Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы исследования организационных изменений на государственной гражданской службе 23
1.1. Организационные изменения на государственной службе: понятия и теоретические подходы ., 23
1.2. Управление организационными изменениями на государственной гражданской службе как методологическая проблема 43
ГЛАВА 2. Организационные изменения в сфере государственной гражданской службы как объект управления: социологический анализ 67
2.1. Диагностика силового поля изменений (движущих и сдерживающих сил организационных изменений) на государственной гражданской службе РТ 67
2.2. Планирование и оценка действий по регулированию баланса сил в организациях государственной гражданской службы 108
Заключение 134
Список использованной литературы и источников
- Организационные изменения на государственной службе: понятия и теоретические подходы
- Управление организационными изменениями на государственной гражданской службе как методологическая проблема
- Диагностика силового поля изменений (движущих и сдерживающих сил организационных изменений) на государственной гражданской службе РТ
- Планирование и оценка действий по регулированию баланса сил в организациях государственной гражданской службы
Организационные изменения на государственной службе: понятия и теоретические подходы
Организационные изменения являются предметом научного осмысления как в российской науке, так и в зарубежной. Проблематика исследований в области изучения организационных изменений представлена работами, ориентированными на изучение методологических аспектов изменений, изменений в различных видах организаций (коммерческих, государственных и тд.), изменений организационной культуры. Организационные изменения в области государственной службы являются наименее изученной областью. На сегодняшний день не имеется целостного анализа специфики организационных изменений в данной сфере деятельности, не выявлены особенности проведений и внедрений изменений, почти отсутствует эмпирическая база.
Задачей данного параграфа является осмысление ключевых понятий и категорий, с помощью которых будет анализироваться предмет исследования. Кроме того, необходимо определить базовое понятие, которое вобрало бы в себя наиболее значительные признаки существующих определений и в то же время отражало бы авторскую позицию.
Изучение социальных изменений осмысливается многими науками, такими как история, философия, экономика, политология, менеджмент и, конечно, социология. Поэтому, прежде чем приступать к подробному обсуждению различных теорий организационных изменений, нам хотелось бы определить некоторые существенные понятия, свойственные этим смежным с социологией дисциплинам.
Понятие «социальное развитие» характеризует определенный тип социальных изменений, имеющих направленность в сторону улучшения, усложнения, совершенствования и т. д. Когда мы говорим о социальных изменениях в социологическом смысле, то имеются в виду не любые изменения в обществе, а лишь изменения в той сфере, которая является предметом социологии. Можно согласиться в целом с американским социологом Н. Смелзером в том, что социальное изменение — это «изменение способа организации общества»1. Но при этом, разумеется, речь должна идти не только о способе организации общества в целом, но и о способе организации любых социальных систем — социальных групп, институтов, других сообществ, в том числе и мирового сообщества.
Таким образом, понятием «социальные изменения» обозначаются различные перемены, происходящие в течение некоторого времени внутри социальных систем и во взаимоотношениях между ними, в обществе в целом как социетальной системе2. Социальное изменение обозначает перемены любого рода, происходящие в течение некоторого времени в социальных общностях, группах, институтах, организациях и обществах в их взаимоотношениях друг с другом, а также с индивидами; социальное изменение — наиболее общее понятие, характеризующее социальную динамику3.
Исследуя вопрос о сущности и происхождении теорий социальных изменений, необходимо обратить внимание на их классификацию.
Широко известна классификация теорий социальных изменений П.Штомпки. Его книга «Социология социальных изменений»1 представляет собой критическое осмысление всего исторического наследия теоретической социологии и сегодняшних дискуссий по фундаментальным проблемам социальной теории. Практически вся классическая социология, начиная от О. Конта и заканчивая теориями революции, интерпретируется автором через призму социальных изменений. Штомпка предлагает следующую дифференциацию теорий изменений:
Первая группа теорий представлена наиболее фундаментальными социологическими концепциями, в которых содержится стандартный и широко используемый набор общепринятых понятий, необходимых для изучения таких изменений, как социальные изменения (О. Конт, Г. Спесер, Т. Парсонс, П.Сорокин), социальный процесс (Р. Нисбет, К. Доусон). В нее входят также некоторые противоречивые концепции социального прогресса (К. Лэш, Е.Х.Карр), социального времени (Э. Дюркгейм, М. Мосс, А. Убер, М. Халбвакс), исторической традиции (Э. Шиллс), современности и глобализации. ( Д. Белл, М.Элиад, Б. Малиновский, М. Юнг, Г. Гурвич и др.)
Во вторую группу теорий П. Штомпка включил теории эволюционизма (О. Конт, Г. Спенсер, Л. Морган, Э.Дюркгейм, Ф. Теннис и Л. Уорд), теории циклов (П.Сорокин, Н. Данилевский, О.Шпенглер, А. Тойнби, и др.) и исторического материализма (К. Маркс и Ф. Энгельс).
В третьей группе объединены концепции, принадлежавшие новому теоретическому направлению, противоположному теориям развития - направлению «теории становления». В ее основе теория деятельности и историческая социология ( К.Р. Поппер, Р. Нисбет, Ч. Тилли, И. Валлерстайн, У.Бакли и др.)
Социологи циклических направлений фиксируют тот факт, что многие социальные институты, общности, классы и даже целые общества изменяются по циклической схеме: возникновение, рост, расцвет, кризис и увядание. Такой подход не очень популярен при объяснении этапов развития общества, зато пользуется огромным успехом у теоретиков организационных изменений (концепции жизненных циклов организации Л. Грейнера, И. Адизеса и др.). За последние 40 лет в зарубежной науке оформились различные версии теории жизненных циклов организации, по-разному объясняющие закономерность прохождения организациями универсальных стадий, в процессе которых они зарождаются, развиваются, добиваются успехов, ослабевают и в конце концов прекращают свое существование.
Не вдаваясь в пространный анализ современных теорий социальных изменений, остановимся на характеристике концепции польского социолога П. Штомпки, идеи которого оказали большое влияние на выбор методологии нашего исследования. Теоретическая модель социальных изменений П. Штомпки получила название структурно-деятельностной, поскольку основными составляющими ее являются четыре категории: структуры, деятели (агенты), деятельность, действие. Особенностями данной модели является акцент на активном взаимодействии структур социальных взаимосвязей и их созидателей, деятельностных субъектов: структуры не в состоянии существовать без субъектов деятельности. В свою очередь, сами агенты в реальной действительности обязательно включены в структуры. "Мы, - пишет Штомпка, — не найдем ни одного примера в общественной жизни, в котором не было бы слияния структур и агентов, операций и действия. Покажите мне агента, который не встроен в какую-нибудь структуру, или структуру, которая существует отдельно от индивидов, или действие, которое не включено в социальные операции, или, наконец, социальное оперирование, которое не распадается на действия. Нет бесструктурных агентов, и нет безагентных структур".
Процесс социального изменения осуществляется, согласно теории П. Штомпки, благодаря наличию четырех типов причинных узлов: структурных воздействий, способностей субъектов, "очеловеченной природы", видоизменяющегося сознания. Рассматривая социальные изменения, польский социолог доказывает, что они "охватывают не только действия и практику, не только природу и сознание, но и связи между всеми ними, способы, которыми они объединяются и своими действиями порождают социальную динамику". Таким образом, к своей модели Штомпка добавляет самый последний, наиболее сложный узел обратной связи: "дело не только в том, что деятельность агентов (субъектов) изменяется в процессе их собственной практики, но и в том, что само социальное становление изменяет свой облик в ходе истории
Управление организационными изменениями на государственной гражданской службе как методологическая проблема
Практически все теории менеджмента и социологии управления рассматривают управление изменениями как ключевое направление деятельности топ-менеджеров организации, но интерпретации его отличаются разнообразием. На раннем этапе развития теории управления управление изменениями как наука развивалось в рамках общих теорий социологии управления. Поэтому выявление специфики различных теоретических подходов к определению сущности управления организационными изменениями начнем в предметных рамках основных научных направлений в социологии управления и теории организации ХХ-ХХ1 веков. Попытаемся, прежде всего, выявить специфику ведущих научных школ и направлений социологии управления и теории организации.
В науке, как известно, сложились различные традиции выделения направлений управленческой мысли. В известном труде М. Мескона, М. Альберта и Ф. Хедоури выделяются следующие базовые школы, оформившиеся в первой половине ХХ века: школа научного управления (Э. Тейлор и его последователи), школа административного управления (М. Вебер, А. Файоль), школа человеческих отношений и поведенческих наук (Э. Мэйо, А. Маслоу, МакГрегор и др.)1. Методологическая интерпретация феномена управления изменениями в рамках указанных подходов дает нам основание для вывода, что для представителей первой школы управление изменениями было направлено на формирование системы рационализации деятельности руководителя по обеспечению технической эффективности предприятий (разработка стандартной модели рабочего места). Под эффективностью при этом понималось максимальное приближение к заранее поставленной, продуманной цели с помощью минимальных затрат. Объектом управления изменениями была техника и технология.
Для теоретиков школы административного управления ключевыми объектами управления изменениями в организации были структурные связи, персонал, система обеспечения. А в рамках школы человеческих отношений сложилось понимание механизма управления изменениями как особой психосоциальной технологии, ориентированной на формирование у работников мотивации на сотрудничество.
Эта классификация долгие годы использовалась большинством отечественных авторов учебников по социологии управления1. Другой подход к классификации научных направлений в рамках социологии управления предложили известные отечественные исследователи О.С. Виханский и А.И. Наумов, которые выделили две группы концепций: «одномерные» и «синтетические»2. К «одномерным» учениям авторы относят теории, концентрирующиеся на решении какой-либо одной из проблем управления: задачи, люди, организация управленческой деятельности. К ним авторы отнесли концепцию «научного управления» Тейлора, теории «административного управления» Файоля и Вебера, различные бихевиористские концепции. «Синтетическими» теориями авторы называют учения, развивающие системный подход к управлению организацией, рассматривающие ее как некое целое, трактующие управление как многомерный процесс, как многоплановое явление, связывающее в единое целое цели, ресурсы и процессы, протекающие внутри организации и за ее пределами (теоретические разработки П. Дракера, концепция ситуационного управления, концепция “7-С” и теория “Z” и др.). Такой подход позволяет нам интерпретировать управление изменениями как процесс, ориентированный на решение организационных проблем, как локальных, так и затрагивающих деятельность всей организации, и требующий учета влияния либо отдельных факторов, либо учитывающий необходимость взаимодействия множества факторов, находящихся как внутри, так и вне организации.
На наш взгляд, все указанные интерпретации управления изменениями в рамках общих концепций социологии управления содержат понимание его механизма как ориентированного на видоизменение конфигурации организации, разрешение существующих проблем между выбранными стратегиями и сложившимися технологиями и организационными связями и отношениями. Источник организационного развития виделся в изменении технологий, структуры. В рамках общих теорий организации гораздо меньше внимания уделялось управлению изменением сознания людей, формированию новой модели поведения сотрудников. Это справедливо даже в отношении школы человеческих отношений, теоретики которой, обосновав принцип сотрудничества, на деле преуспели в создании манипулятивной стратегии контроля1.
С середины ХХ века, когда в результате появления новых технологий и новых рынков появилась потребность в адаптации организаций к новым условиям среды, проблема успешной реализации изменений попала в поле зрения многих руководителей и ученых. Появилось великое множество самых разноплановых, порой противоречащих друг другу концепций и моделей управления организационными изменениями, а это способствовало оформлению управления изменениями в самостоятельную отрасль научного знания, имеющую ярко выраженную прикладную направленность.
Чтобы избежать излишней описательности в анализе этих концепций и моделей, попытаемся выделить основания для их классификации. Можно выделить две большие группы теорий управления организациями, положив в основу классификации критерий направленности изменений. В первую группу объединим теории структурных изменений в организации, во вторую – теории, концентрирующиеся на процессной составляющей организационных изменений, т.е. на методах внедрения преобразований и преодолении сопротивления персонала. Каждую из этих групп, в свою очередь, также можно подвергнуть декомпозиции, выделив в их составе разнонаправленные концепции.
Диагностика силового поля изменений (движущих и сдерживающих сил организационных изменений) на государственной гражданской службе РТ
Особенно значимым это становится сейчас, в период перехода к информационному обществу, когда ЭП может стать необходимым элементом трансформации политико-государственного управления.
Среди основных проблем использования информационного обеспечения в 2013 г. опрошенные отметили низкий уровень культуры обмена информацией (46%), отсутствие части необходимой информации и документов в электронном виде (37%), а в ряде случаев – регламентов обмена информацией (28%). Эти данные явились ключевыми для нас в обсуждении вопроса использования ЭП в рабочей практике госслужащего. Поэтому нами обращено внимание на то, что более трети респондентов отметили невозможность использования ЭП в виду отсутствия необходимых документов в электронном виде. Исходя из этого, следует отметить, что внедрение ЭП должно подразумевать его эффективное использование, но необходимо совершить процесс электронного документооборота.
Данные опроса дают информацию о динамике использования ЭП в практической работе на государственной службе: с 2012 по 2013гг. сократились оценки ЭП как пользуемое чиновниками недостаточно (с 27% до 20% соответственно), что дает основание для вывода: преодолевается сопротивление персонала внедрению новых технологий и коммуникации власти с населением становятся более прозрачными и эффективными.
Важной проблемой, лежащей в основе неудач при внедрении организационных изменений на госслужбе, является недостаточный уровень профессионального развития персонала и несовершенство кадровых технологий. На это указывают данные проведенных российскими социологами исследований. Приведем некоторые выводы, которые были получены социологическим центром Института государственной службы и управления персоналом РАНХ и ГС по исследованиям прошедших лет (2001 - 2013 гг.)1. Объектом анализа было и население, и государственные служащие. В контексте нашей исследовательской проблемы нас интересуют ответы, полученные в ходе опроса государственных служащих. Ниже рассмотрим их более подробно.
С целью выявления уровня самооценки своего профессионализма государственным служащим был задан вопрос «Как бы Вы оценили уровень профессионализма государственных служащих в России?». Исследование показало, что он оказался невысоким и имеющим тенденцию к снижению: в качестве высокого уровня его отмечали в 2012 г. только 11,1% респондентов, а в 2013-м – уже 5,2%. Позиция «скорее высокий, чем низкий» тоже снизилась: так думали в 2012 г. 45,3%, а в 2013 г. – 30,7%. «Скорее низкий, чем высокий» отметили в 2012 г. 29,3%, а в 2013 г. – уже 38,7%. Такие низкие показатели самооценки уровня профессионализма свидетельствуют о том, что чиновники стали более критичными в оценке своих компетенций; они указывают и на серьезные трудности, с которыми им приходиться встречаться в работе.
Результаты исследования свидетельствуют, что среди основных причин низкой профессиональной компетентности государственные служащие выделили низкий уровень нравственности (17,3%) и «недостатки работы по формированию кадрового состава государственных органов» (35,9%).
Для повышения профессиональной компетенции государственным служащим необходимо постоянное совершенствование знаний, умений и навыков в различных областях их профессиональной деятельности. Между тем, по данным исследования, респонденты отмечают, что на государственной службе по-прежнему не хватает профессионалов-управленцев. На это указали в опросе в 2006 г. 47,9% респондентов, а в 2013 г. — 46,4%. Безусловно, это обстоятельство является самым важным при объяснении причин неэффективной работы всей системы государственной службы и ее отдельных элементов, а также при диагностике готовности персонала организации к внедрению изменений.
Одним из главных объектов внимания при осуществлении диагностики готовности организации к изменениям являются специфические карьерные характеристики государственных служащих. В этом отношении интерес вызывают результаты исследования Т.В. Вырупаевой «Управление профессиональной карьерой на государственной службе1», проведенное в декабре 2011 года, в котором методом анкетирования 219 госслужащих были получены данные о важности для большинства служащих (96%) карьеры, об их установке на ее построение и достижение карьерного роста. В результате своего эмпирического исследования автор выделила четыре типа карьерных профилей служащих: «профессионалы», «лидеры», «новаторы» и «формалисты исполнители», среди которых нас, конечно, интересует группа «новаторов». Это самая малочисленная группа служащих, для которых работа на государственной службе является осознанным выбором и призванием. Для таких людей важна независимость в работе от других, они являются источником новых идей, стремятся применить инновационные методы в своей профессиональной деятельности. Именно эта группа госслужащих способна к внедрению и проведению изменений в государственном управлении, от их количественного и качественного состава и будет зависеть успех в преобразованиях на государственной службе. Таким образом, в прикладных исследованиях российских социологов было обращено внимание на важные составляющие процесса организационных изменений на государственной гражданской службе: это профессиональное развитие и кадровые технологии, направленные на рост эффективности профессиональной деятельности, качественную подготовку, переподготовку, повышение квалификации кадров и научно-методического обеспечения их функционирования.
В проводимых в настоящее время научных исследованиях по проблемам государственной службы все более четко формулируется идея об использовании инновационных технологий управления кадровыми процессами, в том числе профессиональным развитием1. При анализе результатов исследований мы обратили внимание на изменение отношение чиновников к повышению квалификации и переподготовке на протяжении последних лет: так, если в 2001г. 75, 6% госслужащих считали важным проходить профессиональное обучение, то в 2013г. так считали только 40% респондентов. Эти показатели свидетельствуют о том, что качество работы чиновников напрямую не отождествляется с их способностью к постоянному обновлению своих знаний и готовностью переучиваться, овладевать новыми специальными и общими компетенциями, необходимыми и для налаживания профессиональных коммуникаций и для обработки потоков информации.
Планирование и оценка действий по регулированию баланса сил в организациях государственной гражданской службы
На логической базе данной модели была разработана стратегия нашего эмпирического исследования.
Реализация авторского замысла к эмпирическому исследованию управления процессом организационных изменений на государственной гражданской службе РТ потребовала использования количественных и качественных методов. В группе количественных методов были задействованы как вторичный анализ данных, так и авторские исследования: 1) материалы исследований российских авторов и известных исследовательских центров, посвященные анализу проблем госслужбы РФ; 2) результаты осуществленного автором диссертации анализа документов комплексной компетентностной оценки и развития персонала на государственной службе Республики Татарстан, 3) данные анкетного опроса госслужащих по методике М. Рокича для выявления их актуальных ценностей. Среди качественных методов использовались следующие процедуры: 1) фокус-групповое исследование; 2) структурированное STAR-интервью с госслужащими различных категорий должностей; 3) индивидуальное глубинное интервью с экспертами, представляющими высшую группу руководителей РТ.
Осуществляя диагностику силового поля (движущих и сдерживающих сил) изменений в организациях государственной службы РТ, мы исходили из посылки, что изменение в мировоззрении самого персонала, системе его ценностных ориентаций и поведенческих образцах является важнейшей составляющей административной реформы. Поэтому важно было перейти на микроуровень исследования, чтобы включить в фокус анализа повседневные практики работников организации, их жизненный опыт и ценностные ориентации.
На базе двух эмпирических исследований (анкетного опроса по методике М. Рокича и фокус-группового исследования) были выявлены укоренившиеся образцы сознания и поведения (докса) государственных гражданских служащих главных и младших должностных категорий, которых мы распределили по стажу работы на две группы. Исследование инструментальных и терминальных ценностей чиновников показало, что среди главных ценностей государственной гражданской службы у опытных госслужащих зафиксированы такие, как стабильность, материальное благополучие, пакет социальных гарантий, возможность карьерного роста, принадлежность к государственной службе; среди молодых специалистов — это возможность реализации своего потенциала и желание быть полезным своей стране и обществу, желание быть эффективным и материально обеспеченным, а также делиться своими знаниями и опытом на благо улучшения государственной службы.
Тем самым были выявлены тенденции критического отношения среди государственных гражданских служащих к существующей доксе (гетеродоксия) преимущественно в группе более молодых по возрасту и стажу работы. Именно они готовы достигать относительно высоких результатов в своей профессиональной деятельности, демонстрируя стремление получать новые знания и опыт, ориентируясь на выполнение интересных и познавательных задач.
На основе процедуры структурированного STAR-интервью были выявлены движущие силы и силы, сдерживающие изменения на государственной гражданской службе, сделан вывод, что на данный момент они находятся в состоянии равновесия: движущим силам перемен противостоят равные силы сопротивления изменений. С одной стороны, госслужащие средних и младших должностных категорий настороженно и с опасением относятся к осуществлению организационных перемен, с другой — воспринимают их как процесс неизбежный и неотвратимый, к которому необходимо адаптироваться.
Осуществленная нами диагностика организационных изменений на государственной службе показала, что существуют определенные проблемные зоны, имеющие корни, во-первых, в недостаточной ясности идеологической предпосылки изменений, проявляющейся в неразвитой системе ценностей, в недопонимании персоналом важности нововведений, в бюрократизации процесса внедрения инноваций в организациях государственной службы. Во-вторых, были выявлены истоки проблем, коренящиеся в дефиците информационной предпосылки реформ: неразвитость коммуникационных каналов, отсутствие обратной связи, дающей возможность получать необходимые сведения о состоянии организации ГГС, о результатах процесса ее изменений. Решение этих проблем поможет усилить движущие силы организационных изменений и привести силовое поле перемен государственной службы в движение. Это даст возможность завершить первый этап изменений на ГГС, смысл которого, по терминологии К. Левина, состоит в «размораживании», и разработать управленческий механизм для решения задач второго этапа изменений, называемого «движение».
Анализ научно-методической документации по комплексной компетентностной оценке и развитию персонала, разработанных в Республике Татарстан выявил, что регион наглядно демонстрирует применение принципов управления организационными изменениями, разработанных в практике менеджмента, и перенесенных в государственное управление. Сложившийся и прошедший апробацию в данном регионе механизм планирования, оценки и развития государственной службы уже приобрел признаки института управления изменениями на государственной гражданской службе. Вместе с тем пока нельзя констатировать, что на государственной гражданской службе РТ уже завершился процесс создания целостной системы управления процессом ее изменений.
Следующим этапом проведенного нами эмпирического исследования стало индивидуальное глубинное интервью экспертов, в роли которых выступали высшие руководители государственной гражданской службы, представляющих различные ведомственные структуры исполнительной власти РТ. Исходя из заявленного нами активистского подхода, следовало изучить позицию самого агента изменений, выявить его характеристики и сформулировать набор основных требований, необходимых управленцу для эффективного внедрения организационных изменений.
Результаты анализа глубинного интервью с экспертами позволили выявить отношение высших руководителей к наиболее важным и острым аспектам реформы государственной службы: определить степень готовности к постоянным изменениям и способности самостоятельно генерировать их; отношение к переобучению в процессе работы; готовность включиться в процесс организационных изменений в качестве лидера перемен, что предполагает осознание конечных целей работы, самостоятельную оценку ее результатов.
Исследование показало, что высшие должностные лица гораздо более, чем чиновники средних и младших должностных категорий, открыты к переменам в системе своих ценностей в силу большей вовлеченности в процесс разработки модели и процедуры управления изменениями на государственной гражданской службе РТ. Разработанные экспертами рекомендации по совершенствованию механизма управления изменениями на ГГС содержат положения о необходимости выделения специальных структур по управлению данным видом деятельности, о налаживании особой организационной работы министерств по информированию и вовлечению госслужащих к управлению процессом создания и внедрения изменений, о создании более адаптированной системы переобучения и повышения квалификации, учитывающей личностные и ведомственные особенности объекта обучения.
