, Э.Н. Берендтса, выступивших на научной арене в последней трети Х1Х-начале XX веков, реформа науки административного (полицейского) права получила признание и продолжение. В диссертации дается характеристика тех положений и понятий, которые были обоснованы и сформулированы в сочинениях названных ученых.
К ним отнесены:
более четко была определена система изложения административно-правового материала с ее Общей и Особенной частями. Общая часть охватывала теоретический раздел о нормах и правоотношениях, раздел об органах исполнительной власти, формах административной деятельности вместе с административным принуждением, раздел об обеспечении законности в государственном управлении. Особенная часть охватывала материал, построенный по отраслевому принципу и сгруппированный по отраслям управления (управление экономикой, военным делом, образованием);
сделаны наработки в области изучения института государственной службы, который до конца XIX века входил в состав государственного права, но по своей юридической природе является административно-правовым институ-
том. В диссертации обосновывается положение о том, что в течение второй половины XIX века учеными-административистами была подготовлена почва для переноса института государственной службы из отрасли государственного права в административное право, что получило отражение в учебнике административного права А.И. Елистратова, изданного в 1914 году, а затем в советское время-в учебнике административного права В.А. Власова и И.И. Евтихиева, опубликованном в 1946 году;
3) поставлен вопрос о новом административном правоотношении, субъектами которого являются должностное лицо (орган управления) и гражданин. Это уже качественно иное правоотношение, в котором каждый из субъектов в одинаковой мере наделен правами, осуществляет определенные обязанности и отвечает за свое поведение.
Практическая значимость
Сформулированные в работе выводы и положения могут быть использованы историками-юристами при написании учебников и учебных пособий по истории государства и права России, а также учеными-административистами при написании тех разделов учебников административного права, в которых освещаются науковедческие вопросы, в частности история науки административного права. Не лишним будет отметить, что как в учебниках по истории государства и права России, так и в учебниках административного права вопросы, связанные с историей административного права, освещаются слабо. Материал диссертационного исследования может быть использован аспирантами при сдаче экзаменов по административному праву. Предполагается издание отдельной научной монографии по теме исследования, основу которой будут составлять материалы настоящей диссертации.
Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертационном исследовании основные историко-правовые положения и выводы отражены автором в опубликованных работах, а также обсуждены на заседаниях методи-
ческого семинара, кафедры теории и истории государства и права Дагестанского государственного университета. Диссертант подготовил сборник наиболее важных памятников права - нормативных актов по полицейскому и административному праву, относящихся к XVIII-XIX векам, а также антологию из фрагментов трудов выдающихся русских ученых-полицеистов и ученых-административистов XIX века с научным комментарием. Материалы диссертации используются автором в педагогической практике.
Структура и содержание работы. Структура работы обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы. В первой главе рассматривается зарождение науки административного права в странах Западной Европы и в России, анализируются сочинения видных русских ученых-полицеистов. Во второй главе рассматривается процесс перехода науки полицейского права в науку административного права, в сязи с которым исследуется реформа полицейского (административного) права, проведенная видным уче-ным-административистом И.Т. Тарасовым в 70-х годах XIX -начале XX веков, анализируются труды В.В. Ивановского, В.Ф. Дерюжинского, Э.Н. Берендтса, продолживших реформу Тарасова и подготовивших почву для развития отечественной науки административного права в XX веке.
Возникновение и развитие науки административного (полицейского) права в Западной Европе в XVIII-X1X веках
Первые шаги Н. Деламар, И. Юсти, И. Зенненфельс, Р. Моль. Из юридических наук, изучающих четыре самые фундаментальные отрасли права,-госу-дарственное, гражданское, уголовное и административное, наука административного права наиболее молодая. Процесс ее зарождения начался около трехсот лет назад под одним именем и закончился оформлением на рубеже XIX-XX веков в самостоятельную науку уже под другим именем.
Эта наука возникла в Западной Европе. Ее зачаточное состояние и первые шаги приходятся на Францию Людовика XIV, Пруссию Фридриха II, Австрию Иосифа II. Все названные монархии были в это время мощными централизованными административно-командными государствами, которые на внешнеполитической арене могли выставить сильные флот и армию, а во внутренней жизни - хорошо вышколенный полицейский аппарат. При простоте управленческой жизни того времени полиция оказывалась центром по управлению обществом: она руководила всем, за всеми наблюдала, обязана была во все вмешиваться4.
Однако возникновение и формирование в крупных городах Западной Европы полицейского аппарата - это реакция государственной власти на те изменения, которые произошли в социальной жизни западноевропейских стран. Дело в том, что на смену средним векам с их небольшими городами-бургами пришла эпоха Возрождения, отличавшаяся интенсивным развитием экономических отношений и культуры, ростом крупных городов, таких, как Лондон, Париж, Кельн, Лион, Венеция, Москва. Процессы урбанизации, как в Западной Европе, так и в России приводили к скоплению в общественных местах городов - на улицах, площадях, базарах, ярмарках, - не только торгово-промышленного населения, но и случайных людей: бродяг, нищих, дезертиров, цыган, беглых крепостных крестьян, что, естественно, увеличивало уровень преступности и постоянно угрожало тому, что сейчас называется "общественным порядком" и "безопасностью", а на юридическом языке того времени обозначалось как "благочиние", "безопасность", "благоустройство".
Поэтому центральная власть, которая в XVII-XVIII веках постоянно усиливалась и превращалась в абсолютную в странах Западной Европы и России, реагирует на новую ситуацию в городах созданием единого полицейского пространства и специального полицейского аппарата, призванного оперативно и профессионально охранять общественный порядок, предупреждать преступные проявления обитателей городов, бороться с преступностью.
Увеличение размеров Парижа и других городов Франции в середине XVII века побудило французкое правительство провести реформу полиции и издать в первой половине XVIII века первый полицейский кодекс. Нормативные акты XVIII столетия, во Франции, Германии, Австрии, России и в других европейских странах регламентировавшие деятельность полиции, объединились в полицейское законодательство.
Практика вызвала теорию. На базе этого законодательства появился первый ученый труд французского администратора Н. Деламара (1639-1723) под названием "Трактат о полиции". Первоначально этот труд, заказанный парижскими властями, должен был представлять полный свод полицейских постановлений. Но Деламар посмотрел на свою задачу гораздо шире - он дал научное описание всего, касающегося полиции и управления государством, и положил первый камень в основание науки полиции, или полицейского права.
Почему Деламар дал такое заглавие своей работе? Термин "полиция" употреблялся в Западной Европе в VII-VIII веках в нескольких смыслах: в широком, охватывая всю правительственкую деятельность, направленную на обеспечение благосостояния и безопасности общества, в узком - деятельность специального аппарата по охране общественного порядка. Именно в таком понимании, но более всего в широком смысле, это слово стало использоваться в официальном языке законодательных актов, а уже затем попало на титульный лист работы Деламара.
Деламар полагает, что полиция должна охватывать все важные для населения вопросы, а именно вопросы безопасности и здоровья граждан, продовольствия, гигиены, путей сообщения. Она заботится о нравах и религии, науке и искусстве, о бедных и нищих. Деламар рассуждает о полиции как об одном из административных ведомств, более других приближенных к народу и обязанном думать о его благополучии 5.
Дело, начатое Деламаром, продолжили немецкие ученые Юсти, Зон-ненфельс, Берг и Моль, которые на более солидном научном и юридическом фундаменте разрабатывали науку полицейского права. Вполне правомерно говорить о немецкой линии в истории науки административного права, оказавшей сильное влияние на пробуждение и развитие русской административно-правовой мысли.
И. Юсти (1708-1771) переработал и систематизировал результаты сочинений Деламара, придал им вид самостоятельной отрасли знания. В работе "Основные начала полицейской науки", изданной в 1756 г., он прямо заявляет, что его сочинение есть первый научный трактат о полиции, в котором эта наука представлена вполне самостоятельной и со своим лицом. "Совершенство наук, -говорил он, - заключается в том, что они вполне отделены друг от друга и границы каждой из них строго определены.
Юсти характеризует науку полиции как науку, ставящую задачу организации государства таким образом, чтобы безопасность и благосостояние отдельной семьи находились в согласии с безопасностью и благосостоянием всего общества. О своем материальном благополучии граждане заботятся сами, но государство обязано позаботиться об охране общественного порядка и содействии благосостоянию народа путем проведения каналов, устройства плотин, дорог, приспособления почвы для хлебопашества и скотоводства. Большое значение Юсти придает семейному воспитанию, которое способствует укреплению государства.
Почти одновременно с сочинением Юсти в 1765 году была издана работа австрийского ученого И. Зонненфельса (1733-1817) под названием "Основные начала полицейской, торговой и финансовой науки". Предметом науки полиции Зонненфельс считает две задачи государства: 1) обеспечение безопасности граждан; 2) обеспечение их материального благополучия. Безопасность есть такое состояние, при котором граждане ничего не опасаются и могут спокойно трудиться. Под материальным благополучием Зонненфельс понимает возможность для граждан посредством труда создавать материальный достаток, но при известном содействии со стороны государства. Главную роль в реализации этих задач государства Зонненфельс отводит аппарату управления, который получает название полиции. Таким образом, в отличие от Юсти, Зонненфельс понимает полицию в узком смысле как специальный аппарат, обеспечивающий внутреннюю безопасность населения.
Административное (полицейское) законодательство России XVIII - первой половины XIX веков и возникновение кафедр законов благоустройства и благочиния на юридических факультетах российских университетов
Административное (полицейское) законодательство России ХУШ-первой половины XIX веков и реформы Александра І в области государственного управления. Время зарождения и развития науки полицейского права в России -первая половина XIX века. Несколько факторов более всего способствовали ее возникновению именно в этот период русской истории. Во-первых, в России в течение первой половины XVII-XVIII веков появились нормативные акты, содержащие нормы полицейского (административного) права. В 1649 г. при царе Алексее Михайловиче издается первый полицейский устав "Наказ о градском благочинии", который в основном состоял из правовых норм, охранявших об-щественный порядок в Москве . Полицейские учреждения по модели западноевропейских создаются в России Петром I и в продолжение всего XVIII века постепенно охватывают все города страны. Главную функцию полиции Петр I определял как фикцию по поддержанию "благочиния", которое состояло в надзоре за "гражданским порядком". Другая функция полиции - установление "благоустройства", которая заключалась в положительных действиях: в наблюдении за чистотой улиц, в оказании помощи больным и бедным и т.д. Петр I закрепляет эти функции в Регламенте Главного магистрата от 16 января 1721 года, где говорилось: "Полиция особливое свое состояние имеет, а именно: она способствует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучение, всем безопасность подает, преследует разбойников, насильников и обманщиков и им подобных, непорядочное и непотребное питие отгоняет и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинит добрых домостроителей, тщательных добрых служителей, города и в них улицы регулярно починяет, препятствует дороговизне и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах и все явные погрешения, презирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирот и чужестранных, по заповедям Божиим воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; в кратце-же, над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков, и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности"18. Важными вехами на пути развития полицейского законодательства в императорской России явились Устав благочиния - полицейский кодекс, изданный при Екатерине II в 1782 г. и принятый в период царствования Николая I в 1632 г. Устав о предупреждении и пресечении преступлений.19
Во-вторых, к началу XIX века русское образованное общество было знакомо по переводам, сделанным еще в 60-80х годах прошлого столетия, с сочине-ниями Юсти, Зонненфельса и других немецких полицеистов . Труд И. Зоннен-фельса "Основные начала полицейской, торговой и финансовой науки" был признан на юридических факультетах русских университетов классическим и играл роль учебника вплоть до 40-х годов XIX века.
В-третьих, развитие государственного управления в России в продолжение XVTII столетия подготовило к началу XIX в. почву для постановки проблем управления и полицейского права в научной области. На исходе XVIII столетия внутренние результаты правления четырех императриц - Екатерины I, Анны Иоановны, Елизаветы Петровны и Екатерины II - были плачевными. Голландский посланник де Сварт пишет в 1757 году: "Распущенность, беспорядок и произвол в России достигли страшных размеров... Никогда еще Россия не была в столь запутанном, опасном, жалком положении. Не оставалось и тени от честности, чести, доверия, стыда, справедливости, замечается только неописывае-мое тщеславие и расточительность, грозящие гибелью"21.
И центральное, и особенно местное управление в период 1725-1775-х годов находились в заброшенном состоянии и представляли полный хаос, так что, когда началась пугачевская война, то государство зашаталось, а население тех районов, по которым шло войско самозванца, превратилось в массу беззащитных людей.
После подавления мятежа Екатерина II приняла два закона, с практической стороны глубоко продуманные и наводящие порядок в местном управлении: Учреждение о губерниях 1775 года, которое устанавливало новые органы управления (губернатор и вице-губернатор с губернским правлением, губернский прокурор, городничий или полицмейстер в городах), Устав благочиния 1782 года, который определял компетенцию нового полицейского органа -Управы, обязанной заботиться о городском благоустройстве, принуждать к выполнению законов, пресекать преступления и проступки.
Внук Екатерины II Александр I проводит реформу верхних этажей государственного управления, которая выразилась в образовании в 1802 году министерств и Комитета министров, а в 1810 году - Государственного совета. Манифестом 8 сентября 1802 г. были учреждены восемь первых министерств: иностранных дел, внутренних дел, военно-сухопутных сил, военно-морских сил, финансов, коммерции, народного просвещения, юстиции, а также действовавшее на особых основаниях Государственное казначейство. В 1811 г. было образовано Главное управление ревизии государственных счетов, реорганизованное в 1836 г. в Государственный контроль22.
По плану творца этой реформы М.М. Сперанского министерства должны были стать исполнительной властью, которая могла бы наряду с точным и скорым исполнением законов осуществлять руководство обществом. 25 июня 1811 г. было опубликовано "Общее учреждение министерств", разработанное М.М. Сперанским с учетом опыта первых лет деятельности министерств и задуманное как часть большого проекта государственных преобразований, не получившего, однако, осуществления. Закрепляя сложившуюся систему министерств и приравненных к ним центральных учреждений, "Общее учреждение министерств" вместе с тем определило внутреннюю организацию, порядок деятельности и права министерств. В данном акте говорилось: "Во всех министерствах, особенно в тех из них, коих предметом есть государственное хозяйство и общая промышленность, должно наблюдать, чтобы мерами излишнего надзора и многосложностью правил не стеснить частной предприимчивости. Истинные способы сего управления должны состоять более в отвращении препятствий, нежели в точном и понудительном предписании путей, коими должна шествовать промышленность. Здесь скорее найти и указать их может частная польза, нежели закон".
Министерства возглавлялись министрами, назначаемыми и увольняемыми императором. Министр имел одного или нескольких товарищей (заместителей), осуществлявших управление определенными частями министерства. В состав каждого министерства входили департаменты (управления, отделы), ведавшие определенным комплексом вопросов. По "Общему учреждению министерств", вся полнота власти в министерстве принадлежала министру, и даже директора департаментов пользовались правом самостоятельного решения лишь сравнительно незначительного круга вопросов. На практике, однако, вследствие бюрократической организации министерств начальники отделений и столоначальники играли важную роль при решении даже крупных вопросов. Короче говоря, при Александре I сложился тот аппарат государственного управления в центре, который не только сохранился до 1917 года, но и был в известной степени воспринят (со своими наименованиями) большевиками, более того, сохраняется по настоящее время.
Кодификация административного права и возникновение кафедр законов благоустройства и благочиния в царствование Николая Тридцатилетнее царствование Николая I не имело каких-либо изменений в государственном управлении России, но по его распоряжению М.М. Сперанским к 1833 г. было закончено составление Полного собрания законов и Свода законов Российской империи, что представляло собой беспримерное явление, которого не было в других государствах Западной Европы и которое могло быть сравнимо с Дигестами и Кодексом Юстиниана. Своеобразие Свода законов заключалось в том, что в нем наряду с гражданским, уголовным и государственным правом впервые в истории было кодифицировано административное право.
Реформы 60-70 годов XIX века в России и переход от полицейского государства к правовому
Отмена крепостного права в 1861 году и изменение правового положения подданного Российской империи. В юридической науке существует точка зрения, согласно которой правовое государство в России начало формироваться только после 1905-1906 годов, когда был издан Манифест 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" и была избрана Государственная дума66. Но с данной точкой зрения можно спорить. Представляется, что первые шаги на пути становления правового государства царским правительством были сделаны в результате проведенных реформ 60-70х годов ХГХ века. В результате этих реформ: а) все крепостные крестьяне Российской империи становились слободскими людьми; б) судебная ветвь государственной власти была отделена от административной и отныне функционировала самостоятельно; в) возникли механизмы ответственности должностных лиц (органов управления) по жалобам жителей России в случае нарушения их прав и свобод.
Необходимо отдать должное императору Николаю I: он подготовил Россию к нормальному и в целом плавному переходу к новому политическому и гражданско-правовому состоянию, которое возникло в результате отмены крепостного права в 1861 г. 18 октября 1858 г. Александр II дал руководящие основы подготоштяемой реформы: "а) чтобы крестьянин немедленно почувствовал, что быт его улучшен; б) чтобы помещик немедленно успокоился, что интересы его ограждены; в) чтобы сильная власть ни на минуту на месте не колебалась, отчего ни на минуту же и общественный порядок не нарушался".
19 февраля 1861 г. Александром II были утверждены "Положения о крестьянах, выходящих из крепостной зависимости" были утвержден Александром II. Положения состояли из ряда отдельных законов. Наиболее важным из них было "Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости"68, излагавшее основные условия крестьянской реформы: крестьяне получали личную свободу и право свободно распоряжаться своим имуществом; помещики сохраняли собственность на все принадлежавшие им земли, однако обязаны были предоставить в постоянное пользование крестьянам "усадебную оседлость", а также полевой надел "для обеспечения их быта и для восполнения их обязанностей перед правительством и помещиком".
Крестьяне получали ряд гражданских прав: могли заключать гражданские сделки, предъявлять в суде иски, заниматься торговлей и промыслами, владеть, движимым и недвижимым имуществом, вступать в брак. Помещикам запрещалось перекреплять, переселять, отдавать их в услужение посторонним лицам и отдавать в исправительные учреждения. Вместе с тем с введением в действие Положения с помещика слагались следующие обязанности: ходатайствовать за крестьян по делам гражданским и уголовным; оказывать им помощь при бедственном положении; отвечать за уплату государственных податей и повинностей. Таким образом, крестьяне стали не только свободными личностями, но и сословием свободных землевладельцев, хотя и ограниченных в свободе распоряжения землей, платежами за землю и общинными порядками.
Один из наиболее энергичных деятелей крестьянской реформы Ю. Ф. Самарин, характеризуя через несколько лет после отмены крепостного права русского крестьянина, писал: "Он - без преувеличения - преобразилелся с ног до головы. Новое Положение развязало ему язык и разорвало окружавший его заколдованный круг. Его язык, манеры, походка - все изменилось. Сегодня он не раб, вчера лишь освобожденный, он выше государственного крестьянина, конечно, не в экономическом отношении, а как гражданин, сознающий, что у него есть права, которые он должен и может защищать сам.... Бывший крепостной, при столкновении с помещиком думает про себя: посмотрим, чья возьмет, на чью сторону станет правительство. В этой борьбе за право крестьянин впервые является, как субъект права... "6 .
Трудно согласиться с гражданскими историками и историками права, утверждающими, что императорская Россия после отмены крепостного права оставалась по-прежнему полицейским государством. Полицейское государство, достигшее своего апофеоза в царствование Николая Павловича, медленно и зигзагообразно с учетом контрреформ, проведенных в 60-х годах, трансформировалось в правовое, в котором также медленно, но неуклонно формировалось гражданское общество. В этом обществе личность уже не поглощается государством, но получает известную самоценность и автономию. Режим личного усмотрения, лежавший в основе полицейского вмешательства в жизнь свободных подданных и помещичьего вмешательства в жизнь принадлежавших им на праве собственности крестьян, уступает место началам законности.
Отмена крепостного права расчистила почву для проведения других реформ, к которым относились: преобразование полиции, введение земских и городских органов самоуправления, изменения в статусе должности губернатора, реформа суда и создание органов административной юстиции, реформа цензуры печати 1865 г., реформа государственного контроля и введения единства кассы, замена рекрутской повинности всеобщей воинской повинностью в 1874 году. На некоторых из перечисленных реформ необходимо остановиться и кратко их охарактеризовать, чтобы более ясно представить процесс вытеснения полицейского законодательства административным и постепенного перехода науки полицейского права в науку права административного.
Реформа полицейских органов. Уничтожение крепостного права и изменение поземельных отношений, введение местного самоуправления, создание новой судебной системы, реформирование армии необходимым образом повлекли за собой реформу полицейских органов, которые в дореформенный период рассматривались и как органы борьбы с правонарушениями, и как органы государственного управления70.
Следует отметить, что к 60-м годам XIX века полицейские органы сохраняли организацию, которая им была придана еще во времена Екатерины П. При отсутствии в XVIII веке органов местного самоуправления или, как писал И.Е.Авдреевский, при слабом развитии "самодеятельности общины", правительства этого столетия возлагали все надежды на полицию. Полиция выполняла управленческие, охранительные и юрисдикционные функции. Она обязана была, как об этом говорилось выше, в первой главе, заботиться о школах, о помощи бедным, о продовольствии для городов, о взимании налогов. На полицию возлагались судебные функции. Устав благочиния, принятый в период царствования Екатерины II, закрепил подобное положение полиции. Однако полиция не справлялась с таким "поэтическим объемом" (по выражению И.Е.Андреевского) работы и, разбрасывая свои силы на самые различные объекты деятельности, функционировала далеко не эффективно, на что не один раз обращали внимание и императоры, и высшие сановники империи. И.Е. Андреевский по этому поводу писал: "Опыт показал, что такая гигантская работа оказалась не по силам персоналу земской полиции" .
Поэтому параллельно с подготовкой реформы по отмене крепостного права проводилась подготовка полицейской реформы. Органом, координирующим эту работу, было Министерство внутренних дел. В 1858-1859 годах были подготовлены Основные начала реформы полиции. Одним из действующих актов, кото 61 рый практически начинал эту реформу, были "Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах" от 25 декабря 1862 г., действовавшие вплоть до начала XX века . Эти Правила начинали реформу полиции снизу, в уезде, путем осуществления организационно-структурных изменений в системе полицейских органов. Вместо городской и земской полиции в каждом уезде учреждался единый полицейский орган - уездное полицейское управление во главе с уездным исправником. Уезды делились на станы, в которых полицейские функции выполняли становые приставы. В городах, подведомственных уездному полицейскому управлению, полицейскую службу несли городские и участковые приставы и полицейские надзиратели. Нижними чинами полиции в уездах оставались сотские и десятские, избиравшиеся из крестьян.
Другой важный элемент полицейской реформы заключался в том, что компетенция полиции значительно сужалась. "Временные правила", а затем судебные Уставы от 20 ноября 1864 г. изымали из ведения полиции следственные и хозяйственно-распорядительные функции. На полицию возлагалось проведение дознания и выполнение законных требований судебных органов. Все материалы дознания полиция передавала судебному следователю и с этого момента обязана была выполнять его отдельные поручения, из ведения полиции были изъяты хозяйственные и социально-культурные вопросы и переданы земским учреждениям: постройка школ и больниц, запасных хлебных магазинов, мощение улиц, их озеленение и др. По словам И.Е. Андреевского, полицейская реформа освободила полицию от "целой массы обязанностей, которые до тех пор лежали исключительно на одной земской полиции".
Концепция «общественного права» В.Н. Лешкова
Краткая характеристика основных работ В. Н. Лешкова. Первым, кто критически отнесся к "науке полиции" и к самому понятию "полицейское право", был видный ученый-полицеист 40-70-х годов XIX века В.Н.Лешков (1810-1881). В.Н. Лешков ставил в вину русским ученым-полицеистам и, в первую очередь, И.Е. Андреевскому то, что в их теории полицейская деятельность всеобъемлюща и охватывает жизнь всего общества и отдельного человека. "Конечно, все совершается в государстве, то есть в пределах данной страны, но не всем госу-дарством, а тем более полицией... " В.Н. Лешков считает понятия "полиция", "полицейское право" узкими, не охватывающими широкой управленческой действительности. По его мнению, "давно пора нам, русским, отделаться от иноземного, столь неудачного слова и поискать другое, которое было бы более в гармонии с делом..."94 В.Н.Лешков полагал, что другим правом, которое могло сменить полицейское право, должно быть "общественное право".
Теория общественного права появилась в середине XIX века как оппозиционная идеям полицейского государства и полицейского права. Это была реакция на "всевластие полиции" и широкого государственного вмешательства во все стороны народной и общественной жизни. Стремление оградить самодеятельные организации народа и органы местного самоуправления от чрезмерной опеки чиновников, дать возможность им развернуть свободно свою деятельность, -"таковы те скрытые пружины, какие побудили создать теорию особого общественного или социального права"95. Первым начал разрабатывать концепцию общественного права австрийский ученый Глейссер, но он сделал только первые шаги в этом направлении. Заслуга фундаментальной разработки данной концепции принадлежит В.Н. Лешкову, который вошел в историю российского и европейского правоведения как ее автор.
В отличие от И. Е. Андреевского, о научных работах которого ни в дореволюционном, ни в советском правоведении ничего не было сказано и он фактически был забыт после смерти, Н.В. Лешков, его научные взгляды были предметом исследования как в царское и советское, так и в постсоветское время . Поэтому в первой части этого параграфа будет дана краткая характеристика его основных сочинений, а во второй части-изложена его концепция общественного права.
В. Н. Лешков опубликовал несколько монографических исследований и множество статей по вопросам международного, полицейского и общественного права. Во всех опубликованных работах, - и в больших, и в небольших по объему, - В.Н. Лешков достаточно последовательно и глубоко обосновывает концепцию общественного права, хотя в каждой работе делает это по-разному, опираясь на новые положения, исторические примеры и примеры из современной ему жизни.
Одна из его первых капитальных работ - это монография "Русский народ и государство", опубликованная в 1858 г. Эта работа, богатая по содержанию, охватывающая всю историю России, в самом названии ставит глобальный вопрос о соотношении народа и государства. Это сочинение В.Н. Лешков рассматривает преимущественно в двух периодах русской истории: в XVI-XVII и в XVIII веках. В Московском государстве русский народ являлся главным действующим элементом, а государство приспосабливалось к его психологии и морали, отражало потребности и интересы народа. В Монархии Петра I государство подчинило себе народ: "Государство у нас стало во главе всего, народ же обратился в подданных"97. Иначе говоря, по Лешкову, в императорской России народ из субъекта управления превратился в объект управления. Таким образом, В.Н. Лешков сформулировал примат народа, нации над государством. Это - основополагающая идея ученого. Она позволила В.Н. Лешкову дать развернутую концепцию "общественного права" и рассматривать народ как субъект управления.
В другой работе "Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 г.", изданной в 1865 г,, В.Н. Лешков объясняет Положение о земской реформе 1864 г. как закон, содержащий нормы "общественного права" и юридически обосновывающий теорию общественного права. Работа распадается на две части. В первой характеризуется русский человек с его общинным характером, стремлением к соединению в общественные союзы - семейства, дворы, села, области и т.д. "Это постоянное движение, по мнению автора, составляет особое свойство русских людей сливаться в общинное единство и носит название земства русского народа"98. Во второй части работы В.Н. Лешков комментирует статьи Положения о земских учреждениях 1864 г. и полагает, что нормы этого закона составляют часть "особого, земского права, носящего еще-название общественного"99. Автор одобряет закон о земстве, но соглашается, как он заявляет, скорее с его духом и направлением, чем с буквой этого закона. "Наше понятие о земстве, - подчеркивает В.Н. Лешков, - более широко, нежели указанное, обнимая собою села, волости, города и их соединение в уездных и губернских обществах"100.
Третьим крупным исследованием В.Н. Лешкова является "Общественное право", представляющее собой достаточно солидную работу и изданную в рукописном виде. Это - лекционный курс, прочитанный автором в 1870-1871 учебном году на юридическом факультете Московского университета. Работа состоит из трех частей: введения, раздела, "История русского общественного права" и раздела, посвященного догме общественного права. Интересно, что введение начинается словами, похожими на афоризм: "Не всякий может быть судьей, земским же человеком не быть невозможно".
Похожие диссертации на Формирование основных институтов административного права и административно правовая мысль России XIX - начала XX веков
