Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Концепция закона субъекта Российской Федерации 15-38
1 Понятие и признаки закона субъекта Российской Федерации 15-28
2 Структура и содержание закона субъекта Российской Федерации 29-38
Глава 2 Проблемы законотворчества в Российской Федерации
1 Правовые основы законотворческой деятельности в Российской Федерации 39 -48
2 Особенности законотворчества субъектов Российской Федерации 49 - 86
Глава 3 Виды законов субъектов Российской Федерации 87 - 114
1 Основные критерии классификации законов субъектов Российской Федерации 87-93
2 Виды законов субъектов Российской Федерации по юридической силе 94-109
3 Виды законов субъектов Российской Федерации по форме 110-114
Глава 4 Коллизии в законодательстве субъектов Российской Федерации 115 - 158
1 Виды коллизий в законодательстве субъектов Российской Федерации и причины их возникновения 115 - 142
2 Способы устранения коллизий в законодательстве субъектов Российской Федерации 143-158
Заключение 159- 170
Список использованной литературы
- Структура и содержание закона субъекта Российской Федерации
- Особенности законотворчества субъектов Российской Федерации
- Виды законов субъектов Российской Федерации по юридической силе
- Способы устранения коллизий в законодательстве субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется тем, что Россия находится на этапе построения новых общественных отношений, которые нуждаются в правовом регулировании. Это требует разработки и принятия новых законов, отвечающих интересам государства, общества и каждого человека. Безусловно, такая работа законодательными органами Федерации и ее субъектов ведется. Однако качество законотворческой деятельности находится на низком уровне юридической техники.
В то же время быстрыми темпами развивается законодательство субъектов РФ. Однако эта практика на сегодняшний день не оправдала заложенную в ней идею создания совершенной правовой системы: она не только выявила пробелы, существующие в федеральном законодательстве, но и породила открытую конфронтацию между законодательной деятельностью различных уровней власти в Российской Федерации, десгруктирует единое правовое пространство, способствует развитию центробежных тенденций.
В последние годы дискуссии о положении закона субъекта РФ как самостоятельного и полноценного вида законов в системе законодательства России приобрели актуальный характер.
Конституция РФ, наделив российские регионы полномочием принимать законы и не определив исчерпывающий перечень предметов исключительного ведения субъектов РФ, а также полномочия регионов в сфере их совместной с Федерацией компетенции, по сути наделила субъекты неограниченными полномочиями. Стремление к самостоятельности перерастает в открытое противостояние федеральному центру: ведь законодательство всех 21 республик в составе РФ противоречит федеральному законодательству, что свидетельствует о неготовности нашего государства к цивилизованным отношениям между центральными и региональными органами государственной власти. Преодолеть эти настроения в сегодняшних условиях возможно, только придав правотворчеству субъектов характер подзаконного нормотворчества. Безусловно, отрицать перспективность идеи разграничения предметов ведения и полномочий между центром и регионами в федеративном государстве и наделения представительных органов власти субъектов федерации законодатрвд од вадодзднзд и нельзя, что подтверждается, в том числе, и мировой практикой. Но переход к такой модели федеративных отношений требует тщательной и длительной подготовки, что было проигнорировано Российской Федерацией.
Бесспорной новеллой для российской юридической науки и практики является само определение закона субъекта РФ (регионального закона). Долгое время наша юридическая наука вообще лишена была такой категории даже как теоретического понятия. Сегодня, наделяя регионы правом принимать такого рода акты, надо определить, что же есть закон субъекта РФ, дабы исключить любую подмену понятий.
Следовательно, актуальность темы в условиях развивающегося регионального законотворчества более чем очевидна, ибо отсутствие теоретической грамотности в вопросах роли закона соответствующего уровня позволяет субъектам РФ не только выходить за пределы собственной компетенции, но и перераспределять полномочия органов государственной власти внутри региона.
Во избежание подобных проявлений некомпетентности надо четко знать, что такое закон субъекта РФ (региональный закон), каковы его разновидности, чем он отличается от других видов законов и иных нормативи о-правовых актов, а также насколько эффективно региональное законодательство в регулировании соответствующих общественных отношений.
Тема настоящего диссертационного исследования весьма актуальна в теоретическом и практическом отношениях. Становление правового государства, утверждение идеалов справедливости, гуманизма, добра в обществе, укрепление правопорядка связываются самым тесным образом с концепцией регионального закона, его особым положением в системе законодательства России, а также с его эффективностью в регулировании общественных отношений.
Степень научной разработанности исследуемых в настоящей диссертации вопросов нельзя назвать достаточной, хотя в последнее время интерес к этим проблемам несколько возрос и продолжает повышаться. При написании диссертационной работы были изучены произведения отечественных до 1917 года и современных российских и зарубежных ученых - правоведов. В области дореволюционного правоведения особое место занимает исследование Н М. Кор-кунова «Русское государственное право», позволяющее выявить уже восприня 5 тые и подлежащие использованию в современных условиях принципы, элементы и цели законодательства. Среди современных разработок в рамках настоящего диссертационного исследования следует, прежде всего, отметить, что проблематика закона вообще и регионального закона в частности в системе законодательства России исследуется как в общетеоретической, так и в отраслевой и межотраслевой литературе. В качестве примера рассмотрения и разрешения проблем, связанных с законом вообще и законом субъекта РФ в частности, в рамках общей теории государства и права следует, в первую очередь, выделить работу ЮА Тихомирова и И.В. Котелевской «Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие» (М., 1999), в которой исследуется большой круг вопросов, связанных с различными видами законов и их соотношением между собой и с другими видами нормативно-правовых актов. В области юридической литературы, посвященной отдельным отраслям российского права, особо следует выделить монографию Е.В. Колесникова «Источники российского консгитуционного права» (Саратов, 1998), в которой рассмотрено большое число вопросов, связанных с местом закона в системе нормативно-правовых актов, а также работу О.Е. Кугафина «Источники конституционного права Российской Федерации» (М., 2002), максимально подробно исследующего региональные источники консгитуционного права. Для настоящей темы велико значение исследований таких авторов как Бугько Л.В., Буянкина СВ., Виноградов А.Ф., Каменская Е.В., Крылов Б.С., Манохин В.М., Миронов В.А., Митюков МА, Потапов М.Г., Сычев АП., Цалиев А.М., Чернобель Г.Т. и другие, посвященных рассмотрению проблем правотворческой деятельности в Российской Федерации и ее субъектах. Большой интерес также представляют исследования, позволяющие сопоставить системы законов России и зарубежных стран. Среди них, в частности, учебные курсы консгитуционного права зарубежных стран, разработанные Мишиным АА, Чиркиным В.Е. Большой интерес представляет работа Ж. Марку, посвященная исследованию вопроса о распределении властных полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации и в федеративных государствах Европы и выявлению общих и особенных черт этого процесса в мире.
Подробное изучение трудов названных ученых, а также ряда других работ позволило автору диссертационного исследования обосновать актуальность существующих в теории и практике проблем, связанных с законом вообще и законом с бъекта РФ в частности, его местом и ролью в жизни современного государства, а также предложить собственные пути и методы их решения.
Объектом диссертационного исследования является способ выражения государственной воли и ее объективация в законах и иных формах (источниках) права.
Предметом исследовании стал закон субъекта РФ (региональный закон) как один из видов законов, принимаемых в Российской Федерации, а также его роль в регулировании общественных отношений и перспективы развития системы регионального законодательства.
Методологическую основу работы составили ранее известные и современные методы познания, выявленные наукой и апробированные практикой, и в первую очередь метод восхождения от абстрактного к конкретному, а также методы анализа, синтеза, системный метод познания. Изложение материала сопровождается проблемно-категориальным освещением и приемами и средствами историко-сравнительного исследования.
Эмпирическую основу исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеральные Конституционные Законы «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», Федеральные Законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», конституции Республик Адыгея, Бурятия, Мордовия, Саха (Якутия), Татарстан, Чувашской Республики, уставы Краснодарского края, Ростовской области, Ханты - Мансийского автономного округа, другие федеральные и региональные законы, подзаконные нормативно-правовые акты.
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение места и роли закона субъекта РФ как источника права, его юридической силы и правовой природы. Цель диссертационной работы конкретизируется в следующих задачах:
1. изложить обпгую концепцию закона субъекта РФ;
2. дать определение закона субъекта РФ, установить его признаки и предполагаемую структуру, выделить его виды;
3. выявить основы законотворческой деятельности в Российской Федерации и особенности законотворчества субъектов РФ;
4. указать проблемы регионального законодательства в Российской Федерации, причины их возникновения и предложить возможные пути их решения. Этапы законотворческой деятельности в силу своей специфики являются
самостоятельным объектом исследования, поэтому в настоящей работе они затрагиваются лишь с целью выявления характерных черт и особенностей закона субъекта РФ. Данное исследование требовало установления особенностей законодательства на уровне субъектов, чтобы обосновать целесообразность его формирования. На необходимость четкого выявления таких отличительных черт регионального законодательства ранее в юридической литературе акцент не делался.
Данные научного поиска позволили выявить причины возникновения законодательных осложнений, что освещено в диссертации, и определить, что в сложившейся ситуации наиболее эффективным может быть только жесткий способ устранения коллизий в законодательстве субъектов РФ - ликвидация последнего.
Научная и практическая новизна исследования. Данная диссертационная работа является одной из первых, в которой на монографическом уровне исследован такой источник права как закон субъекта РФ. Указанная правовая категория является новой для российской юридической науки. И в этой связи, несмотря на активное ее использование теоретиками и практиками правоведения, потребность в ее научном исследовании с каждым днем возрастает. По этой причине новеллой диссертационной работы и является научно обоснованное понятие закона субъекта РФ (регионального закона), необходимость в котором очевидна не только в науке, но и в практической деятельности.
Новизной в работе стала также идея существования различных классификаций региональных законов в зависимости от избранного классификационного критерия, а также предлагаемая автором классификация законов субъектов РФ как квинтэссенция существующих в юридической литературе и полностью соответствующая Конституции РФ 1993 года и ее практическая обоснованность.
В диссертационной работе сделана попытка выстроить наиболее полный перечень коллизий в региональном законодательстве.
Основной новеллой проведенного исследования стал предложенный автором диссертации способ преодоления существующих коллизий между федеральным и региональным законодательством - упразднение законотворчества субъектов РФ как такового и придание ему характера подзаконного нормотворчества, предоставление регионам полномочий принимать подзаконные нормативно-правовые акты, хотя бы до урегулирования противоречий и пробелов федерального законодательствования.
Новизна диссертационного исследования конкретизируется в положениях, выносимых на защиту:
1. Закон субъекта Российской Федерации - это нормативно-правовой акт, юридическая сила которого производна от юридической силы Конституции Российской Федерации и федеральных законов, принятый либо представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном особом порядке, не подлежащий отмене никаким органом государственной власти субъекта Российской Федерации за исключением органа, принявшего закон, либо непосредственно населением субъекта Российской Федерации путем прямого волеизъявления граждан (референдума субъекта Федерации) и направленный на регулирование социально значимых, устойчивых общественных отношений на уровне субъекта Российской Федерации в соответствии с принципами и порядком разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и регионами России (субъектами Федерации);
2. Законотворчество субъекта Российской Федерации - это основанный на Конституции Российской Федерации, конституции (уставе) соответствующего региона (субъекта Федерации) и регламентируемый соответствующими нормативно-правовыми актами процесс обсуждения законопроекта и его принятия в качестве закона либо представительным (законодательным) органом субъекта Российской Федерации, либо непосредственно населением соответствующего региона, а также его опубликования и вступления в силу с привлечением к законотворческому процессу иных ветвей государственной власти региона;
3. Максимально емкая и наиболее полная классификация законов субъектов Российской Федерации есть деление законов на виды по их юридической силе (конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, собственно региональные законы);
4. Ликвидация опережающего законотворчества регионов, то есть принятия законов субъектов Российской Федерации при отсутствии соответствующих федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и правомочия на осуществление соответствующей деятельности в российских регионах как нецелесообразных и законодательно недопустимых;
5. Причины коллизий в законодательстве субъектов Российской Федерации и в первую очередь коренное обновление общественных отношений, подлежащих регламентации, а также противоречивость и несовершенство федерального законодательства, некомпетентность субъектов правотворчества, повторение в региональных законах норм федерального законодательства, неопределенность предмета ведения и полномочий регионального законодателя, игнорирование позиций Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также ученых - юристов;
6. Упразднение законотворчества субъектов Российской Федерации, придание ему подзаконного характера впредь до решения вопросов федерального законодательства и обеспечения его признаками четкости, емкости и системности как способ преодоления и устранения коллизий в региональном законодательстве.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Научно-познавательное и прикладное значение настоящего диссертационного исследования очевидно, ибо разрешаемые в работе вопросы могут быть использованы в учебном процессе, а также явятся предпосылкой дальнейшей научной разработки в свете затронутых проблем. Прежде всего, предложенные в диссертации выводы должны послужить отправной точкой к исследованию вопросов, связанных с региональным законом и региональным законотворчеством, на ином концептуальном уровне. Некоторые теоретические положения диссертационного исследования, изложенные еще в дипломной работе автора, были рекомендованы к использованию в учебном процессе Государственной аттестационной комиссией РГУ 2001г. Результаты исследования представляют интерес в свете поисков модели более совершенной законодательной власти.
Исследования и выводы, предложенные в работе, могут быть интересны и ценны для депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ при принятии региональных законов.
Практическая новизна работы, кроме того, определяется ее значимостью, в частности, в судебной и арбитражной практике при выборе нормативно-правового акта, подлежащего применению в конкретном деле, при определении пределов действия соответствующего закона.
Выводы работы могут быть использованы в деятельности толкователей регионального законодательства, особенно при толковании конституций республик и уставов кных субъектов РФ, содержащих наиболее серьезные несоответствия и явные противоречия между законодательством различных уровней власти. Важны эти выводы и для повышения качества работы органов и лиц, проводящих анализ законов субъектов РФ на предмет их соответствия действующей российской Конституции и федеральному законодательству, а также и всех других органов, организаций, должностных и иных лиц.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа является результатом более чем семилетней исследовательской деятельности автора. Отдельные положения работы опубликованы в научном юридическом журнале («Правовая политика и правовая жизнь»), в межвузовском сборнике «Политико-правовая система России начала XXI века» (г. Ростов-на-Дону, 2004г.) и других, докладывались на трех научно-практических конференциях «Государственность и права славянских народов на рубеже XX - XXI столетий» (28 - 29 марта 2002 года, г. Ростов-на-Дону), «Государственность и право славянских народов начала XXI века» (3-4 апреля 2003 года, г. Ростов-на-Дону), «Государственность и право славянских народов: состояние и перспективы развития» (2-3 апреля 2004 года, г. Ростов-на-Дону).
Структура диссертации определена ее содержанием, логикой изложения материала по результатам проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографии.
Структура и содержание закона субъекта Российской Федерации
Две последние категории можно с полным правом отнести к региональным законам, однако их понятие отсутствует не только в Основном Законе России, но и в других федеральных нормативно-правовых актах. Конституция Российской Федерации 1993 года устанавливает существование двух видов законов: федеральных конституционных законов и федеральных законов, и не говорит о региональных законах. В то же время, понятие «региональный» активно употребляется не только обывателями, учеными, но и действующими нормативно-правовыми актами. Так, например, действующая Конституция в пункте «з» статьи особо выделяет «федеральные фонды регионального развития». Это понятие также используется в Бюджетном кодексе Российской Федерации (региональный бюджет) и Налоговом кодексе Российской Федерации (региональные налоги и сборы).
Однако определение региона в большинстве случаев вызывает затруднение. Думается, что данный пробел, бесспорно, должен быть восполнен в федеральном законодательстве, что позволит определить содержание категории «региональный закон».
Филологическая наука определяет «регион» как «область, район, часть страны, отличающаяся от других областей совокупностью естественных и (или) исторически сложившихся относительно устойчивых экономико-географических и иных особенностей, нередко сочетающихся с особенностями национального состава населения, то есть подразделение какой-либо территории, обладающее каким-либо признаком».1
Вместе с тем для определения категории «региональный закон» требуется адаптация приведенного понятия к юридической науке.
Прежде всего, считаю необходимым согласиться с точкой зрения В.В.Толстошеева о существовании двух смыслов понятия «региональный закон»: широкого и узкого.2 Именно в широком смысле регион определяется в филологической науке.
Соответствующее широкое определение дается в указе Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года N 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации». Под регионом в данном указе понимается «часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации». Однако такое расширенное толкование понятия «регион» не имеет четкого научного обоснования. На практике категория «регион» в большинстве случаев не применяется по отношению к группе субъектов Российской Федерации, что дает основание полагать, что данное широкое определение региона не предполагало, не имеет и не может иметь практического применения. Кроме того, сформулированное Президентом России определение не получило конкретизации - группы регионов сегодня называются округами, а иные группы субъектов России действующему законодательству не известны. При этом, принимая во внимание, что категория «субъект Российской Федерации» так же, как и «регион
Государство и право. 1998. №11. России», условна, следовало дать четкое и однозначное определение понятию «субъект Федерации», что позволило бы установить общее и особенное указанных категорий на основе анализа их определений.
Сторонником «президентского» определения региона России выступает и В.В.Гошуляк, считающий, что в этой связи использование термина «региональное законодательство» является некорректным.1
В то же время И.А.Умнова определяет субъект Российской Федерации как «государственно-территориальное образование, входящее в состав единого федеративного государства - Российской Федерации и обладающее конституционно гарантированными правами по осуществлению государственной власти на соответствующей территории».2 Формирование субъектов Российской Федерации происходило на основе естественной и исторически сложившейся общности интересов природных, экономических, социальных, национальных, культурных и прочих. Каждый субъект России обладает собственными, специфическими, ему одному присущими особенностями, что и охватывается в полной мере понятием «регион».
По определению Югова А.А., «территориальное устройство субъектов Российской Федерации представляет собой сложную систему пространственной организации общественных отношений, цель которой обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти и сформировать оптимальные условия хозяйственно-экономической деятельности на основе апробированных социальной практикой научных принципов».3 Все названные признаки территориального устройства субъекта Федерации можно в равной мере отнести и к принципам пространственной организации региона.
Кроме того, в условиях одного субъекта России формируются собственные государственные органы, осуществляющие властные полномочия с учетом исторических, климатических особенностей и национальных традиций, что в очередной раз подтверждает наличие у субъекта Федерации признаков самостоятельного региона и позволяет говорить о взаимозаменяемости понятий «субъект Российской Федерации» и «регион России».
Данную позицию подтверждает также статья 65 Конституции Российской Федерации, закрепляющая возможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. В настоящее время порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта урегулирован Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».
Под принятием в Российскую Федерацию нового субъекта подразумевается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части. При этом очевидно, что присоединяющаяся территория будет обладать общностью интересов, а также единством природных, национальных, экономических, культурных и иных факторов, то есть будет обладать всеми признаками региона. В противном случае подобное образование не имело бы статуса государства, а в случае присоединения к России лишь части государства последняя не имела бы возможности отделиться от целого.
Особенности законотворчества субъектов Российской Федерации
В соответствии со статьей 94 Конституции Российской Федерации представительным и законодательным органом Российской Федерации, то есть органом, на который возложена функция издания правовых актов самой высокой юридической силы, выше которой юридическая сила лишь самой Конституции и международных договоров, является Федеральное Собрание Российской Федерации. При этом следует особо подчеркнуть, что никто, кроме Федерального Собрания, не вправе принимать федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации.2
Из данного определения следует, что одна из функций Федерального Собрания (и при этом основная) - законодательная.
Законотворческий процесс на федеральном уровне включает в себя ряд последовательных стадий: законодательная инициатива. По общему определению, законодательная инициатива представляет собой право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед законодательной инстанцией вопрос об издании, изменении или отмене закона. В силу статьи Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству
Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. (Следует при этом отметить, что субъекты Федерации редко используют право законодательной инициативы. Так, по сведениям Министерства юстиции Российской Федерации более 80% субъектов Российской Федерации вообще не используют свое право законодательной инициативы. В то же время более активное использование субъектами этого права могло бы способствовать формированию единого правового пространства, совершенствованию российского законодательства). Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
При этом, думается, нельзя согласиться с позицией И.Н.Сенякина, относящего к этапу законодательной инициативы постановку уполномоченными лицами перед законотворческим органом вопроса об издании, изменении или отмене иного акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом, ибо принятие (изменение, отмена) любого иного помимо закона нормативно-правового акта даже Федеральным Собранием не может рассматриваться как законотворчество, а может быть отнесено к правотворчеству в целом1; обсуждение законопроекта, которое производится парламентом России по общему правилу в трех чтениях с внесением поправок, изменений, дополнений или исключением ненужных положений; принятие закона осуществляется Федеральным Собранием Российской Федерации. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией (это могут быть только предметы исключительного ведения Федерации 1 Теория государства и права. Конституции; кроме того, в 12-ти статьях действующего Основного Закона закреплены предметы ведения, подлежащие регулированию именно федеральными конституционными законами - статьи 56, 88, 135 и другие), квалифицированным большинством голосов в обеих палатах Федерального Собрания. Федеральные законы принимаются Государственной Думой простым большинством голосов от общего числа депутатов палаты, после чего проходят процедуру одобрения в Совете Федерации либо большинством голосов от общего числа членов палаты, либо считаются одобренными, если в течение четырнадцати дней соответствующий закон не был рассмотрен Советом Федерации (если иной порядок не установлен Конституцией); санкционирование закона, осуществляемое Главой государства путем подписания официального текста; промульгация закона - опубликование, обнародование и официальное провозглашение закона, принятого парламентом.
Подробная регламентация этих процедур осуществлена Конституцией Российской Федерации, а также Регламентами обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации.
В то же время едва ли не самой важной стадией в процессе «рождения» закона, предшествующей непосредственно законодательному процессу, является подготовка законопроекта. И на данной стадии огромное значение приобретает законодательная техника, представляющая «систему правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов» (в контексте данного изложения - законов), «обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов».1
Считаю необходимым отметить, что столь важная и нужная функция современного государства в условиях России регламентируется, к сожалению, только Конституцией, что исключает возможность в силу объема самого правового документа ее подробного регулирования, а также Регламентами палат Федерального Собрания, имеющими подзаконный характер и применяемыми во внутреннем пользовании. Специальный закон, определяющий порядок, формы и особенности принятия актов наиболее высокой юридической силы, разрешающий вопросы урегулирования могущих возникать в процессе работы над законопроектом споров внутри палат и между ними, а также регламентирующий такой важный элемент правотворчества как законодательную технику, до сих пор отсутствует.
Виды законов субъектов Российской Федерации по юридической силе
Решением этих задач заняты и юридическая наука, и конституционная практика. Однако еще в эпоху становления федеративного государства в России Б.С.Крылов отмечал бесперспективность попыток решения проблемы разграничения прав и ответственности государственных органов Федерации и ее субъектов, в том числе и путем создания федерального закона, устанавливающего общие для всех правовых институтов и отраслей законодательства принципы отнесения их к ведению либо федеральных органов, либо органов субъектов Федерации.2
Примечательно, что в сложившейся правовой ситуации Федерацией принят закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ, направленный на укрепление вертикали власти и усиление роли федерального центра во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, определяя принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти регионов России по предметам совместного ведения, федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ установил исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти регионов России по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств региональных бюджетов, за исключением субвенций из федерального бюджета (всего 41 полномочие). По определению, данному Бюджетным Кодексом Российской Федерации, субвенция - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.3 Вместе с тем закон исключил возможность изменять этот перечень иначе как путем внесения изменений (дополнений) в названный закон Бюджетного Кодекса Российской Федерации. либо в порядке опережающего законотворчества.1 Кроме того, Федеральный закон от 4 июля 2003 года допускает возможность принятия специальных федеральных законов по каждому из вопросов, отнесенных к полномочиям регионов. Подобный законодательный шаг Центра фактически ограничил компетенцию регионов. Тем самым сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов приобретает характер сферы исключительного ведения России с той лишь разницей, что отдельные полномочия в области совместного ведения федеральный законодатель делегирует регионам. Такой подход может быть воспринято как первый шаг на пути к ликвидации регионального законотворчества, поскольку в последующем необходимость в принятии законов субъектов Российской Федерации в опережающем порядке естественным образом отпадет, и на решение всех вопросов за пределами установленных законом будет только воля федерального законодателя.
Кроме того, статья 26.1 указанного федерального закона закрепила, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями. Следовательно, если, руководствуясь нормами ранее действовавшего в этой сфере закона, региональный законодатель обладал самостоятельностью в вопросах определения собственных полномочий в сфере совместного с Федерацией ведения, действуя в строгом соответствии с общими принципами, устанавливаемыми Федерацией, то теперь он вправе только выполнять распоряжения федерального Центра, лишившись права на самостоятельность и проявление инициативы. В этой связи сохранение за регионами права на опережающее законодательство выглядит, по меньшей мере, абсурдно. Если все полномочия в сфере совместного ведения
Статья 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ). исходят из Центра, нельзя допустить, чтобы регионы наделяли себя определенными полномочиями, поскольку об этом не высказался федеральный законодатель.
В то же время разрешение конкретных вопросов правового регулирования в сфере совместного ведения еще не гарантия того, что субъекты Российской Федерации застрахованы от непреднамеренных ошибок или лишены возможности злоупотреблений. Виной тому, думается, служит и формулировка статьи 73 Конституции Российской Федерации, посвященной предметам исключительного ведения субъектов России и построенной по остаточному принципу. Как указывал А.Е.Козлов, в статье Конституции «провозглашается презумпция компетенции субъектов Российской Федерации: они обладают всей полнотой государственной власти за исключением тех предметов ведения и полномочий, которые закреплены федеральной Конституцией за Федерацией».1
Однако существует и позиция, не только оправдывающая, но даже приветствующая подобную формулу. Один из авторов такого подхода комментатор действующей Конституции Российской Федерации Л.А.Окуньков указывает, что объем и виды деятельности субъектов Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить все, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Более того, приведение такого списка не только не нужно, но и вредно, поскольку субъекты Федерации оказались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься.2
Способы устранения коллизий в законодательстве субъектов Российской Федерации
В соответствии с частью 3 статьи 118 Конституции России судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Система судов в Российской Федерации определена в статье 4 федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации».
В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации. К федеральным судам относятся: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов.
К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.
При этом перечень судов, содержащийся в законе, является исчерпывающим, а судоустройство в целом является предметом ведения Федерации.
В то же время, выходя за пределы своих полномочий, республики включают в свои конституции главы и разделы о судебной власти в республике. Так,
Республика Саха (Якутия) установила систему судов Республики: судебную власть в республике осуществляют: Верховный суд Республики Саха (Якутия), Арбитражный суд Республики Саха (Якутия), улусные (городские) суды, а также Конституционный суд Республики Саха (Якутия) и мировые судьи.
Данное положение является грубейшим нарушением принципа единства судебной системы в федеративном государстве.
Следует отметить еще одно нарушение принципа разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации. В исключительном ведении Российской Федерации согласно Конституция России находятся государственные награды и почетные звания Российской Федерации. Между тем статьей 23 Конституции Республики Татарстан допускается установление собственных государственных наград.
В соответствии с частью 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации статус края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.
Как показывает практика, многие уставы краев, областей, автономных округов и других регионов не лишены противоречий, пробелов, порой весьма существенных. Так, многие уставы (например, Ставропольского края, Саратовской области, Ханты - Мансийского и Ямало - Ненецкого автономных округов и других) закрепили за собой статус Основного Закона края, области, округа. Следует еще раз отметить, что в Российской Федерации Основным Законом является Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года. Следовательно, соответствующие формулировки, содержащиеся в уставах, требуют корректировки.
Выше уже отмечалось, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы не нуждаются в каком-либо подтверждении или утверждении со стороны российских регионов. При этом некоторые края, области включают в свои уставы нормы подобного содержания. Так, статья 7 Устава Приморского края определяет принципы и порядок действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов по предметам ведения России на территории Приморского края.
Устав Ставропольского края закрепил институт распространения действия федеральных нормативно-правовых актов, принятых органами государственной власти и управления Федерации по предметам совместного ведения, на территорию края. Согласно Уставу края федеральные законы по предметам совместного ведения действуют на территории края через принимаемые в соответствии с ними законы края.
Подобно республиканским конституциям уставы иных регионов содержат главы о судебной системе края, области, округа. Так, например, в статье 43 Устава Ставропольского края закреплено, что принципы, форма, порядок осуществления правосудия, процессуальные гарантии, требования, предъявляемые к судьям, устанавливаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
Данная норма не устанавливает никакого нового правила и, более того, прямо противоречит российской Конституции, поскольку судебная система Российской Федерации устанавливается наряду с Конституцией федеральным конституционным законом, что обеспечивает ее особую важность в федеративном государстве.
В некоторых уставах содержатся запретные нормативы, адресованные федеральному центру. В частности, в статье 4 Устава Краснодарского края закреплено, что в Краснодарском крае могут быть образованы территории со специальным статусом - свободные экономические, экологические, курортные, по сферам специального внутрикраевого управления и другие.
Образование таких территорий, зон, регионов, округов по решению федеральных органов государственной власти допускается только с взаимного согласия Законодательного собрания края и главы администрации (губернатора) края либо по результатам референдума края.
Определенные недочеты в уставах Г.Т.Чернобель объясняет недостатками законодательной техники, отсутствием достаточного опыта законотворчества в субъектах Федерации, недостаточностью необходимых правовых нормативов, а также их содержательной неполнотой. В целом же эти противоречия и пробелы, содержащиеся в уставах краев, областей, округов объясняются противоречиями и пробелами, которые имеют место в системе федерального законодательства.
Практика показала, что федеральному законодательству противоречат не только конституции республик, уставы иных субъектов Российской Федерации, но и законы и иные нормативно-правовые акты указанных регионов.
Например, в Республике Саха (Якутия) в 1993 году принят и действует до сих пор (правда, в новой редакции, с изменениями и дополнениями) закон о государственной службе. Принятие и действие такого закона в регионе нецелесообразно: прямое копирование федерального закона не имеет смысла, а по-разному строить государственную службу в федеративном государстве, не рационально, ибо затрудняется реализация гражданами права равного доступа к государственной службе.
Противоречивой на протяжении уже длительного времени, как до принятия Земельного кодекса Российской Федерации, так и после введения его в действие, является сфера земельных отношений. Как подчеркивает Е.Ю.Чмыхало, «земельная политика региона определяется с учетом природно-географических, климатических, экологических, экономических и иных особенностей региона». По этой причине земельное законодательство отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов.1
До принятия нового Земельного кодекса земельные отношения регулировались большим количеством федеральных нормативных актов, зачастую весьма противоречивых, в то время как некоторые земельные отношения, возникающие при использовании земли, оказывались неурегулированными вообще. В этой связи субъекты Российской Федерации вынуждены были принимать свои законы и иные нормативно-правовые акты для ликвидации образовавшегося вакуума
