Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования управленческих решений и механизмов их принятия в государственной гражданской службе 17
1.1. Теоретические основы исследования управленческих решений в государственной гражданской службе и роли государственных гражданских служащих в их принятии 17
1.2. Сущность механизмов принятия управленческих решений в государственной гражданской службе 58
Глава 2. Механизмы принятия управленческих решений в государственной гражданской службе: особенности применения и социологическая оценка 84
2.1. Социальная среда функционирования механизмов принятия решений в государственной гражданской службе 84
2.2. Должностной регламент как элемент административной основы применения механизмов принятия управленческих решений в государственной гражданской службе 108
2.3. Социологическая оценка состояния функционирования механизмов принятия управленческих решений государственными гражданскими служащими 126
Заключение 143
Список использованных источников и литературы
- Теоретические основы исследования управленческих решений в государственной гражданской службе и роли государственных гражданских служащих в их принятии
- Сущность механизмов принятия управленческих решений в государственной гражданской службе
- Социальная среда функционирования механизмов принятия решений в государственной гражданской службе
- Должностной регламент как элемент административной основы применения механизмов принятия управленческих решений в государственной гражданской службе
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В основе любой управленческой деятельности лежат принимаемые решения, поэтому их эффективность обусловливает результативность управления. Механизмы принятия решений, правильно и своевременно примененные, во многом обеспечивают эффективность решений, предопределяют дальнейшую их реализацию и достижение поставленной цели.
Конституция Российской Федерации закрепляет единственным источником власти народ, который реализует последнюю путем участия в государственном управлении через своих представителей в органах государственной власти. Для обеспечения исполнения полномочий этих органов учреждена государственная служба. Она представляет собой профессиональную деятельность, связанную с принятием \ управленческих решений. Это послужило причиной того, что деятельность по принятию решений государственными гражданскими служащими приобрела нормативную основу. Произошла персонализация ответственности за принимаемые решения, которая определена в должностном регламенте, содержащем порядок взаимодействия, сроки, перечень вопросов, по которым государственный гражданский служащий принимает решения. В рамках государственной гражданской службы осуществлена регламентация управленческой деятельности.
Исследования показывают, что внедрение должностных регламентов в отношении принятия решений требует доработок. Это обусловливает необходимость их изучения и анализа на предмет достаточности и полноты регламентации деятельности по принятию решений.
Кроме того, в рамках социологии в настоящее время научный интерес приобретают не столько естественные связи и взаимодействия, сколько механизмы их регуляции управленческого типа1, которые государственные органы осуществляют через управленческие решения. Они принимаются с использованием тех или иных механизмов в зависимости от специфики управленческой ситуации, включающей, в том числе, функциональные, отраслевые особенности государственного органа, состояние социальной среды. Поэтому, актуальной задачей становится не только научное обоснование использования механизмов принятия управленческих решений, но и включение их в, повседневную управленческую практику. В связи с этим исследование влияния социальной среды на выбор и функционирование механизмов принятия решений в государственной гражданской службе является одной из. актуальных задач.
Актуальность темы обусловлена также тем, что в современных условиях необходимо новое осмысление механизмов принятия управленческих решений, обеспечивающих не просто воздействие на объект, а его регуляцию. Требуется поиск наиболее результативных в практике механизмов принятия решений.
Степень научной, разработанности проблемы исследования. Научную литературу по изучаемому вопросу можно условно разделить на три группы.
Первая группа включает исследования, посвященные государственной гражданской службе как объекту социологии управления. Она представлена в работах Г.В. Атаманчука, В.Э. Бойкова, В.Е. Гимпельсона, В.Д. Граждана, Г.П. Зинченко, B.C. Карпичева, К.О. Магомедова, B.C. Нечипоренко, А.В. Оболонского, Е.В. Охотского, И.Н.Панина, Б.Т. Пономаренко, В: Л. Романова, В.М.Соколова,
Социология управления: стратегии, процедуры и результаты исследований/ Редколлегия: А.В. Тихонов (отв. ред.) и др. - М.: «Канон+» РООИ «Реабилитация», 2010. С. 18.
В.А. Сулемова, Е.П. Тавокина, А.И. Турчинова, А.А. Хохлова и др. Данные авторы раскрывают социологическую сущность государственной гражданской службы, рассматривают вопросы управления кадровыми процессами государственной гражданской службы, изучают проблемы профессионализма субъектов управленческого процесса в государственном управлении, их компетентность, нравственность и т.д., что оказывает непосредственное влияние на эффективность процессов управления и принимаемых решений.
Вторая группа научной литературы включает работы по исследованию управленческих решений в целом. Теория принятия решений берет свое начало в математических моделях и экономических работах О. Моргенштерна и Дж. фон Неймана, а также политико-административных теориях Ч. Барнарда, М. Вебера, В. Вильсона, Г. Саймона3 и др. В дальнейшем данное направление развивалось в рамках изучения методов принятия решений, информационных
Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: История, теория, закон, практика: Монография. - М., 2008, Бойков В.Э. Социология власти: Информ.-аналит. бюл. - М., 1998; Гимпельсон В.Е., МагунВ.С. На службе государства российского: перспективы и ограничения карьеры молодых чиновников. - М., 2004; Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. - М., 2007; Зинченко Г.П. Социология управления. - Ростов н/Д., 2004; Магомедов К.О. Социология государственной службы.- М., 2007; Нечипоренко B.C. Теория и организация государственной службы. - М., 2008; Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. - М., 2002; Панин И.Н. Государственная служба как специфическая деятельность // Государственная служба России: проблемы становления и развития. — М.,2001; Пономарєнко Б.Т. Система профессионального обучения государственных служащих. - М., 2005; Романов В.Л. Социальная самоорганизация и государственность. - М., 2000, Соколов В.М., Турчинов А.И. Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика. - М., 2006; Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые. - М, 2006; Турчинов А.И. Проблемы теории и методологии государственного управления и государственной службы // Государственная служба. 2008, №5; Управление государственной гражданской службой Российской Федерации: Монография / Под общ. ред. А.И. Турчинова. М., 2009, Хохлов А.А. Социология государственной власти и кадровой деятельности. - Орел, 2006. 3Нейман Дж., Моргенштерн О. Теория игр и экономическое поведение. - М., 1970; Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990; Классики менеджмента. - СПб., 2001; Саймон Г.А. Менеджмент в организациях.- М., 1995; Барнард Ч. Функции руководителя. Власть, стимулы и ценности в организации. - М., 2009. процессов и характеристик информации, необходимых для принятия управленческих решений. Исследования методологии их разработки и поиска эффективных технологий освещены в работах Р. Баттрика, Е.П. Голубкова, Г.С. Михайлова, А.В. Петрова, Н.Ю. Рысева, В.Н. Самочкина, В.Н. Сулицкого, А.В. Тарасенко. Важнейшему элементу в разработке решения — информации - посвящены труды В.Г. Афанасьева, В.П. Белова, Л.А. Василенко, А.Н. Романова, Э.Г. Охэндзана, Э.А. Трахтенгерца.3 Кроме того, отдельно можно выделить исследования, посвященные реализации управленческих решений и контролю их выполнения, которые охватывают проблемы совершенствования и своевременной корректировки принятых решений, например, исследования СВ. Вавилова, Е.В. Дергилевой и др.6
Третья группа научной литературы объединяет исследования, посвященные специфике разработки управленческих решений в области государственного управления. К этой группе можно отнести работы К.В. Балдина, А.П. Егорушкова, В.В. Лотина, В.А. Козбаненко, 4Петров А.В. Грамотная разработка решения - основа его правильности// Государственная служба. — М., 1998; Самочкин В.Н. Учет риска при принятии управленческих решений на этапе формирования бюджета// Менеджмент в России и за рубежом. — М., 2000; СулицкийВ.Н. Методы статистического анализа в управлении. - М., 2002; Тарасенко А.В. Диалоговая модель принятия управленческих решений руководителем. - М., 2003; Михайлов Г.С. Эффективные технологии принятия управленческих решений// Мир психологии. — М., 2004; Рысев Н.Ю. Правильные управленческие решения. Поиск и принятие. - М. [и др.]: Питер, 2004; Голубков Е.П. Технология принятия управленческих решений. - М., 2005; БаттрикР. Техника принятия эффективных управленческих решений. - СПб., 2006. 5Белов В.П. Планирование и контроль реализации управленческих решений с использованием информационных технологий. - М., 1998; Василенко Л.А. Инновационные технологии решения сложных задач в государственном и муниципальном управлении. - М., 2007; Романов А.Н. Советующие информационные системы в экономике. - М., 2000; Охэндзан Э.Г. Информация в управленческом решении в условиях перехода к рыночным отношениям. - М.э 1992; Трахтенгерц Э.А. Эволюция компьютерных систем поддержки принятия управленческих решений// Прилож. к журн. "Информ. технологии". - М.,2006; Афанасьев В.Г. Социальная информация и управление обществом. - М.,1975. бВавилов СВ. Психологическое пространство управленческих решений// Социологические исследования. — М.э 2006; Дергилева Е.В. Стратегическое управленческое решение и его оптимизация, автореф. дис. ... канд. психол. наук. - М., 2006.
А.И. Орлова, Б.Н. Порфирьева, А.И. Соловьева и др. В эту группу также входят источники, посвященные изучению роли государственной службы как субъекта управления. В их числе исследования Б.В. Лытова, Ф.Х. Мухаметшина, М. Робсона, М.Ю. Павлютенковой, СВ. Тарасенко, В.В. Миронова, Л.Д. Ревуцкого, А.А. Дегтярева, Р.Н. Косова.8
Несмотря на значительное количество работ, посвященных исследованию управленческого решения, а также широкое применение понятия «механизм принятия управленческого решения» в научной литературе, последнее не разработано в достаточной степени, в том числе и в рамках государственной гражданской службы.
Объект исследования — управленческие решения в государственной гражданской службе.
Предмет исследования - механизмы принятия управленческих решений в государственной гражданской службе.
Егорушков А.П. Управленческие решения в системе государственной службы: особенности принятия и контроля исполнения. - М., 1997; Лотин В.В. Развитие теории и практики управленческих решений в условиях рыночной экономики. - М., 2002; Козбаненко В.А. Виды и правовые формы государственных управленческих решений. - М., 2002; Балдин К.В.Теоретические основы принятия управленческих решений. - М.; Воронеж, 2005; Орлов А.И. Принятие решений. Теория и методы разработки управленческих решений. - Ростов н/Д., 2005; Порфирьев Б.Н. Современные концепции кризисов и принятие управленческих решений// Российский экономический журнал. - М., 2004; Соловьёв А.И. Принятие государственных решений. - М., 2006.
Лытов Б.В. Государственная служба: управленческие отношения. — М.: Изд-во РАГС, 2005; Мухаметшин Ф.Х. Влияние общественного мнения на управленческие решения// Социологические исследования. - М., 1998; Робсон М. От идеи к решению: использование потенциала управленческой группы. - М., 2000; Павлютенкова М.Ю. Политико-управленческое решение: сущность/типология, структура// Актуальные проблемы политики и политологии в России. - М., 2003; Тарасенко СВ. Влияние профессионального самосознания руководителя на эффективность принятия управленческих решений. - М., 2003; Миронов В.В. Принципы принятия управленческих решений в системе федеральных органов исполнительной власти. -М., 2003; РевуцкийЛ.Д. Актуальные стратегические и тактические задачи управленческой команды предприятия// Менеджмент в России и за рубежом. - М., 2004; Дегтярев А.А. Процесс принятия и осуществления решений в публично-государственной политике: динамический цикл и его основные фазы// Полис: политические исследования. - М., 2004; Косов Р.Н. Развитие субъектного потенциала госслужащих в процессе принятия управленческих. - М., 2005.
Цель - выявление сущности и особенностей механизмов принятия управленческих решений, определение состояния их функционирования в государственной гражданской службе с позиций социологической науки.
Задачи исследования:
Выявить теоретические основы исследования управленческих решений в государственной гражданской службе и роли государственных гражданских служащих в их принятии.
Раскрыть сущность и виды механизмов принятия управленческих решений в государственной гражданской службе.
Охарактеризовать социальную среду государственной гражданской службы и определить ее влияние на выбор и функционирование механизмов принятия решений.
Проанализировать должностной регламент государственных гражданских служащих как элемент административной основы применения механизмов принятия управленческих решений.
Выявить особенности социологической оценки механизмов принятия управленческих решений государственными гражданскими служащими, используемых в управленческой практике.
Теоретико-методологические основы исследования. В диссертации используются социолоический, структурно- функциональный, сравнительный и другие методы научного анализа.
Теоретической основой исследования стали теории социального действия М. Вебера; социального взаимодействия и социальных отношений; функционального структурализма Т. Парсонса и ее развитие Р. Мертоном; социальных процессов Р. Парка и Э. Берджесса, концепции А.И. Пригожина, П.А. Сорокина.
Методы исследования включают экспертный опрос государственных гражданских служащих, анализ документов, регламентирующих деятельность государственных гражданских служащих в принятии управленческих решений (изучение должностных регламентов); вторичный и ретроспективный анализ данных общероссийских исследований. Для обработки и анализа собранных данных использованы компьютерные средства специализированного программного обеспечения SPSS, а также пакета MS Office — Excel.
Источниковой базой диссертационного исследования являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, материалы государственной статистики.
Эмпирическая база. По теме исследования автором были проведены два исследования под руководством д.и.н., профессора B.C. Нечипоренко —экспертный опрос и анализ документов (контент-анализ): — экспертный опрос, проведенный в марте — апреле 2010 года по - вопросам принятия решений в государственной гражданской службе. Опрос включал 115 государственных гражданских служащих со стажем государственной гражданской службы свыше трех лет. Репрезентативность исследования обеспечена участием государственных гражданских служащих министерств и ведомств различного рода деятельности (административно-хозяйственной, законотворческой, экономико-хозяйственной, духовно-культурной, включая образование, науку, социальной, судебной, в сфере коммуникации, здравоохранения и деятельности по обеспечению безопасности), всех категорий и групп должностей государственной гражданской службы, уровней государственной гражданской службы, разнообразного половозрастного состава. Индекс в диссертации: ПРГГС-10 (подробнее см. Приложение 1); - анализ документов, проведенный в марте 2010 года по изучению информации о принятии решений в соответствии с должностными регламентами государственных гражданских служащих. Выборочная совокупность документов включала 102 должностных регламента, составленных после принятия Федерального закона № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации», требующего введения раздела о принятии решений государственными гражданскими служащими. Из них 57 относятся к федеральным государственным гражданским служащим и 45 — государственным гражданским служащим субъектов Федерации. В исследование были включены все федеральные округа Российской Федерации, рассмотрены должностные регламенты всех категорий и групп должностей (см. Приложение 2, табл. 1-3). Индекс: ИПРДРГГС-10.
Кроме того, в работе использованы результаты социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации с участием диссертанта: «Актуальные проблемы государственной гражданской службы Российской Федерации». Экспертный опрос проводился в январе 2009 года. В качестве респондентов выступили 218 экспертов из числа государственных служащих федерального и регионального уровней управления. Руководитель проекта - д.с.н., профессор А.И. Турчинов, руководитель социологического исследования - д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: АШТС-09; «Актуальные проблемы кадровой политики и управления персоналом». Массовый опрос проводился в российских организациях в сентябре — октябре 2007 года в 7 субъектах Российской Федерации. Всего опрошено 1120 работников российских организаций и 250 экспертов. Выборка репрезентативна по основным социально-демографическим и социально-профессиональным показателям, рассчитанным на основании данных Росстата. Руководитель проекта — д.с.н., профессор А.И. Турчинов, руководитель социологического исследования - д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: АПКПиУП-07.
Для вторичного и ретроспективного анализа данных были использованы материалы следующих социологических исследований: опроса, проведенного кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации по теме «Проблемы формирования и развития государственной гражданской службы Российской Федерации». Опрос проведен в марте 2006 года. Всего опрошено 1102 человек из числа населения и 120 экспертов -государственных служащих. Руководитель социологического исследования - д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: ПФРГГС-06; опроса, проведенного кафедрой политологии и политического управления РАГС при содействии социологического центра РАГС, по теме «Государственная служба и гражданское общество в условиях проведения административной и судебно-правовой реформ». Опрос проведен 1-7 октября 2003 г. в 20 субъектах РФ. Опрошены 1500 человек, репрезентирующих территориальное размещение российского населения (в т.ч. по федеральным округам), социально-профессиональные и демографические группы людей в возрасте 18 лет и старше, а также 200 экспертов- работников органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в должности начальника отдела и выше. Руководители исследования - д.ф.н., профессор В.Э. Бойков и д.ф.н., профессор B.C. Комаровский. Индекс: ГСиГОАСПР-03; опроса, проведенного кафедрой политологии и политического управления РАГС при содействии социологического центра РАГС, по теме «Гражданское общество и государственная служба в условиях проведения административной и судебно-правовой реформы». Выборочный социологический опрос населения Российской Федерации проведен 27 сентября- 4 октября 2004г. Опрошено 210 человек в 20 субъектах РФ. Руководители исследования - д.ф.н., профессор В.Э. Бойков и д.ф.н., профессор B.C. Комаровский. Индекс: ГОиГСАСПР-04; опроса, проведенного кафедрой политологии и политического управления РАГС при содействии социологического центра РАГС по теме «Государственная служба и гражданское общество России в условиях проведения административной и судебно-правовой реформы». Выборочный социологический опрос населения Российской Федерации проведен 27 сентября - 4 октября 2005 года. Опрошено 200 человек в одном субъекте Российской Федерации — Самарской области. Опрос проведен по методике, разработанной кафедрой политологии и политического управления РАГС. Данные этого опроса могут рассматриваться как «эталонные» наиболее близкие межрегиональной выборке9. Руководители исследования- д.ф.н., профессор В.Э. Бойков и д.ф.н., профессор B.C. Комаровский. Индекс: ГСиГОАСПР-05; опроса, проведенного кафедрой политологии и политического управления РАГС при содействии социологического центра РАГС, по теме «Государственная служба и гражданское общество в условиях проведения административной и судебно-правовой реформ». Социологический опрос экспертов проведен в сентябре 2006 г. Социологическим центром РАГС. Опрошены 200 человек в 20 субъектах Российской Федерации. Руководители исследования - д.ф.н., профессор В.Э. Бойков и д.ф.н., профессор B.C. Комаровский. Индекс: ГСиГОАСПР-06.
Основные результаты исследования, полученные автором, и их научная новизна заключаются в следующем:
1. Выявлены теоретические основы принятия управленческих решений в государственной гражданской службе. Дано авторское определение управленческого решения в государственной гражданской службе как осмысленного и целенаправленного действия
Политические исследования в системе Российской академии государственной службы: труды "Большой кафедры" политологии, 2005 г. : ежегодник / РАГС при Президенте РФ, Северо-Кавказская академия государственной службы ; науч. ред.: В.Г. Игнатов и др. - М.; Ростов н/Д.: Изд-во СЗАГС, 2006. С. 29. государственного гражданского служащего, осуществляемого в рамках его функций, регулирующего состояние объекта управления и ориентирующегося на реакцию с его стороны. Исходя из функциональной предопределенности государственной гражданской службы введены понятия функциональности и дисфункциональное управленческих решений. Под функциональностью определено свойство и способность решения приводить объект к социально полезному результату, соответствующему ожиданиям субъекта. Под дисфункциональностью понимается свойство, обратное функциональности, т.е. нарушение процесса функционирования объекта, выход за рамки установленных функций и т.п. В работе представлены критерии функциональности управленческого решения: адекватное отражение реальности (исходные посылки); адекватные средства (реализуемость решения); процедуры реализации (выбираются исходя из деятельностной ориентации субъекта принятия решения - традиции, ценности, цели, эмоции).
Выделены виды управления, относящиеся к принятию решений в государственной гражданской службе, по потребителю ее услуг: управление, направленное на внутреннего потребителя (административное управление); управление, направленное на внешних потребителей - население (управление процессом реализации решения) и «политиков» (управление процессом принятия решений).
2. Сформулировано авторское определение механизма принятия управленческого решения, под которым понимаются причинно-следственные связи, которые выстраиваются субъектом принятия решения на основании его функционально-деятельностной ориентации (на традицию, ценность, эмоцию или цель в рамках осуществления своих функций) в конкретной социальной среде, в которой оно принимается, по поводу регулирования социальных процессов и приводящие к поддержанию или преобразованию последних. Выделены ключевые элементы механизмов принятия решений: наличие последовательности, совокупности, системы действий и взаимодействий, их способов, методов, технологий и т.п.; наличие в результате осуществления механизма какого-то 'движения и носителя, обладающего деятельностными установками, от которых в большей степени зависит выбор средств, методов, определяющих механизм принятия решения; включение социальных компонентов: социальных субъектов (к которым могут по обстоятельствам подключаться объекты), социальных процессов, социальных систем, условий, в которых осуществляется принятие решений и реализация механизмов.
Регулятивное воздействие субъекта принятия решения на объект, а также их взаимодействие осуществляются в рамках социальной среды, во многом определяющей тип регуляции. В работе выявлены особенности и охарактеризована социальная среда принятия управленческих решений в государственной гражданской службе: внешняя среда государственной гражданской службы отражает взаимодействия государственных гражданских служащих с населением при принятии решений, оценку населением стремлений со стороны государства вовлечь, его в процессы управления и принятия управленческих решений; внутренняя среда включает цели и задачи государственной гражданской службы, ориентацию государственных гражданских служащих при принятии решений на те или иные стили мышления, типы решений, оценку эффективности собственной деятельности. Раскрыто, что состояние среды во многом определяет выбор механизмов, которые нужно применять при принятии решений.
Раскрыта роль должностных регламентов государственных гражданских служащих как элемента административной основы принятия решений и использования соответствующих механизмов, регулирующего управленческую деятельность государственного гражданского служащего по принятию решений. Выявлены направления совершенствования должностных регламентов: уточнение процедур взаимодействия при принятии решений и их согласования; учет квалификационных требований по навыкам и способностям к принятию решений; приведение перечня обязанностей государственного гражданского служащего в рамках должности в соответствие с перечнем вопросов, по которым он принимает решения; обеспечение делегирования полномочий служащим; повышение уровня компетентности государственного гражданского служащего для принятия решений.
5. На основе социологической оценки состояния функционирования механизмов принятия управленческих решений в государственной гражданской службе сделан вывод о том, что, с одной стороны, введение нового раздела должностного регламента по принятию решений повысило мотивацию государственных гражданских служащих к работе и их удовлетворенность трудом; с другой стороны, перечень вопросов, по которым государственный гражданский служащий принимает решения, включенный в должностной регламент, должен соответствовать его обязанностям (что не всегда реализуется на практике). По результатам исследования механизмы принятия управленческих решений распределены в следующем порядке по убыванию их функциональности: элиминативный, демократический, формализованный, авторитарный. Выявлена тенденция частого использования государственными гражданскими служащими механизмов принятия управленческих решений, которые, по их же оценкам, наименее функциональны. Это свидетельствует о бессистемном подходе к принятию решений в государственной гражданской службе и отсутствии практики обобщения и анализа управленческой информации.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что социологический подход к изучению управленческих решений в государственной гражданской службе и механизмов их принятия предоставляет возможности поиска нового инструментария для совершенствования практики использования механизмов принятия управленческих решений государственными гражданскими служащими, а также выявляет особенности и специфику механизмов, способствующих повышению эффективности принимаемых решений. ' Апробация исследования. Автор принимал участие в ежегодной межкафедральной аспирантской конференции "Россия: ключевые проблемы и решения" (17 декабря 2007 г.), Межвузовской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых "Социальная среда современной государственной службы России" (24 апреля 2008 г.), Межвузовской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых "Управленческие отношения и процессы в современной России" (22 апреля 2009 г.). Основные положения и выводы исследования изложены на Межвузовской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых "Социальный потенциал модернизации России" (26 апреля 2010 г.), а также в научных публикациях автора по исследуемой проблеме.
Структура работы включает введение, две главы (пять параграфов), заключение и список использованных источников и литературы. В приложениях к работе представлены результаты проведенных социологических исследований и пояснительные материалы к ним.
Теоретические основы исследования управленческих решений в государственной гражданской службе и роли государственных гражданских служащих в их принятии
В научной литературе термин «решение» трактуется по-разному: от его понимания как процесса, акта выбора до результата выбора10. Так, М. Мескон, А. Альберт и Ф. Хедоури определяют решение как «выбор альтернативы»1 .
Решение становится управленческим только тогда, когда связано с сущностью управленческой деятельности. По А.И. Пригожину, «сущность социологического подхода к управлению состоит в выделении трех его компонентов. Первый- ядро механизмов управления: его составляет целенаправленное управляющее воздействие, включающее целеполагание и целеосуществление... Вторым компонентом является самоорганизация социальная...Оба названных компонента образуют третий - порядок организационный.. .»12.
Важным в анализе управленческих решений является вопрос об их месте в управленческом цикле. Известно, что управленческий цикл состоит из последовательного осуществления основных функций: планирования, организации, мотивации и контроля. Зачастую принятие управленческого решения выделяют либо как одну из функций управления, либо как элемент функции планирования. Однако анализ управленческой деятельности приводит к выводу о том, что управленческое решение содержится во всех функциях и на всех этапах управления: при планировании - это принятие решения о «философии, предназначении, миссии и целях организации и ее отдельных подразделений (департаментов)... стратегии и тактике достижения поставленных целей; о бюджете организации...»; при организации— это решения «о способах организации взаимодействия подразделений и работников организации; об организационной структуре; о желательных изменениях организационной культуры; о пределах и распределении властных полномочий; о реорганизации вследствие изменения целей деятельности или состояния внешней среды»; при мотивации— это решения «о методах оценки измерения степени удовлетворения ...потребностей» подчиненных; «о мерах для повышения производительности труда персонала; о методах и приемах мотивации конкретных работников»; при контроле- это «решения о том: каким образом и по каким показателям следует оценивать результаты работы персонала; как часто следует измерять значения этих показателей; какие методы и процедуры контроля следует использовать в процессе управления организацией;...какие изменения следует внести в работу организации, если цели ее деятельности не достигаются в полной мере» и т.д.13
Для понимания сути управленческого решения рассмотрим определения, представленные в научных работах. Так, А.И. Пригожий рассматривает управленческое решение как «формально зафиксированный проект какого-либо изменения в организации».
В.А. Беспалов определяет управленческое решение как «акт творческой деятельности по целенаправленному анализу ситуации, а также по альтернативному выбору и реализации путей, методов и средств полного разрешения проблемы в соответствии с общей стратегией»13.
А.В. Петров и Ю.Г. Федулов описывают управленческое решение как «совокупность подлежащих реализации управленческих воздействий. Управленческое решение по сути— итог создания, анализа вариантов допустимых действий и обоснования наилучшего из них при условии, что отсутствует объективно обусловленный единственный вариант действий»1 . Т. Парсонс трактует решения как результат властных отношений в обществе. Я.Р. Рейльян считает, что «решение — это конкретный результат реализации всей совокупности общественных отношений»17.
B.C. Диев объясняет такое расхождение в понятиях тем, что «каждый раз в это понятие вкладывается смысл, соответствующий конкретному направлению исследований»18. Действительно, рассматривать решение как финальное воплощение в виде какого-либо акта или распоряжения было бы не совсем корректно, так же как и просто процесса выбора, не подразумевающего финального результата. Поэтому позиция B.C. Диева представляется оправданной, когда в понятие «управленческое решение» включается как процесс подготовки, принятия решения, так и его реализация.
Сущность механизмов принятия управленческих решений в государственной гражданской службе
Теория принятия управленческих решений берет свое начало в математических моделях и экономических работах О. Моргенштерна и П. Ньюмана, а также политико-административных теориях Ч. Барнарда, М. Вебера, В. Вильсона, Г. Саймона и др.
Самыми разработанными в этой теории являются вопросы методов принятия решений, информационных процессов и характеристик информации, необходимых для принятия управленческих решений. Однако такое понятие как механизм принятия управленческого решения, несмотря на свое широкое применение, в научной литературе не разработано. Это отмечает в своей книге Дегтярев А.А.: «ситуация с концептуализацией и моделированием механизмов принятия решений изменяется пока довольно медленно»74. Эту мысль в своих исследованиях также подтверждает Э.В. Бушкова-Шиклина: «Что касается рассмотрения непосредственно сущности и структуры управленческих механизмов (частным вариантом которых является механизм принятия решений в организации), то в литературе по менеджменту чаще всего представлены описания конкретных механизмов управления какими-либо сферами, отраслями хозяйствования, либо «технологий» принятия решений в конкретных управленческих ситуациях»75.
Одновременно с этим в последних исследованиях отмечается, что в новой стратегии социологических исследований объектом в сфере управления выступают социальные процессы, предметом - механизмы их регуляции, в числе которых выделяются и регуляторы управленческого типа (в отличие от традиционного рассмотрения управления как целевого воздействия субъекта на объект управления); «научной и практической проблемой становятся механизмы управляемости процессов, стремление их описать, объяснить и предсказать последствия происходящих социальных изменений под воздействием рационально организованных вмешательств»76. Поэтому изучение механизмов принятия управленческих решений в государственной гражданской службе является актуальной задачей, как с практической точки зрения, так и с точки зрения развития современной социологии управления.
Понятие «механизм», согласно словарным толкованиям, заимствовано гуманитарными науками у механико-математических. Однако стоит отметить, что данное заимствование уже приобрело свое содержание в рамках социологических и управленческих наук.
Согласно философскому определению «механизм - система движений или событий, а также устройство или приспособление, в котором и посредством которого совершаются эти движения, определяемые законами природы»77.
Поскольку принятие управленческого решения рассмотрено с точки зрения социального действия и взаимодействия, то механизм принятия управленческого решения может быть представлен как разновидность социального механизма.
В научной литературе понятие социального механизма раскрыто с философской и социологической точки зрения. Так, Г.Н. Соколова отмечает, что в философском смысле социальный механизм - «это самодостаточное средство регулирования общественно значимых отношений, возникающих при взаимодействии групп и общностей людей, элементов социальной структуры, различных сторон социальных процессов в обществе» .
Социальная среда функционирования механизмов принятия решений в государственной гражданской службе
Определение ключевых элементов механизма принятия решения позволило выявить значимость деятельностной ориентации субъекта принятия решений. Тем не менее, выбор механизма принятия решения зависит не только от внутренней ориентации субъекта на те или иные установки, но и от внешних по отношению к субъекту факторов и условий. Еще одним ключевым элементом являются социальные компоненты, среди которых социальные процессы, рассмотренные выше, а также условия, в рамках которых осуществляется принятие решений и реализация механизмов. Механизм принятия решения рассмотрен в предыдущей главе как вид социального механизма. Социальные механизмы функционируют в определенных условиях и во многом определяются ими. Социальная среда — это совокупность социальных условий жизнедеятельности человека, оказывающих влияние на его сознание и поведение.102 Т.е. субъект принятия решения подлежит воздействию социальных условий, влияющих на его выбор и в определенной степени обусловливающих функционирование механизмов принятия решения.
Механизм встроен в социальную среду: с одной стороны, он на ней основывается и она, тем самым, влияет на него, а с другой, он сам своим действием (эффектом) меняет ее. С точки зрения исследования механизмов интерес представляет именно влияние среды на механизм, однако при этом не стоит забывать и об обратном действии. Такое исследование в отношении государственной гражданской службы требует формирования общего представления о текущем состоянии ее социальной среды.
Под средой принятия решения понимается совокупность определенных факторов, оказывающих воздействие на процессы принятия решений, в том числе механизмы их принятия. «Управленческие решения, с одной стороны, являются частью процесса управленческой деятельности, осуществляемой конкретными личностями, а с другой стороны - частью процессов функционирования организационной системы» .
А. Турен отмечает, что социология действия видит во всякой ситуации результат отношений между действующими лицами, имеющими определенные культурные ориентации и включенными в социальные конфликты. Социология действия придает решающее значение понятию общественного движения, т.к. оно ставит под вопрос отношения господства, позволяющие действующему лицу управлять наличными культурными ресурсами. Применяя идею общественного движения к организации, можно сказать, что организационное движение- это действующие лица, противопоставленные друг другу отношениями господства и конфликта, имеющие одинаковые культурные ориентации и борющиеся между собой за управление этой культурой и диктуемыми ею формами деятельности.
Вышесказанное дает основание выделять среди факторов принятия решений те культурные ориентации, которые определяют поведение организации, и иные условия как важную основу применения механизмов принятия решений. «Содержательно социальные механизмы состоят из материальных и духовных ценностей- явлений общественного бытия и общественного сознания. Это указывает на целесообразность изучения как конкретных условий деятельности социальных субъектов (например, условий подготовки, принятия и реализации решений), так и исследование «мощного пласта обыденного сознания респондентов» - их мнений, ожиданий, установок, настроений, которые непосредственно влияют на их деятельность».
Должностной регламент как элемент административной основы применения механизмов принятия управленческих решений в государственной гражданской службе
Государственная гражданская служба является регламентированной сферой профессиональной деятельности. Поэтому элементы административной основы, под которой понимается четкое распределение полномочий и закрепление их в организационных документах, достаточно широко распространены в практике государственной гражданской службы. Должностной регламент — один из элементов этой основы, регламентирующий деятельность государственного гражданского служащего. Организационно-правовая форма должностного регламента в данном случае выступает важным элементом административной основы всей деятельности государственного гражданского служащего, поскольку отвечает основным ее характеристикам (разрабатывается и принимается по установленной схеме с помощью официальных утвержденных процедур и предусматривает права, обязанности, в том числе по принятию решений, и т.д.). Введение в должностной регламент раздела о принятии решений является попыткой сформировать элемент административной основы для принятия решений государственными гражданскими служащими и применения соответствующих механизмов. Именно поэтому особый интерес представляет изучение ее реализации.
Для анализа процесса реализации нормы закона о введении в должностные регламенты разделов по принятию решений был применен метод анализа документов. Поскольку закон ввел норму прописать принятие решений в должностных регламентах, то их изучение позволит получить относительно достоверные знания о том, какие решения характерны для государственных гражданских служащих той или иной категории должности.
Для анализа был составлен Протокол анализа документов, с помощью которого фиксировались интересующие единицы информации (см. Приложение 4).
В рамках контент-анализа изучался непосредственно раздел должностных регламентов, посвященный вопросам принятия решений, а также раздел с квалификационными требованиями к должности и обязанностями в рамках этой должности. Кроме того, анализировался весь текст регламента, и выявлялись дополнительные данные, относящиеся к принятию решений.
Анализ всей выборочной совокупности показывает, что 5% должностных регламентов не содержат раздела о принятии решений. Это противоречит правовой норме. Данный факт свидетельствует либо о сильной централизации власти в руках руководителей, которые хотят держать под контролем абсолютно все действия подчиненных, либо о безответственном подходе к реализации правовой нормы в этой части. Учитывая данные экспертного опроса, правомерны обе причины, которые оказывают негативное воздействие на развитие управленческой практики в органах государственной власти.
Характерно, что в тексте 84,3% должностных регламентов содержалось прилагательное «управленческое» относительно решения, принимаемого государственным гражданским служащим.
Общий анализ должностных регламентов показывает, что функция по принятию решений прописана недостаточно четко. В задачи исследования входило изучение того, насколько достаточно и полно должностной регламент описывает обязанность и/ или право государственного гражданского служащего принимать решения. В частности, анализировалось: - наличие в регламенте раздела о решениях; - содержит ли регламент перечень тех обстоятельств, при которых госслужащий должен принимать решение самостоятельно или участвовать в принятии решения; - указано ли содержание вопросов, по которым госслужащий принимает решение самостоятельно или участвует в принятии; - указаны ли варианты возможных решений, по которым госслужащий принимает решение самостоятельно или участвует в принятии; - указаны ли критерии, по которым госслужащий принимает решение самостоятельно или участвует в принятии; - указаны ли сроки, в которые госслужащий принимает решение самостоятельно или участвует в принятии; - указаны ли правовые формы решений, по которым госслужащий принимает решение самостоятельно или участвует в принятии; - предусмотрен ли порядок, сроки и процедуры согласования решений, принимаемых с участием государственного гражданского служащего; - содержит ли регламент указания по служебному взаимодействию государственного гражданского служащего с иными государственными гражданскими служащими, гражданами и организациями; - содержит ли регламент квалификационные требования по принятию решений, и насколько они соответствуют тем решениям, которые прописаны в должностном регламенте;
Похожие диссертации на Механизмы принятия управленческих решений в государственной гражданской службе : социологический анализ
