Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правовой концепции аграрных реформ в истории России 19
1.1. Предпосылки и правовая концепция аграрной реформы во второй половине XIX века 19
1.2. Предпосылки и правовая концепция столыпинской аграрной реформы 31
1.3.Основные концепции правового обеспечения аграрных преобразований в советский период 52
Глава 2. Научная оценка правовых концепций аграрных реформ в истории России для учета ее в современных условиях 79
2.1. Основные предпосылки, цели и задачи аграрной реформы в Российской Федерации, начатой в конце XX века 79
2.2. Основные этапы происходящей аграрной реформы в России и некоторые выводы из анализа ее состояния 96
2.3. Особенности проведения аграрной реформы в субъектах Российской Федерации 130
2.4. Правовая концепция аграрной реформы в России и пути ее реализации 144
Список использованных источников и литературы 159
- Предпосылки и правовая концепция аграрной реформы во второй половине XIX века
- Предпосылки и правовая концепция столыпинской аграрной реформы
- Основные предпосылки, цели и задачи аграрной реформы в Российской Федерации, начатой в конце XX века
- Основные этапы происходящей аграрной реформы в России и некоторые выводы из анализа ее состояния
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Начиная с 1861 года, сельское хозяйство России было объектом неоднократных государственно-правовых реформ. Памятными вехами в истории России остались: отмена крепостного права и начало капиталистических преобразований; столыпинская аграрная реформа и рост количества фермерских хозяйств; принятие Земельного кодекса 1922 года и развитие частной инициативы; сплошная коллективизация и огосударствление всего сельскохозяйственного производства. И, наконец, 1990 год - начало новой аграрной реформы, когда сельское хозяйство пытаются освободить от административно-командной системы управления. Таким образом, в истории России накоплен богатый опыт проведения аграрного реформирования.
Однако научное (неидеологизированное) обобщение всех попыток аграрного реформирования в истории России в юридической литературе еще не проведено. Создается даже впечатление, будто сегодняшние аграрные преобразования проводятся для преодоления тех недостатков, которые накопились только в советское время. Аграрно-правовые реформы, проводимые в нашей стране сегодня, еще не достаточно осмысливаются в исторически целостном, концептуальном плане.
Следует признать, что в постсоветской аграрно-правовой науке сделаны определенные шаги в направлении выработки концепции проводимых с 1990-ых годов аграрных реформ. Здесь сделано довольно многое в плане теоретического осмысления принятых нормативно-правовых актов, необходимости их дальнейшего совершенствования.
Вместе с тем, такие изыскания проводятся лишь в рамках аграрно-правовой науки, и они нацелены в основном на раскрытие плюсов и минусов в этой области, наблюдаемых на практике последних лет.
Между тем современную аграрную реформу в Российской Федерации, на наш взгляд, следует рассмотреть и оценить в историко-диалектической
связи с предыдущими попытками преобразовать сельское хозяйство. Такой анализ необходимо сделать для того, чтобы увидеть историческую связь между осуществлявшимися в России аграрно-правовыми реформами и сегодняшним кризисом в аграрном секторе экономики, раскрыть исторические причины, приводившие сельское хозяйство России к деградации.
К тому же следует сказать, что проблема правовой концепции аграрных реформ в России - это не только проблема науки аграрного права. От состояния аграрного строя (особенно это было заметно в историческом прошлом России) в значительной мере зависит вся общественно-политическая ситуация страны. В то же время и изменения общественно-политической ситуации в целом, безусловно, определяющим образом влияют на состояние аграрных отношений, вызывают потребности в их совершенствовании. Отсюда проблема разработки правовой концепции реформирования аграрного сектора является, по меньшей мере, междисциплинарной. На эту проблему можно и нужно смотреть с позиции предметов таких наук, как «Теория государства и права», «История государства и права России», «Истории государства и права зарубежных стран» и некоторых других.
Известно и то, что в разных зарубежных странах существовали и продолжают существовать различные концепции проведения аграрных реформ. Нет единства представлений о сути проводимых аграрных реформ среди специалистов разных отраслей знаний: юристов, историков, аграрников и т.д. Даже среди специалистов одной отрасли знания имеются различные представления относительно сути аграрных реформ. Все это диктует необходимость расширения методологических основ исследования аграрно-правовых преобразований, обобщения опыта различных стран в этой области.
С учетом отмеченного, в настоящее время (когда сняты идеологические ограничения на поиск причин неэффективности аграрного производства) проблемы правового обеспечения аграрных реформ следует рассматривать и с позиций историко-теоретических юридических дисциплин.
Актуальность исследования объясняется также тем, что современная аграрная реформа, как уже отмечалось, не первая в российской истории. С 1861 года российской государство пытается найти оптимальную земельную и аграрную политику. Казалось бы, государственное вмешательство в дела сельского труженика должно приобрести научный характер, учитывающий недоработки и ошибки предыдущих реформ. Однако и сегодня политика, направленная на регулирование сельского хозяйства страны, по признанию как политиков, так и научных работников, страдает необоснованностью, а принимаемые при этом нормативно-правовые акты по существу не работают. Так, остаются нереализованными положения законодательства об имущественных и земельных паях; кое-где фермеры все еще требуют земли, а им ее не дают; вместо рыночных механизмов в сельском хозяйстве все еще продолжают процветать административные команды и т.д.
Все это, по мнению автора, происходит потому, что в России до сих пор не найдена научная концепция осуществления аграрно-правовых преобразований. Более того, осуществляя современную аграрно-правовую реформу, почти никто не пытается проанализировать замысел предыдущих реформ и причины их провалов. Чего добиваются реформаторы в России каждый раз, когда задумывают аграрные преобразования? Каким хотят видеть сельское хозяйство России после реформы современные реформаторы?
Кроме того, сегодня следует ответить на вопросы: какими по форме и содержанию должны быть законы, с помощью которых надо обеспечить проведение аграрных реформ; отличается ли замысел реформ и содержание законов, призванных обеспечить их проведение, в различных исторических условиях России?
Только сравнивая цели и задачи проведения аграрных реформ в истории России и оценивая их результаты, можно выявить основную причину, на устранение которой должны быть направлены государственная политика и правовые меры ее обеспечения.
Ядром любой реформы (как и любой человеческой деятельности) является ее концепция. Концепция - это основополагающая идея чего-либо, общий замысел, главная мысль1.
Ведущий замысел и цель каждой аграрной реформы в истории России отражены в правовом материале. Однако для объективного его исследования всегда необходима и объективная точка отсчета этих реформ. По нашему мнению, в истории России таковой можно считать начало государственного правового закрепления системы земельных и аграрных отношений, осуществленного в 1861 году Манифестом и Положениями об отмене крепостного права. Взяв за отправной момент 1861 год, необходимо проанализировать аграрно-правовые реформы 1906, 1917, 1930-ых и 1990-ых годов, которые также нашли определенное законодательное закрепление. Лишь изучая нормативные правовые акты каждой реформы, можно выявить ведущий замысел и цель каждой из них.
Актуальность настоящего диссертационного исследования как раз и объясняется тем, что в настоящее время необходимо провести анализ всех предыдущих государственных кампаний, направленных на реформирование сельского хозяйства. Сравнивая правовое регулирование аграрного сектора в разные периоды истории России, можно будет увидеть общие начала и различие в концепциях всех этих реформ, выявить объективные закономерности их проведения и наметить дальнейшие пути совершенствования аграрных отношений.
Степень разработанности темы. Правовое регулирование сельского хозяйства в России всегда было объектом исследования. В отдельных
1 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. - М.: Азъ, 1996. - С. 287; Кондаков Н. Н. Логический словарь-справочник. - М., 1975. - С. 263; Философский энциклопедический словарь. - М., 1983.-С. 278.
работах затрагивались вопросы реформирования сельского хозяйства в разное время развития российского государства.
В юридической науке постсоветского периода авторы, исследовавшие современный этап проведения аграрных реформ в России, как правило, охватывают то или иное направление аграрных преобразований. Так, были исследованы проблемы права частной собственности на землю, включая правовой режим земельной доли. Были работы, посвященные организационно-правовым формам сельскохозяйственного производства или же проблемам разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования аграрных отношений и т.д. Однако проблема правовой концепции аграрной реформы в России относительно как прошлых, так и сегодняшних аграрно-правовых преобразований в целостном виде исследованию еще не подвергалась. Тем более нет работ, посвященных анализу правовых концепций аграрных реформ 1861, 1906, 1917, 1922, 1930, 1990 годов и формулированию из их анализа выводов для реформирования сегодняшнего сельского хозяйства.
Автор же настоящей работы впервые попытался раскрыть общий замысел проведения всех аграрных реформ, направленных с 1861 года на преобразование сельского хозяйства России, и уже на основе этого анализа оценить проводимую с 1990 года аграрно-правовую реформу. Только такое исследование позволит выявить закономерности проводимых в России аграрных реформ и предложить определенную научную модель дальнейшего реформирования сельского хозяйства в стране.
Объектом исследования являются концепции, вытекающие из аграрного законодательства Российской Империи с 1861 по 1917 годы. Исследуются также концепции правового обеспечения аграрных реформ Советской России 1917 - 1922 годов, замысел земельного и аграрного законодательства СССР 1930 - 1990 годов и правовых актов аграрной реформы, начатой в 1990 году. Кроме федеральных законов в диссертации анализируется аграрное законодательство субъектов Российской Федерации,
в частности аграрное законодательство Республики Башкортостан в его соотношении с аналогичным российским законодательством.
Предметом диссертационного исследования являются закономерности формирования правовых отношений, возникавших в историческом прошлом России и складывающихся в настоящее время между различными участниками (субъектами) аграрного производства, свидетельствующих о замысле аграрной политики российского государства в разных исторических условиях.
Целью работы является определение и выявление концепции правового обеспечения аграрных реформ в истории России для выработки оптимальной государственной политики в процессе реформирования современных земельных и аграрных отношений. По мнению диссертанта, для формирования современной концепции аграрных преобразований необходимо тщательно проанализировать аграрно-правовое прошлое России и извлечь из него определенные уроки.
В соответствии с поставленной целью в диссертации решаются следующие задачи:
1.Раскрыть основные идеи правового закрепления реформ, направленных на преобразование аграрного сектора России в 1861, 1906, 1917,1922, 1930 и 1990 годы;
2.Провести анализ и дать оценку основным нормативным правовым актам, которые должны были обеспечить осуществление указанных реформ;
З.На основе полученных правовых, социальных и экономических результатов выявить закономерности проведения всех аграрно-правовых реформ в России;
4.0бобщить опыт аграрно-правовых реформ России на фоне зарубежных стран для учета его при выработке концепции российского аграрного реформирования;
5. Сформулировать правовую концепцию современной аграрно-правовой реформы и определить пути ее реализации.
Методологическая основа исследования. Поскольку работа связана с исследованием большого объема исторического правового материала, использованы общенаучные методы: исторический, сравнительно-правовой, логический.
Из частно-научных используется метод сравнительного правового анализа, с помощью которого исследуются правовые акты разных периодов, выявляются причины проведения этих реформ, их замысел и проблемы в реализации. Также анализируется и сравнивается правовое оформление аграрных реформ прошлого с настоящей правовой действительностью.
В диссертации использован принцип детерминизма, то есть аграрные реформы рассматриваются в причинной обусловленности их с политическими, историческими, экономическими факторами, определяющими состояние дел в сельском хозяйстве, специфику их проявления.
Теоретической основой диссертационного исследования стали работы С.С.Алексеева, Л.С.Васильева, И.А.Исаева, А.Н.Тимонина, З.М.Черниловского, занимающихся проблемами истории и теории государства и права, а также труды ученых конца XIX - начала XX века, посвятивших свои работы правовой оценке крестьянской реформы 1861 года, вопросам земельного права и правовым вопросам сельскохозяйственной деятельности. В частности, были использованы труды Б. Бруцкуса, Б. Веселовского, П. Вихляева, Л. А. Кассо, А. А. Кауфмана, К. Р. Качоровского, Д. А. Леонтьева, Н. X. Озерова, Д. С. Розенблюма. Изучены работы экономистов-аграрников А. В. Чаянова, Л. Н. Литошенко. Исследованы также труды российских ученых-правоведов, посвященные истории земельного и аграрного права, в частности, работы Г.А.Аксененка, З.С. Беляевой, Н.Н. Веденина, Б.А. Воронина, И.А. Иконницкой, М.И. Козыря, Н.Н. Краснова, Ф.Р. Муратшина, Ф.М. Раянова, О.А. Самончик, А. Е. Черноморца, Г. В. Чубукова и других.
Научная новизна исследования состоит в том, что на основе анализа и сравнения с широких исторических позиций всех российских аграрных реформ выявлены их общие закономерности и особенности. Сделана попытка сформулировать целостную правовую концепцию, которую, по мнению диссертанта, следовало бы положить в основу дальнейших преобразований в сельском хозяйстве.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
- Российские аграрные реформы в отличие от аналогичных реформ в западных государствах никогда не имели четкой, общей концепции проведения и последовательности в реализации. Государственная власть при каждом их проведении не формулировала главную (переходную в другое состояние) концепцию, не обозначала ясного представления о последствиях, к которым должна привести аграрная реформа.
Представители исторической науки, оценивая реформы - 1981, 1906, 1918, 1990 годов, каждый раз констатируют кризисное состояние сельскохозяйственного производства и объясняют это, как правило, двумя причинами: недостаточным количеством земли; общей политикой государства, не поддерживающей рыночного аграрного производителя. Основное заключение почти всех экспертов этих реформ сводится к тому, что реформы не привели к стабилизации крестьянской жизни и наращиванию сельскохозяйственного производства, они не завершены и нуждаются в продолжении. Такая оценка аграрных реформ в истории России считается оправданной до сих пор. Здесь и сегодня нет научно-обоснованной концепции аграрной реформы, которая была бы положена в основу всех проводимых преобразований и смогла бы вывести сельское хозяйство России на уровень требований рыночной экономики.
- В истории аграрных реформ России, по сравнению с реформированием аграрного сектора в зарубежных странах, никогда не
была четко обозначена соответствующая правовая модель их проведения.
Опыт зарубежных стран в этой области можно свести к двум • основным тенденциям: имеющей исторические корни в римском праве
западной модели правовой системы, основными составляющими которой являются частная собственность на землю и свобода предпринимательства; и восточной модели - основные черты которой заключаются в том, что собственником всей земли и регулятором всех общественных отношений является государство.
К последней модели практически все историческое время принадлежала и Россия. Лишь столыпинская аграрная реформа и реформы, начатые в 1990 году, попытались изменить основы земельного строя и формы государственного управления сельским хозяйством. Как известно, столыпинской аграрной реформе не суждено было реализоваться до конца, а % реформа 1990 года продолжается. Лишь к настоящему времени методом
проб и ошибок стали обозначаться государственные направления в аграрных преобразованиях - в вопросе предоставления, отчуждения, гарантии прав и свобод частной собственности на землю свести к единому правовому знаменателю, гарантированному российским законодательством; общую государственную политику направить на поддержку сельскохозяйственного производителя. О полной реализации этих направлений говорить еще очень и очень рано, так как, на наш взгляд, генетическая предрасположенность России к восточной модели государственности не позволяет ей быстро перестроиться в соответствие с западными принципами. Провозглашенные частная собственность на землю и свобода аграрного предпринимательства с трудом реализуются в нашей стране из-за общей консервативности государственной политики.
- Как показывает история, аграрные реформы в России объективно и неразрывно связаны с основами государственного и общественного строя.
Даже в настоящее время, когда Россия в своей Конституции 1993 года объявила себя страной, идущей по пути строительства правового государства и рыночной экономики, ее аграрный сектор не может не быть сориентированным на эти же ценности. Отсюда, и аграрные реформы в России должны быть в дальнейшем осуществлены с ориентиром на рыночную экономику и на более эффективную правовую защиту личных прав и свобод субъектов сельскохозяйственной деятельности.
- Реформы аграрного сектора России не удавались по причине отрицания личностного подхода при выработке сути аграрных реформ. Аграрные реформы в истории России, особенно относящиеся к советскому периоду, проводились, как правило, для увеличения производства сельскохозяйственной продукции. При этом акцент всегда делался на развитие коллективных форм организации сельскохозяйственного производства, а индивидуальная деятельность отдельных крестьян не только не поощрялась, но и нередко преследовалась. Большое влияние на содержание реформ, проводимых и в аграрном секторе экономики России, оказывал сложившийся здесь менталитет, связанный с такими ценностями, как соборность, общинность, коллективность, выраженные устами славянофильской русской общественной мысли.
- Как в историческом прошлом, так и в настоящее время не преодолена зависимость российского крестьянина от различных форм организации сельскохозяйственного производства, навязанных ему государством.
Наши изыскания показывают, что ни одна российская аграрная реформа полностью еще не освободила крестьянина от форм организации сельскохозяйственного производства, навязанной со стороны. То крестьянина подчиняли помещику, то общине, то государству и т.д. Так, реформа 1861 года предоставила крестьянину определенную самостоятельность, но размер земельного участка и вопросы распоряжения им закрепила в зависимость от решения общины. Последующие реформы 1906, 1918, 1922, 1930 годов также не освободили его полностью, а в советское время законами посягали на его независимость. Бели взять это положение за основу, то можно увидеть точку отсчета в формировании государственной политики, направленной на реформирование сельского хозяйства России. Попытка организовать сельскохозяйственное производство самому государству через привязку крестьянина то к одному, то к другому распорядителю его судьбы - основной замысел всех аграрных реформ. Такая концепция организации реформ должна быть преодолена.
- Основная концепция правового регулирования аграрных реформ и в России должна состоять в необходимости предоставить сельскому труженику возможность самому определиться в формах организации производства, реализации произведенной продукции, наследования имущества, включая землю. Эта концепция реализована во всех аграрно-развитых странах, но в России до сих пор не нашла четкого законодательного закрепления и не воспринята в качестве государственной аграрно-правовой политики.
Издавна сложившаяся в России аграрно-правовая доктрина сводится к тому, что государство само отвечает за организацию сельскохозяйственного производства и поэтому поступает с крестьянами так, как ему заблагорассудится. Такую доктрину необходимо заменить концепцией независимого ведения аграрного производства, где сельский труженик является свободным товаропроизводителем, а государство создает и гарантирует ему соответствующие условия. Основным
сельскохозяйственным товаропроизводителем является крестьянин или объединения, созданные с его подлинно добровольным участием, а государство выступает гарантом в обеспечении крестьянину свободы в реализации его прав и интересов. Другими словами, государство должно формировать свою аграрную политику, исходя из объективных потребностей обслуживания интересов труженика села, и через такой рычаг обеспечивать страну продовольствием. Выход к такому подходу составляет
суть научной концепции проведения современных аграрных преобразований в Российской Федерации.
- Главная причина кризисного состояния аграрной экономики в истории России сводится к отсутствию научной правовой концепции. Сегодня в России называются разные причины кризисного положения сельского хозяйства. Не отрицая многих из них, диссертант считает, что в России, прежде всего, нужно преодолеть отсутствие научной концепции, о которой было сказано в предыдущем выводе. Поэтому, говоря о причинах кризиса аграрного сектора, подлежащих устранению, нужно начинать с главной причины, затем о навязанной сельскому хозяйству в 1930 году системы колхозов и совхозов, о хаотично проводимой современной реформе и т.д.
Проводимые сегодня в Российской Федерации земельная и аграрная реформы осуществляются с повторением следующих исторических ошибок:
а) с самого начала реформы до настоящего времени отсутствует четкая научная концепция правового регулирования и реформирования;
б) соответственно, основные законы реформы, которые должны были определить содержание вещных прав на землю, порядок и размер предоставления, порядок пользования и возможность отчуждения земли, принимались хаотично, а законы, регулирующие вновь возникающие отношения, были приняты бессистемно;
в) с самого начала реформы не были приняты федеральные законы, жестко определяющие степень самостоятельности субъектов аграрного производства, поэтому реформирование «рассыпалось» по субъектам и регионам Федерации. Регионы стали проводить политику, идущую вразрез с самим замыслом реформирования в аграрном секторе.
Совместное ведение земельного законодательства Российской Федерации и ее субъектов, определенное в ст. 72 Конституции РФ, некоторые субъекты истолковали так, что поставили свое земельное законодательство выше федерального. Ряд субъектов (Башкортостан, Марий
Эл, Дагестан и другие) не принял института частной собственности на землю и определил в своем законодательстве (Республика Башкортостан), что возможности предоставления и определения размера земельного участка
• решаются местной администрацией. В результате даже дееспособные (крепкие) фермерские хозяйства не обеспечены достаточным количеством земли.
Действующее земельное и аграрное законодательство Российской Федерации продолжает нарушать конституционные и гражданские права субъектов сельскохозяйственной деятельности. Известно, что в соответствии с Конституцией РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации (ст. 2 ГК РФ). Институт частной собственности на землю закреплен как в Конституции Российской Федерации, так и в Гражданском кодексе РФ и должен действовать на всей территории России. Однако, несмотря на это, субъекты
» Российской Федерации, незаконно относя вопрос о частной собственности
на землю в собственное ведение, своим законодательством нередко посягают на конституционные права российских граждан.
- Проводимую в современной Российской Федерации реформу аграрного строя необходимо осуществить по единой научной концепции. Основные направления реформы и степень самостоятельности субъектов аграрного производства должны быть четко определены в законодательстве самой Российской Федерацией.
Решая аграрный вопрос, необходимо основываться на естественных законах. На большой территории России формы и направления развития сельского хозяйства различны. Однако аграрные реформы должны исходить из единой концепции, определенной в общероссийском законодательстве. В субъектах же Российской Федерации могут быть разработаны соответствующие нормативные правовые акты, рассчитанные на учет региональной специфики. Исторический опыт показывает, что реформы, не учитывающие национальную форму ведения сельского хозяйства и местных особенностей, приводили к социальным потрясениям и кризису сельскохозяйственного производства. В то же время права и свободы субъектов сельскохозяйственной деятельности должны быть обеспечены на уровне норм не только федерального, но и международного права.
- С учетом переходного характера российских аграрных реформ нельзя игнорировать роль и значение исторически сложившегося отношения крестьян к личному подворью. Сегодня личные подсобные хозяйства производят значительную часть сельскохозяйственной продукции. Российское государство должно разработать особую политику, всемерно поддерживающую ныне существующие личные подсобные хозяйства граждан вплоть до тех пор, пока не будет полностью реализована основная концепция правового регулирования современных российских аграрных реформ и не будет обеспечено формирование свободного аграрного товаропроизводителя,. Пока личное подворье признается экономически выгодным самому труженику аграрного производства, оно должно развиваться.
После 1930 года в огосударствленных организациях работали, фактически не распоряжаясь результатами своего труда, уже несколько поколений сельского населения. Однако экономический обзор сельского хозяйства России за 1999 год1 показывает, что после начала реформы, когда у индивидуальных пользователей количество земли увеличилось в три раза, доля населения в выпуске продукции сельского хозяйства увеличилась с 31,2 % в 1991 году до 57,3% в 1998-м. Следовательно, индивидуальное самостоятельное хозяйство опять начинает возрождаться и становится основным производственным звеном сельскохозяйственного производства.
- Земельное и аграрное реформирование должно проводиться постепенно и последовательно в соответствии с основной концепцией правового регулирования и реформирования села. Не должна также навязываться государственная воля по созданию новых организационных форм, с искусственным разрушением старых. В сельском хозяйстве нововведения должны появляться естественным путем, а государством должны быть созданы условия для их реализации. В этом серьезном деле не должно быть шараханья (как это было неоднократно в истории России). Попытки быстро внедрить одну определенную форму ведения хозяйства приводили к социальным и экономическим кризисам.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования определяется наличием положений и выводов, сделанных на основе изучения правовой концепции российского аграрного реформирования и практики его реализации, которые можно будет использовать как в процессе совершенствования российского законодательства, так и при дальнейшей разработке содержания тем и разделов историко-теоретических наук. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в подготовке учебников, учебных пособий и методологических разработок по историческим дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию на международной, всероссийской и нескольких республиканских научных и научно-практических конференциях:
1 .Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы правового регулирования государственного протекционизма в области возрождения и развития национально-традиционных форм ведения сельского хозяйства в России». 26-27 февраля 1998, г. Уфа;
2.Международной научно-практической конференции, посвященной 50-летию со дня принятия Всеобщей декларации прав человека. 8 декабря 1998, г. Уфа;
3.Республиканской научно-практической конференции «Состояние и перспективы развития аграрно-промышленного комплекса Удмуртской Республики». 19-20 ноября 1998, г. Ижевск;
4.Республиканской научно-практической конференции «Проблемы
оптимизации правоохранительной деятельности в современных условиях».
3-4 марта 1998, г. Уфа.
5.Всероссийской научно-практической конференции «Эколого правовые, аграрно-правовые проблемы современного периода». 20-21 апреля 1999, г. Екатеринбург;
6. Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы правопорядка» 28-29 сентября 2000, г. Москва.
Предпосылки и правовая концепция аграрной реформы во второй половине XIX века
Оформление крепостного права уходит во времена становления Киевской Руси. Предки крестьян - люди, или смерды - были в основном свободными, самостоятельными земледельцами, ведущими семейное, натуральное хозяйство. Теряя свою свободу, первоначально они платили лишь различные поборы крупным землевладельцам - «княжьям», «мужам», боярам. Однако в последующем князья и бояре, обогащаясь на войне, прибрали к рукам большие земли, которые могли обрабатывать только руками рабов и наемных холопов. Таким образом, появилась необходимость в прикреплении крестьян к земле, подчинении его воли фактическим хозяевам этих земель. Так появилось крепостное право на Руси, а точнее юридическое бесправие крестьян, работавших на земледержателя.
Юридическое неравенство оговаривается уже в Русской правде X века. Наиболее ярко в виде уголовного наказания. Так, за убийство смерда Русская правда определяет такой же «урок» в пользу князя в 5 гривен, как и за убийство княжьего «холопа».
Одновременно с развитием крепостного права в России обнаружилась и другая тенденция: развивавшееся княжеское, боярское и церковное землевладение содействовало упадку самостоятельности хозяйств мелких землевладельцев.
Это происходило потому, что, во-первых, развитие княжеского, боярского и церковного землевладения суживало район свободного занятия земель самостоятельными землевладельцами, а, во-вторых, развитие этого вида землевладения создавало неудобные условия соседства мелких землевладельцев-земледельцев, они предпочитали жертвовать своей самостоятельностью и устраиваться под сильным покровительством.
Окончательный удар самостоятельности крестьянского землевладения был нанесен усилившейся властью князей по отношению к земледельческому населению. Так в России было покончено со свободой крестьян, с их самостоятельностью в области ведения сельского хозяйства.
В конце концов, все крестьяне из самостоятельных землевладельцев превратились в пользователей, арендаторов чужой земли: либо княжеской государственной, либо княжеской дворцовой, либо церковной. «Такое положение в XIV веке можно считать установившимся фактом»1.
В общегосударственном масштабе крепостное право в России оформилось Судебником 1497 года, указами о заповедных летах и урочных летах 1597 года. Причем эти указы касались только определения сроков для возвращения беглых крестьян. Последним указом устанавливался 5-летний срок для сыска беглых крепостных. Крепостная зависимость, т.е. прикрепление крестьянина к земле и подчинение его административной и судебной власти феодала окончательно оформились Соборным уложением 1649 года. Правовое положение крестьян определяла лишь глава XI, которая называлась «суд о крестьянах» и содержала она только категорическую отмену урочных лет, о сыске беглых и суде над ними и «водворении» их на старых местах. Таким образом, правовое регулирование в аграрной сфере России вплоть до XVIII века касалось лишь беглых крестьян, их поиска и наказания.
Для достижения фискальных целей государство опиралось на традиционную форму крестьянской организации - деревенскую (сельскую, крестьянскую, поземельную) общину, которая помимо социально-защитных и хозяйственных функций выполняла функции разверсточной налоговой единицы. С ростом численности сельского населения и сокращением пространства свободной земли начался процесс стихийного определения территориальных границ общин. В этих условиях основные функции общины стихийно свелись к следующим: 1 фискальные, т.е. каждый член общины был ответственен за весь коллектив, а коллектив соответственно отвечал за каждого; 2)несение налоговых обязанностей; 3)община стала формой государственного и земельного строя.
Правовой механизм крупного землевладения также окончательно оформился к ХУШ веку. К этому времени все землевладельцы: от крепостного крестьянина до феодала платили земельный сбор -поземельную оброчную подать государству. К середине ХУП века в целом завершилось формирование правового режима дворянского сословного землевладения, и был четко очерчен круг лиц, относящихся к дворянскому сословию.
Дворянство по закону размещалось на государевой земле, участки которой передавались ему в пользование при условии службы. Становление абсолютизма сопровождалось возникновением тесной связи владельческих прав на землю со служебными обязанностями. Государство, таким образом, оставалось верховным собственником земли, не переуступая права владения ею за несение государственной службы. Подобное положение, естественно, не стимулировало хозяйственную инициативу землевладельцев в управлении своими владениями и сопровождалось определенным отчуждением их от земельной собственности, с которым разными способами пытались бороться многие российские правители. Раздавая земельные пожалования, государство прикрепляло дворян не только к служебным обязанностям, но и к земле, возлагая на них ответственность за исправное исполнение сидящими на этой земле крестьянами государственных повинностей.
Предпосылки и правовая концепция столыпинской аграрной реформы
Осмысливая результаты аграрной реформы 1861 года, можно отметить, что, как цель реформы, отмена крепостного права состоялась. Но реформа не предложила дальнейшее развитие аграрной экономики. Ведь, казалось бы, последующая государственная деятельность должна была развивать и продолжать нововведения. Однако изданием Манифеста и Положений в 1861 году реформа как бы застыла. Вместо того, чтобы создать и внедрить программу, направленную на всемерное развитие сельскохозяйственного предпринимательства, государственная политика свелась только к сбору выкупных платежей. К развитию же условий для выгодного ведения сельского хозяйства, реализации сельскохозяйственной продукции, а также к уравнению юридического статуса крестьян с другими сословиями государство отнеслось пассивно.
Такая аграрная политика продолжалась до начала XX века. В течение последующих десятилетий царское правительство даже не пыталось развить и улучшить отношение к производству и сбыту сельскохозяйственной продукции и поднять уровень благосостояния крестьян.
К XX веку наделы, полученные в ходе реформы, оказались слишком малы для расширенного производства, а недостатки реформы не устранялись с 1861 года. К тому же крестьяне не получили достаточной степени свободы для ведения рыночного хозяйства.
Необходимо было исправить недоработки отмены крепостного права и пассивной государственной политики к сельскому хозяйству страны. Все это требовало дальнейшего государственного регулирования аграрных отношений в крестьянской жизни.
В этих условиях единственным решением могло быть только новое наделение крестьян землей. Источником этого наделения помимо некоторых возможностей дальнейшего перераспределения в среде крестьян и за счет переселения при помощи правительства на Восток оставалась помещичья земля. Вопрос вновь низводился до требования очередного земельного передела. Так его будет рассматривать правительство в начале XX века и именно так первоначально воспримет и начнет его решать П.А.Столыпин.
При наделении землей в порядке, предусмотренном реформой 1861 года, условия крестьянского хозяйства сложились различно, в зависимости от: а) хозяйственного положения отдельных разрядов крестьян; б) местных, общественно-хозяйственных условий; в) и разнообразия юридических норм, регламентировавших поземельное устройство освобожденных от крепостного права крестьян.
В литературе того времени1 неоднократно подчеркивалось, что в очень многих случаях крестьянские наделы после 1861 года не соответствовали трудовым силам и потребностям земледельческого населения. Трудно сегодня точно определить размеры несоответствия, но в подтверждение этого можно привести некоторые статистические данные. ак, наименьшие наделы (в среднем не более 2,5 десятин на душу) получили помещичьи крестьяне в Полтавской, Подольской, Харьковской, Курской, Воронежской, Тамбовской и Пензенской губерниях. В остальных губерниях черноземной полосы, кроме Бессарабской, Херсонской и Таврической, среднедушевые наделы помещичьих крестьян были не выше 3 десятин. В нечерноземных губерниях, за исключением Московской, они повсеместно были больше 3 десятин, а своего предела достигали в Вологодской (5,3), Новгородской (5,7) и Олонецкой (3,4) губерниях1. Этого количества земли (если брать цифры в среднем) при специализированном ведении крестьянского сельского хозяйства в основном только на производстве зерна было слишком мало, чтобы обеспечить процветающее производство.
Согласно тем же источникам, в северо-западных губерниях размеры крестьянского землепользования после реформы увеличились. В Ковенской, Виленской, Гродненской, Витебской и Минской губерниях в пользовании бывших помещичьих крестьян до реформы находилось 3557, 6 тыс.десятин, а в наделы они получили 4506,0 тыс.десятин, т. е. на 948,4 тыс.десятин или на 26,6% больше2.
В лучшем положении оказались удельные и государственные крестьяне. Эти разряды крестьян (в особенности государственные) и до реформы были обеспечены землей лучше помещичьих, причем им были сохранены и те наделы, которыми они пользовались.
Не будем разбирать эти разделы, а лишь отметим, что получилось в итоге - разряды крестьян вышли на волю со следующими земельными наделами: бывшие помещичьи получили в среднем - 3,2 десятины на душу, бывшие удельные - 4,9, а бывшие государственные по 6,7 десятины.
Такое «наделение» землей поставило землепользователей в тяжелую зависимость. Крестьянин был вынужден вновь обрабатывать помещичью землю уже в качестве арендатора или наемного рабочего. Отношения, таким образом, изменились по форме, а не по существу. Между помещиком и крестьянином установились зависимые отношения. Зависимость также усиливалась неудобствами в расположении крестьянских наделов. Чересполосность крестьянских наделов и помещичьих земель существовала и до реформы, но значительно усугубилась отрезками от крестьянских наделов при проведении реформы. При желании помещиков такое расположение земли могло сделаться орудием экономического подчинения соседних крестьян. Искусственно создаваемые или усугубляемые неудобства в расположении земельных наделов поставили крестьян в зависимое от соседнего владельца положение и порождали тяжелые формы принудительной аренды.
Следующим «условием» были выкупные платежи. По закону (ст.37 Положений о выкупе) сущность выкупной сделки заключалась в том, что «помещик продает, а крестьяне приобретают в собственность отведенные им в постоянное пользование усадебный и полевой наделы». Правительство в этой покупке оказывает лишь содействие. Об этом сказано в статье 4: «Содействие сие заключается в том, что правительство ссужает, под приобретаемые на этом основании земли, определенную сумму, с рассрочкой крестьянам уплаты оной на продолжительный срок, и само взыскивает следующие с них платежи, как в счет процентов по выданной сумме, так и в постоянное погашение долга».
Основные предпосылки, цели и задачи аграрной реформы в Российской Федерации, начатой в конце XX века
Оценивая правовую концепцию проводимых в истории России аграрных реформ для учета ее в дальнейших преобразованиях, нельзя не обратиться к опыту зарубежных стран. При этом зарубежные страны следует различать по тому, являются ли они прямыми или косвенными наследницами традиций римского права, или их правовые системы, в том числе и в области земельного законодательства, имеют иное происхождение. Речь идет не только о наличии или отсутствии в их законодательствах прямых заимствований из римского права, а о наличии или отсутствии общих генетических корней. И французская, и английская, и даже американская правовые системы, имеющие свои собственные источники права, относятся к этой широкой правовой традиции. Эта традиция определяет самые фундаментальные правовые основы земельного строя и принципиальные подходы к земельным вопросам.
Одним из основополагающих положений римского права является понятие безусловной частной собственности, в том числе и земельной. Этот фундаментальный принцип составил главную институциональную основу земельного законодательства как развитых западноевропейских государств, так и стран переселенческого капитализма - США. Канады, Австралии.
Конечно, фундаментальный принцип частной собственности с течением времени претерпел заметные изменения. По словам автора ряда работ по истории государства и права зарубежных стран З.М.Черниловского, юристы XIX века любили говорить о неприкосновенности собственности, о недопустимости государственного вмешательства в дела собственника, а в XX веке правоведы стран Запада широко применяют понятия «ограничения собственности», «социализация собственности», «использование права собственности в общественных целях и под контролем государства» и т.п. Но, конечно, все это нисколько не свидетельствует о каком-то отходе в странах Запада от самого принципа частной собственности, о его радикальном изменении. Имеет место лишь его постепенное приспособление к новым потребностям западного общества.
Другая правовая и социально-культурная ситуация сохраняется на Востоке, особенно в странах индо-буддийско-дальневосточной традиции, в которых право частной земельной собственности не имеет основательных исторических корней. В восточном обществе первостепенным земельным собственником изначально всегда выступало государство. И хотя на протяжении истории число частных владельцев земли в странах Востока постоянно росло, развился институт аренды земли у частных лиц, тем не менее частный сектор с самого начала своего возникновения находился здесь под строгим централизованным контролем. Как отмечает известный востоковед Л.С. Васильев, на Востоке землевладельцы и другие частные собственники были заинтересованы в сильной власти центра, который один лишь был в состоянии гарантировать их защиту от произвола местных властей и от социальных потрясений при отсутствии прочных правовых основ.
Конечно, обладая практически всеобъемлющей властью, государство в странах Востока часто перешагивало границу, разделяющую законность и произвол. Но в тоже время государство часто брало на себя специальную заботу о широких массах населения, прежде всего, о крестьянах. К примеру, уже тысячу лет назад в Китае государство поддерживало благоприятный для крестьян уровень цен на хлеб путем его государственных закупок, что некоторые западные страны ввели в практику сравнительно недавно.
В других регионах мира (в Латинской Америке, в Африке) вся история земельных и аграрных преобразований, в конечном счете, сводится к этим двум тенденциям.
Если судить об исторических корнях России, то ее земельный уклад со всеми его характерными чертами соответствует восточной модели государства. На это указывает и А.Н. Тимонин. Он пишет: «Многие исследователи сходятся в том, что главную роль в социально-экономической жизни Руси играли государственная собственность и государственная эксплуатация (полюдье)... Госукладные отношения функционировали в Древней Руси при отсутствии ведущей роли крупного частного землевладения, в условиях нерасчлененности людей и земли, в рамках все еще сохраняющейся архаической земледельческой общины. ...Несмотря на появление государства, частной собственности и государственной эксплуатации, на Руси сохраняется земледельческая община. «Государство» + «доклассовая община» - формула, характерная не для феодального, а для так называемого «азиатского способа производства»1.
Что же касается России, то можно с уверенностью сказать, что с X века, со времен Русской правды, и до конца XX века государственная и правовая политика здесь сводилась к закреплению зависимости крестьянина от государства. Лишь начавшаяся в конце XX века аграрная реформа несколько пытается освободиться от этой политики и старается дать крестьянину определенную независимость. Однако насколько такая попытка близка к тому, что можно было наблюдать в западных странах, нам и предстоит выяснить.
Основные этапы происходящей аграрной реформы в России и некоторые выводы из анализа ее состояния
Историю развития аграрных отношений в современной аграрно-правовой науке принято подразделять на несколько этапов1. Мы не будем вникать в суть разногласий: обоснованы те или иные представления об этапах развития аграрных отношений в России в целом или нет. Мы хотим здесь отметить, что начатые в Российской Федерации в 1990-е годы аграрные реформы, в свою очередь также можно подразделить на несколько этапов. Причем речь идет не о тех этапах проведения земельной реформы, о которых говорится в Федеральном законе «О земельной реформе», а об этапах аграрной реформы в целом, включая преобразования не только в области земельных, но и других аграрных общественных отношений.
По нашему мнению, с 1990 года к началу нового столетия и тысячелетия проводимая в России аграрная реформа прошла два этапа, и мы сегодня находимся на третьем этапе.
Первый этап начался в 1990 году и продолжался вплоть до принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 года и издания указа Президента РФ от 24 декабря 1993 года «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации».
Второй этап ознаменовался принятием 12 декабря 1993 года Конституции РФ и Гражданского Кодекса Российской Федерации в 1994 году.
Первый этап аграрной реформы характеризовался тем, что общая картина раздела земельных угодий колхозов, совхозов и подсобных сельских хозяйств и их правовой статус был предусмотрен в самых первых российских земельных законах 1990 года: «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 года1 и «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 года2. В этих законах правовой статус земельной доли определялся по разному и зачастую входил в противоречие друг с другом.
Так, например, в законе РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 года предусматривался раздел земельных угодий колхозов, совхозов и подсобных хозяйств на паи (доли) по одному из указанных вариантов между постоянными членами коллектива и возможность создания ими на земельных участках соответствующих их долям крестьянских хозяйств.
Размер земельного участка для организации крестьянского хозяйства, определяемый паем или стоимостью акций, предоставлялся в собственность выходящим из сельскохозяйственных предприятий бесплатно, а его увеличение могло быть произведено за счет аренды или покупки земли. Такие работники при организации крестьянского хозяйства на своей земельной доле в натуре имели право и на часть производственных фондов, соответствующих своему паю в их стоимости.
Владелец земельной доли (пая) получал право передачи его по наследству, а при выходе на пенсию - другим членам хозяйства. Она могла учитываться при распределении части прибыли (ст. 5, 8 закона в редакции от 22 ноября 1990 года.)
Однако совершенно иной принцип определения земельной доли закрепил закон РСФСР «О земельной реформе», принятый 23 ноября 1990 года. В его формулировке она устанавливалась уже как средняя, сложившаяся в пределах всего административного района в расчете на одного работающего в сельском хозяйстве (ст. 8). Такой подход до неопределенности расширил субъектный состав тех, кто имел право на земельную долю, поскольку совершенно непонятно, кто попадал в число лиц, работающих в сельском хозяйстве. В дальнейшем в законодательстве состав продолжал меняться.
Аграрные законы 1990 года имели недостатки и связанные с этими недостатками нарушения при переделе земли. Однако определение земельной доли и выделение ее в натуре при выходе из колхозов и совхозов осуществлялось в добровольном порядке, без принуждения, при свободном волеизъявлении их работников, пожелавших самостоятельно вести крестьянское хозяйство.
Последующий указ Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» от 27 декабря 1991 года1 несколько ужесточил процедуру проведения аграрно-земельных преобразований. Этот указ Президента РФ отличается отступлением от принципов добровольности крестьян в процессе выдела их с земельными долями. Эти отступления были связаны с обязательной приватизацией земли колхозов, совхозов, других сельскохозяйственных предприятий и со срочной их реорганизацией, что оказало влияние и на правовой режим земельной доли.
Районным органам исполнительной власти предписывалось установить совместно с комитетами по земельным ресурсам и землеустройству средние районные нормы бесплатной передачи земли в собственность граждан с учетом качества земли (п. 4). В то же время механизм определения качества не был предусмотрен, отсюда возникали большие трудности на практике. В соответствии с этим указом руководители хозяйств обязаны были в течение одного месяца со дня подачи работником заявления о желании создать крестьянское хозяйство выделить работнику и членам его семьи земельные доли в натуре. Выделенный земельный участок должен был оформляться местной администрацией в соответствии с действующим законодательством. Одновременно с земельной долей выделялся и имущественный пай (п.8).
Новым, непонятным и, на наш взгляд, необоснованным в указе Президента РФ являлось и то, что земельные доли должны были выделяться не только работникам сельскохозяйственных предприятий, но и членам их семей (без каких-либо условий, независимо от того, являлись ли они работниками данных предприятий или просто работниками сельского хозяйства, как того требовали законы РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и «О земельной реформе».
Что касается правомочий лиц, выходящих из колхозов и совхозов, то они получили право на обмен земельных и имущественных паев, а так же сдачу в аренду (п.9), а земельные участки, полученные в счет долей для крестьянского хозяйства, передавать банкам в залог под кредит (п. 10). Значительно расширены права всех индивидуальных собственников земельных участков, в том числе и полученных в счет земельных долей в рыночной сфере.
С 1 января 1992 года гражданам, владеющим земельными участками на праве собственности, было разрешено продавать их другим гражданам и оформлять сделки только в местной администрации: при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет); при получении земли в порядке наследования; при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободных землях фонда перераспределения; при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе (п. 12).
