Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Деятельность информационно- аналитических служб в области принятия и реализации решений органами муниципального управления: теоретико-методологические аспекты 13
Глава II. Особенности развития и проблемы деятельности информационно-аналитических служб органов муниципального управления 56
Глава III. Основные направления оптимизации деятельности информационно-аналитических служб в области принятия и реализации решений органами муниципального управления в современных условиях 93
Заключение 123
Список литературы 132
- Деятельность информационно- аналитических служб в области принятия и реализации решений органами муниципального управления: теоретико-методологические аспекты
- Особенности развития и проблемы деятельности информационно-аналитических служб органов муниципального управления
- Основные направления оптимизации деятельности информационно-аналитических служб в области принятия и реализации решений органами муниципального управления в современных условиях
Введение к работе
Актуальность исследования. Формирование гражданского общества в России характеризуется повышением степени самостоятельности субъектов всех уровней государственного и муниципального управления.
Реформирование систе*мы муниципального управления в Российской Федерации и в ее субъектах в рамках федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, основные положения которого начнут действовать на территории страны с января 2006 года, предполагает изменение функций органов муниципального управления, что влечет за собой необходимость разработки новой стратегии принятия решений, составляющих основное содержание любой управленческой деятельности. В то же время, изменение общественного сознания ведет к росту социальной активности населения, что, в свою очередь, увеличивает уровень требований к органам муниципального управления и качеству принимаемых ими решений.
Теперь, когда граждане муниципальных образований, благодаря постоянному учету их мнения при принятии решений, вовлекаются в процесс управления, возникает острая необходимость в разработке инновационных методов поддержки, принятия и реализации управленческих решений, а также неадминистративных методов воздействия и различных форм работы с общественным сознанием. Эти методы должны базироваться на современных информационных, аналитических и коммуникационных технологиях, которые становятся важнейшим фактором оптимизации управления. Применение этих технологий позволяет отслеживать, ранжировать текущие события по значимости с целью выявления их вероятной степени воздействия на будущее, оперативно и точно реагировать на изменения протекающих в обществе процессов, воздействовать на эти процессы, проводить многовариантный
прогноз возможного влияния принимаемых решений на развитие ситуации в рамках местного территориального сообщества.
Особую актуальность в этой связи приобретает деятельность информационно-аналитических служб - структурных подразделений органов муниципального управления, которые призваны играть ключевую роль во всех этих процессах.
В советский период активно проводились исследования проблем функционирования информационно-анализирующих систем, которые затем особенно успешно внедрялись в практику идейно-воспитательной работы. Был накоплен определенный позитивный опыт, однако в информационно-аналитической деятельности тех лет были и существенные недостатки, в частности, излишняя идеологизация, слабая обратная связь и другие. В первые годы перестройки, российского общества этот опыт оказался мало востребованным, что повлияло на возникновение значительных проблем в области государственной политики. Однако последние годы характеризуются возрождением интереса со стороны властных структур к информационно-аналитическому обеспечению управленческой деятельности, что связано с преобразованиями, происходящими в стране.
Тем не менее, и сейчас многие регионы Российской Федерации, включая Республику Башкортостан, в ходе организации системы информационно-аналитических служб сталкиваются с рядом трудностей. Во-первых, актуальность создания этих подразделений до сих пор в полном объеме осознается не всеми. Процесс формирования информационно-аналитических служб напрямую связан с оптимизацией структуры управления, что предполагает изменение системы функциональных связей самого аппарата местной администрации. Но зачастую организация нового вида деятельности укладывается в схему формальной процедуры образования в административном аппарате управления нового подразделения, что во многом обусловлено недопониманием со стороны руководства органов
муниципального управления важности этой работы. Во-вторых, роль информационно-аналитических служб традиционно сводится только к информационной работе. При этом игнорируются как прогнозно-диагностические, аналитические и коммуникационные составляющие в деятельности информационно-аналитических служб, так и широкие возможности использования этих служб в сопровождении всего процесса принятия и реализации управленческих решений. Все эти факторы и определили актуальность настоящего исследования.
Научная разработанность темы. Специфика принятия и реализации решений на уровне муниципального управления пока еще мало изучена. Недостаточно исследованы вопросы информационно-аналитического обеспечения этого процесса и информационно-коммуникативного взаимодействия субъектов муниципального управления. Однако отдельные аспекты рассматриваемой проблемы довольно широко освещаются в научной литературе.
Теоретические основы исследования вопросов социального управления связаны в отечественной литературе с работами П. Анохина, Г. Атаманчука, В. Афанасьева, В. Белова, А. Берга, М. Бочарова, К. Варламова, Ю. Дулыцикова, Т. Керимова, В. Лещенко, Г. Осипенко, Ю. Тихомирова, Ю. Черняка и других ученых1.
В зарубежной науке общетеоретические подходы к управлению, вопросы государственного, организационного управления разработаны в исследованиях М. Вебера, Н. Винера, Г. Кунца, С. О'Доннела, М. Мескона, М. Альберта, Ф. Хедоури и других2.
1 См, например. Анохин ПК. Философские аспекты теории функциональной системы. - М, 1978; Берг Л И
Управление. Информация. Интеллект. М , 1976; Берг А И., Черняк Ю.И. Информация и управление - М , 1966;
Тихомиров ЮМ. Власть и управление в социалистическом обществе. - М., 1968; Керимова T.B. Социальный
прогресс и управление. - М, 1980; Политическое управление: проблема стабильности и развития - М , 1997;
Основы современного социального управления. - M, 2000; Лещенко В В. Использование методологии общих
систем в управлении государством //Анализ систем на рубеже тысячелетий: теория и практика М , 1999 - С. 3-
20.
2 См , например: Вебер М. Избранные произведения - М., 1990; Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы
менеджмента. - М ,1993.
Существует значительная группа публикаций современных российских ученых, в которых рассматриваются различные аспекты муниципального управления. Это работы В. Бакушева, Г. Барабашева, В. Васильева, К. Вилера, А. Дюка, А. Демьяненко, В. Зотова, Л. Калиниченко, 3. Макашевой, А. Обушенкова, М. Шаталова и других.3
Теме разработки и принятия управленческих решений в литературе советских авторов уделялось значительное внимание. В частности, можно отметить работы Д. Гвишиани, В. Дудоровича, Р. Трухаева.
Представляют интерес работы современных авторов, в которых исследуются аналитические основы и разрабатываются формализованные процедуры процесса принятия решений: В.Глущенко, И. Глущенко В. Завьялова, И. Ладенко, Б. Литвака, А.Петрова, Т. Саати,МЛихомирова и других.ученых.5
Проблемы методологии создания и функционирования информационно-аналитических систем рассматривались в работах В. Глушкова, Г. Журавлева, А. Кулагина, Е. Тавокина и других ученых.6
Современное состояние развития теории информации, информатики, информационно-аналитических технологий, компьютерных методов моделирования открывает новые подходы к информационному обеспечению
См, например: Вилер К. Без эффективной коммуникации нет эффективного управления. -Обнинск, 2002; Демьяненко А.К, Обушенков А.Л. Муниципальное управление - Хабаровск -Н Новгород, 1998, Дюк Л В Сощшьные технологии работы с населением муниципальных образований. - М , 2003; Зотов В Б , Макашева
3 М. Муниципальное управление. - М , 2001; Рабченюк В Н. Информационные услуги в структуре управления
городом. - Волгоград, 2001; Концептуальные основы государственной поддержки реформирования и развития
местного самоуправления в Санкт-Петербурге (под ред. В Е. Рохчина). - СПб, 2001; Шаталов М М. Городское
самоуправление в зеркале социологии- Владикавказ, 2001.
4 См, например: Гвишиани Д.М.Организация и управление. - М., 1970; Дудорович В И. Подготовка
информации для руководителей. - М., 1980; Трухаев P.M. Модели принятия решений в условиях
неопределенности. - M., 1981.
5 См, например: Анисимов О.Г. Принятие управленческих решений: методология и технология - М ,2002;
Глущенко В В , Глущенко И И. Разработка управленческого решения, прогнозирование - планирование. Теория
проектирования экспериментов. - Железнодорожный Моск. обл, 1997; Заявьялов В Е, Петров А В ,
Тихомиров ММ. Системы информационно-аналитической поддержки кадровых решений. - М., 1999, Ладенко
И С. Интеллектуальные системы в целевом управлении. - Новосибирск, 1987; Литвак Б Г. Управленческие
решения. - М., 2002; Райнов А.Н. Информационно-аналитические технологии в принятии государственных
решений, - М., 1997; Роль социологических исследований в выработке стратепгоеских направлений
управленческой деятельности (под ред. В.В. Герасимовой) - Саратов, 1997; Саати Т. Принятие решений: метод
анализа иерархий - М., 1993.
6 См , например: Глушков В.М. Автоматизированные информационные системы. - М , 1977; Тавокин Е.П. и др.
Актуальные вопросы совершенствования информационного обеспечения. - М., 1986.
управления. Вопросам применения достижений смежных наук и современных информационных технологий в органах государственной власти и управления в отечественной литературе посвящены работы В. Василенко, М. Дзлиева,
A. Иудина, М. Клепцова, А. Козырева, В. Кравченко, А. Лакаева,
М. Субботина, В.Сарычева, А.Райнова, М.Тихомирова, О.Шаброва и других.7 В
них представлены принципы и методы исследования социальных объектов на
основе компьютерного моделирования, системы информационного
обеспечения государственного и местного управления с технико-
технологической точки зрения.
Серьезное внимание вопросам информационно-коммуникативного взаимодействия и функционирования массового и общественного сознания в системе массовых коммуникаций уделено Б.Групшным, К. Гаджиевым, В.Гороховым, Т. Дридзе, А. Здравомысловым, К. Каландаровым, В. Комаровским,
B. Конецкой, В. Пугачевым, Ю.Тихомировым, К. Узнадзе, А. Уледовым и другими.8
Вопросы связей с общественностью, в том числе и в системе государственного управления, изложены в работах Т. Астаховой, О. Карпухина, В. Королько, Т. Лебедевой, А. Мирошниченко, Г. Почепцова, В. Рева, О. Савиновой, А. Чумикова и других.9
См., например: Дзлиев М И. Информационно-анатизирующая система оценки социально-политической обстановки в регионе. - М, 1992; Иудин Л.А. Применение методов количественного анализа в социально-политических исследованиях и прогнозировании. - М., 1984; Клепцов М.Я. Информационные системы органов государственного управления. - М., 1996; Райнов A.H. Интеллектуальные информационные технологии в федеральных органах исполнительной власти //Информационно-аналитический бюллетень. - М, Аналитическое управление Президента РФ. - 1995, № 2(июнь), Тихомиров М.М. Системы информационной и интеллекту атьной поддержки управленческой деятельности в структурах государственной службы.- М , 1995.
8 См., например: Горохов В М. Средства массовой информации в системе политических коммуникаций. - М ,
1992; Грушин Б. Массовое сознание. - М, 1988; Каландаров К.Х. Управление общественным сознанием. Роль
клммуникативных процессов. - М.,!998; Конецкая В П. Социология коммуникаций- М, 1997; Шерковин Ю.
Психологические проблемы массовых информационных процессов. - М, 1973; Уледов А. Общественная
психология и идеология. - M., 1985.
9 См., например: АстаховаТ.В. Связи с общественностью для третьего сектора - М., 1996; Горохов ВМ,
Кочаровский B.C. Связь с общественностью в органах государственной службы. - М , 1996Почепцов Г. Паблик
рилейшнз. - М., 1998;Шишкина МА. Паблик рилейшнз в системе социального управления.- Спб., 1999;
Социология общественного мнения. - Волгоград, 1998; Савинова O.H. Связи с общественностью в организации
регионального управления Нижнего Новгорода. - H Новгород, 1997; Связь с общественностью: мировая
практика и современная Россия. М., 2000; Связь с общественностью - "паблик рилейшнз" - государственная
власть и управление. Ал маты, 1997; Связи с общественностью и общественными организациями - М , 1996.
Проблемы государственного и муниципального управления освещены в трудах ученых Башкортостана В. Голикова, Ю. Дорожкина, А. Кур лова, Р. Наснбуллина, И. Рысаева, Р. Тухватуллина, М. Халикова. В публикациях А. Ахметьяновой, А Гайфуллина, Дж. Гилязитдинова, С. Егорышева, С. Кабашова, Р. Фархтдинова рассматриваются вопросы информационно-аналитического обеспечения управленческой деятельности на современном этапе в Республике Башкортостан.10
Объектом исследования' выступают информационно-аналитические службы и их деятельность в области принятия и реализации решений органами муниципального управления.
Предметом исследования является оптимизация деятельности информационно-аналитических служб органов муниципального управления в области принятия и реализации решений в современных условиях.
Недостатки управленческой деятельности в решении социально-экономических проблем на уровне городов и регионов в значительной мере обусловлены слабым информационно-аналитическим обеспечением принимаемых решений. В' обществе возникает социальная проблема: как в современных условиях повысить эффективность муниципального управления. Из этой социальной проблемы вытекает научная < проблема: раскрыть противоречия между сложившейся потребностью в оптимальном информационно-аналитическом обеспечении процесса принятия и реализации решений органами муниципального управления и его несовершенством; изучить пути повышения эффективности этой деятельности.
Цель диссертационной работы заключается в теоретико-методологическом анализе закономерностей и специфики процесса принятия и реализации решений в муниципальном управлении, роли информационно-
10 См, например: Пілязитдинов Дж.М. Сущность, структура и функции информационно-анализирующей системы в идеологической работе трудового коллектива. Материалы научно-практической конференции. -Туйчазы, 1979;К>рлов А.Б , Селиванов А.ІІ. Введение в методологию управления социальными процессами и системами. - Уфа, 2001; Халиков М.И. Основы государственного и муниципального управления - Уфа, 2002.
аналитических служб в этом процессе, поиске и обосновании направлений оптимизации деятельности этих служб в условиях реформирования системы муниципального управления.
Для решения поставленной цели был сформулирован ряд задач:
- конкретизировать категории «информационно-аналитическое
обеспечение принятия и реализации управленческих решений»; «решение в
муниципальном управлении»;
- выявить специфику принятия и реализации управленческих решений в
муниципальном управлении;
обосновать возрастающую роль информационно-аналитических служб органов муниципального управления в принятии и реализации^ решений в условиях муниципальной реформы, исследовать состояние деятельности этих служб в настоящее время;
определить приоритетные функции информационно-аналитических служб на современном этапе;
- раскрыть основные направления оптимизации деятельности
информационно-аналитических служб органов муниципального управления в
области принятия и реализации решений в современных условиях.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили фундаментальные положения социологии, теории управления, социологии управления, теории систем, политологии теории принятия решений и других наук.
Основными методами исследования явились системный, сравнительный, структурно-функциональный анализ, методы социологического исследования (анкетирование, экспертный опрос), дедукция, индукция, анализ практики работы информационно-аналитических служб органов муниципального управления.
Эмпирическую основу исследования составили различные источники: законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации и Республики Башкортостан, публикации в периодической печати, информационные передачи в электронных СМИ, информация из сети Интернет, электронные базы данных правовой информации, а также результаты социологических исследований, в том числе проведенных диссертантом в 2003-2004 годах. В качестве основного
метода социологического исследования использовался анкетный опрос населения г. Уфы. Опрос осуществлялся на основе квотной выборки. Нами было опрошено 843 респондента, что обеспечило достаточную и достоверную информацию. Для соблюдения репрезентативности выборка была сделана в соответствии с генеральной совокупностью, отражающей демографический состав населения, и производилась на основе квотных заданий по половому, возрастному, профессиональному и образовательному признакам. Величина отклонения показателей выборочной совокупности от характеристик генеральной совокупности незначительна и находится в пределах допустимых погрешностей.
Научная новизна диссертации заключается в обосновании следующих основных выводов, выносимых на защиту:
- конкретизировано содержание категорий «информационно-
аналитическое обеспечение принятия управленческих решений» - это процесс
сбора и обработки сведений об управляемом объекте, необходимых для
принятия оптимальных решений с целью достижения желаемого состояния
(поведения) этого объекта, базирующийся на информационных,
организационных, программных, технических, технологических, правовых,
кадровых и финансовых ресурсах; «решение в муниципальном управлении» -
это совокупность нормативных и организационных актов органов
муниципального управления, подготовленных на основе анализа имеющихся
альтернатив и направленных на решение назревших социальных проблем
местного территориального сообщества;
- аргументировано, что специфика принятия и реализации решений в
муниципальном управлении состоит в активном участии населения в этом
процессе, в максимальном учете запросов, интересов и потребностей
населения, в усилении прямой и обратной связи, в оперативном характере
решений, обусловленном необходимостью срочной реализации, и т.д.;
- на основе анализа состояния деятельности информационно-
аналитических служб органов муниципального управления на современном
этапе развития российского общества; выявлено, что деятельность
информационно-аналитических служб органов муниципального управления
характеризуется следующими позитивными моментами: созданы механизмы
широкого информирования населения муниципальных образований о деятельности органов муниципального управления и принимаемых ими решениях, накоплен опыт взаимодействия руководства с жителями, разработана концепция информационно-аналитической системы органов муниципального управления; однако на эффективность работы этих органов оказывают негативное влияние такие факторы, как существенное отставание объемов деятельности по информированию населения от его потребностей в информации, недооценка важности прогнозно-диагностической и аналитической работы, отсутствие современного программного обеспечения и специалистов в области методологии анализа и прогнозирования1 в государственном и муниципальном управлении;
- доказано, что приоритетными функциями информационно-
аналитических служб в области принятия и реализации муниципальных
управленческих решений на современном этапе являются: информационно-
аналитическая, прогнозно-диагностическая и коммуникативная;
- обоснованы потенциальные возможности и содержательные направления
информационно-коммуникативного взаимодействия органов муниципального
управления с населением муниципальных образований, выражающиеся в
анализе и учете интересов и проблем местного сообщества при выработке
управленческих решений и программ развития муниципального образования, в
информировании граждан с целью формирования у них определенного мнения
по общественно-значимым проблемам, регуляция общественных процессов с
помощью активного обращения к массовой аудитории, во внедрении в практику
работы мер по формированию позитивного восприятия населением решений,
принимаемых местными органами управления и т.д.;
- аргументировано, что основными направлениями оптимизации
деятельности информационно-аналитических служб органов муниципального
управления являются: применение современных информационных,
структурно-аналитических технологий, функционально-ориентированного
проектирования прикладных программных систем и Веб-технологий; широкое
использование таких методов и приемов сбора информации о потребностях
населения, как социологические исследования, методы аналитической
журналистики, контент-анализ СМИ, персональные опосредованные и непосредственные коммуникации, Интернет в интерактивном режиме; внедрение в практику работы таких каналов коммуникации и методов информационно-коммуникативного взаимодействия с населением, как технологии маркетинга, разъяснительные кампании, методы, заимствованные из избирательных технологий; формирование структуры информационно-аналитических служб, обеспечивающей выполнение ими своих основных функций; разработка квалификационных требований и подготовка кадров для информационно-аналитической работы в органах государственного и муниципального управления и некоторые другие.
Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в комплексном анализе роли информационно-аналитических служб в процессе принятия и реализации решений органов муниципального управления и определении путей оптимизации их деятельности в современных условиях. Выводы и рекомендации, сформулированные в работе, могут служить основой для дальнейших исследований проблем в данной предметной области.
Практическая значимость диссертации заключается в. том, что ее основные положения и результаты могут быть использованы в работе органов муниципального управления, а также в учебных курсах по социологии управления, муниципальному управлению, разработке управленческих решений, социальной технологии и ряде других.
Апробация исследования проводилась на международных, российских, республиканских научно-практических конференциях, результаты исследования обсуждались на заседаниях кафедры государственной службы и муниципального управления Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан. По основным положениям диссертации имеются публикации.
Структура диссертационной работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
Деятельность информационно- аналитических служб в области принятия и реализации решений органами муниципального управления: теоретико-методологические аспекты
Управление обществом - это совокупность методов, средств и форм обеспечения жизнеспособности социума. Существует несколько подходов к исследованию понятия «управление» (менеджеристский, организационный, кибернетический, функциональный и т.д.). Анализируя различные определения управления в рамках этих подходов, можно выделить следующие общие черты: 1) управление как функция, элемент сложных систем, обеспечивающих поддержание режима деятельности, упорядочение структуры, способов функционирования и развития системы; 2) управление как процесс воздействия субъекта на объект, направленного на упорядочивание, сохранение, разрушение или изменение системы объекта в соответствии с поставленной целью; 3) управление как определение программ и целей деятельности субъектов управления; 4) управление как способность целостных динамических систем производить структурную и функциональную перестройку в ответ на изменения в условиях внутренней и внешней среды их существования; 5) управление как процесс планирования, организации, мотивации и контроля; 6) управление как процесс, направленный на достижение определенных целей. Управление представлено различными институтами поддержания целостности общества и неразрывно связано с понятием «система». Система представляет собой множество элементов, находящихся в отношениях и взаимосвязях друг с другом, образующих определенное целостность, единство. По своему происхождению все системы делятся на эволюционные и креационные. Общество представляет собой открытую сложную креационную систему, содержащую в себе механизмы самоорганизации и управления. В нем активной частью являются субъекты управления, а группы, подвергающиеся управленческому воздействию - объекты управления. Как справедливо отмечает Е.П. Тавокин, современные социальные системы могут существовать только как системы управления: «это означает, что в них обязательно присутствуют специализированные структуры, принимающие решения, их реализующие (воздействие на объект управления или систему в целом) и контролирующие полученные результаты»11. Фундаментальным свойством объект-субъектной системы, которое заключается в эффективном выполнении ее функций, является качество управления . Категории качества, применительно к управлению, выражают целенаправленный характер воздействия на объект в целях его упорядочения, сохранения, специфики, совершенствования и развития. Механизм управления обществом осуществляется за счет деятельности государства как социального института — всех его ветвей власти, замкнутых непосредственно либо опосредованно на подчиняющиеся ему элементы общества: нижестоящие управленческие звенья, производственные и непроизводственные структуры, общественные или профессиональные организации, социальные группы и т.д.13 Управление должно базироваться на системном и ситуационном подходах, обнаружении и целесообразном использовании сложившихся общественных тенденций, учете особенностей протекающих процессов, устранении противоречий. Методология управления должна складываться из следующих взаимосвязанных элементов: - подходы, ориентиры, приоритеты, цели; - зависимость, факторы, противоречия (во внутренней и внешней среде); - ресурсы, средства, методы, инструменты, ограничения; - критерии, результаты, оценки, коррективы . Применительно к обществу выделяют следующие виды управления: - социальные - связаны с постановкой социальных целей, повышения качества жизни, социальной зрелости общества, укрепления социальных организаций; - экономические - связаны с экономическим стимулированием; - организационно-административные - основаны на организационных отношениях, дисциплине, ответственности; - социально-психологические - связаны с использованием мотивационной сферы (через внушение, убеждение, подражание и т.д.). Субъект управления может воздействовать на управляемую систему, поскольку непрерывно получает информацию об ее состоянии, состоянии окружающей среды, об отклонениях в движении системы к заданной цели. Перерабатывая эту информацию в решения, команды, он передает ее объекту управления, корректируя поведение последнего и обеспечивая тем самым выполнение заданной программы. Важным свойством любой системы является принцип иерархичности уровней и наличие связей (или отношений) между ее элементами.
Несмотря на наличие явной иерархии (вертикальных связей) в системе управления, распределение т.н. «полномочий» по управлению процессами в рамках целостной системы между ее подсистемами определяет наличие и горизонтальных связей. По мнению А.И. Берга, иерархическая структура системы имеет ряд преимуществ: простота организации информационных потоков; минимальность противоречивых влияний в них; быстрота прохождения управляющих сигналов15.
Но в современных условиях, когда любая система управления представляет собой многоуровневую структуру, трудно представить себе преимущества иерархии. Наличие иерархичности в такой многоуровневой системе влечет за собой, к примеру, проблему определения оптимального соотношения между централизацией и децентрализацией . Как было отмечено выше, взаимодействие элементов системы управления определяется многочисленными организационными связями и отношениями, которые можно классифицировать по разным параметрам: - внутренние отношения и связи, характеризующие процессы в самой сфере управления (организационные структуры, технологии, методы); - внешние, связанные с изменениями взаимодействия субъекта с объектом управления; - различные цели управления (результаты, эффективность, функционирование, развитие); - объекты управления (планетарные, субрегиональные, национальные, региональные) - различные сферы управления (политическая, социальная, экономическая, организационная, производственно-техническая).
Особенности развития и проблемы деятельности информационно-аналитических служб органов муниципального управления
Информационно-аналитические службы (ИАС) в российской терминологии — это, в основном, социологические службы. Процесс их становления в России начался с середины 1992 года. Как отмечает А.В. Попов, эти службы планировалось учреждать именно как информационные структуры в системе регионального управления. Это свидетельствует о понимании того, что «центр тяжести» системы управления в рамках федералистской социально-управленческой модели должен находиться именно на территориях. В качестве причин организации регионального обеспечения социального управления указывались весьма характерные аспекты активизации процессов социальной самоорганизации: - необходимость отслеживания социально-экономической и социально-политической ситуации в регионе; - потребность в оценке отношения населения к мерам территориальных и федеральных органов исполнительной власти, направленных на реформирование экономической, социальной и политической сфер жизни региона для выработки и корректировки решений этих регионов;
- бурно протекающие электоральные процессы; - необходимость оценки предпочтений электоратом тех или иных общественных лидеров, политических партий и общественных движений; - необходимость осуществления информационного взаимодействия федеральных и территориальных ИАС106. Информационно-аналитические службы в современной России отличаются разноплановостью деятельности. Они занимаются не только информационно-аналитическим обеспечением органов государственного управления (включая органы управления муниципальными образованиями), но также выполняют функции государственного маркетинга и связей с общественностью (т.н. службы «паблик рилейшнз»). Относительно последних можно отметить идентичность ряда задач, стоящих перед ИАС и PR -службами.
Говоря о Республике Башкортостан, отметим, что правовой основой деятельности органов местной власти в республике являются Конституция Республики Башкортостан, законы о местном государственном управлении, о местном самоуправлении, о территориальном общественном самоуправлении, о порядке регистрации устава сельсовета, поселкового совета, о сходах (собраниях) граждан и др. В соответствии с законодательством муниципальные органы управления самостоятельно разрабатывают и принимают нормативные правовые акты в области государственно-правовых, бюджетных, налоговых, хозяйственных, земельных, природоохранных отношении .
Особенности развития и проблемы деятельности информационно-аналитических служб органов муниципального управления в Республике Башкортостан можно выявить на примере г. Уфы. Город Уфа - столица Республики Башкортостан, один из крупнейших экономических и культурных центров Российской Федерации. Здесь проживает более миллиона жителей, или четверть населения всей республики, и сконцентрировано более половины всего промышленного потенциала Башкортостана.
Наряду с обеспечением успешной жизнедеятельности города и решением проблем социально-экономического развития, для руководства города актуальными являются вопросы качественного повышения уровня работы с населением, информирования горожан о социально-экономическом, общественно-политическом и культурно-духовном развитии РФ, Республики Башкортостан, города и районов, активизации работы по формированию у граждан патриотизма и нравственности, совершенствованию правовой и политической культуры.
Указ Президента Республики Башкортостан от 28 сентября 2000 года "О создании информационно-аналитических отделов в администрациях районов и городов Республики Башкортостан" стал основополагающим документом в организации этой работы. В Послании Президента РБ Государственному Собранию «К рубежам устойчивого развития» отмечается, что проведение системной информационно-разъяснительной работы - это одно из приоритетных направлений деятельности органов государственной власти.
После выхода данного Указа и утверждения «Типового положения об информационно-аналитическом отделе администрации района (города)» в Башкортостане стали активно создаваться информационно-аналитические службы, или управления (ИАУ), осуществляющие информационно-аналитическую и разъяснительно-воспитательную работу. Эти службы были созданы как теоретический и методологический центр идеологической, воспитательной работы для всего региона108.
Созданные ИАУ призваны осуществлять идеологическую работу с населением, укреплять обратную связь в системе государственной службы и управления. Одна из поставленных задач - научить население республики разбираться в потоках информации, ориентироваться среди разнородных СМИ. Одновременно, благодаря ИАУ, органы управления районов и городов республики получают возможность более объективной оценки деятельности партий и общественных объединений, ветеранских, молодежных, женских, религиозных и других организаций, национально-культурных центров. Все это помогает оказывать им необходимое содействие, участвовать в организационном, информационном и аналитическом сопровождении различных общественно-политических мероприятий и акций, избирательных кампаний и т.д.
Создание НАС (ИАУ) в Республике Башкортостан стало логическим продолжением политики местного руководства по налаживанию информационно-коммуникативного взаимодействия с населением на всех уровнях регионального и муниципального управления.
Несмотря на предпринятые в середине 90-х годов усилия по формированию информационной системы в Республике Башкортостан, успехов в этой области тогда достичь не удалось. Это объясняется рядом объективных причин. «Кризисные явления последних лет привели к тому, что единственным источником информации для большинства населения стало телевидение и так называемое неформальное общение, в процессе которого информация изменяется порой до неузнаваемости и зачастую приобретает негативный характер. Далеко не каждый может позволить себе выписать газету, и эту образовавшуюся нишу не смогли заполнить даже многочисленные бесплатные рекламно-информационные издания и радиостанции»109.
Не случайно одним из основных направлений работы для созданных в администрациях городов и районов ИАУ стало выстраивание целостной системы информирования населения, неотъемлемыми компонентами которой являются как традиционные способы передачи информации (периодические издания, радио, телевидение, информационные стенды, встречи с коллективами предприятий, организаций и учреждений, регулярно устраиваемые «прямые линии»), так и новые - Интернет и пейджинговая связь.
Основные направления оптимизации деятельности информационно-аналитических служб в области принятия и реализации решений органами муниципального управления в современных условиях
Как мы уже отмечали, принятие и реализация решений составляют основное содержание любой управленческой деятельности, в том числе и на уровне субъектов муниципального управления. Процесс функционирования этих субъектов регламентируется существующими законодательными актами. Нынешнее состояние управления муниципальными образованиями в Республике Башкортостан обусловлено, в частности, действием федеральных и республиканских законов о местном государственном управлении, о местном самоуправлении и т.д.
Ситуация, сложившаяся в сфере муниципального управления как в Республике Башкортостан, так и в других регионах Российской Федерации, вызвала настоятельную необходимость проведения реформ. Ведь именно на уровне местного управления власти до сих пор в наибольшей степени подвержены таким недостаткам, как перестраховка, инерционность и безынициативность. С точки зрения конкретно-исторической реальности это объясняется тем, что в советское время местные органы власти были ориентированы административно-командной системой управления на неукоснительное выполнение решений вышестоящих органов. Принцип согласования всех действий с вышестоящими органами являлся основополагающим, что лишало местные власти возхможности принимать стратегические решения, оставляя относительный простор лишь для принятия тактических, оперативных решений.
Популізм, зависимость от политических интересов, ориентация на быстрый эффект, и, как следствие, отсутствие долгосрочных инвестиций - эти и другие факторы зачастую способствовали принятию необоснованных, нерациональных решений. Кроме того, это определяло и отношение властей к управленческой информации: недооценку роли информации на всех этапах принятия управленческих решений, важности использования технологий сбора и обработки информации, ее поверхностный анализ. Отсутствие достаточной и достоверной информации и глубокого анализа, в свою очередь, вело к снижению социальной активности населения, отчуждению его от власти.
По справедливому утверждению М.М. Шаталова, местная власть не аккумулировала социальную энергию местного сообщества, а служила ретранслятором решений и указаний центральных властей. Все это приводило к иждивенческому отношению самих граждан к жизни и своему месту в ней, отсутствию инициативы и заинтересованности в результатах своей деятельности 2 .
В период формирования гражданского общества в России изменяется характер государственного и муниципального управления. Административная и муниципальная реформы предполагают относительную децентрализацию власти и развитие самостоятельности субъектов всех уровней управления. В условиях глобализации информационного общества, исчезновения государственной монополии на информацию, возникновения конкуренции на информационном рынке, роста динамичности внешней среды информация становится самостоятельным управленческим ресурсом, требующим тщательного анализа на протяжении всего процесса ее использования.
Изменение общественного сознания в период трансформации общества ведет к росту социальной активности населения, что, в свою очередь, увеличивает уровень требований общественности к государственным и муниципальным органам и качеству принимаемых ими решений.
Новый федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года, основные положения которого начнут действовать на территории страны с 2006 года, предполагает изменение функций органов местного управления, что влечет за собой изменение стратегии принятия решений. В частности, в п. 1 ст.31 «Опрос граждан» записано следующее: «Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер».
Из этого положения вытекает важное следствие - основная функция муниципального управления сводится к принятию решений местными органами власти с обязательным учетом потребностей населения. Теперь, когда процесс принятия решений будет идти снизу вверх, когда инициатором решений будет выступать население муниципальных образований, возникнет реальная потребность в информационно-аналитическом обеспечении этого процесса. В данной связи существенно возрастает роль ИАС местных органов управления. Теперь она должна заключаться в том, чтобы, с одной стороны, поставлять информацию местным органам власти на основе постоянного мониторинга о потребностях населения, а с другой стороны, доводить информацию о принятых решениях до сведения самого населения. Благодаря постоянному учету общественного мнения при принятии управленческих решений, граждане данного муниципального образования окажутся, вовлечены в процесс принятия решений, что, в свою очередь, будет способствовать росту их социальной активности и доверия к местным властям.
В целях реализации в Республике Башкортостан нового Федерального закона Указом от 26 июля 2004 года №УП-412 утвержден Перечень мероприятий на 2004-2007 годы, закладывающий территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления и предусматривающий его учебно-методическое и кадровое обеспечение. По словам Р.Ф. Хабирова, по масштабу предполагаемых преобразований эту реформу можно отнести к разряду наиболее сложных. Важным является то, что в процессе реформирования укрепляются представления граждан о демократической организации общества . И.Ш. Рысаев отмечает, что стратегический смысл реформ заключается, прежде всего, в преодолении социального отчуждения граждан от управления, в реализации их права на участие в управлении общественными делами, в приобщении населения к решению вопросов жизнедеятельности местных сообществ и формировании гражданского общества125.
