Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования организационной культуры государственной службы 16
1.1. Понятие и содержание организационной культуры государственной службы в проблемном поле социологии управления 16
1.2. Теоретические подходы к изучению организационной культуры государственной службы 48
Глава 2. Управление организационной культурой государственной налоговой службы: опыт эмпирического исследования (на материале Республики Татарстан)
2.1. Организационная культура государственной службы как эффективный инструмент управленческого воздействия (по материалам социологических исследований) 83
2.2. Специфика организационной культуры государственной налоговой службы 114
Заключение 157
Список литературы 162
Приложения 188
- Понятие и содержание организационной культуры государственной службы в проблемном поле социологии управления
- Теоретические подходы к изучению организационной культуры государственной службы
- Организационная культура государственной службы как эффективный инструмент управленческого воздействия (по материалам социологических исследований)
- Специфика организационной культуры государственной налоговой службы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена кризисным состоянием отечественной государственной службы, очевидным проявлением которого является распространение таких негативных явлений, как взяточничество, коррупция, безразличное отношение к интересам . общества, государства и гражданина. В российском обществе наблюдается тенденция сращивания части государственных служащих с предпринимательскими структурами, нравственного перерождения кадров. Отрицательный в общественном сознании образ чиновника-бюрократа и казнокрада мешает привлечению на государственную службу высокопрофессиональных специалистов, качественному укреплению кадрового потенциала, усиливает отчуждение общества от государственной власти, снижает ее авторитет.
Государство как специальный механизм регулирования общественных отношений и охраны правопорядка реализует свою задачу управления обществом, прежде всего, посредством государственной службы. Государственная служба является связующим звеном между государством и обществом и представляет собой сферу профессиональной деятельности по защите прав и интересов граждан; форму проявления общественных связей и отношений; способ и средство приближения конституционного идеала государства к объективной реальности; не только политико-правовую, но и этическую систему властных отношений.
Реформирование государственно-политического устройства страны повышает значимость качественного развития государственной службы. Как показывает мировой опыт, успешная реализация программы реформирования государственной службы сопряжена с изменением ранее сложившейся организационной культуры государственной службы.
В современном российском обществе сложилось противоречие между необходимым уровнем организационной культуры государственной службы, с одной стороны, и его наличным (сегодняшним) состоянием - с другой,
разрешение которого позволит создать условия для повышения эффективности деятельности государственных органов и системы государственной службы. Таким образом, перспектива развития российского общества, государства во многом зависит от организационной культуры государственной службы. Это и вызывает необходимость ее исследования. Формирование сильной организационной культуры государственной службы является необходимым условием эффективного функционирования и развития данного социального института.
Изучение организационной культуры государственной службы становится сегодня перспективным направлением научной деятельности, в рамках которой решаются проблемы эффективного функционирования государственного аппарата. Государственная служба Российской Федерации призвана регулировать общественные процессы, обеспечивать целостность государства и реализацию интересов граждан.
Огромное значение в экономике России имеет государственная налоговая служба, которая выполняет важнейшую фискальную функцию. Она представляет собой хорошо организованную государственную структуру, выполняющую функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах. Хорошо отлаженная система налогообложения является гарантом стабильности и дальнейшего развития государства, его процветания.
Известно, что разнообразнейшие явления культуры изучаются многими отраслями знания - культурологией, искусствоведением, философией, историей, языкознанием, политологией, наконец, социологией. Социологический анализ организационной культуры государственной налоговой службы позволяет представить культуру как систему, состоящую из отдельных элементов, выявить эти элементы: ценности, нормы, предпочтения отдельных групп работников.
Степень научной разработанности проблемы. Использовавшаяся в работе литература может быть разделена на три группы.
Первая группа включает в себя труды, посвященные организационной культуре. Имеется значительный опыт исследований организации как культурного феномена в истории социально-философской мысли (П. Бергер, М. Вебер, Дж. Мид, Т. Парсонс, А. Петтигрю, Д. Сильверман, Т. Шибутани, А. Щюц1), структуры и процессов формирования организационной культуры в рамках социологии и менеджмента.
Среди отечественных ученых одними из первых обращают внимание на феномен организационной культуры О.С. Виханский и А. И. Наумов . Затем появляются работы, посвященные культуре производства (А. А. Погорадзе ), организационному порядку (А. И. Пригожий4), методам управления организационной культурой (В. Д. Козлов, Ю. В. Рождественский5), формированию организационной культуры (Т. А. Вашко, О. И. Карпухин, К.
A. Кравченко, Ю. М. Резник, В. А. Спивак, В. В. Томилов, А. Н. Чаплина, С.
B. Щербина и другие ). Однако следует подчеркнуть, что в большинстве
1 Вебер, М. Избранное: образ общества / М. Вебер. Пер. с нем. - М.: Юрист, 1994. - 704 с; Монсон, П. Современная западная социология: теории, традиции, перспективы / П. Монсон. Пер. со шв. - СПб.: Издательство «Нотабене», 1992.-445 с; Давыдов, Ю. Н. Новое и старое в теоретической социологии; Книга 1 / Под ред. Ю. И. Давыдова. М.: Институт социологии РАН, 1999. - 350 с; Очерки по истории теоретической социологии XX века. - М.: Общество «Знание», 1994. - 390 с; Парсонс, Т. Система координат и общая теория систем действия: культура, личность и место социальных систем /Т. Парсонс II Американская социологическая мысль: тексты. - М.: Изд-во МГУ, 1994. - С. 462 - 478; Щюц, А. Структура повседневного мышления / А. Щюц. Пер. с англ. Е. Д. Руткевич // Социологические исследования. - 1988. -№2.-С.129-137.
Виханский, О. С. Менеджмент: человек, стратегия, организация, процесс: 2-е изд. / О. С. Виханский, А. И. Наумов. - М.: Изд-во МГУ, 1995. - 416 с.
} Погорадзе, А. А. Культура производства: сущность и факторы развития / А. А. Погоразде. - Новосибирск: Наука. Сиб. отделение, 1990. - 208 с.
4 Пригожий, А. И. Деловая культура: сравнительный анализ / А. И. Пригожий // Социологические
исследования. 1995. -№9.-С. 74-80; Пригожий, А. И. Организационная культура и ее преобразование /А.
И. Пригожий // Общественные науки и современность. - 2003. - № 5. - С. 12 - 22; Пригожий, А. И.
Современная социология организации / А. И. Пригожий. - М.: Интерпакс, 1995. - 296 с; Пригожий, А. И.
Социологические аспекты управления / А. И, Пригожий. - М.: Знание, 1974. - 64 с; Пригожий, А. И.
Социология организаций / А. И. Пригожий. - М.: Наука, 1980; Пригожий, А. И. Цели организаций:
стереотипы и проблемы/А. И. Пригожий//Общественные науки и современность. -2001,-№2. -С. 5-19.
5 Козлов, В. Д. Управление организационной культурой / В. Д. Козлов. - М.: Издательство Академии
общественных наук, 1990. - 189 с; Рождественский, Ю. В. Введение в культурологию / Ю. В.
Рождественский. - М.: ЧсРО, 1996.-288 с.
6 Карпухин, О. И. Культура организации / О. И. Карпухин // Социально-политический журнал. - 1997. - № 2.
- С. 141 - 149; Резник, Ю. М. Сущность корпоративной культуры в современной организации / 10. М.
Резник, К. А. Кравченко // Управление персоналом. - 1998. - № 8. - С. 63 - 70; Спивак, В. А. Корпоративная
культура / В. А. Спивак. - СПб.: Издательство «Питер», 2001. - 352 с; Томилов, В. В. Культура
предпринимательства / В. В. Томилов. - СПб.: Изд-во «Питер», 2000. - 368 с; Томилов, В. В. Формирование
организационной культуры экономических систем / В. В. Томилов // Проблемы теории и практики
управления.- 1995. -№ 1.-С. 69-73; Чаплина, А. II. Культура организации / А. Н. Чаплина, Т. А. Вашко. -
Красноярск: Красноярский коммерческий институт, 1996. - 240 с; Шольц, К. Организационная культура:
между иллюзией и реальностью / К. Шольц // Проблемы теории и практики управления. - 1995. - № 3. — С.
б своем отечественные публикации носят описательный характер и опираются на исследования зарубежных специалистов.
Представляет интерес анализ проблем организационной культуры, осуществленный в трудах отечественных и зарубежных специалистов: И. Ансоффа, Б. Мильнера, Т. Питерса, Р. Уотермена, Г. Саймона, Д. Смитбурга, В. Томпсона, Э. Шейна и др.7.
Теоретической базой для проведения прикладных исследований по организационной культуре государственной службы служат сформированные за рубежом, под влиянием интереса к решению практических проблем управления, концепции организационной культуры8. Они заложили концептуальные основы рассмотрения организационной культуры как фактора обеспечения эффективности деятельности организации (Т. Дил, П. Друкер, А. Кеннеди, Р. Кидманн, Т. Питере, Р. Пэйскел, В. Сате,
23 - 34; Щербина, С. В, Организационная культура в западной традиции: природа, логика формирования и функции / С. В. Щербина // Социс. - 1996. - J6 7. - С. 47 - 55; Щербина, С. В. Организационная культура как фактор перехода к рыночной экономике / С. В. Щербина: Дис. ... канд. экон. наук: 22.00.08 Москва, 1999. -146 с.
7 Ансофф, И. Новая корпоративная стратегия / И. Ансофф. Пер. с англ. / Под ред. Ю. Н. Каптуревского. -СПб.: Питер, 1999. - 416 с; Мильнер, Б. 3. Теория организации: 3-е изд. / Б, 3, Мильнер. - М.: ИНФРА-М, 2002. - 558 с; Питере, Т, В поисках эффективного управления: опыт лучших компаний / Т. Питере, Р. Уотермен. - М.: Прогресс, 1986. - 260 с; Саймон, Г. А. Менеджмент в организациях / Г. А. Саймон, Д. У-Смитбург, В. А. Томпсон. - М.: Экономика, 1995. — 335 с; Шейн, Э. X. Организационная культура и лидерство / Э. X. Шейн. Пер. с англ. под ред. В. А. Спивака. - СПб.: Питер, 2002. - 336 е.; Шибутани, Т. Социальная психология / Т. Шибутани. Пер. с англ. В. Б. Ольшанского. - Ростов н/Д.: изд-во «Феникс», 1998. - 544 с; Щюц, А. Формирование понятия и теории в общественных науках / А. Щюц / Американская социологическая мысль: Тексты / Под ред. В. И. Добренькова. - М.: Издание Международного Университета Бизнеса и Управления, 1996.-С. 526 -541; Щербина, В. В. Социальные теории организации: Словарь/В. В. Щербина. - М.: ИНФРА-М, 2000. - 264 с; Щербина, В. В. Социология организаций. Словарь-справочник / В. В. Щербина. - М.: Союз, 1996; Щербина, В. В. Социология организаций / В. В. Щербина // Социология труда / Под ред. Н. И. Дряхлова, А. И. Кравченко, В. В. Щербины. М, 1993; Щербина, В. В. Социология организаций / В. В. Щербина // Социс. 1998. № 8; Щербина, В, В. Средства социологической диагностики в системе управления / В. В. Щербина. - М.: Издательство МГУ, 1993; Barnard, Ch. I. Organisation and Management. Cambridge. 1948; Deal Т. E./Kennedy A. A. "Corporate Culture. The Rites and Rituals of Corporate Life" Reading, MA: Addison-Wesley, 1982; Hofsted, G. Cultures and Organizations. Harper Collins Publishers. 1991; Hofsted, G. Cultural Constraints in Management Theories II Academy of Management Executive. 1993. 7 (1); Pettigrew, A. M. On Studying Organizational Cultures II Administrative Science Quarterly. 1979. Vol. 24; Robbins, S. P. Organization Theory. Structure, Design and Applications. Englewood Cliffs. 1990; Schein, E. H. Organizational Psychology. N. Y. 1972; Schein, E. H. Organizational Culture II American Psychologist. 1990. № 45; Schein, E. H. Organizational Culture and Leadership. 2"nd ed. San Francisco. 1992; Silverman, D. The Theory of Organizations. N. Y. 1970.
5 Оучи, У. Г. Методы организации производства: Theory «Z»: Японский и американский подходы / У. Г. Оучи /Сокр. пер. с англ.; научная ред. Б. 3. Мильнера и И. С. Олейника. - М.: Экономика, 1984,- 184 с.
Р. Уотермен, Э. Этос ), а также как фактора адаптации организации к внешней среде (Э. Шейн10).
Во вторую группу объединяются работы, посвященные государственной службе.
В трудах Г. В. Атаманчука, Г. П. Зинченко, В. Г. Игнатова, Е. В. Охотского, А. И. Турчинова11 раскрыты природа, сущность и функционирование государственной службы как социального института. Необходимо выделить труды В. Э. Бойкова, В. А. Мальцева12, в которых раскрыта характеристика государственных служащих как особой социально-профессиональной группы и их роль в управлении общественными процессами.
Третью группу составили труды, посвященные организационной культуре государственной службы.
Изучение организационной культуры государственной службы за рубежом активизировалось в 1990-х годах. Это было вызвано изменением общественных ожиданий, обращенных к аппарату управления, а также переосмыслением организационных основ государственной службы . В частности, А. Лоутон и Э. Роуз подчеркивают, что в культуре государственных организаций наблюдаются консервация устаревших ценностей и норм служебной деятельности, отставание от новых идей и
9 Дил, Т. Корпоративные культуры / Т. Дил, Л. Кеннеди. - Addison-Wesley, 1982; Питере, Т. В поисках
эффективного управления: опыт лучших компаний / Т. Питере, Р. Уотермен. - М.: Прогресс, 1986. - 260 с;
Рюттингер, Р. Культура предпринимательства / Р, Рюттингер. Пер. с нем. - М.: Экономика, 1992. - 337 с;
Pascale, R. Т., Athos, A. G. The art of Japanese management / Application for American executives. - N. Y.:
Simona Fshuster, 1981.-221 p.
10 Шейн, Э. X. Организационная культура и лидерство / Э. X. Шейн. Пер. с англ. под ред. В. Л. Спивака. -
СПб.: Питер, 2002.-336 с.
11 Атаманчук, Г. В. Правление образуется из духа и совести народа / Г. В. Атаманчук // Государственная
служба. - 1998. - № 1-2. - С. 83 - 90; Зинченко, Г. П. Социология государственной и муниципальной службы
/ Г. П. Зинченко // Социс. - 1996. - № 6; Охотский, Е. В. Государственная служба как консолидирующий
фактор социального развития/Е. В. Охотский//Научные доклады. Выпуск 1. -М.: Изд-воРАГС, 1999.- С.
13 - 30; Охотский, Е. В. Нравственность и власть / Е. В. Охотский // Власть. - 1998. - № 5.
12 Бойков, В. Э. Коллективное сознание чиновников/В. Э. Бойков // Государственная служба. - 1999, -№ 1
(3). - С. 139 - 142; Бойков, В. Э. Политические ценности и гражданские позиции россиян / В. Э. Бойков //
Ежегодник - 98: Государственная служба России. - М.: Изд-во РАГС, 1999. - С, 122 - 133; Мальцев, В, А.
Госслужащий современного типа/В. А. Мальцев. -М.-Н. Новгород: Волго-Вятская АГС, 1995.- 185 с.
13 Госслужба. Кадры на рубеже веков. Зарубежный опыт. № 3. - М.: Издательство РАГС, 1998. - С. 34 - 64;
Госслужба: тенденции развития (зарубежный опыт). - М.: Издательство РАГС, 1997. - С. 29.
s опыта коммерческих структур14. Д. Осборн, П. Пластрик и другие специалисты рассматривают развитие организационной культуры как один из механизмов реформирования системы государственной службы и приведения государственных структур в соответствие с новыми условиями жизнедеятельности общества 5.
В это же время В. Э. Бойковым, В. М. Соколовым и другими специалистами проводятся исследования в России, которые затрагивают те или иные аспекты организационной культуры государственной службы .
В центре внимания ученых Республики Татарстан также находятся проблемы государственной службы, государственного управления, организационной культуры. Это работы Л. А. Бургановой, А. Н. Ершова, К. С. Идиатуллиной, Л. С. Леонтьевой17.
В целом, позитивно оценивая вклад российских и зарубежных ученых в изучение организационной культуры государственной службы, необходимо отметить недостаточность изученности данной проблемы. Преобладают работы, посвященные организационной культуре коммерческих организаций. Имеющиеся на сегодняшний день многочисленные исследования организационной культуры, как правило, касаются организаций сферы финансов, торговли и производства. Вместе с тем исследований, посвященных организационной культуре, сложившейся в российских
Лоутон, А. Организация и управление в государственных учреждениях / Л. Лоутон, Э. Роуз. - М.: Изд-во УПИРРАУ,1993.-218с.
15 Госслужба. Кадры на рубеже веков. Зарубежный опыт. № 3. - М.: Издательство РАГС, 1998. - 123 с;
Госслужба: тенденции развития (зарубежный опыт). - М.: Издательство РАГС, 1997. - 215 с; Осборн, Д.
Управление без бюрократов; пять стратегий обновления государства / Д. Осборн, П. Пластрик. Пер. с англ,
Л. И. Лопатникова. -М.: ОАО Издательская группа «Прогресс», 2001.-536 с
16 Ежегодник - 96: Государственная служба России: Научные труды РАГС (1996 г.) / Под общ. ред. акад. А.
М. Емельянова. - М.: Изд-во РАГС, 1997. - 224 с; Ежегодник - 97: Государственная служба России:
Научные труды РАГС (1997 г.) - М.: Изд-во РАГС, 1998. - 278 с; Социология власти: Информационно-
аналитический бюллетень № 4-5/1997: Мониторинг кадров государственной службы. - М.: Изд-во РАГС,
1998-186 с.
п Бурганова, Л. А. Теория управления / Л. А. Бурганова. - М.: ИНФРА-М, 2005. - 138 с; Бургашва, Л. А. Социология управления / Л. А. Бурганова. - Казан, гос. технол. ун-т. - Казань, 2006. - 246 с; Ершов, А. Н. Критерии оценки профессиональных и личностных качеств госслужащего / Л. Н. Ершов, Л. С. Леонтьева. -Казань: Республик. Центр переподготовки и повыш. квалификации госслужащих, 2000. - 38 с; Идиатуллина, К. С. Реформирование государственного управления и стабильность в обществе / К, С. Идиатуллина. -Регионы России: управление социально-экономическими процессами и безопасность: Сборник научных статей и сообщений / Составители и ответственные редакторы Л. А. Бурганова и Р. С. Цейтлин. - В 2 ч. - Ч. 1; - Казань: Изд-во Института истории АН PT, 2007. -С. 207 - 211.
организациях, с привлечением конкретных эмпирических данных явно недостаточно. Особенно интересно, на наш взгляд, изучение организационной культуры государственной службы, в частности государственной налоговой службы, играющей огромную роль в экономике России.
Оценивая степень разработанности проблемы, необходимо отметить, что теоретико-методологическая база исследования организационной культуры государственной службы находится пока на этапе формирования. Что же касается организационной культуры государственной налоговой службы, то она до сих пор не стала предметом специального социологического исследования. Внимание к этому предмету в нашей стране, прежде всего, обусловлено необходимостью повышения эффективности государственной службы, то есть потребностями практики. Она же требует адекватности понятийного аппарата сложившимся условиям жизнедеятельности общества и функционирования государственной службы.
Существует также и другая проблема, заключающаяся в том, что теоретические и прикладные исследования в большинстве своем касаются организационной культуры государственной службы в целом и не учитывают специфики организационно-культурных аспектов деятельности региональных государственных органов и служащих, которые становятся активными субъектами управления.
Целью диссертации является выявление содержания и специфики организационной культуры государственной налоговой службы.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
определить эвристический потенциал существующих социологических подходов к анализу организационной культуры государственной службы;
выявить содержание организационной культуры государственной налоговой службы;
-выявить специфику и структурные элементы организационной культуры государственной налоговой службы;
определить возможности организационной культуры государственной налоговой службы как эффективного инструмента управленческого воздействия;
разработать методический инструментарий социологического изучения содержания организационной культуры государственной налоговой службы (на материале Республики Татарстан);
разработать корреляционную модель организационной культуры государственной налоговой службы.
Объектом диссертационного исследования является государственная налоговая служба.
Предметом исследования выступает организационная культура государственной налоговой службы Республики Татарстан.
Объектом эмпирического исследования выступают государственные служащие налоговой службы Республики Татарстан.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют позитивистская парадигма, которая позволила рассмотреть организационную культуру государственной налоговой службы как существующую объективно, подвергающуюся эмпирическому измерению и моделированию; общенаучные методы - системный, комплексный, компаративный, логический анализ.
Системный подход ориентировал на рассмотрение организационной культуры государственной налоговой службы как системного явления. Необходимость использования комплексного подхода обусловлена тем, что изучение организационной культуры государственной налоговой службы потребовало обращения к идеям и приемам исследований таких наук, как социология, психология, менеджмент, управление персоналом, экономика, экономический анализ.
В работе был использован структурно-функциональный подход (Т. Парсонс, Р. Мертон), обеспечивший рассмотрение организационной культуры государственной налоговой службы, во-первых, как системы, состоящей из определенных элементов, а, во-вторых, с точки зрения функций, которые она выполняет в организации. Рационально-прагматический подход позволил, во-первых, рассмотреть организационную культуру государственной налоговой службы как атрибут организации, а, во-вторых, утверждать, что ею можно управлять, ее можно измерять и изменять.
Автор опирался:
на рационально-прагматические положения о природе, функции и источнике возникновения организационной культуры Э. Шейна;
на рационалистические концепции организационных изменений И. Ансоффа, Дж. Барни, У. Бенниса, позволившие представить формирование новой организационной культуры как сознательный и управляемый процесс;
на положения С. Дейвиса, К. Камерона, Р. Куинна, Р. Килманна, согласно которым количественный подход к изучению организационной культуры государственной налоговой службы, когда исследователь пользуется вопросниками и/или проводит собеседования для оценки конкретных проявлений культуры, имеет законную силу;
- на двухфакторную модель Ф. Херцберга, который выделил
гигиенические факторы, связанные с окружающей средой, в которой
осуществляется работа, и мотивирующие факторы, связанные с характером и
сущностью работы;
на теорию Л. Ю. Карася, позволившую рассмотреть организационную культуру государственной налоговой службы как характеристику организации;
на теории Н. А. Мисниковой, В. В. Шуваевой, с помощью которых выявлена специфика организационной культуры государственной службы.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, законодательные акты и программные
документы федеральных органов власти и Федеральной Налоговой Службы РФ по РТ, такие, как федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другие нормативные документы, регламентирующие организацию государственной службы Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования организационной культуры государственной службы составляют социологическое исследование организационной культуры государственной налоговой службы Республики Татарстан, проведенное автором; данные социологических исследований российских и зарубежных ученых. Это исследования Информационно-социологического центра РАГС, научно-исследовательской организации «Гуманитарный фонд», Центра исследований предпринимателей Китая, Н. А. Мисниковой, В. В. Шуваевой и др.
Автором была разработана программа и инструментарий конкретно-
социологического исследования «Организационная культура
государственной налоговой службы РТ».
Генеральная совокупность составила 2027 человек. Объем выборки составил 304 человека, что позволяет считать результаты репрезентативными.
Анкетирование было проведено в марте-июне 2006 года среди работников:
Управления Федеральной налоговой службы России по РТ (г. Казань);
межрайонной инспекции ФНС России № 2 по РТ (Тукаевский район РТ);
межрайонной инспекции ФНС России № 7 по РТ (г. Буинск);
- межрайонной инспекции ФНС России № 15 по РТ (г. Азнакаево).
Обработка данных и построение корреляционной модели проводилась
стандартными процедурами программы MS Excel пакета MS OFFICE ХР, а
так же программой «Fuzzy Set», разработанной и апробированной в ряде гуманитарных исследованиях сотрудниками кафедры информационных технологий управления Академии государственного и муниципального управления при Президенте РТ.
Научная новизна диссертационного исследования. Данная работа представляет собой первое социологическое исследование, посвященное изучению специфики организационной культуры государственной налоговой службы, новизна которого заключается в следующем:
сформулировано авторское определение понятия «организационная культура государственной службы» в теоретических рамках рационально-прагматического подхода;
обоснована эвристическая ценность использования в анализе проблемы управления организационной культурой идей и положений рационально-прагматического подхода;
-выявлены проблемы, специфика и структурные элементы организационной культуры государственной налоговой службы;
-разработана методика исследования организационной культуры государственной налоговой службы (на материале Республики Татарстан);
разработана корреляционная модель организационной культуры государственной налоговой службы;
предложены научно-практические рекомендации по улучшению организационной культуры государственной налоговой службы.
Положения, выносимые на защиту:
1. С точки зрения рационально-прагматического подхода организационная культура государственной налоговой службы рассматривается как эффективный инструмент управленческого воздействия. Управление организационной культурой представляет собой процесс выдвижения целей организации, формирования соответствующих этим целям поведенческих установок и социальных практик работников.
Применение атрибутивного подхода позволило интерпретировать организационную культуру государственной налоговой службы как наиболее стабильно и продолжительное время существующую качественную характеристику государственного органа как совокупности идей, корпоративных ценностей и норм поведения, ведущих к его органической целостности.
Специфика государственной налоговой службы заключается в том, что она является закрытой бюрократической организацией, действующей строго по уставу. Элементами ее организационной культуры являются нормы и ценности, удовлетворенность трудом, социально-психологический климат, мотивация, лояльность, которые могут быть объектом рационального управленческого воздействия.
Основные проблемы функционирования государственной службы в том, что они носят поведенческий характер, заключаются в недостаточной выраженности рационального целеполагания, в низком уровне технологической дисциплины в государственной службе, в недостаточной инициативности государственных служащих, в несовершенстве их мотивации, в несовершенстве кадровой политики, в отсутствии рациональной системы планирования карьерного роста госслужащих.
В налоговой службе наличествует строго иерархическая, вертикальная структура, поэтому ее организационная культура более формальна и консервативна, нежели в организациях с горизонтальной структурой управления.
Организационная культура характеризуется низким уровнем инновационности, творчества. Препятствием к высокому уровню инновационности организационной культуры государственной налоговой службы служит бюрократизированная структура госслужбы.
6. Модель, разработанная на основе корреляционного анализа
социологических данных, позволяет выделить системообразующие факторы
организационной культуры государственной налоговой службы. Ими являются нормы, ценности и удовлетворенность трудом.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что материалы диссертации могут послужить теоретической и методической базой дальнейших научных разработок, в частности, межрегиональных сравнительных социологических исследований организационной культуры государственной службы.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что научные результаты, выводы и рекомендации проведенного исследования могут быть использованы официальными органами кадровых служб.
Диссертация представляет интерес не только для практиков государственного управления, но и для научных и педагогических работников при подготовке и чтении дисциплин: «Государственная служба и кадровая политика», «Социология управления», «Система государственного управления», «Управление персоналом», «Организационное поведение», «Организационная культура», соответствующих спецкурсов.
Апробация работы. Основные положения диссертации и результаты исследования были обсуждены на заседании кафедры государственного, муниципального управления и социологии Казанского государственного технологического университета, апробированы в выступлениях и докладах на 2-х международных, 2-х общероссийских и 11-й региональных научных и научно-практических конференциях (2005, 2006, 2007 гг.). По теме диссертации имеется 15 публикаций. Имеются 2 статьи, опубликованные в рецензируемых научных журналах: «Вестник Поволжской академии государственной службы» (г. Саратов) и «Вестник Тамбовского государственного университета (Серия: Гуманитарные науки)» (г. Тамбов).
Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Понятие и содержание организационной культуры государственной службы в проблемном поле социологии управления
Вопросы, связанные с культурой, весьма актуальны в социологии. Во-первых, социология не может не учитывать, что современное человечество переживает глубокую культурную трансформацию, полную противоречий. Во-вторых, культура - это важнейшая характеристика общества, человека; культурные феномены всеобъемлющи, напомним, что общество определяется как социокультурная система. Разнообразнейшие явления культуры изучаются многими отраслями знания - культурологией, искусствоведением, философией, историей, языкознанием, политологией, наконец, социологией.
Любой социальный процесс, социальное явление наполняются определенным культурным содержанием. Рассмотрение организаций как сообществ взаимодействующих индивидов, имеющих единообразное понимание своих целей, ценностей, норм и правил поведения, привело к появлению понятия организационной культуры.
В современном социогуманитарном знании сложились три дисциплинарные парадигмы рассмотрения организационной культуры - в рамках социологии, организационной психологии, в менеджменте . Каждый из этих подходов в целом характеризуется различными целями исследования - социология изучает организационную культуру в контексте описания ценностей и норм, регулирующих взаимодействие людей в социальных группах на основе консолидации их целей, в то время как менеджмент видит в ней эффективный механизм управления персоналом. С позиции психологии организационная культура рассматривается как условие психологической стабильности коллектива и предполагает определенный уровень развития межличностных отношений. В психологических исследованиях понятие организационной культуры наиболее полно рассматривается в двух разделах - психологии труда и социальной психологии19. Следует отметить, что в социальной психологии активно продолжается разработка проблемы социально-психологического климата коллектива, являющегося основой для создания и развития организационной культуры.
Для нас представляет интерес соотношение понятий «организационная культура» и «корпоративная культура». Существуют два подхода к решению данной проблемы.
Сторонники первого подхода отождествляют понятие «организационная культура» с понятием «корпоративная культура». Данный подход базируется на классической теории менеджмента, в которой под термином «организация» понимается, прежде всего, деловая организация или корпорация. Соответственно, в сфере бизнеса организационную культуру называют корпоративной. По мнению Гао Хайхуна20, корпоративная культура является просто англоязычным эквивалентом понятия «организационная культура».
Нам представляется, что термин «корпоративная культура» в большей степени распространен в работах зарубежных авторов.
Сторонники второго подхода дифференцируют понятия «организационная культура» и «корпоративная культура». Например, по мнению Ю. М. Резника и К. А. Кравченко, корпоративная культура - это первый уровень развития организационной культуры, которая в дальнейшем переходит на ступень гражданской культуры . Учитывая, что уникальность и функциональность организационной культуры определяются особенностями конкретной организации, нецелесообразно необоснованно расширять пределы организационной культуры, как это делают Ю. М. Резник и К. А. Кравченко. Один из практиков управления, директор консультативной фирмы Д. М. Шустерман рассматривает корпоративную и организационную культуры как существующие в одной организации, но играющие разные роли22.
Прежде чем определять соотношение понятий «организационная культура» и «корпоративная культура», целесообразно, на наш взгляд, обратиться к определению понятия «корпорация». Корпорация (от позднелатинского corporatio - объединение) в российской социологической энциклопедии определяется как группа лиц, объединенных на основе профессиональных, коммерческих, сословных интересов23. В «Большом коммерческом словаре» дается следующее определение понятия «корпорация»: «Корпорация - широко распространенная в странах с развитой рыночной экономикой форма организационной предпринимательской деятельности, предусматривающая долевую собственность, юридический статус и сосредоточение функций управления в руках верхнего эшелона профессиональных управляющих (менеджеров), работающих по найму»24. По мнению И. А. Храбровой удачное определение корпорации дано в американской экономико-правовой системе: «Корпорация - организация, поставившая перед собой определенные цели, действующая на общественное благо, обладающая определенными правами, являющаяся юридическим лицом, действующая на постоянной основе и несущая ограниченную ответственность» . В законе «Об акционерных обществах» косвенно подтверждено определение такое: корпорация - акционерное общество. Таким образом, понятие «корпорация» не имеет официального оформления в России. Отечественные исследователи придерживаются различных взглядов на понятийные рамки данного термина. Одни к корпоративным организациям относят все коммерческие организации, основанные на членстве, другие - хозяйственные общества и товарищества, третьи - только акционерные общества. Выделим основные подходы к определению понятия «корпорация». Согласно первому подходу, под корпорацией понимается одна из разновидностей организаций, а именно деловая организация. Второй подход основан на рассмотрении корпорации как определенного уровня развития организации, который характеризуется целостностью и высокой степенью сплоченности ее структурных элементов и членов. Согласно третьему подходу, корпорация рассматривается как профессиональная группа . Четвертый подход отражает особенности организационных отношений. Так, А. И. Пригожий, предлагая типологию социальных организаций, относит корпорацию к группе надорганизаций . А надорганизация - вторичная деловая система, не являющаяся целевой общностью, но включающая в себя различные целевые общности в виде первичных деловых организаций. Соответственно, межорганизационные отношения являются основанием ее построения.
Теоретические подходы к изучению организационной культуры государственной службы
Базовые составляющие организационной культуры впервые стали предметом исследований родоначальника школы научного управления Ф. Тейлора, а также его последователей, таких как А. Файоль, Г, Эмерсон, Г. Форд, Ф. и У. Гилберты и др.
Социокультурный подход в изучении организации, анализ проблем ее функционирования и адаптации к конкретным условиям внешней среды был предложен М Вебером, затем Т. Парсонсом , Таким образом, начало изучения организации, как культурного феномена было положено М Вебером и Т. Парсонсом.
М. Вебер, определяя понятие «дух бюрократии», фактически подразумевает тип управления, или организационную культуру112. Уже в послевеберовский период происходит постепенный отход от «рациональной» модели бюрократии и переход к построению модели, представляющей бюрократию как «естественную систему». Этот подход Э. Гоулднер 1 связывает с традицией, идущей от О. Конта, отмечавшего роль «стихийных», «естественных» тенденций в формировании социальных организаций114.
Т. Парсонс обращается в 1956 году к культурно-институциональному аспекту деятельности организаций. Рассматривая организацию как систему, то есть устойчивый комплекс повторяющихся и взаимосвязанных социальных действий, выполняющих задачи, обусловленные ее целью и структурой, Т. Парсонс в качестве одной из ее подсистем выделяет культуру115. Культуре отводится доминирующее положение, поскольку считается, что ценности и социальные нормы общества определяют действия его членов и тем самым обеспечивают возможность совместной социальной жизни. Когда возникают символические системы116, способные стать посредниками в коммуникации, которая становится частью систем действия индивидов, тогда мы говорим, считает Т. Парсонс, о началах культуры. Выделепие культуры как компонента системы позволило определить ее функциональность и дисфункциональность (Р. Мертон117), а также характер влияния на другие элементы системы. Так, зависимость поведения индивида от сложившейся культуры даст основание рассматривать ценности как детерминанты социального действия.
Однако сам термин «организационная культура» возникает в литературе с конца 1970-х годов в трудах Э, Шейна, Т. Питерса, Р. Уоттсрмена, П. Друксра и др. Эта проблематика стала активно разрабатываться американской управленческой мыслью в связи с наметившимся кризисом американского менеджмента, когда Америка стала уступать Японии по многим экономическим показателям. Подход, развиваемый этими учеными, опирается во многом на парадигму так называемого организационного гуманизма (Э. Мэйо, М Фоллет, Ч. Барнард, К. Левин, А. Маслоу, Д. Макгрегор, К. Арджирис и др.). Эта концепция отводит первому руководителю организации ключевую роль в формировании организационной культуры. В современной литературе она получила название «концепции организационного развития».
Особые заслуги в разработке проблемы организационной культуры принадлежат Ч. Барнарду"9 и Г. Саймону120, которые ввели в лексикон организационной теории понятие «организационная мораль», по содержанию и функциям очень близкое к современному понятию организационной культуры.
Существует также феноменологический подход к изучению культуры организации. Основываясь на представлениях, выработанных феноменологической социологией и этнометодологией, сторонники антисистемного подхода в социологии организаций Д. Сильверман1 и П. Бергер122 впервые серьезно исследовали природу организационной культуры, хотя первый еще не употреблял этот термин1 . Так, Д. Сильверман124, во-первых, предложил не принимать трактовку человека в организации как марионетки культуры и воспринимать его как творца и распорядителя знаний, а во-вторых, отказался от типичного для школы социальных систем и других системных концепций взгляда на организацию и культуру как на инстанцию, нормативно регулирующую и предопределяющую поведение работников. Для него была важна функция культуры, связанная с интерпретацией уже совершенного действия. Наконец, он переосмыслил взаимосвязь правил и поведения работников применительно к любым социальным институтам, в том числе организации. По его мнению, при исследовании культуры в этих институтах необходимо учитывать: что понимают под понятием организации участники делового взаимодействия; как интерпретируются и какое значение приобретают реальные проблемы в сравнении с обобщенными формами культуры; каким образом уже совершенное действие или поведение оценивается как соответствующее принятым в организации правилам; какие правила вырабатываются членами организации в процессе деятельности и коммуникации.
Организационная культура государственной службы как эффективный инструмент управленческого воздействия (по материалам социологических исследований)
Анализ научной литературы свидетельствует о наличии социологических исследований по проблемам организационной культуры. Как известно, исследования организационной культуры приобрели высокую значимость в социологии и управленческой науке. На наш взгляд, накопленный к настоящему времени опыт в части исследований по организационной культуре заслуживает внимания. Он может быть полезен для разработки авторской методики исследования организационной культуры государственной службы.
Как известно, организация как хозяйственная единица, культура которой изучается, существует в многообразии форм - от крупного государственного учреждения до мелкой лавки. Поэтому проблематика организационной культуры актуальна при любой общественной системе. Вместе с тем, на практике организационная культура изучается преимущественно применительно к частным предприятиям, ориентированным на извлечение прибыли и функционирующим в условиях жесткой конкуренции, когда сама организационная культура становится ресурсом деятельности предприятия и фактором его роста либо краха.
Кроме того, в связи с тем, что организационная культура не имеет явно выраженного проявления, то ее изучение имеет определенную специфику. Культура пронизывает все формы взаимодействия людей и большую часть их индивидуальной деятельности. Вместе с тем, почти невозможно назвать ситуации, в которых культура выступала бы единственным фактором, предопределяющим результат. Для строгого научного анализа необходимо выделить влияние культуры как единственной переменной, но, как правило, трудно обратить все другие факторы в постоянные не изменяемые величины - культура является «фактором, который сложно эмпирически изолировать»200.
Российские исследования в области организационной культуры начались в начале 1990-х годов, и носили более эклектичный характер -заимствование японского и американского опыта сочеталось с точечными исследованиями культуры на российских предприятиях, при этом предпринимались попытки охарактеризовать российскую специфику201.
В центре внимания одних исследователей стоят разнообразные проблемы организационной культуры: выявление значимых ценностей; выявление элементов организационной культуры; влияние организационной культуры на развитие предприятия (роль культуры); определение функций, типов организационной культуры; понимание инновационной составляющей организационной культуры; выявление характера коммуникаций госслужащих; определение поведенческих качеств госслужащих, их инициативность; соответствие структуры организации ее задачам и функциям. Другие же исследователи обращаются к вопросу мотивации государственных служащих. Также наметились и исследования сравнительного плана: сравнение организационной культуры России со странами Востока и Запада,
Стратегия управления культурой в организации предполагает" : - анализ культуры, который включает аудит культуры для оценки ее текущего состояния, сравнение с предполагаемой (желаемой) культурой и промежуточную оценку ее элементов, нуждающихся в изменении; - разработку специальных предложений и мер.
Ценным является использование компаративного метода при исследовании организационной культуры России и Китая. Начиная с 1996 г. научно-исследовательская организация «Гуманитарный фонд» проводит исследования вопросов управления предприятиями. Ниже будет представлено сопоставление некоторых его результатов с результатами анкетного обследования китайских хозяйственников, которое провел в 2004 г. Центр исследований предпринимателей Китая.
Сопоставление направлено на описание организационной культуры предприятий в России - Выявлены черты, которыми характеризуется понимание основных вопросов организационной культуры руководителями предприятий. Характер организационной культуры оказывает огромное влияние на развитие предприятия, что признают российские руководители. Так, 83,5% российских руководителей считают, что организационная культура играет «решающую» (48,1%) или «важную» (35,4%) роль для успешного функционирования организации. Российские менеджеры указали в качестве наиболее важных ресурсов «человеческие» (72,6%, наряду с «финансовыми ресурсами», набравшими 94,8%)- Исследователи выявили основные функции организационной культуры, состоящие в укреплении сплоченности, сцементированности организации, повышении хозяйственных достижений, улучшении образа предприятия . Кроме того, они увидели антикризисную функцию организационной культуры. Российские руководители выделили также в качестве функции организационной культуры - вывод предприятия из кризисных ситуаций.
Исследователи выделили важный вопрос о структурных компонентах организационной культуры. Они выявили, что на китайских предприятиях среди элементов организационной культуры наиболее значимы личная концепция руководителей, традиции предприятия и обстановка, правила и порядки, В российских организациях первостепенную роль играют «пример руководителя» и «законы и правила». Определяя эффективные пути создания организационной культуры, большинство китайских руководителей указали, что «субъектом построения организационной культуры выступает персонал», а российские руководители сохранили эту роль за собой, в обеих странах отметили необходимость наследования лучших традиций205.
Более половины китайских предприятий имеют специальное подразделение, отвечающее за вопросы организационной культуры, ни на одном из обследованных российских предприятий такого подразделения не обнаружено.
Также исследователи выявили следующее. Большинство китайских руководителей отметили, что их предприятие находится на стадии формирования организационной культуры (44,1%), исследования и поиска (36,2%). Лишь 16,3% выбрали вариант «на этапе углубления и повышения», а 3,3% отметили вариант «неясного этапа». Российским руководителям подобный вопрос не задавался, но на вопрос о степени удовлетворенности организационной культурой предприятия были получены ответы «полностью удовлетворен» (39,6%) и «частично удовлетворен» (17,5%), одновременно 87,7% указали, что работают над замечаниями в области организационной культуры.
Китайские менеджеры считают, что материальный пласт организационной культуры изучен достаточно хорошо, в то время духовным и поведенческим аспектам культуры уделяется мало внимания. В России, напротив, отмечают значимость, прежде всего, нематериальных компонентов организационной культуры (ценности - 82,1%, атмосфера в коллективе -75%, корпоративные мероприятия - 62,3%),
Специфика организационной культуры государственной налоговой службы
Значительный массив работ посвящен организационной культуре предприятий сферы финансов, торговли и производства, но недостаточно представлены исследования по организационной культуре государственной службы. Наметилась тенденция изучения организационной культуры конкретной деятельности. Организационная культура государственной налоговой службы пока еще не стала предметом пристального внимания специалистов: - нет четкого определения организационной культуры государственной службы; - не разработан инструментарий, позволяющий оценить характер организационной культуры и измерить степень влияния организационной культуры на различные аспекты жизнедеятельности государственной службы в целом и формирование трудового поведения государственных служащих, в частности; - не определен механизм формирования организационной культуры государственной службы как системного фактора трудовой. мотивации государственных служащих.
Этим и обуславливается необходимость проведения исследования, посвященного организационной культуре государственной налоговой службы. Социологическое исследование, посвященное организационной культуре государственной налоговой службы и мотивации работников налоговой службы, проводилось в Управлении Федеральной налоговой службы России по Республике Татарстан, а также в некоторых межрайонных инспекциях по Республике Татарстан.
Переход к рыночной экономике и вызвал бурный рост числа предприятий различных форм собственности - частных предприятий, кооперативов, акционерных обществ и товариществ, совместных предприятий. После распада СССР производственно-хозяйственные связи между вновь образованными суверенными республиками стали разрушаться. Это, в свою очередь, привело к повальному падению промышленного производства. Соответственно стали уменьшаться и доходы государства, которое лишилось прежней налаженной системы финансовых поступлений.
В новых экономических условиях гарантом стабильных поступлений в бюджет могла стать только отлаженная система налогообложения. Это и послужило главным фактором для создания Государственной налоговой службы как контрольного органа, отвечающего за пополнение государственной казны. В обязанности новой структуры входила регистрация всех налогоплательщиков, контроль за соблюдением налогового законодательства, взимание налогов и перечисление их в бюджет государства, сбор недоимок и штрафов с предприятий, нарушивших налоговое законодательство. Положение осложнялось тем, что в стране не было соответствующе налаженного, действующего законодательства. Налоговая политика тоже только начинала формироваться, и в первые годы существования службы не раз менялись налоговые ставки, льготы, экономические санкции.
21 ноября 1991 г. Указом Президента РСФСР № 229 была создана Государственная налоговая служба РСФС, тем самым было положено начало налоговой службе России в ее современном виде.
Хорошо отлаженная система налогообложения является гарантом стабильности и дальнейшего развития государства, его процветания. Сегодня Управление Федеральной налоговой службы по Республике Татарстан представляет собой хорошо организованную государственную структуру, выполняющую функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенций налоговых органов.
23 августа 2005 г,ч накануне празднования 1000-летия Казани, состоялось открытие нового комплекса зданий Управления Федеральной налоговой службы по Республике Татарстан и Межрайонной инспекции ФНС России № 14 по Республике Татарстан, что говорит об улучшении условий труда сотрудников налоговой службы, условий для работы с налогоплательщиками.
В социальный пакет Управления Федеральной налоговой службы по Республике Татарстан не входят ни горячие обеды, ни медицинская страховка. Служебная машина для доставки рядовых работников государственной налоговой службы до (с) места работы отсутствует.
В УФНС России по РТ существует праздник - День налоговой службы, который отмечается каждый год 21 ноября. В 2006 году Налоговая служба отметила 15-ую годовщину ее создания. Был устроен корпоративный праздник для налоговых служащих, В 2006 году также был проведен корпоративный праздник - Мисс «Налоговая служба». Каждый Новый год УФНС России по РТ устраивает вечеринку для своих сотрудников.
В настоящее время руководство государственной налоговой службы средствами знаково-символической системы стремится усиливать идентифицирующую роль организационной культуры, представить конкретную организацию в виде «единого дома», а ее работников - в виде семейной общности.
Однако, поскольку социально структурированная организация состоит из различных индивидов и групп, имеющих свои собственные ценностные ориентации, нормы поведения, постольку оно не может быть признано гомогенным в культурном отношении. Культуру организации следует рассматривать как совокупность субкультур активных групп, которые в большей мере озабочены поисками идентичности между своими членами и противопоставления себя другим группам. Таким образом, следует вывод, что культура организации по своей сущности не однородна, а многообразна. Следовательно, культуру. организации необходимо рассматривать как взаимодействие этих разнородных и зачастую противоречивых элементов, имеющих единый, результирующий, объединяющий, идентифицирующий вектор. В обычной, нормально и успешно функционирующей организации, этот вектор имеет определяющее значение. В случае, если происходит разбалансирование этого вектора, наступают дисфункции в деятельности организации, характеризующиеся нарастанием давления конфликтогенных факторов .
Что касается морального духа, то нужно отметить, что благоприятная атмосфера внутри организации помогает людям легче перенести и внешние невзгоды, общие сегодняшние трудности в стране.
Современный высококвалифицированный работник хочет получить от организации нечто большее, чем заработную плату. Возникновение и воздействие целого ряда социальных факторов привели к формированию достаточно крупных социальных групп работников, ожидания которых существенно отличаются от тех, которые преобладали у предыдущего поколения. Современные работники не только рассчитывают на то, что будут материально преуспевать, но и предпочитают психологически комфортно чувствовать себя в организации, социокультурные ценности которой соответствуют их личным ценностным ориентациям.
Похожие диссертации на Организационная культура государственной налоговой службы: социологический анализ
