Содержание к диссертации
стр. ВЕДЕНИЕ
ЛАВА 1. СИСТЕМА ОРГАНИЗАЦИОННОЙ КУЛЬТУРЫ 16
ОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ 16 УЛЬТУРЫ.
!. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК СОЦИОКУЛЬТУРНАЯ ИСТЕМА
ЛАВА 2. ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ 100 УЛЬТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ КУЛЬТУРЫ Ю0
ОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
I. ДИАГНОСТИКА ТЕНДЕНЦИЙ РАЗВИТИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ 133 УЛЬТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.
АКЛЮЧЕНИЕ 156
ПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 164
ГРИЛОЖЕНИЯ
Введение к работе
Актуальность исследования. Российская государственность находится їгодня на переломном этапе трансформирования основ жизнедеятельности эщества, модернизации системы государственного управления, сформирования государственной службы. В условиях, когда на смену атерналистской иерархической модели управления, приходит управление, азирующееся на принципах служения государства обществу, возрастают эебования к социальной ответственности государственных служащих перед оссийским обществом, актуализируются проблемы институциализации эсударственной службы и конфигурирование путей повышения ее ^фективности. «Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка органах власти» - отмечается в Послании Президента Российской >едерации В.В. Путина к Федеральному Собранию 2000 года - «Но это - не онечная цель, а лишь самый первый этап государственной модернизации».
Актуальность изучения изменений организационной культуры осударственной службы обусловлена социальной значимостью этого нститута. Важнейшим инструментом реализации конституционных целей емократизации общества является государственная служба, стратегическая аправленность деятельности которой обусловлена ее миссией служения бществу. Социальный характер государственной службы, ее устойчивость и адежность во многом определяются составом государственных служащих, ровнем развития организационной культуры.
Государственная служба Российской Федерации представляет собой ложную систему, включающую как правовые и организационные институты [ отношения, с одной стороны, так и совокупности людей, специально юдготовленных и профессионально занятых в обеспечении исполнения [олномочий государственных органов, с другой. Эти составляющие ізаимосвязаньї, взаимодополняют и обогащают друг друга.
4 Государственная служба, выступая механизмом государственного правления, является связующим звеном между государственной властью и бщественными образованиями, от культуры ее организации зависит ачество отбора самоформирующихся в обществе социально- онструктивных параметров порядка, обеспечение и доведение принятых :орм до их потребителей и контроль реализации решений.
Неразвитость государственной службы России, а также недостаточное смысление происходящих в государственном аппарате процессов ущественно отражаются на субъективных представлениях на систему, одержаний и механизмах реализации принципов организации осударственной службы, критериях эффективности ее функционирования. Три этом важно отметить, что процесс нормотворчества более динамичный, іежели процессы изменения на уровне общественного сознания, рансформация социальных стереотипов. Реальное состояние осударственной службы и повседневные отношения внутри персонала осударственных органов зачастую отличаются от официальных правил и [нструкций и далеки от веберовского идеального типа бюрократии, когда >рганизационные системы, будучи созданными для решения одних задач, стремятся к самодавлеюшимуся поведению, превращая цель в средства, а ;редства в цель, создается деятельностная основа организационной іатологии, так рациональная бюрократия гипертрофируется в ее їлокачественную форму - бюрократизм, являющийся генерализованной іномалией административной системы. В органах власти широко )аспространены параллельные властные отношения, развитие которых связано с зонами неопределенности, не устранимыми никакими безличными правилами, когда служащие руководствуются в действиях, исходя из ідминистративньїх или собственных интересов и стратегий.
Бюрократизм управленческих организаций является элементом ювременного образа жизни, который динамично видоизменяется,
5 даптируясь к усложнению социальных процессов. На современном этапе шзненно необходим поиск инновационных методов повышения ффективности и результативности деятельности работников осударственного управления.
От результативности деятельности служащих самого разного уровня ависит во многом динамика реформ, без изменения в организационной ультуре почти невозможно улучшить показатели продуктивности организаций, повысить ее эффективность. Поскольку культура становится определяющим фактором достижения долгосрочной эффективности организаций, необходимо, чтобы люди, на которых возлагается изучение >рганизационной культуры или управление ею, умели количественно »пределять ее ключевые измерения, были в состоянии разрабатывать тратегию изменения культуры и могли приступить к реализации самого [роцесса изменений.
Осознание роли и значения феномена организационной культуры, гмение управлять организацией через изменение или поддержание >рганизационной культуры является одним из методов «мягкого» правления организацией. Формирование государственной службы как >ткрытой, динамичной социальной системы обуславливает необходимость тучного осмысления ее организационной культуре, выявления места и роли >рганизационной культуры организационной культуры в обеспечении управляемости и повышения эффективности государственной службы. изменение качества управления государственной службой через >еконструкцию организационной культуры дает возможность выстроить ювую координатную сетку, концептуально оформить набор имеющихся представлений и требований к реальному процессу реформирования -осударственной службы Российской Федерации. Использование сультурологического, институциального и структурно-функционального юдходов к осмыслению государственной службы поможет устранить концептуальный изъян», присутствующий в большинстве программ еформирования государственной службы, и одновременно будет пособствовать повышению уровня управляемости в стране.
Степень научной разработанности проблемы. Государственная служба основном исследовалась политологами, историками, лишь в последнее ремя появились фундаментальные социологические и эмпирические сследования закономерностей, культурных и исторических предпосылок юрмирования государственной службы. Необходимо отметить, что в арубежной литературе проблемы службы и деятельности государственного лужащего освещены значительно шире, чем в отечественной. В настоящее ремя интенсивно обсуждается проблема смены парадигмы осударственного управления, необходимость перехода от дминистративных методов к методам современного менеджмента, то есть осударственное управление рассматривается прежде всего как особая оциальная функция, направленная на упорядочение развития в интересах ;сего общества. Внимание ученых акцентируется на государственной службе :ак социальном институте и сервисном характере ее функционирования.
Анализ отечественной литературы свидетельствует, что проблемам ;тановления российской государственности, государственной службы оделяется большое внимание. Государственная служба рассматривается как юлифоничный социальный феномен. Социальные, организационные и правовые аспекты модернизации государственной службы являются )бъектом научных исследований Российской академии государственной шужбы и ее сети региональных академий. В этих направлениях работают Г. \таманчук, В. Бойков, Г. Зинченко, Е. Охотский, В. Романов, А. Понеделков, 3. Соколов, В. Сулемов, А. Турчинов, а также Т. Базаров В. Мальцев, А. Эболонский, М. Афанасьев, Д. Бахрах, В. Комаровский, В. Манохин, К. Тощенко. Отдельными аспектами социального управления, проблемами шасти и властвования, механизмами господства и подчинения, изменениями
7 )течественной управленческой элиты занимались Г. Ашин, А. Бовин,
Г. Верникорова. К. Варламов, А. Галкин, П. Гуревич, В. Добреньков,
3. Давыдов, А. Здравомыслов, Г. Осипов, Е. Охотский, В. Ядов.
В условиях стремительных изменений во всех сферах общественной кизни, беспрецедентного роста коммуникаций и взаимозависимостей в щравлении принципиальную важность приобретают организационные ізменения и введение инноваций в системе государственного управления. В >вязи с этим интерес представляют разработки в области теории организаций і организационного проектирования. Сущность организаций, их слассификация по различным основаниям и выделение специфики каждого типа организационных систем, проблемы эффективности и организационного развития рассматриваются в рамках классической школы
1>. Тейлора, Г. Файоля, теории человеческих отношений Э. Мэйо, эациональной модели бюрократии М. Вебера, Р. Мертона, теории систем
Г. Парсонса, в трудах представителей системной школы Г. Саймона, ?. Лайкерта, Д. Норта, современных теориях сетевых и виртуальных эрганизаций Б. Мильнера, Р. Акоффа, Г. Минтцберга, Дж. Грейсона, Т.
Питерса, Р. Уотермана. Наряду с традиционными экономическими критериями оценки деятельности организаций, основанными на измерении эффективности через соотношение результаты - затраты - ресурсы, на первый план выходят такие показатели как социальная прибыль, интеллектуальный капитал и организационная культура.
За последние десятилетия усилилось внимание ученых к исследованиям организационной культуры, выделению ее существенных признаков, к проблемам управления организационным развитием через культурное изменение. Данную проблематику исследовали К. Камерон, Д. Эттингтон, Дж. Мартин, X. Трайс и Дж. Байер, В. Сате, Э. Шейн.
Дж. Коттер и Дж. Хескетт делают акцент на признании крепости и согласованности культуры в качестве ее главных определяющих измерений.
8 2. Альберт и Д. Ухеттен определили критическим для анализа культуры [змерение от сугубо личностной к строго фабричной ориентации. Д.
Арнольд и Л. Капелла предложили измерение силы - слабости культуры и [змерение ее внутренней - внешней фокусировки. Т. Диел и А. Кеннеди іастаивали на измерении, базирующемся на скорости обратной связи (от высокой к низкой) и степени риска (от высокой к низкой). Р. Эрнест >тстаивал в качестве ключевых измерений культуры тип ориентации людей участие в противовес неучастию) и способ ориентации во внешнем жружении (ответ в противовес упреждению). Г. Хофштед акцентировал шимание на власти, исключении неопределенности, индивидуализме, шергичности, а Кете де Врай и Д. Миллер - на нефункциональных гзмерениях культуры, включая сугубо психиатрические признаки паранойи, /хода от реальности, а также харизматичности, бюрократизации и юлитизации. Дж. Мартин предложила культурную интеграцию и консенсус, дифференциацию и конфликтность, фрагментацию и неопределенность в сачестве параметров измерения организационной культуры. П. Романов выделил закономерности изменений культуры организации в транзитивном российском социуме.
Проведенный анализ имеющихся научных разработок по данной іроблеме свидетельствует о том, что организационная культура как объект заучного анализа рассматривалась в основном зарубежными исследователями. К сожалению, в отечественной теории и практике знимание к данному феномену обращено только в последнее время, [фактически отсутствуют исследования по проблемам диагностики и изменениям организационной культуры государственной службы.
Сегодня можно констатировать, что частично уже созданы предпосылки для понимания современной концепции государственной службы в России. Необходимо, тем не менее, отметить, что при всем разнообразии трудов, посвященных проблемам развития государственной
9 лужбы, вопросы изменения организационной культуры государственной лужбы и технологии управления ею пока не стали предметом специального сследования.
Исходя из актуальности проблемы, недостаточной ее изученности, елью исследования является выявить механизмы трансформации рганизационной культуры государственной службы в транзитивном оссийском социуме.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих [сследовательских задач: определить логику развития государственной службы как организационного и социального института на основе изменения организационной культуры, проанализировав различные теоретико-методологические подходы к рассмотрению организации как социального феномена; выделить основные параметры измерения организационной культуры, исходя из существующих типологий, позволяющие диагностировать организационную культуру государственной службы; определить типологические характеристики организационной культуры государственной службы; - выделить направления модернизации государственной службы через культурное изменение; основываясь на результатах социологического анализа существующей организационной культуры в органах государственной власти и управления.
Объект исследования - организационная культура в органах 'осударственной власти в России.
Предмет исследования - направления изменений организационной сультуры государственной службы в условиях социальной и политической трансформации современной России.
10 Актуальность, научно-теоретическая и практическая значимость гсследования определяется необходимостью комплексного изучения [инамики организационной культуры в органах власти. Диагностика организационной культуры позволяет осмыслить механизм ее включения в 'правленческий контекст государственной службы, выработать стратегию рганизационных изменений и механизмы управления самой >рганизационной культурой.
Предмет исследования обусловил необходимость использования іеждисциплинарного подхода, позволяющего изучать проблему в комплексе ; учетом конкретно-исторических условий развития российского общества.
Теоретическую и методологическую основу составили труды >течественных и зарубежных ученых в области социологии, менеджмента и :еории организаций. В исследовании организационной культуры государственной службы использованы различные подходы, такие как :истемный подход, структурно - функциональный, институциальный и энергетический.
При характеристике государственной службы в контексте организационного подхода автор обращается к классическим теориям -сонцептуальной модели социальных систем Т. Парсонса, к теории социального действия (Т. Парсонс, М. Вебер), к модели рациональной оюрократии М. Вебера, рассматриваемой как идеальный тип. Зстанавливаясь на таких характеристиках рациональной бюрократии как юлитическая нейтральность, профессионализм чиновника, формально-іравовой характер отношений в органах власти, автор наряду с национальными отмечает и иррациональные аспекты бюрократии, основываясь на трудах Ф. Селзника, Р. Мертона, наличие организационных іатологий и дисфункций института государственной службы. Рассматривая проблемы социальной эффективности государственной службы, автор обращается к работам Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье, в которых [одчеркивается важность управления человеческими ресурсами в системе осударственного управления, создания условий активного социального гчастия. Базируясь на положениях теории самоорганизации (Э. Гидденс, И. Тригожин, И. Стенгерс, В. Егоров), идеях полицентризма, концепции сотзывчивой» администрации (П. Айххорн, Л. Леринц, Р. Денхард, \ж. Денхард), автор акцентирует внимание на необходимости модернизации осударственной службы, предусматривающей изменения организационной :ультуры государственной службы. На основе взаимопроникновения фганизационных культур государственной власти и гражданского общества юлжна формироваться общая культура социальной самоорганизации и >рганизации.
Теоретической основой для раскрытия сущности организационной сультуры государственной службы, выделения ее основных структурных шементов и параметров измерения послужили модели Г. Хофштеда, Т. Іарсонса, К. Клукхона и Ф. Штротбека, Г. Лейна и Дж. Дистефано, У. Оучи, \ Квина и Дж. Рорбаха, Т. Дейла и А.Кеннеди, В.Сате, Т.Питерса и Р. /отермана, Р. Акоффа, М. Бурке, Ч. Хэнди, К. Камерона и Р. Куинна и Э. Лейна.
Эмпирической базой для осуществления анализа и выдвижения георетических положений послужили: данные статистики о кадровом корпусе государственной службы как на федеральном уровне, так и уровне субъекта Российской Федерации -Саратовской области; результаты социологических исследований по проблемам эффективности органов власти, отношения населения к властным структурам и направлениям их реформирования; исследование организационной культуры государственной службы, проведенное автором в представительном органе власти (апрель 2002).
12 Полученные результаты исследования обрабатывались с использованием программы SPSS; результаты включенного наблюдения , позволяющее выделить особенности организационного поведения, идентификационные процессы, организационный климат, уровень групповой сплоченности. Іеобходимость применения данного метода была обусловлена пецифичностью исследуемой социально-профессиональной группы, а также ;ысокой степенью закрытости органов государственной власти.
Научная новизна диссертационного исследования связана с [остановкой проблемы повышения эффективности государственной службы [ерез изменения организационной культуры:
Среди результатов исследования, обладающих новизной можно '.ыделить следующие: определена специфика государственной службы как организационного института, выявлены основные параметры измерения организационной культуры государственной службы на основе анализа организационных теорий и типологических подходов к организационной культуре; впервые проанализированы механизмы изменения организационной культуры государственной службы в условиях трансформации общества, реформирования системы государственного управления; на основе разработанного социологического инструментария диагностики организационной культуры, выделены основные тенденции ее развития в органах государственной власти, впервые определены типологические характеристики организационной культуры государственной службы и направления ее изменений; разработаны авторские практические рекомендации по управлению организационной культурой в органах государственной власти.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Организационная культура государственной службы іьіступает фактором, способствующим взаимопроникновению рганизационных культур государственной власти и гражданского общества, эормирование на этой основе общей культуры социальной самоорганизации і организации; от культуры организации государственной службы зависит :ачество отбора самоформирующихся в обществе социально-;онструктивных параметров социального порядка.
На современном этапе организационная культура осударственной службы представляет собой сложный культурный юнгломерат, сочетающий в себе элементы бюрократической и івтократической организационных культур. Доминирующими являются ценности и нормы характерные для таких типов культур как «ролевая сультура», «культура власти» (по классификации Ч. Хэнди) или «культура слана» (по типологии К. Камерона и Р. Куинна). На государственной службе )аспространены патрон-клиентарные отношения, патронаж и гротекционизм.
В сознании служащих сущность организационной культуры государственной службы связывается, прежде всего, с ее административно-бюрократическим пониманием, наблюдается ориентация на авторитарные эешения и пассивное отношение к организационным аномалиям, которые шляются сдерживающими факторами формирования организационной сультуры, способствующей повышению социальной эффективности государственной службы.
В ценностных ориентациях и мотивах поведения служащих отмечается утверждение и таких принципов как ориентация на интересы государства, населения, возрастающая роль закрепленных законодательно принципов организации государственной службы, таких как законность, ірофессионализм, конкурсный отбор на государственную службу, но этот процесс происходит под сдерживающим влиянием культурно-
14 юспроизводимых и укрепившихся элементов административно-бюрократических государственно-служебных отношений.
5. Для модернизации государственной службы необходимы >азработка научно обоснованной концепции изменения организационной ультуры государственной службы на основе диагностики ее состояния. Социально значимым является концептуальное осмысление миссии осударственной службы, ее целей, основных структурных компонентов >рганизационной культуры. Без подобного переосмысления формирование :ультуры государственной службы как социального института становится ;атруднительным и лишается своей фундаментальной основы. В современных условиях необходимо формировать организационную культуру -осударственной службы, отражающую гибкость и социальную пюдотворность государственного управления.
Теоретическая значимость диссертационного исследования шределяется объективной необходимостью выявления и анализа факторов, $лияющих на повышение эффективности государственной службы. В щссертационном исследовании с социологической позиции были рассмотрены гроблемы изменения организационной культуры государственной службы, травления государственной службой через культурное изменение. В соответствии с этим определена специфика организационной культуры государственной службы и выделены направления ее изменений, позволяющие зазработать стратегию управления государственной службой в условиях гранзитивного российского социума.
Практическая значимость диссертационного исследования включается в анализе актуальной для развития системы государственного управления в Российской Федерации проблемы повышения эффективности гакого сложного социального и организационного института как государственная служба. Выдвигаемые положения являются одной из предпосылок нового концептуального подхода к пониманию особенностей развития организационной культуры государственной службы в условиях
15 рансформации политической и социальной систем, переоценки значимости радиционных ценностей и ориентации.
Результаты диссертационного исследования и рекомендации, >азработанные автором, могут быть использованы работниками органов осударственной власти и управления, а также для подготовки специалистов t высших учебных заведениях, в обучении управленцев различных уровней в цитрах профессиональной подготовки и переподготовки.
Достоверность и обоснованность результатов исследования шределяются непротиворечивостью теоретико-методологических юложений, составивших его основу, комплексным использованием щссертантом системы теоретических и эмпирических методов. Основные ?ыводы исследования лежат в контексте базовых положений современной юциологии и социологии управления.
Апробация работы. Материалы и результаты работы обсуждались на сафедре социальной антропологии и социальной работы Саратовского хюударственного технического университета, использовались в учебных сурсах «Управление персоналом», «Организационное поведение», (Технологии развития персонала».
Основные положения и выводы, диссертационного исследования, а также практические рекомендации докладывались автором на международных и межрегиональных научно-практических конференциях, гаких как «Реформирование государственной службы: проблемы кадровой юлитики и пути их решения» (Саратов, 2001), «Система трудовых отношений: итоги реформирования и перспективы развития» (Саратов, 2002), «Управление общественными институтами и процессами в России: зопросы теории и практики» (Саратов, 2002), «Россия как грансформирующееся общество: экономика, деловая культура, управление» ^Оренбург, 2003). По материалам диссертации опубликовано четыре яаучные работы.
