Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особый субъект права как теоретико-правовая категория 13
1.1. Общетеоретические аспекты понимания категории «субъект права» 13
1.2. Особый субъект права: проблемы определения категориального статуса 35
Глава 2. Правовой статус Центрального Банка Российской Федерации 54
2.1. Правовой статус Центрального Банка Российской Федерации: понятие, структура, определение 54
2.2. Правовые основы деятельности Центрального Банка Российской Федерации как особого субъекта права 78
2.3. Нормотворческая деятельность Центрального Банка Российской Федерации как особого субъекта права 104
Глава 3. Современные проблемы совершенствования деятельности Центрального банка Российской Федерации как особого субъекта права 127
3.1. Общая характеристика проблем в закреплении особого правового статуса Центрального банка Российской Федерации 127
3.2. Основные направления совершенствования нормотворческой деятельности Центрального банка Российской Федерации 136
Заключение 145
Библиографический список 148
- Особый субъект права: проблемы определения категориального статуса
- Правовые основы деятельности Центрального Банка Российской Федерации как особого субъекта права
- Нормотворческая деятельность Центрального Банка Российской Федерации как особого субъекта права
- Основные направления совершенствования нормотворческой деятельности Центрального банка Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
С начала 90-х гг. XX века во всем мире произошли глобальные изменения во всех сферах жизнедеятельности человека, будь то политика, экономика, промышленное производство. Не стал исключением и банковский сектор, как в мировом масштабе, так и в нашей стране. С развитием новых экономических отношений в Российской Федерации и построения по сути государства нового типа, начались процессы по закреплению принципиально новых основ построения банковской системы страны.
На законодательном уровне была закреплена двухуровневая банковская система, что отвечает современным требованиям рыночной экономики. Первый уровень занимает независимый Центральный банк, обладающий широкими полномочиями по управлению всей банковской системой страны. По сути Центральный банк Российской Федерации – это государственный орган банковского регулирования и надзора за деятельностью коммерческих банков, которые являются представителями второго уровня банковской системы.
Центральный банк играет особую роль в государственном механизме современной России. Регулируя банковскую и денежную системы, Центральный банк реализует социальные и экономические основы конституционного строя Российской Федерации. Его полномочия по развитию денежной системы Российской Федерации, защите и обеспечению устойчивости рубля являются ключевыми для формирования экономики государства.
До сих пор ведутся споры и пока еще не сформирована единая точка зрения на место Центрального банка в государственном механизме Российской Федерации. Учитывая дискуссионность проблемы о правовом статусе Банка России и важность этого органа, как для банковской системы, так и для государства и общества в целом, вопрос правового статуса Центрального банка Российской Федерации продолжает оставаться актуальным и требует теоретического осмысления.
Функции Центрального банка Российской Федерации, наряду с его целями деятельности и полномочиями, определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 10 июля 2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», другими федеральными законами и подзаконными актами. Вместе с тем, нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность Банка России, подчас противоречат друг другу, а некоторый круг вопросов вообще остается законодательно неурегулированным, что порождает необходимость проведения всеобъемлющего анализа законодательства и обобщения имеющихся пробелов в этой области с целью поиска путей их восполнения. Причем, как показывает опыт, даже законодательно закрепленные нормы не всегда имеют действенное применение на практике и законодателю иной раз необходимо вносить изменения в действующую нормативную базу, продиктованные именно реалиями его применения.
Между тем, нельзя забывать о двойственности правовой природы Банка России, заключающейся в том, что, согласно законодательству, он не только наделен властными полномочиями по отношению к кредитным организациям, но и является неотъемлемой частью банковской системы России, юридическим лицом, организационно-правовая форма которого не сводится к известным российскому гражданскому праву формам и вызывает множество дискуссий и споров. Попытка определения Центрального банка Российской Федерации как особого субъекта права дает возможность взглянуть под иным углом на правовую природу, специфические полномочия, особенности взаимоотношений Банка России с органами государственной власти, а также его своеобразную структуру.
Центральный банк Российской Федерации не отнесен законодательством ни к одной из ветвей государственной власти. Однако, будучи наделенным особым публично-правовым статусом, сочетающимся со статусом частноправовым, он является основным субъектом управления и правового регулирования финансовых отношений в банковской сфере, обладающим правом издавать правовые акты в целях выполнения своих функций. Особый правовой статус Центрального банка Российской Федерации дает основание для формирования теоретической концепции «особых субъектов права».
Одним из основных принципов формирования и функционирования банковской системы Российской Федерации является принцип адекватного правового обеспечения. Значительная роль в реализации данного принципа принадлежит нормотворческой деятельности Центрального банка Российской Федерации. И поэтому процесс совершенствования механизма подготовки и принятия нормативных актов Банка России является актуальным и важным, как для теоретического понимания его особого правового статуса, так и для определения места Центрального банка Российской Федерации в соотношении с системой органов государственной власти.
Цель и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования – выявить юридическую природу и признаки особого субъекта права и на этой основе дать определение данного правового феномена, сформулировать концепцию особого субъекта права, выявить и проанализировать общие черты и особенности правового статуса Центрального банка Российской Федерации, как особого субъекта права. Соответственно поставленной цели можно представить следующие задачи:
дать общетеоретическую характеристику понимания категории «субъект права»;
проанализировать понятие «особый субъект права» с точки зрения определения категориального статуса;
на примере Центрального банка Российской Федерации показать практическое проявление этой теоретической категории;
определить место особого субъекта права в системе правовых субъектов;
на основе нормативно-правовой базы, выделить особенности правовых основ деятельности Центрального Банка Российской Федерации;
охарактеризовать нормотворчество Центрального Банка Российской Федерации как особого субъекта права;
на основе проведенного анализа выявить основные проблемы в сфере законодательного закрепления особого правового статуса Центрального банка Российской Федерации;
выработать рекомендации по совершенствованию нормотворческой
деятельности Центрального банка Российской Федерации.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие, в сфере организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации, определения его места и роли в конституционном строе Российской Федерации.
Предметом исследования являются научные конструкции, двойственность правовой природы особых субъектов права на примере деятельности Центрального банка Российской Федерации, особый правовой статус Центрального банка Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых.
Особо стоит отметить работы российских юристов дореволюционного периода, таких как: Н. Н. Алексеев, И. А. Ильин, Б. А. Кистяковский, Д. И. Мейер, Л. И. Петражицкий, Г. Ф. Пухта, Н. С. Суворов, Е. Н. Трубецкой, Г. Ф. Шершеневич.
По теоретическим вопросам определения категории «субъект права», автор исследования обращался к следующим работам: «Понятие субъекта права в сфере социально-экономических отношений» А. М. Абрамова, «Субъект права: теоретическое исследование» С. И. Архипова, «Субъект права в центре правовой системы» А. С. Архипова, «Субъект права как общеправовая категория» Р. Т. Биктагирова, «Субъекты публичного права: теоретико-правовое исследование» А. В. Лавренюк, «Субъекты советского права» А. В. Мицкевича, «Нация как субъект права» П. А. Оль, «Исторический генезис понятия «субъект права» Н. П. Отвагиной, «Теоретические вопросы общего учения о субъектах права» И. В. Разуваева, «Соотношение субъекта права и правоотношения» А. В. Слепнева, «Особенности специального субъекта права» А. А. Стремоухова, «Статус субъекта права» А. Ю. Якимова.
В ходе диссертационного исследования автором были проработаны труды ведущих отечественных ученых. Так, в области теории государства и права за основу были взяты выводы и взгляды таких ученых, как С. С. Алексеева, В. Я. Бойцова, Я. В. Витрука, Р. Иеринга, Н. И. Матузова, М. Н. Марченко, B. C. Нерсесянца, А. В. Полякова, В. Н. Хропанюка, В. Е. Чиркиной, Л. С. Явича.
В области административного права были использованы работы Д. Н. Бахраха, С. Ф. Кечекьяна, Н. М. Конина, В. М. Манохина, Г. И. Петрова, Ю. А. Тихомирова. По вопросам государственного (конституционного) права автор исследования обращался к работам М. В. Баглая, Р. Г. Губенко, В. Т. Кабышева, С. Ю. Кашкиной, И. Е. Фарбера. При анализе норм гражданского права за основу были взяты взгляды С. Л. Братуся, О. С. Иоффе, А. В. Костиной, Е. А. Суханова.
Рассматривая аспекты финансового права, автор обращался к трудам А. В. Глушко, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, М. В. Карасевой, Ю. А. Крохиной, Л. Ларина, Н. И. Химичевой. Для характеристики развития и современного состояния банковского права были использованы работы таких ученых, как А. Ф. Бадтиева, О. О. Билык, А. Г. Братко, Г. Л. Тосуняна, А. Н. Шохина.
Значительный вклад в исследование вопросов правового статуса Банка России внесли П. Баренбойм, А. Г. Братко, А. Ю. Викулин, Я. А. Гейвандов, Добрынин, Д. Н. Дружинин, Л. Г. Ефимова, С. Ю. Кашкин, Е. А. Павлодский, Г. Л. Тосунян.
Исследованием нормотворческой функции ЦБ РФ занимались следующие авторы: Р. Ф. Васильев, А. В. Ланцова, Е. Н. Пастушенко, Ю. А. Тихомиров, В. И. Шалашов.
Проблемам правового статуса Центрального банка РФ посвящены ряд диссертаций в разных отраслях права: «Центральный банк РФ и банки (кредитные организации) как субъекты организации наличного денежного обращения» Д. В. , «Государственное регулирование банковской деятельности в РФ (теоретический и организационно-правовой аспект)» Я. А. Гейвандова, «Правовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и в зарубежных странах» С. А. Голубева, «Административно-правовые функции Центрального банка Российской Федерации», «Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации» Е. В. Лунгу, Правовые основы взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти» Т. В. Чекушиной. Однако с общетеоретической точки зрения особый статус рассматриваемого субъекта права прежде не обсуждался и не исследовался.
Методология и методика исследования.
Методологическую базу диссертации составляют как общенаучные, так и иные методы познания, в том числе специальные. Общей основой работы являются философские методы, позволяющие уяснить природу и характер механизма осуществления Банком России его функций как особого субъекта права. Большое внимание уделено таким методам, как логический, системно-структурный, метод комплексного анализа, сравнительного правоведения, социологического исследования и др.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автором проведен научный анализ юридической природы особого субъекта права, выявлены его характерные признаки, предложена классификация особых субъектов права, выдвинута идея о «вторичности» особого субъекта права в системе правовых отношений.
В диссертационном исследовании впервые предпринята попытка комплексного исследования теоретико-правовых и практических факторов, позволяющих отнести Банк России к категории особый субъект права.
Результатами представленной работы являются следующие положения, определяющие ее научную новизну, которые выносятся на защиту:
-
Субъект права может быть рассмотрен как правовое лицо, как правовая воля, как единое множество правовых отношений и т.д. многоаспектность рассмотрения субъекта права не исключает его понятия – субъект права есть совокупность заключенных в специальную юридическую форму правовых качеств, необходимый элемент правоотношений во всех отраслях права, хотя в каждой из них положение его имеет определенную специфику;
-
Понятия «субъект права» и «субъект правоотношения» не тождественны, поскольку они являются отражением двух различных состояний одной сущности – правосубъектности;
-
Особый субъект права – это проявление формы субъекта права в динамике, это такой субъект права, который является носителем одновременно различных (противоположных) правовых качеств, который наделен признаками сразу нескольких классификационных групп субъектов права, которые в то же время, предполагают друг друга в составе данного субъекта и существуют лишь во взаимной связи, единстве. Специфика особого субъекта права заключается в двойственности его правовой природы: с одной стороны это осуществление властных функций, с другой – правоспособность юридического лица, обеспечивающая его участие в правовых отношениях с другими субъектами права, при этом, особые субъекты права обладают способностью быть участниками лишь определенного круга правоотношений. Указанное диалектическое противоречие можно отнести к одной из причин появления особых субъектов права в сфере правового регулирования общественных отношений;
-
Субъект права «первичен»: вокруг субъекта права формируются правовые отношения, не субъект права является элементом правовых отношений, а наоборот правовые отношения, связи, принадлежат субъекту права. В отличие от субъекта права, юридическая природа особого субъекта права «вторична» - изначально в рамках правовых отношений создаются специальные правовые нормы, которые устанавливают и закрепляют специальные, особые права и обязанности, вследствие чего, появляется особый субъект права;
-
Весь «набор» субъектов права можно представить в виде системы, делящейся на классы только по одному критерию (основанию) - количественный состав или организационно- количественное единство субъектов права. В соответствии с названным критерием выделены следующие классы: индивидуальные и коллективные субъекты права;
Можно выделить несколько форм существования субъектов права: общую, отраслевую и специальную, каждой из которых соответствует общий, отраслевой и специальный субъект;
-
Классификацию особых субъектов права можно осуществить по двум основным критериям: юридический факт и сфера правового регулирования – для индивидуальных субъектов и степень организационного единства и сфера правового регулирования – для коллективных субъектов;
-
Центральный банк российской федерации – это субъект права, осуществляющий уникальную функцию по защите и обеспечению устойчивости рубля, основываясь на принципе независимости своей деятельности от органов всех ветвей власти государства. Поэтому можно вывести следующее положение – Банк России является особым субъектом права специальной компетенции, наделенный, с одной стороны, государственно-властными полномочиями, а с другой, – признаками юридического лица.
-
Необходимо повысить срок полномочий руководящего состава Банка России таким образом, чтобы он превышал выборный цикл при формировании высших государственных органов власти, что послужило бы дополнительной гарантией стабильности в работе Центрального банка Российской Федерации.
-
Публичный характер деятельности Центрального банка Российской Федерации требует конкретизации и последовательного законодательного закрепления, наряду с «коллегиальной ответственностью», необходимо закрепить индивидуальную ответственность должностных лиц Банка России за принимаемые ими решения.
-
Полномочия Центрального банка Российской Федерации в области нормотворчества нуждаются в расширении на конституционном уровне. Необходимо регламентировать правотворческую функцию Банка России на уровне федерального закона с последующим развитием положений федерального закона в нормативных актах Банка России о порядке осуществления им нормотворческой функции.
-
Для наиболее эффективного государственного регулирования в денежно-кредитной сфере Российской Федерации необходимо дополнить проект федерального закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации» отдельной главой, посвященной нормотворческой деятельности Центрального банка Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждалась и рецензировалась на заседании кафедры теории и истории государства и права Института права Самарского государственного экономического университета. Основные теоретические положения и результаты проведенного исследования нашли отражение в докладах на конференциях: 7-я международная научно-практическая конференция молодых ученых, специалистов и студентов «Проблемы теории и юридической практики в России», (г. Самара, 14-15 мая, 2010 г.), 9-я международная научно-практическая конференция «Проблемы развития предприятий: теория и практика» (г. Самара, 18-19 ноября 2010г.) , конференция молодых ученых Сбербанка России на базе Западно-Уральского банка (г. Пермь, 13-15 июля 2011 г.), круглый стол «Взаимодействие с Центральным банком Российской Федерации» (г. Тольятти, 6-8 августа 2011г.), ключевые задачи развития банковской сферы в 2011-2012г.г. (г. Астрахань, 14-15 сентября 2011г.), научно-практическая конференция Развитие производственной системы Сбербанка России (г. Пенза, 4-5 октября 2011г.). Материалы диссертационного исследования использовались в учебном процессе, в ходе преподавания курса: теория государства и права.
Результаты исследования отражены в 6 научных статьях общим объемом 3,4 печ. л., из них 3 статьи в журналах, определенных ВАК (объем - 2,3 печ. л.).
Структура диссертации обоснована целью, задачами и логикой выносимых на защиту вопросов исследования. Соответственно она включает введение, три главы, заключение, библиографический список.
Особый субъект права: проблемы определения категориального статуса
Несколько в ином плане идею осознания, определения субъектом права своей собственной ценности выразил в своих трудах И. А. Ильин. Для него ценность права, его значение, его связующая компетентность определяется в последнем счете ценностью духовного содержания и духовных состояний. «Только субъект, знающий или, по крайней мере, чувствующий свое духовное достоинство, может уважать право и в то же время создавать такое право, которое не было бы унизительно для человека, не извращало бы способ его жизни...» . Человеку как субъекту права необходимо уважать себя, настаивает он.
Таким образом, субъект права - это явление многоаспектное, имеющее множество граней, сторон, но не сводимое ни к одной из них. В общем понятии субъекта права, как нам кажется, можно выделить следующие достаточно значительные аспекты, раскрывающие содержание рассматриваемого понятия с разных сторон:
Следует подчеркнуть, что все выделенные аспекты до конца не исчерпывают понятия субъекта права. В специальной литературе субъект права рассматривается, например, в качестве субъекта правонарушения, а также в качестве стороны, участника правового процесса, как носитель (субъект) правовой культуры, и т.д. Множество представленных аспектов понимания субъекта права можно продолжать до бесконечности. Но неизменно важным останется тот момент, что субъект права способен постоянно прирастать новыми качествами, поэтому всегда существует возможность выделения новых аспектов его понимания.
Каждый этап исторического развития свободы и права характеризуется своей конкретной юридической концепцией субъекта права и соответствующими представлениями о его правах и обязанностях, его свободе и несвободе. В этом смысле история права - это вместе с тем и история эволюции представлений о субъекте права - от примитивных, ограниченных и неразвитых до современных. В самом общем виде можно сказать, что мера признанности и защищенности субъекта права в том или ином обществе определяется типом его социально-экономической организации, ступенью общецивилизационного развития, степенью его гуманизации и либерализации .
В различные исторические эпохи понятие субъекта права неоднократно видоизменялось . По словам И. А. Кистяковского, разнообразные подходы к решению данной проблемы напрямую зависели от мировоззрения ученых.
Нерсесянц, В. С. Философия права [Текст] / В. С. Нерсесянц. М.: Норма, 1997. С. 107-109. Отвагина, Н. П. Исторический генезис понятия «субъект права» [Текст] / Н. П. Отвагина // Актуальные проблемы теории и истории государства и права : материалы межвуз. науч.-теор. конференции, СПб., 14 декабря 2001 г. / под общ. ред. В. П. Сальникова, Р. А. Ромашова. СПб., 2002. С. 312, которое определялось экономическими, социальными, культурными и другими факторами конкретной исторической эпохи .
Основной спор ученых-юристов в рамках теории субъекта права ведется по поводу определения субъекта права: его понятия и соотношения с субъектом правоотношения.
Более того, можно сказать, что именно субъект занимает централъное место в юридически значимых явлениях. Право, воздействуя на систему общественных отношений, придает этой системе упорядоченностъ, выступает в качестве посредника в разнообразных взаимодействиях членов общества. Современное общество отличается тем, что во взаимодействие друг с другом вступают не только люди, но и различные организации, которые также наделены качеством правосубъектности. Как следствие, само понятие категории субъекта права за последние годы значительно трансформировалось, видоизменилось. Хочется отметить, что происходящие изменения протекают сразу в двух направлениях: с одной стороны понятие категории субъекта права постепенно утрачивает некоторые ранее присущие ему черты, а с другой стороны приобретает взамен утраченным новые аспекты.
Все эти изменения не могли остатъся вне поля зрения науки, приложившей немало стараний для того, чтобы объяснитъ, в частности, природу правоспособности юридических лиц, а также государства и его органов в различных отраслях права (и прежде всего в праве гражданском). Эти исследования в определенной мере обогатили и расширили общетеоретическое понимание субъекта права. Вместе с тем последнее время становится все более заметной необходимость создания общего теоретического учения о субъектах, на основе которого могли бы построить взаимосогласованные выводы отраслевые науки.
1 Кистяковский, И. А. Понятие субъекта права [Текст] / И. А. Кистяковский // Журнал Министерства юстиции. 1903. №8. С. 120, 125. Однако следует признать: несмотря на то, что данная проблема достаточно активно обсуждается как учеными-теоретиками, так и юристами-отраслевиками, единого, целостного учения о субъекте права как общеправовой категории, пока еще, не существует. Одним из немногих исключений в данном отношении, на наш взгляд, является монография А. В. Мицкевича, в которой предпринята попытка общетеоретического анализа правосубъектности . Одна из причин этого заключается, на наш взгляд, в смешении понятий субъекта права и субъекта правоотношений, причем оба указанных понятия рассматриваются как тождественные.
Показательно в этом отношении определение, данное В. С. Нерсесянцем: «Субъекты (участники) правоотношения - это субъекты права, обладающие предусмотренными реализуемой нормой права правоспособностью, дееспособностью и деликтоспособностью»2. Приведенная дефиниция заслуживает внимания еще и потому, что является типичным примером чисто «теоретической» трактовки правосубъектности, совершенно не учитывающей конкретные факты. Так, к числу юридических характеристик субъекта права В. С. Нерсесянц относит наряду с право- и дееспособностью также и деликтоспособность. Между тем представляется очевидным, что деликтоспособности как таковой не бывает, она есть одно из свойств дееспособности. В самом деле, если отсутствие у лица последней никоим образом не умаляет его правоспособности, то деликтоспособность у таких лиц также отсутствует, поскольку субъект, не способный своими действиями осуществлять права и исполнять обязанности, освобождается от любых видов юридической ответственности. Напротив, дееспособность физического или юридического лица с неизбежностью предполагает его деликтоспособность, то есть способность нести ответственность за свои действия.
Правовые основы деятельности Центрального Банка Российской Федерации как особого субъекта права
Однако, без принятия единого федерального закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации», который уже несколько лет находится в разработке, дальнейшее совершенствование процедуры принятия и реализации нормативно-правовых актов, как Банка России, так и других органов власти страны, нам кажется бесперспективным.
Более того, по мнению, Д.В. Буданова, необходимо «принять закон о Центральном банке Российской Федерации в форме федерального конституционного закона, имеющего приоритет над федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы финансового и гражданского права. Естественно, реализация такого предложения в современных условиях затруднена, т. к. требует, прежде всего, внесения изменений в Конституцию РФ в плане определения закона «О Центральном банке РФ» как федерального конституционного закона» . Однако проведение такой трудоемкой работы, как считает автор, в будущем позволит избежать недоразумений и споров по вопросам деятельности Банка России и его актов.
Последнюю группу нормативных актов, регулирующих деятельность российской банковской системы, образуют решения, принимаемые судебными органами.
Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, который занимается толкованием Конституции РФ и ее норм, выражается в его решении, имеет письменную форму и обладает нормативным значением. Позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в решении по конкретному делу, однако, распространяется не только на участников конституционного спора, в связи с которым она была сформулирована, но и на неограниченный круг лиц. Таким образом, прецеденты имеют нормативно-регулирующее значение и в этом смысле также являются
Так, Конституционным Судом РФ специальным Определением был подтвержден особый государственно-правовой статус Банка России. Пункт 2 данного Определения Конституционного Суда РФ гласит: «Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в статье 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения» .
Помимо Конституционного Суда, в регулировании деятельности банковской системы страны немалый вклад вносит судебная практика арбитражных судов Российской Федерации, которые занимаются рассмотрением конкретных дел в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В основном, арбитражная практика выполняет функцию толкования норм закона и условий договоров. Но все чаще и чаще под видом толкования создаются новые нормы права. Например, после процедуры введения в качестве стороны по делу в арбитражный процесс обособленных структурных подразделений юридических лиц, в дальнейшем это изменение
Все вышерассмотренные нормативно-правовые акты, не смотря на принципиальные юридические различия, по сути своей подчинены одной цели - регулированию деятельности банковской системы России.
Чтобы определить правовой статус Центрального банка Российской Федерации необходимо, прежде всего, сформулировать и охарактеризовать те составляющие, без которых немыслимо само понятие «правовой статус». Так, А. Г. Братко предлагает включать следующие элементы при оценке правового статуса Центрального банка РФ2:
Таким образом, мы считаем, что причислять Центральный Банк РФ к унитарным предприятиям не правомочно, поскольку Банк России не имеет устава, и к тому же, не имеет права осуществлять сделки с недвижимостью (статья 48 Закона), в то время, как унитарным предприятиям это право предоставлено.
Основная же дискуссия среди ученых развернулась вокруг вопроса: является ли Центральный Банк Российской Федерации государственным учреждением или органом государственной власти.
Сторонники мнения, что Банк России является государственным учреждением, основываются на тезисе, что «властные управленческие полномочия присущи только государственным, органам, которые в настоящее время являются государственными учреждениями» .
Нормотворческая деятельность Центрального Банка Российской Федерации как особого субъекта права
Поскольку Центральный банк РФ осуществляет эмиссионную функцию, регулирует денежное обращение в стране и проводит определенную курсовую политику, а эта деятельность затрагивает экономические права и законные интересы не только юридических, но прежде всего всех физических лиц, то его нормативные акты должны публиковаться таким образом, чтобы эти публикации были доступны для всего населения страны. Одного «Вестника Банка России» с его крайне ограниченным тиражом недостаточно.
По мнению А. Г. Братко можно выделить еще один вопрос, касающийся специфики нормативных актов Банка России. В статье 7 Федерального закона приводится перечень тех нормативных актов Банка России, которые не подлежат государственной регистрации1: нормативные акты по вопросам курса иностранных валют по отношению к рублю; изменения процентных ставок; размера резервных требований; размера обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп; прямых количественных ограничений; правил бухгалтерского учета и отчетности для ЦБ РФ; порядка обеспечения функционирования системы ЦБ РФ.
За исключением только валютного курса, который должен устанавливаться достаточно оперативно, все остальное из перечисленного -это внутрисистемные взаимоотношения Банка России и кредитных организаций. Поэтому нет никакой необходимости в государственной регистрации указанных нормативных актов .
Также не должны проходить государственную регистрацию иные нормативные акты Центрального банка РФ, которые в соответствии с порядком, установленным для федеральных органов исполнительной власти, не подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ.
В статье 7 Федерального закона закреплено правило, по которому «нормативные акты Банка России в полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации». Таким образом, вопрос о том, нужны или не нужны те или иные нормативные акты Банка России кредитным организациям, решает Банк России. Здесь тоже необходима определенность. Проблема доступности нормативных актов Банка России важна и для кредитных организаций, и для их клиентов. Следует предусмотреть в Федеральном законе обязательную рассылку этих нормативных актов по всем кредитным организациям.
В той же статье 7 закреплен порядок обжалования нормативных актов Банка России: «Нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суде в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти».
Кроме того, в ст. 7 Федерального закона определено, что «проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России». В Федеральном законе следует предусмотреть экспертизу таких проектов. Следует шире практиковать обсуждение законов научной общественностью, специалистами, которые имеют практический опыт работы в кредитных организациях и в Центральном банке РФ. К сожалению, пока этого нет на практике. Хотя есть общее правило Федерального закона о том, что Центральный банка РФ обязан проводить консультации с кредитными организациями перед принятием важных решении.
Представляется, что было бы разумнее, если бы Банк России как можно чаще организовывал различные симпозиумы, круглые столы, конференции с участием практиков и ученых. Причем большее внимание следует уделять юридическим вопросам. Основное в деятельности Центрального банка РФ и кредитных организаций - это финансовые, экономические, бухгалтерские вопросы. Этим зарабатывается прибыль. Но нельзя забывать и о юридической форме банковской деятельности.
Нормативные акты Банка России принимаются им в пределах его компетенции. Следовательно, для того чтобы понять предмет, пределы и законность нормотворчества Банка России, нужно обратиться к проблеме его компетенции.
Банк России может применить санкции к кредитной организации, если она нарушила федеральные законы и изданные в соответствии с ними нормативные акты Центрального банка РФ. Об этом говорится в Федеральном законе (ст. 74). Поэтому юрист кредитной организации, к которой применены санкции, должен в конкретной ситуации задаться вопросом о том, насколько нарушенный нормативный акт соответствует закону. Кроме того, он должен поинтересоваться, не входил ли вопрос, который регулируется нормативным актом Банка России, в компетенцию Совета директоров Банка России. Если он туда относится, то нужно поинтересоваться, рассматривался ли данный нормативный акт на заседании Совета директоров Банка России. Некоторые нормативные акты принимаются без решения Совета директоров Банка России непосредственно Председателем Банка России. Его компетенция тоже закреплена в Федеральном законе. Необходимо все это сравнивать. Следовательно, есть взаимосвязь между компетенцией органов управления Банком России и его нормативными актами. Следует также обращать внимание и на то, кто подписал нормативный акт Банка России. В пункте 3 ст. 20 Федерального закона указано, что Председатель Банка России «подписывает нормативные акты Банка России, решения Совета директоров, протоколы заседаний Совета директоров, соглашения, заключаемые Банком России, и вправе делегировать право подписания нормативных актов Банка России лицу, его замещающему, из числа членов Совета директоров». Когда юрист изучает нормативный акт Банка России, то и этот момент не стоит упускать из виду. Председатель Банка России может делегировать это право не любому своему заместителю, а только члену Совета директоров.
Можно оспорить нормативный акт, который касается совершенствования банковской системы, если перед этим вопрос, который составляет предмет этого акта, не рассматривался Национальным банковским советом. Рассмотрение вопросов совершенствования банковской системы -это один из пунктов его компетенции.
Комитет банковского надзора Банка России является действующим на постоянной основе органом, через который Банк России осуществляет регулирующие и надзорные функции, установленные законодательством РФ .
Комитет объединяет структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций. Он принимает, в частности, решения по вопросам введения и изменения пруденциальных норм деятельности кредитных организаций в тех случаях, когда для этого не требуется решения Совета директоров Банка России. Помимо прочего, он рассматривает проекты нормативных актов Банка России, введение которых может повлиять на достижение целей банковского регулирования и банковского надзора, установленных законодательством РФ, и/или на выполнение Банком России функций органа банковского регулирования и
Основные направления совершенствования нормотворческой деятельности Центрального банка Российской Федерации
Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2012 год и период 2013 и 2014 годов» предусматривается участие Центрального банка РФ в работе над законопроектами, направленными на: обеспечение дополнительной защиты прав кредиторов и потребителей финансовых услуг, в том числе в рамках совершенствования законодательства о залоге и разработки законодательства о потребительском кредите; участие в совершенствовании нормативной базы по самым разным вопросам банковской сферы; разработку нормативных актов Банка России, устанавливающих: критерии оценки деловой репутации учредителей кредитных организаций и лиц, приобретающих более 10 процентов акций (долей) кредитных организаций, должностных лиц, занимающих руководящие должности в кредитных организациях, членов советов директоров (наблюдательных советов) кредитных организаций.
Таким образом, мы видим, что совершенствование банковского законодательства проходит при непосредственном участии Центрального банка Российской Федерации. Одними из важнейших мероприятий Банка России по совершенствованию банковской системы РФ, банковского надзора, финансовых рынков и платежной системы являются участие в подготовке изменений и дополнений в ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» в части: определения полномочий Банка России по применению «мотивированного (профессионального) суждения», в том числе уполномоченных представителей Банка России при проведении проверок кредитных организаций; определения полномочий Банка России на проведение проверок банковских групп (банковских холдингов); наделения Банка России полномочиями по проведению оценки качества управления в кредитных организациях и принятия при необходимости в их отношении решений надзорного характера. Кроме того, по мнению некоторых ученых, необходимо внести изменения такого рода: «Поддержание финансовой стабильности должно быть официально обозначено как цель деятельности Банка России - наряду со снижением инфляции и сохранением устойчивого курса рубля. Цель финансовой стабильности необходимо закрепить в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики» .
В процессе работы над изменениями в федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» необходимо учитывать : опыт деятельности главного банка страны в условиях рыночной экономики по обеспечению стабильности национальной валюты; банковское регулирование и надзор; защиту интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций; обеспечение эффективного функционирования расчетов; роль и значение нормотворческой функции Банка России в проведении денежно-кредитной политики; правовое регулирование банковской деятельности.
В последние годы активно обсуждается вопрос о замене устаревших методических рекомендаций Центрального банка Российской Федерации на нормативные акты, принимаемые им.
Конституция РФ закрепляет за Центральным банком Российской Федерации особый порядок и самостоятельный конституционно-правовой статус. Только ему передана функция обеспечения устойчивости рубля. При этом какое-либо вмешательство в его деятельность по осуществлению указанной конституционной функции не допускается. В этой связи совершенствование норм законодательства о банковской деятельности должно быть ориентировано на развитие функций Центрального банка Российской Федерации как управляющей федеральной финансовой организации (с функциями органа исполнительней власти) в целях: усиления контроля за коммерческими банками и за порядком ведения счетов федерального бюджета при их обслуживании; обеспечения единообразного применения правил расчетов и кредитования с учетом международных норм; изменения минимального размера уставного капитала и страховых резервов коммерческих банков в зависимости от социально-экономических потребностей общества и рынка; регулирования порядка распределения дополнительных доходов бюджета, прибыли Банка России, ограничений на покупку ценных бумаг в иностранной валюте; определения правового статуса публичных резервных, страховых, стабилизационных денежных фондов Банка России как части федеральной собственности, гарантирующей исполнение бюджетных и иных финансовых обязательств государства перед кредитными организациями, гражданами и иными участниками финансовой деятельности .
Подзаконные акты должны соответствовать федеральным законам. Поэтому наиболее важным принципом нормотворческого процесса Центрального банка Российской Федерации можно назвать принцип непротиворечивости, так как нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральным законам. Важно, что проекты федеральных законов, а также нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России своих основных функций, направляются на заключение в Центральный банк РФ. Но на сегодняшний день этого законодательно закрепленного положения уже недостаточно.
По нашему мнению, полномочия Центрального банка Российской Федерации в области нормотворчества нуждаются в расширении на конституционном уровне. Необходимо регламентировать правотворческую функцию Банка России на уровне федерального закона с последующим развитием положений федерального закона в нормативных актах Банка России о порядке осуществления им нормотворческой функции.
Таким образом, на процесс совершенствования нормотворческой деятельности Центрального банка Российской Федерации огромное значение имеет упорядоченность и системность подготовки, принятия и выполнения нормативно-правовых актов Центрального банка РФ. Введение официальной и устойчивой классификации правовых актов затруднено из-за задержки принятия Федерального закона «О нормативно-правовых актах»1, проект которого несколько лет находился в Государственной Думе Российской Федерации, но в итоге был отклонен Государственной Думой ФС РФ.
