Введение к работе
Актуальность темы исследования. Принятия Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» ознаменовало начало нового этапа в развитии российской правоохранительной системы, в результате которого частные сыскные и охранные организации приобрели статус самостоятельных субъектов предпринимательской деятельности, призванных обеспечить комплекс именно дополнительных по отношению к государственным мер, направленных на защиту законных прав и интересов физических и юридических лиц, выполняемых на основе договорных отношений в виде оказания услуг, установленных федеральным законодательством.
По своей природе, частная охранная деятельность имеет свои особенности. Во-первых, она осуществляется в целях защиты прав и интересов отдельных граждан и юридических лиц, что определяет ее правоохранительную направленность. Во-вторых, частная охранная деятельность определена как коммерческая деятельность, со всеми элементами, присущими для частного предпринимательства.
Охранную и детективную деятельность можно отнести к сфере, где функционально присутствует потенциальная опасность нарушения прав и свобод человека и гражданина. Переход от административно-командного метода управления экономическими процессами к рыночной экономике предопределил возникновение в современной России отдельного сектора экономики, связанного с осуществлением охранных мероприятий частноправового характера. Данный сектор экономики представлен негосударственными структурами безопасности, действующими на основании Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
Одной из самых важных особенностей оказания охранных услуг является возможность использования работниками негосударственных структур безопасности огнестрельного оружия (предметов ограниченных в обороте), а также специальных средств. Наличие механизмов легального оборота оружия в частных охранных предприятиях значительно повышает их силовой ресурс и особый статус по сравнению с остальными субъектами предпринимательской деятельности; а при использовании служебного оружия частным охранником в ходе исполнения обязанностей на охраняемом объекте его возможности фактически приравниваются к статусу работников и сотрудников государственных силовых структур. Все вышеизложенное обосновывает необходимость предъявления особых требований к нормативно-правовому регулированию указанного вида деятельности.
Негосударственная правоохранительная деятельность, осуществляемая негосударственными (частными) охранными структурами, отличается от государственной тем, что: является предпринимательской, осуществляется на договорной основе и рассчитана на получение прибыли; представляет собой сумму договорных отношений, где четко определяются пределы, время возникновения и прекращения этих отношений; охранные услуги оказываются только клиентам и ограничены рамками договора, в котором должны быть указаны не только содержание и объем оказываемых услуг, но и ориентировочные суммы денежных расходов и гонорара за их оказание; полномочия государственных правоохранительных отсутствуют; носит в основном превентивный характер и ее компетенция заканчивается (переходит к государственным правоохранительным органам) в случае совершения преступных действий в отношении клиента. Тем не менее, большинство исследователей включают негосударственные (частные) охранные формирования в систему субъектов негосударственной правоохранительной деятельности.
Актуальность темы диссертационного исследования вызвана также тем, что несмотря на более чем пятнадцатилетнее действие Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» частная сыскная деятельность в России пока еще не получила должного развития и не востребована в полной мере вследствие правовой неурегулированности, а также по некоторым другим экономическим и социальным причинам. И это несмотря на то что ее необходимость и полезность как для государства, так и для юридических лиц и граждан не вызывает сомнения.
Являясь частной, коммерческой, охранная и детективная деятельность успешно сочетает частные и публичные интересы, потому что нацелена не только на извлечение прибыли, но и на создание безопасных условий развития российского бизнеса, защиту прав и законных интересов граждан, оказание содействия правоохранительным и иным государственным органам в решении стоящих перед ними задач. В связи с этим возникает актуальная потребность исследования организационно-правового обеспечения частной детективной (сыскной) и охранной деятельности в Российской Федерации, выявления правовых основ взаимодействия частных детективных и охранных структур с иными правоохранительными органами.
Степень научной разработанности проблемы. Рост числа научных публикаций (монографий, книг и статей в специализированных юридических изданиях) за последнее десятилетие однозначно свидетельствует о неподдельном интересе исследователей и ученых к проблеме определения организационно-правовых основ частной детективной (сыскной) и охранной деятельности в России.
Правовым основам государственного регулирования частной детективной и охранной деятельности посвящены труды А.В. Агутина, М. Александрова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Д.И. Беднякова, Н.И. Буденко, Н.Н. Гусева, К.Ф. Гуценко, Ю.А. Дмитриева, О.А. Евлановой, Т.Э. Зульфургарзаде, П.В. Иванова, В.И. Козлова, А.В. Крысина, Т.Г. Матвеева, Ю.А. Тихомирова, В.Т. Томина, Н.Г. Хижнякова, Е.Б. Хохлова, Ю.М. Цимермана, М.А. Шапкина, В.В. Шестакова, А.Ю. Шумилова, В.Е. Эминова и др.
Отдельные организационно-методические вопросы осуществления частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации и за рубежом освещались в работах В.А. Андреева, Г.В. Дашкова, О.А. Евлановой, Ю.И. Ефанова, Г.Л. Знаменова, Д.С. Игнатова, М.А. Ковалева, А.В. Крысина, С.П. Маврина, В.К. Мамутова, А.С. Прудникова, Н.А. Петухова, Ф.С. Разаренова, Л.М. Розина, М.Ф. Савелия, А.А. Савостина, Л.К. Савюк, В.Т. Томина, А.Г. Шаваева, В.И. Ярочкина и др.
В опубликованных работах были сформулированы заслуживающие внимания теоретические и практические рекомендации по совершенствованию частной детективной и охранной деятельности. Однако некоторые актуальные вопросы остались без должного внимания, и требуют соответствующего рассмотрения и оценки в научных исследованиях.
На уровне диссертационных исследований проблемы определения организационно-правовых основ частной детективной (сыскной) и охранной деятельности в России нашли свое отражение в работах А.А. Агутина, А.П. Аксенова, Е.Н. Арестовой, А.В. Бровкина, Д.К. Брагер, В.Б. Белорусова, Ю.И. Ефанова, П.Г. Иванова, А.А. Качалова, С.Л. Коршунова, В.И. Козлова, Т.Г. Матвеева, В.И. Садчикова, О.В. Солнышковой и др.
Однако практически никто из перечисленных выше исследователей не рассматривал основы и особенности механизма организационно-правового регулирования частной детективной (сыскной) и охранной деятельности в России, уделяя внимание организационным вопросам и тактике действий детективов и охранников при осуществлении сыскной и охранной деятельности.
Целью исследования является определение организационно-правовых основ частной детективной (сыскной) и охранной деятельности в Российской Федерации, а также выявление проблем совершенствования организационно-правового обеспечения частной детективной и охранной деятельности и пути их решения.
Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:
- исследование правовой природы, содержания и видов частной детективной и охранной деятельности;
- выявление роли и значения частной детективной (сыскной) и охранной деятельности в системе правоохранительной деятельности;
- изучение системы нормативно-правового регулирования основ частной детективной (сыскной) и охранной деятельности в России;
- выявление и анализ организационно-правового механизма обеспечения частной детективной и охранной деятельности;
- изучение организационно-правового обеспечения частной детективной
(сыскной) и охранной деятельности и форм реализации полномочий частного детектива и частного охранника;
- исследование правовых основ взаимодействия частных детективных и охранных структур с иными правоохранительными органами;
- выявление проблем совершенствования организационно-правового обеспечения частной детективной и охранной деятельности в России и путей их решения.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере определения организационно-правового механизма обеспечения частной детективной (сыскной) и охранной деятельности в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы законодательства о системе правоохранительных органов и правоохранительной деятельности, с помощью которых исследуются организационно-правовые основы частной детективной (сыскной) и охранной деятельности в России.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический, историко-юридический, аксиоматический, метод сравнительного правоведения, анализа документов и т.д. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило изучить организационно-правовые основы частной детективной (сыскной) и охранной деятельности в России.
Эмпирическую базу исследования составили:
1. Анкетирование 87 сотрудников (в звании «майор» и выше) подразделений милиции ГУВД г. Москвы и Московской области на тему «Деятельность сотрудников правоохранительных органов и частных охранно-сыскных структур – во имя единой цели защиты законных прав и интересов граждан», результатом которого стало выявление правовой природы, определение содержания и видов частной детективной (сыскной) и охранной деятельности (январь-февраль 2006 г.).
2. Исследование в виде опроса 85 сотрудников, работающих в 12 охранно-сыскных структурах г. Москвы и г. Санкт-Петербурга на тему «Частная детективная и охранная деятельность в системе правоохранительной деятельности», результатом которого стало выявление места и роли частных детективов и охранников, а также охранно-сыскных структур в системе правоохранительных органов современной России (октябрь-ноябрь 2006 г.).
3. Исследование в виде Интернет-анкетирования 102 штатных сотрудников УВД Республики Башкортостан, Республики Северная Осетия – Алания, Костромской, Новгородской, Саратовской и Тульской областей на тему «Особенности нормативно-правового регулирования деятельности частных детективов и охранников», выявившего проблемы законодательного обеспечения деятельности частных охранно-сыскных структур в России (март-апрель 2007 г.).
4. Изучение нормативных, рабочих и архивных материалов УЛРР ГУООП СОБ МВД России в области организационно-правового обеспечения органов внутренних дел Российской Федерации и частных детективных (сыскных) и охранных структур в правоохранительной системе России за 2000-2007 гг., а также участие в разработке и последующей аналитической оценке проекта Федерального закона «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности в Российской Федерации» (ноябрь-декабрь 2007 г.).
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых научных исследований, посвященных изучению организационно-правовых основ частной детективной (сыскной) и охранной деятельности в Российской Федерации.
В диссертации определена правовая природа, содержание и виды частной детективной (сыскной) и охранной деятельности, ее место и роль в системе правоохранительной деятельности, а также особенности реализации организационно-правового механизма обеспечения частной детективной и охранной деятельности в России.
Анализ современной системы и структуры правоохранительной деятельности, а также основных положений теории общего правового статуса субъектов предпринимательской деятельности, социально-экономических и правовых особенностей исследуемой категории частных детективов и охранников позволил обосновать и сформулировать понятие частной детективной (сыскной) и охранной деятельности, а также место и роль этой деятельности в системе правоохранительной деятельности. С учетом этого диссертантом раскрываются особенности нормативно-правового и организационно-методического регулирования частной детективной и охранной деятельности, особенности правового статуса частного детектива и частного охранника.
Диссертантом обоснована необходимость комплексной переработки действующего ныне Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» путем оформления содержащихся в нем правовых положений в качестве двух самостоятельных федеральных законов «О частной детективной деятельности в Российской Федерации» и «Частной охранной деятельности в Российской Федерации». Принятие двух самостоятельных федеральных законов обусловлено прямым указанием в ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» на то, что частная детективная и охранная деятельность представляют собой два отдельных, самостоятельных вида деятельности, каждый из которых требует своего законодательного регулирования.
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и практические предложения:
1. Вывод о том, что под частной детективной и охранной деятельностью следует понимать негосударственную правоохранительную деятельность, осуществляемую специализированными негосударственными организациями на основе выдаваемой федеральным органом государственной власти лицензии, посредством оказания сыскных и охранных услуг, направленных на обеспечение, реализацию и защиту имущественных и неимущественных прав и законных интересов физических и юридических лиц при помощи специальных методов и средств на возмездной (платной) основе.
2. Вывод о двойственной правовой природе частной детективной (сыскной) и охранной деятельности, которая, с одной стороны, является особой категорией предпринимательской (негосударственной) деятельности, возникшей в связи с потребностью на рынке частных услуг безопасности в условиях развития социально-экономических и товарно-денежных отношений в стране, с другой стороны, - содержанием частной детективной и охранной деятельности является предоставление особой совокупности услуг, которые носят правоохранительный характер и осуществляются при помощи особых способов и средств предприятиями, имеющими специальное разрешение органов внутренних дел.
3. Вывод о том, что все виды частной детективной и охранной деятельности условно можно классифицировать по четырем направлениям сыска и охраны:
А) информационно-аналитическая деятельность:
- сбор сведений по гражданским делам на договорной основе с участниками процесса;
- изучение рынка, сбор информации для деловых переговоров, выявление некредитоспособных или ненадежных деловых партнеров;
- установление обстоятельств недобросовестной конкуренции, а также разглашения сведений, составляющих коммерческую тайну;
- выяснение биографических и других характеризующих личность данных об отдельных гражданах;
Б) поисково-розыскная деятельность:
- поиск без вести пропавших граждан;
- поиск утраченного гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями имущества;
В) охранная деятельность:
- обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий;
- охрана имущества, находящегося в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении;
- проектирование, монтаж и эксплуатационное обслуживание средств охранно-пожарной сигнализации;
Г) консультационная деятельность: консультирование, информирование и подготовка рекомендаций клиентам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств и др.
4. Заключение о том, что систему нормативно-правового регулирования частной детективной и охранной деятельности в России условно следует классифицировать на четыре уровня:
1 уровень (федеральное законодательство): Конституция РФ 1993 г., Закон РФ 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»; Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»; Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях и др.;
2 уровень (подзаконные нормативные правовые акты высших органов государственной власти РФ): например, указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации»; постановление Правительства от 14 августа 2002 г. № 600 «Об утверждении Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности и Положения о лицензировании негосударственной (частной) сыскной деятельности» и др.;
3 уровень (локальные нормативные акты федеральных министерств, служб и агентств): например, приказ МВД России от 19 июня 2006 г. № 447 «Об утверждении инструкции об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации»; приказ УВД МО от 9 сентября 2005 г. № 419 «О создании Комиссии по периодическим проверкам частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств»;
4 уровень (локальные акты частных охранных и детективных структур): уставы, положения, внутренние инструкции частных охранных и детективных предприятий.
5. Вывод о том, что под организационно-правовым обеспечением частной детективной (сыскной) деятельности в Российской Федерации следует понимать закрепленную в нормативных правовых актах систему мероприятий материально-технического, кадрового, правового, финансового, информационного, методического и иного, связанного с:
- порядком и условиями заключения, исполнения и расторжения возмездного договора на получение детективных (сыскных) услуг;
- порядком обеспечения деятельности частных детективных (сыскных) организаций и частных детективов, направленных на создание всесторонних условий для независимого и полного осуществления частного сыска в России.
6. Заключение о том, что под организационно-правовым обеспечением частной охранной деятельности следует понимать закрепленную в нормативных правовых актах систему средств, способов, условий и мер, с помощью которых частное охранное предприятие как специальный субъект частной охранной деятельности, обладающий специальной правоспособностью, осуществляет комплекс услуг в виде вооруженной охраны имущества, а также использования технических и иных средств, не причиняющих вреда жизни и здоровью граждан и окружающей среде, средств оперативной радио- и телефонной связи.
7. Вывод о том, что взаимодействие частных детективных (сыскных) и охранных структур с иными правоохранительными органами осуществляется по следующим основным направлениям, классифицированным на четыре категории:
первая категория (правовое сотрудничество):
- в сфере выдачи частным детективным и охранным организациям лицензий и разрешений на получение во временное пользование огнестрельного и газового оружия;
- в сфере использования детективными и охранными организациями специальных средств, виды, порядок приобретения, учета, хранения и ношения которых устанавливаются Правительством РФ;
вторая категория (методическое и техническое сотрудничество):
- совместное использование видео- и аудиозаписи, кино- и фотосъемки, технических и иных средств, не причиняющих вреда жизни и здоровью граждан и окружающей среде, а также средств оперативной радио- и телефонной связи;
- право детективных и охранных организаций содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе на договорной основе;
третья категория (информационное партнерство):
- заключение между органами внутренних дел и частными детективными и охранными организациями договора о предоставлении информации и сведений;
- дача взаимных советов, рекомендаций и консультаций, а также оказание обоюдно полезного технического и силового содействия;
четвертая категория (оперативное взаимодействие и поддержка): проведение совместных оперативно-розыскных мероприятий, совместное наведение справок, изучение предметов и документов, внешний осмотр строений, помещений и других объектов, наблюдение для получения необходимой оперативной информации.
8. Вывод о необходимости комплексной переработки действующего Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» путем оформления содержащихся в нем правовых положений в качестве двух самостоятельных федеральных законов «О частной детективной деятельности в Российской Федерации» и «Частной охранной деятельности в Российской Федерации», регулирующих отдельно частную детективную (сыскную) и охранную деятельность в Российской Федерации. Принятие двух самостоятельных федеральных законов обусловлено, по крайней мере, двумя факторами: прямым указанием в ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» на то, что частная детективная и охранная деятельность представляют собой два отдельных, самостоятельных вида деятельности (на каждый их которых выдается специальная лицензия); различными видами услуг, оказываемых частными детективными (сыскными) и охранными структурами, закрепленными в ст. 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы, во-первых, освещают и переосмысливают понятие, содержание и виды частной детективной (сыскной) и охранной деятельности в России, ее место и роль в современной правоохранительной системе Российской Федерации, во-вторых, освещаются перспективы развития правого регулирования частной детективной и охранной деятельности, в-третьих, развивают и дополняют понятийный материал, на котором строится изучение дисциплин «Правоохранительное право Российской Федерации», «Правовые основы частной детективной и охранной деятельности в России».
Предложения автора по комплексной переработке Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» путем оформления содержащихся в нем правовых положений в качестве двух самостоятельных федеральных законов «О частной детективной деятельности в Российской Федерации» и «Частной охранной деятельности в Российской Федерации» способствуют повышению эффективности осуществления данных видов деятельности, а также более четкому законодательному оформлению правового статуса и полномочий (прав и обязанностей) детективных (сыскных) и охранных структур в России.
Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения, касающиеся определения правовой природы, содержания и организационно-правового механизма обеспечения частной охранной и детективной деятельности, а также форм реализации полномочий частного детектива и частного охранника, и предложенные пути их эффективного решения могут способствовать повышению эффективности работы как органов внутренних дел России (в частности, МВД России), так и иных органов государственной власти Российской Федерации.
Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий, а также преподавании дисциплины «Правоохранительные органы Российской Федерации» и спецкурсов «Правовые основы частной детективной и охранной деятельности в России» и «Система органов внутренних дел России», служить основой для дальнейших научных исследований в этой области.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены и апробированы в трех научных публикациях автора; выступлениях на конференциях и семинарах: Всероссийской конференции «Практика и проблемы реализации законодательства об оружии, частной детективной и охранной деятельности» (г. Санкт-Петербург, 28-29 августа 2003 г.); научно-практической конференции «Бизнес и власть - конструктивный диалог» (г. Москва, 18 декабря 2003 г.); IX международном форуме «Технологии безопасности» (г. Москва, 3-6 февраля 2004 г.); Всероссийской конференции МВД России «Государственное регулирование оборота оружия, взрывчатых веществ, охранной деятельности: практика и перспективы развития» (г. Москва, 17-20 февраля 2004 г.); VIII международной конференции «Ассоциация Сибирских Детективов» (г. Тюмень, 5-8 декабря 2007 г.), всероссийской конференции «Индустрии безопасности России - 15 лет. Перспективы, тенденции, проблемы» (г. Москва, 15 марта 2007 г.).
Отдельные положения диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность диссертанта в должности частного охранника ООО «ЧОП «Моспродохрана»; апробированы в преподавании курса «Правоохранительные органы Российской Федерации» в Международной академии предпринимательства и Московском гуманитарном университете.
Структура и объем диссертации. Исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов. Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.
