Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Теоретические предпосылки и концептуальные основания социологического исследования организационной культуры
1.1.аналитический обзор концептов организационной культуры
1.1.1. Рационально-прагматическая и феноменологическая концепции организационной культуры: истоки и содержание 25
1.1.2. Рефлексивный анализ концептов организационной культуры 35
1.2. Социальная природа и сущность организационной культуры
1.2.1. Социальная сфера в структуре социума 46
1.2.2. Социальная культура как регулятор социальной сферы жизнедеятельности 52
1.2.3. Организационная культура как социальный идеал 63
1.3. Генезис организационной культуры
1.3.1. Периодизация генезиса организационной культуры 67
1.3.2. Генезис организационной культуры как смена парадигм 80
Раздел 2. Терминологический, структурно-функциональный и типологический анализ культур государственной службы .
2.1.Организационная и корпоративная культуры: терминологический анализ 85
2.2. Структура организационной культуры 104
2.3. Функции организационной культуры гражданской службы 120
2.4. Типология культур гражданской службы 132
Раздел 3. Регион как объект социального управления .
3.1. Теоретические и методические проблемы регионального управления 148
3.2 социальная безопасность - условие устойчивого развития региона 159
Раздел 4. Социологическое исследование организационных культур гражданской службы регионов нижнего поволжья .
4.1. Программно-методическое обеспечение эмпирического исследования 175
4.2 сравнительный анализ состояния организационных культур региональной гражданской службы \%2
4.2.1. Символический уровень 188
4.2.2. Аксиологический уровень 202
4.2.3. Базовый уровень 212
4.3.организационная культура как регулятор служебной деятельности 226
Раздел 5. Модернизация организационной культуры гражданской службы как условие социального развития региона .
5.1. Методологические аспекты культуральной модернизации гражданской службы 239
5.2. Технология модернизации организационной культуры: зарубежный опыт и возможности его использования в регионах нижнего поволжья 252
5.3. Основные субъекты модернизации организационной культуры региональной гражданской службы 263
Заключение 275^
Библиография 280
Приложения гоч
- Рационально-прагматическая и феноменологическая концепции организационной культуры: истоки и содержание
- Функции организационной культуры гражданской службы
- Теоретические и методические проблемы регионального управления
- Аксиологический уровень
Введение к работе
Актуальность заявленной темы обусловлена также перспективой реформирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, в том числе модернизации её организационной культуры, состояние которой исследовано явно недостаточно, а потенциальные реформаторы не обладают необходимыми знаниями и навыками в этой сфере. В этих условиях возрастает востребованность знаний и опыта культурального изменения региональной гражданской службы как составной части общего процесса реформирования.
Государственная политика последних лет направлена на повышение самостоятельной роли и ответственности региональных властей за состояние дел в подведомственных территориях. Поскольку государственная гражданская служба обеспечивает и осуществляет управленческие воздействия на региональные процессы и отношения, призвана содействовать устойчивому развитию регионов, необходимо выявить и оценить степень влияния гражданских служащих на социальное развитие, а также их способность своевременно прогнозировать и предотвращать угрозы социальной безопасности в регионе.
Успешное разрешение указанных актуальных проблем невозможно без научной и методической базы, которая создаётся усилиями ученых и практиков регионального управления. В рамках социологии управления важный вклад способны внести социологические исследования организационной культуры гражданской службы в исполнительных органах власти, которая призвана обеспечивать социальное развитие регионов.
Вместе с тем специалисты отмечают повышенную сложность изучения культуры организаций. «Эмпирические исследования в этой области, пишут шведские ученые М.Элвессон и К.Сколдберг, - очень сложны. Это касается не только культуры, деятельность также трудно поддается исследованиям». [280. С. 134] Сказанное в полной мере относится к социологическому исследованию организационной культуры государственной гражданской службы как специфическому виду управленческой деятельности и социальному институту. Данное обстоятельство объясняется не только многообразием структуры, феноменологии и неоднозначностью культурального воздействия на жизнедеятельность организации, но и ограниченностью опыта эмпирических изысканий в данной области, как за рубежом, так и в нашей стране.
Следует, однако, отметить, что при очевидном росте интереса к организационной культуре государственной службы, признаком которого является постепенное увеличение количества публикаций, результаты социологических исследований в этой предметной области не получили пока должного применения в программах реформирования системы государственного управления и государственной службы РФ. Так, в Программе реформирования государственной службы, пролонгированной до 2007 г., отсутствуют меры, направленные на модернизацию культуры государственной службы России, что объясняется недооценкой значимости культуральных факторов в избранной концепции, которая трактует реформу как «технократическую рационализацию государственного аппарата» и предлагает учитывать лишь корпоративные интересы чиновничества. [285. С. 18]
Ограниченность такого подхода отмечается как в зарубежной, так и отечественной литературе. В частности, М.Элвессон, занимающий весьма умеренную, взвешенную позицию относительно значимости культуральных факторов в реформировании организаций, отмечает: «Новые идеи и практики совсем не обязательно сосредоточивать на культуре. Но для того, чтобы они действительно имели влияние, потребуется ревизия идей и значений. Тогда они закрепятся и получат поддержку на уровне ценностей и представлений людей. Куль-туральная поддержка также потребуется и для противодействия практике «ан-ти-культурного» менеджмента, такого как рационализм»,,[280. С. 420]
Рационалистический подход к реформированию российского государственного аппарата вызывает критику и среди отечественных специалистов. Так, А.И.Пригожин высказывает по этому поводу следующее мнение: «Модернизацию у нас предпочитают понимать как административно-экономическую. Преодоление бедности большинства населения - вот главная задача президентского аппарата. ... Но надо понять и принять, что она вторична». Первичной, по мнению цитируемого автора, является бедность социальная, под которой он понимает «отсутствие ряда позитивных традиций, ценностей, навыков, поведенческих норм, которые сильно отличают разные народы».[167. С. 30-31]
По мнению диссертанта, без целенаправленного изменения сложившихся в государственной службе России традиций, ценностных ориентации и норм, которые оцениваются учеными, политиками и общественностью как консервативно-бюрократические, невозможно добиться позитивных социальных, экономических и политических изменений.
В целом весьма успешный опыт реформирования государственной службы двух последних десятилетий XX века в странах Западной Европы и Северной Америки, Австралии и Новой Зеландии убедительно показал, что разработка стратегии изменения корпоративной и организационной культур, её умелое и последовательное осуществление является неотъемлемым компонентом реформаторской деятельности. Есть основания предполагать, что и в России в процессе реформирования отечественной государственной службы недооценка её культуральных аспектов будет преодолена, необходимость её организационно-культурной модернизации будет осознана, и в соответствующих программных документах будет заявлена близкая по целям и адаптированная по методам и средствам стратегия. Однако для этого необходимо активизировать теоретические и прикладные исследования организационной культуры государственной службы с тем, чтобы своевременно предложить оптимальные методы практического решения задач государственного управления и повысить уровень теоретической и методической подготовки чиновников в социокультурной сфере. Нельзя не согласиться с утверждением ученых Северо-Кавказской академии государственной службы, что «анализ эффективности управления неразрывно связан с анализом организационных культур».[256. С. 45]
Научная разработанность проблемы. Организационная и корпоративная культуры сравнительно недавно, во второй половине XX века стали предметом научных исследований социологов, социальных психологов и антропологов, представителей управленческих дисциплин. Однако плодотворные теоретические предпосылки и эмпирические наблюдения прослеживаются в работах О.Конта, Г.Спенсера, В.Дильтея, Ф.Тенниса, М.М.Ковалевского, социальных антропологов Л.Г.Моргана, Л.Уорнера и др. ученых. Столь разнообразная теоретическая платформа создала методологические предпосылки формирования нескольких концептов организационной культуры, среди которых наиболее влиятельными стали рационально-прагматическая и феноменологическая концепции, у истоков которых стояли Э.Дюркгейм и М.Вебер, У.Тейлор и
А.Файоль. Разработчики рационально-прагматической концепции (Т.Дил, К.Камерон, А.Кеннеди, Р.Куинн, Т.Питерс, Р.Уотермен, Э.Шейн и др.) в своих теоретических конструкциях опираются в основном на организации с типами культуры, которые в большинстве своем функционируют в промышленности, торговле, банковской и административной сферах. Они рассматривают культуру как атрибут организации, который поддается управленческому воздействию и изменению в целях развития организаций, повышения их эффективности.
Разработчики феноменологического направления (Д.Сильверман, П.Бергер, А.Петтигрю, М.Луи, С.Роббинс и др.) большее значение придали концептуальным представлениям, сформировавшимся в социальной антропологии и теории символического интеракционизма Дж.Г.Мида, где взаимодействие индивидов и символы, ими создаваемые, закладываются в основу формирования организации и ее культуры. Культура понимается как «совокупность моделей соответствующего поведения, которые возникают в коммуникации и постоянно укрепляются постольку, поскольку люди сообща взаимодействуют с условиями жизни». [287. С. 27] В отличие от рационально-прагматического подхода в феноменологической концепции организационная культура трактуется не как атрибут, а как обозначение того, чем организация по существу является. Она скорее представляется как комплексное социокультурное образование, под опосредованным влиянием которого обеспечивается конвенционально согласованное восприятие реальности и соответствующее ему групповое поведение людей.
В настоящее время обе концепции подвергаются методологической рефлексии, в частности в работах Ю.Хассарда, С.Шарфи, М.Элвессона, основным вектором которой стало формирование модели организационной культуры, лишенной крайностей чрезмерно оптимистических и скептических воззрений на возможности управления организационной культурой.
Потребности управленческих практик стимулируют рост интереса к организационной культуре, признаком которого является значительное увеличение количества публикаций. Наиболее значительный вклад вносят научные труды ведущих специалистов в области социологии организаций и управления, как зарубежных (Э.Шейна, К.Камерона, Р.Куинна, У.Оучи, Т.Питерса и Р.Уотермена, Р.Рюттингера, М.Тевене, Х.Рейни, Ч.Хэнди, М.Элвессона и др.), так и российских (ГЛЗинченко, Э.А. Капитонова, КАКравченко, Ю.Д.Красов-ского, А.ИЛригожина, ВА.Спивака, В.В.Томилова, С.В.Щербины и др.)
В результате социологических исследований различных аспектов культуры государственной службы, проведенных под руководством В.Э.Бойкова, Е.В.Охотского, В.Л.Романова, В.М.Соколова, А.И.Турчинова, а также работ Е.А.Литвинцевой, К.О.Магомедова, В.В.Шуваевой удалось выявить эмпирические факты и сделать теоретические обобщения, весьма значимые для совершенствования управления государственной службой.
Следует, однако, обратить внимание на ряд нерешенных проблем, связанных с социологическими исследованиями организационной культуры и прикладным использованием в управлении полученных результатов. Имеются в виду:
Камерон К., Куинн Р. Диагностика и изменение организационной культуры / Пер. с англ. Под ред. И.В. Андреевой. СПб.: Питер, 2001; Кравченко К.А. Организационное строительство и управление персоналом крупной компании. - М.: Академический Проект, 2005; Э.А.Капитонов, Г.П.Зинченко, А.Э.Капитонов. Корпоративная культура: теория и практика- М.: Изд-во «Альфа-Пресс». 2005; Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления: опыт лучших компаний. - М.: Прогресс, 1986; Персикова Т.Н. Меж культурная коммуникация и корпоративная культура. М.: Логос, 2002; Пригожий А.И. Методы развития орга низаций. - М.: МЦФЭР, 2003; Рюттингер Р. Культура предпринимательства.- М.: ЭКОМ, 1992; Рейни X. Анализ и управление в государственных организациях: Пер. с англ. - М.: ИНФРА-М, 2002; Спивак В.А. Корпоративная культура.-СПб.:Питер,2001; Шейн Э. Организационная культура и лидерство/Пер. с англ..-СПб: Питер,2002; Элвессон М. Организационная культура / Пер. с англ. - Харьков: Изд-во Гуманитарный Центр,2005; Richard J., Stillman II. Public Administration:Conceptsand Cases, Seventh Edition. Boston.2000; Культура и ее характеристики // culture.html: и др.
2 Бойков В.Э. Госслужащие: о себе, о работе, о власти.//Государственная служба. 2003. № 1; Василенко
И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. - М.: «Логос», 2000; Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии. (доклады на международной научно-практической конференции, май 2006)/ Отв. ред. В.Г.Игнатов. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2006; Зинченко Г.П. Как изменить работу чиновников: опыт консультирования. -Ростов-на-Дону: РостИздат, 2000; Карпичев B.C. и др. Организационная культура государственной службы. - М.: Изд-во РАГС. 2001; Литвинцева Е.А. Государственная служба в контексте социальных изменений. — М.: «Глобус». 2003; Магомедов К.О. Социология государственной службы. Уч. пособие. - М.: Изд-во РАГС, 2004; Социологические исследования в системе государственной службы 1992-2002. Информационно-аналитические материалы кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации. Москва-Орел: Изд-во редакции журнала «Образование и общество»,2002; Социологический эскиз коллективного портрета госслужащих: Информационно-аналитический бюллетень: Социология власти. № 1. М.: Изд-во РАГС, 2000; Шуваева В.В.Организационная культура и имидж государственной службы: Монография. - М.: ИПКгосслужбы, 2005; и др. недостаточная разработанность теории и понятийного аппарата, следствием чего является терминологический разнобой в трактовках содержания, структуры и функций организационной и корпоративной культур; методологическая неразборчивость, проявляющаяся в работах российских специалистов, которые не придают должного значения концептуальным аспектам проводимых исследований; дефицит эмпирических исследований организационной культуры российских государственных и муниципальных органов, следствием которого является ограниченность информационной базы и методического арсенала социологических исследований; недостаток опыта и эффективных технологий прикладного использования результатов исследований в целях совершенствования культуры и деятельности организаций; - ограниченность знаний многих руководителей и специалистов о содержании организационной культуры, возможностях и методах её использования как ин струмента совершенствования деятельности коммерческих предприятий, госу дарственных и муниципальных органов.
Резюмируя выше изложенное, следует подчеркнуть, что организационно-культурная проблематика в целом и государственной службы в особенности не получила в нашей науке адекватной концептуальной и методической разработки. Это обстоятельство ограничивает возможности практического применения научных рекомендаций в целях совершенствования организации гражданской службы Российской Федерации и её регионов и побуждает к расширению и углублению социологических исследований в указанном предметном поле.
Цель диссертации: на основе анализа концептуальных подходов и эмпирических данных социологических исследований оценить состояние организационной культуры гражданской службы в исполнительных органах субъектов РФ и определить направления и методы её культуральной модернизации в интересах социального развития регионов.
Для достижения поставленной цели, необходимо решить следующие задачи: проанализировать современные концептуальные, теоретические и методологические подходы к изучению организационной культуры; выявить социальную природу и сущностные свойства организационной культуры и на этой основе уточнить определение данного понятия; провести анализ основных этапов развития организационной культуры вХХ-ХХ1веках; операционализировать понятия «организационная культура» и «корпоративная культура» и обосновать необходимость их дифференцированного использования в социологических исследованиях государственной службы; выявить особенности корпоративной культуры государственной службы и организационной культуры органа государственной власти; на основе структурного анализа организационной культуры уточнить содержание её основных уровней и компонентов; провести анализ функций организационной культуры вообще и государственной гражданской службы в частности; на основе материалов социологических исследований провести сравнительный анализ организационных культур гражданской службы исполнительных органов регионов Нижнего Поволжья; охарактеризовать современное состояние организационной культуры гражданской службы исполнительных органов как фактора социального развития региона; - определить основные направления и методы культуральной модерниза ции государственной гражданской службы субъектов РФ в целях увеличения её вклада в социальное развитие и обеспечение социальной безопасности регио нов Нижнего Поволжья.
Объектом диссертационного исследования является государственная гражданская служба органов исполнительной власти регионов Нижнего Поволжья (Астраханской и Волгоградской областей и Республики Калмыкия)
Предмет исследования составляют структурные уровни и компоненты организационной культуры гражданской государственной службы, оказывающие воздействие на социальное развитие регионов.
В качестве основной гипотезы исследования выступает предположение о зависимости уровня социального развития региона от следующих показателей организационной культуры государственной гражданской службы субъекта Федерации: характера властно-ролевых отношений; слабости/силы организационной культуры; её контекстуальности, т.е. степени открытости региональному сообществу. Предполагается также, что от состояния указанных параметров организационной культуры зависит выбор эффективной технологии культураль-ной модернизации гражданской службы.
Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования. Проблематика диссертационного исследования обусловила необходимость мультидисциплинарного подхода к изучению организационной культуры гражданской службы как фактора социального развития региона и использования социально-философских, культурологических и социологических теорий, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных ученых (В.С.Барулина, П.Бурдье, В.Васильковой, М.Вебера, Э.Гидденса, В.И.Добренькова, Л.Г.Ионина, Н.И.Лапина, П.А.Сорокина, Ж.Т.Тощенко, Т.Шанина и др.) Прикладная направленность работы предопределила также обращение к теоретическим выводам и обобщениям, сделанным в работах Г.В.Атаманчука, М.К.Горшкова, Н.Л.Захарова, А.И.Кравченко, В.Н.Кузнецова, и других специалистов в области социологии управления и государственной службы.
В процессе реализации указанного подхода были задействованы фундамен тальные и прикладные научные исследованиям в области социологии и эконо мики регионов, социальной статистики и географии, разработки стратегиче ских и оперативных методов и технологий управления региональными процес сами. В этом плане особый интерес представляют научные труды Н.Х.Атаяна, О.В.Байдаловой, З.Т.Голенковой, А.Г.Гранберга, М.К.Горшкова,
Н.В.Зубаревич, А.Н.Лексина, О.А.Ломовцевой, В.А.Швецова, коллективные монографии ученых и практиков государственного и муниципального управления Москвы, Волгограда, Ростова-на Дону и др. регионов.
Методологическую базу диссертации составляют системный подход, принципы диалектического, исторического, структурно-функционального анализа, положения символического интеракционизма и синергетики, а также эмпиризм и прагматизм как ведущие принципы социологии управления.
Нормативно-правовую базу диссертационной работы составили законодательные акты и программные документы федеральных органов власти: Конституция (Основной закон) Российской федерации, ФЗ- №184 от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ФЗ- №58 от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», ФЗ- №95 от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «ФЗ - №79 от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также указы Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», «О федеральной программе Реформирование государственной службы Российской Федерации» и соответствующие распоряжения Правительства РФ. Неотъемлемым компонентом нормативно-правовой базы являются также законодательные акты Астраханской, Волгоградской областей и Республики Калмыкия. К ним относятся уставы указанных областей и Конституция (Степное Уложение) Республики Калмыкия, региональные законы о государственной гражданской службе и другие нормативные акты, регулирующие организацию государственной службы.
Эмпирическим объектом исследования выступают государственные гражданские служащие исполнительных органов Астраханской, Волгоградской областей и Республики Калмыкия. Выборочную совокупность составили сотруд- ники аппаратных и отраслевых подразделений, обеспечивающих управление социальной сферой в данных субъектах Федерации.
Эмпирическую базу данной работы составили материалы социологических исследований, проведенных с участием и под руководством автора, по следующим темам: «Разработка базовой модели организационной структуры Администрации Волгоградской области». 199б-1997г.г. Руководитель творческого коллектива -доктор исторических наук, профессор М.А.Сукиасян. «Организационная культура государственной службы как фактор формирования имиджа государственных служащих», проведенного под руководством автора кандидатом социологических наук В.В.Шуваевой в 2002 году в региональных исполнительных органах Астраханской, Волгоградской и Тверской областей. - «Организационная культура государственной гражданской службы как фактор социального развития региона», проведенного автором в 2003- 2004 г.г. в исполнительных органах власти Астраханской и Волгоградской областей и Республики Калмыкия. Использовались методы опроса (всего опрошено 525 служащих аппаратных и отраслевых подразделений, осуществляющих управление социальной сферой данных регионов, отобранных методом неслучайной многоступенчатой гнездовой выборки), контент-анализа нормативной документации и включенного наблюдения. - «Кадровый резерв государственной гражданской службы субъекта Федерации (на материале Администрации Волгоградской области)», проведенного под на учным руководством автора по программе Европейского Союза «Администра тивная реформа -2». - «Актуальные проблемы государственной службы и кадровой политики в оценках населения», проведенного с участием автора коллективом кафедры го сударственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ в 2003 году. Всего опрошено 1202 человека в 17 субъектах Российской Федерации, в том числе в Волгоградской области. Выборка репрезентативна по полу, возрас- ту, роду деятельности. Руководитель исследования - доктор социологических наук, профессор Магомедов К.О.. - «Актуальные проблемы государственной службы и кадровой политики в оценках госслужащих», проведенного с участием автора коллективом кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ в ок тябре 2003 года. Всего опрошено 964 человека в 17 субъектах Российской Фе дерации, в том числе в Волгоградской области. Руководитель исследования - доктор социологических наук, профессор Магомедов К.О. «Мотивация как фактор профессионального и психологического благополучия государственного служащего», проведенного автором в составе творческого коллектива под руководством доктора исторических наук, профессора Сукиа-сяна М.А. в 2005 году. «Реорганизация структуры Управления делами (аппарата) Волгоградской областной Думы», проведенного автором в составе творческого коллектива под руководством доктора исторических наук, профессора Сукиасяна М.А. в ноябре-декабре 2005 года. «Экспертный опрос сотрудников кадровых служб законодательных и исполнительных органов федерального и регионального уровней», проведенного совместно с коллективом кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ феврале-марте 2006 г. Всего опрошено 120 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу государственной гражданской службы. Руководитель проекта - доктор социологических наук, профессор Турчинов А.И.
В качестве вторичных источников эмпирической информации использовались материалы исследований, проведенных социологическими подразделениями РАГС при Президенте РФ и региональных академий государственной службы по темам: - «Государственные служащие: штрихи коллективного портрета». Руководи тель проекта - доктор философских наук, профессор Бойков В.Э. «Организационная культура государственной службы Российской Федерации» (октябрь-ноябрь 1999 года). Руководитель проекта - доктор социологических наук, профессор Романов В.Л., координатор проекта - доктор исторических наук, профессор Нечипоренко B.C. «Социологический анализ основных тенденций реформы государственной службы в Южном федеральном округе». Руководитель проекта - доктор экономических наук, профессор Игнатов В.Г.
Материалы социологических исследований, проведенных в 2000-2006 г.г. учеными Института социологии РАН, Института социально-политических исследований РАН, Центра изучения социокультурных изменений Института философии РАН.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в оригинальности социологического изучения организационной культуры гражданской службы субъектов РФ как фактора социального развития региона, в процессе которого:
Выявляются теоретические предпосылки и концептуальные основания феноменологического, рационально-прагматического и рефлексивного подходов к исследованию организационной культуры, обосновывается необходимость взвешенной оценки возможностей её познания и изменения в русле рационально-прагматической парадигмы.
Утверждается, что разнообразие концепций организационной культуры имеет объективную природу: возникновение новых форм организаций, усложнение их структуры и культуральных проявлений, возрастание роли человеческих ресурсов и динамики общественного развития.
Аргументирована необходимость разграничения понятий «корпоративная культура» и «организационная культура» по критерию организационно- > правового статуса учреждения.
4. Выявлена природа организационной культуры как формы социокультур ной регуляции социального поведения людей и групп в организациях, раскрывается её сущность как социального идеала организации, представляющего собой диалектическое единство образа, цели и нормы.
Прослеживается генезис исторических форм развития организационной культуры в XX-XXI в.в., который представляет собой смену социокультурных парадигм, соответствующих параметрам конфронтационной, пар-тисипативной и синергетической культур.
Уточняется определение организационной культуры как устойчивого комплекса базовых представлений, ценностей и норм, разделяемых членами организации, предназначенного программировать, координировать и контролировать организационное поведение менеджмента и персонала.
В результате анализа структуры организационной культуры аргументируется необходимость её комплексного социологического исследования на символическом, аксиологическом и базовом уровнях и обращается внимание на необоснованность распространённых в отечественной и зарубежной социологии управления попыток игнорировать исследование базового уровня либо интерпретировать базовые представления как допущения, предположения, что обедняет действительное содержание этого компонента и организационной культуры в целом как регулятора служебного поведения.
Обосновывается вывод о необходимости более четкого концептуального позиционирования исследовательских подходов к классификации функций организационной культуры, что имеет важное методологическое значение для её дальнейшего изучения и прикладного использования.
В результате анализа социологической литературы и материалов анкетного опроса служащих аппаратных и отраслевых подразделений, осуществляющих социальное управление в регионах Нижнего Поволжья, выявлена недостаточная методическая обеспеченность измерения уровня социального развития регионов России, что затрудняет интегральную оценку состояния социальной сферы региона и является одной из причин недостаточной информированности гражданских служащих о социальной ситуации в регионах
Ю.Рассматривается социальная безопасность региона как условие его устойчивого развития и предлагается (вопреки преобладающему пониманию безопасности как отсутствия каких-либо угроз) определение социальной безопасности региона как способности регионального сообщества, государственных и муниципальных органов и служащих контролировать условия своей жизнедеятельности, своевременно выявлять и разрешать возникающие противоречия, прогнозировать возникновение новых угроз.
11.Разработана и апробирована методика эмпирического исследования организационной культуры гражданской службы, включающая выборочный анкетный опрос служащих, контент-анализ нормативных документов, включенное наблюдение, анализ социально-статистической информации, которая позволяет провести компаративный анализ и зафиксировать как общие, так и особенные культуральные свойства объектов;
12.В результате анализа эмпирической информации обосновывается оценка сложившейся в региональных государственных органах Нижнего Поволжья организационной культуры как симбиоза культур власти и роли, что позволяет охарактеризовать её как российский вариант авторитарно-бюрократической культуры, которая в регионах Нижнего Поволжья с наибольшей силой проявляется в Правительстве Республики Калмыкия и убывает в исполнительных органах Астраханской и Волгоградской областей.
13.Выявленная в исследовании недостаточная степень информированности гражданских служащих о социальном положении в подведомственных и сопредельных регионах свидетельствует о низком уровне социальной контекстуальное сложившихся организационных культур и преобладающей ориентации служебной деятельности на внутриорганизационные процессы и отношения, что в условиях распространения социального неблагополучия создает угрозы социальной безопасности.
14.Предложено определение понятие «модернизация организационной культуры государственной службы субъекта Федерации» как процесса приведения её в соответствие с экспектациями регионального сообщества и требованиями государства.
15.На основе обобщения зарубежного опыта реформирования публичной службы и его адаптации в российских условиях определяются основные направления и методы культуральной модернизации региональной гражданской службы и предлагается комплекс мер, направленных на обновление нормативно-правового, организационного, научно-информационного, учебно-методического и кадрового обеспечения деятельности региональных органов исполнительной власти в целях повышения социальной эффективности регионального управления. Положения, выносимые на защиту:
Разнообразие концептуальных подходов к исследованию организационной культуры имеет объективную детерминацию: возникновение новых форм организаций; увеличение многообразия проявлений организационной культуры, возрастание роли человеческих ресурсов в успешной деятельности предприятий; вовлечение в процесс познания организационной и корпоративной культур представителей разных дисциплин, что способствует развитию управленческих наук и практик в этой предметной области.
Рационально-прагматическая и феноменологическая концепции организационной культуры, базирующиеся соответственно на социологических и антропологических основаниях, в настоящее время подвергаются рефлексивному анализу, в результате которого выявились крайности, с одной стороны, упрощенно-оптимистического представления о возможностях управления культурой, а с другой, - чрезмерно скептической оценки возможностей управленческого воздействия на организационное поведение. Перспективными представляются разработка и применение моделей организационной культуры, основан- ных на взвешенном рефлексивном подходе, учитывающем специфику организаций и внешней среды.
Для социологии управления наибольший интерес в силу возможности прикладного применения представляют концептуальные и методические разработки, выполненные на базе рационально-прагматической концепции организационной культуры с учетом феноменологических корректировок. Вместе с тем продуктивное обсуждение проблематики организационной культуры, её структурных, функциональных характеристик и прикладных возможностей предполагает четкое концептуально-методологическое позиционирование исследователей эмпирических фактов и аналитиков-интерпретаторов полученной информации.
Организационная культура представляет собой устойчивый комплекс базовых представлений, ценностей и норм, разделяемых членами организации и реализуемых в процессе совместной деятельности и общения.
Организационную и корпоративную культуры целесообразно разводить по критерию организационно-правого статуса. Корпоративная культура представляет собой устойчивый комплекс базовых представлений, ценностей и норм, разделяемых служащими государственных органов, в структуре которых наряду с центральными федеральными органами функционируют подчиненные им территориальные государственные органы, являющиеся носителями организационной культуры.
Государственная гражданская служба в федеральных и региональных государственных органах представляет собой в целом мегакорпора-цию, а федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба субъектов РФ - метакорпорации. Государственная гражданская служба в федеральном органе, имеющем в своей структуре территориальные органы, является корпорацией, а гражданская служба в государственном органе субъекта РФ - организацией.
Организационная и корпоративные культуры являются соответственно единичной и особенной формами проявления социальной культуры, которая представляет собой комплекс социальных представлений, общественно значимых ценностей и норм, которые обеспечивают регулирование социальной сферы жизнедеятельности в обществе, региональных и местных сообществах по поводу условий жизни, образования, воспитания, быта и досуга людей.
Структурный анализ организационной культуры позволяет зафиксировать наличие в ней символического, аксиологического и базового уровней, которые содержат в качестве основных элементов соответственно нормы, ценности и социальные представления.
Организационная культура выполняет разнообразные функции, главными среди которых применительно к государственной гражданской службе являются адаптивная, интегративная, регулятивная и смысло-производственыая функции. Последняя из указанных формирует идеологему государственного органа и миссию гражданских служащих. Сформулированные в ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» положения предлагается уточнить таким образом, чтобы более определенно выразить социальное предназначение государственной гражданской службы - обеспечивать исполнение должностных полномочий в интересах укрепления государства и благосостояния общества в рамках закона.
10.В условиях возрастания роли субъектов РФ важное значение имеет адекватное определение понятия «регион» как территории в административных границах.субъекта Федерации, населенного сообществом людей, являющихся носителями определенной социальной культуры. Регион характеризуется целостностью, специализацией и управляемо- стью. В этой связи анализируется опыт деятельности региональных представителей Главы Администрации Волгоградской области, направленной на сбалансированную реализацию территориального и отраслевого подходов в управлении и регионом.
Условием устойчивого развития региона является обеспечение социальной безопасности, которая трактуется как способность административно-политической элиты, государственных и муниципальных органов и служащих, регионального сообщества своевременно прогнозировать возникновение социальных угроз и принимать эффективные меры по их предотвращению.
Изучение информированности служащих о социальном положении регионов Нижнего Поволжья показало явно недостаточный для специалистов, занятых в социальной сфере, уровень знаний о состоянии социальной сферы по показателям индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП). В целях повышения уровня информированности предлагается активизировать разработку интегрального показателя социального развития регионов, а в его отсутствие использовать ИРЧП региона с учетом сальдо миграции населения.
Средством своевременного информирования регионального сообщества о состоянии и перспективах социально-экономического развития является введение института ежегодного обращения главы региона к депутатам законодательного собрания, членам Общественной палаты, к главам муниципальных образований, представителям региональной общественности с изложением итогов прошедшего года, приоритетных направлений и социально-значимых целей регионального развития на предстоящий период.
И.Модернизацию организационной культуры гражданской службы предлагается осуществлять исходя из оценки её наличного состояния и в соответствии со стратегией развития региона по следующим основным направлениям: нормативно-правовое, организационное, науч- но-информационное, учебно-методическое и кадровое обеспечение деятельности региональных государственных органов. 15. Реализация указанных направлений предполагает мобилизацию потенциала основных субъектов модернизации, которыми являются руководители региональных государственных органов, кадровые подразделения, гражданские служащие, а также члены общественных палат и другие представители общественности. В этой связи обращается внимание на необходимость создания и участия в данном процессе федерального государственного органа управления государственной службой РФ и его территориальных органов в субъектах Федерации, а также самостоятельного профессионального союза государственных гражданских служащих Российской Федерации. Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его выводы и рекомендации обосновывают необходимость и технологию культуральной модернизации региональной государственной гражданской службы в целях повышения эффективности и социальной результативности её деятельности. Они предназначены для диагностики состояния и разработки программ реформирования систем государственного управления и гражданской службы, связанных с социальным развитием регионов. Опыт преподавания подтвердил также целесообразность использования материалов диссертации в учебных программах специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление». Проблематика организационной культуры включена в программы обучения студентов, аспирантов и слушателей института переподготовки повышения квалификации государственных служащих по дисциплинам «Управление персоналом», «Государственная служба и кадровая политика», «Социология государственной службы», преподаваемых автором в Волгоградской академии государственной службы, а также в курсах «Социология управления», «Административный менеджмент», «Культурология», «Корпоративная культура», «Социология региона» и др.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования были использованы в законотворческой и административной деятельности государственных органов регионов Нижнего Поволжья, при обсуждении проблем реформирования государственной службы, совершенствования социального управления в регионах Южного федерального округа. Материалы диссертации обсуждены на международных, всероссийских, межрегиональных конференциях и конгрессах с участием российских специалистов и экспертов из Англии, Бельгии, Германии, Дании, Нидерландов в рамках семинаров, проведенных представительствами Фонда Фридриха Эберта в Волгограде и Фонда Николааса Витсена в Бельгии, Нидерландах и в России в процессе реализации программы «Административная реформа -2».
Публикации. По теме диссертации вышли в свет 33 публикации, общим объемом более 60 п.л., в том числе две монографические работы. Определенная часть диссертационных материалов использована в учебном процессе и опубликована в пяти учебных пособиях, подготовленных как лично, так и в соавторстве, одно из которых «Государственная служба и кадровая политика» рекомендовано Советом Учебно-методического объединения вузов России по образованию в области менеджмента в качестве учебного пособия для студентов, обучающихся по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление».
Структура диссертации содержит введение, пять разделов, включающих пятнадцать глав, заключение, библиографию и три приложения.
Рационально-прагматическая и феноменологическая концепции организационной культуры: истоки и содержание
Понятие «организационная культура» вошло в научный обиход сравнительно недавно - во второй половине XX в. Считается, что впервые его ввел в научный оборот в 1956 г. Талкотг Парсонс. Однако прежде чем приступать к концептуальному анализу, следует ввести базовое по отношению к предмету нашего изучения и наиболее общее понятие культуры, данное А. Кребером и К. Клакхоном: «Культура состоит из эксплицитных и имплицитных норм, определяющих поведение, осваиваемое и опосредуемое при помощи символов; она возникает в результате деятельности групп людей, включая ее воплощение в средствах. Сущностное ядро культуры составляют традиционные (исторически сложившиеся и акцентуированные) идеи, особенно те, которым приписывается особая ценность. Культурные системы могут рассматриваться, с одной стороны, как результаты деятельности людей, а с другой - как ее регуляторы» [51. С. 7-8].
Среди множества определений понятия «организационная культура», которых только в отечественной литературе насчитывается около ста, выделим здесь одно, с которым, пожалуй, согласятся разработчики разных концептов. Имеется в виду данное X. Трайсом и Дж. Бауэром определение организационной культуры как модели представлений, разделяемых в организации [177. С. 274].
Теоретические наработки и эмпирические наблюдения в этой предметной области имеют глубокие исторические корни. При желании и наличии достаточного времени вполне возможно отыскать концептуальные предпосылки организационной культуры в воззрениях ученых Древней Греции и Рима, средневековья и Нового времени. Но поскольку гораздо более значительное и непосредственное влияние на формирование концепта организационной культуры и методов ее изучения оказали теоретические построения и эмпирические наблюдения социальных философов, социологов и антропологов XIX - начала XX вв., то имеет смысл обратиться к этому периоду.
В работах основоположников социологии как позитивной науки О. Конта и Г. Спенсера, а также В. Дильтея, Ф. Тенниса, М. М. Ковалевского, социальных антропологов Л. Г. Моргана, Л. Уорнера, других ученых содержатся продуктивные идеи и эмпирические факты о формах организованной жизнедеятельности людей, их эволюции как социальных организаций. Весьма важным в этом отношении является положение Ф. Тенниса об эволюции социальной организации от общины (Gemeinschaft) к обществу (Gesellschaft) и выделение соответствующих типов социальных отношений: общинных и общественных.
Столь широкая и разнообразная по содержанию теоретическая платформа открывала возможности разработки организационно-культурной проблематики в разных направлениях. Если абстрагироваться от нюансов в трактовках, формулировках и смысловых различиях, то дальнейшее развитие этих предпосылок осуществлялось по двум основным направлениям: объективистскому и культурно-аналитическому. Главное различие между ними заключается в том, что в первом направлении социальные явления рассматриваются как объективные «вещи», не зависящие от идей и мнений членов общества. В культурно-аналитическом направлении те же явления трактуются, как существующие исключительно посредством этих самых идей и мнений. При этом сторонники обоих направлений, ведущими представителями которых считаются Эмиль Дюркгейм и Макс Вебер, анализируют одни и те же явления, в которых живет и действует нормальный общественный человек.
Эту, парадоксальную, на первый взгляд, ситуацию, Л. Г. Ионин проясняет следующим образом: «Иными словами, объективист рассматривает социальный мир таким, каким он является, и исследует закономерности взаимодействия элементов и структур в этом мире, тогда как культурный аналитик «заглядывает за подкладку» и хочет понять устройство «ткани» этого мира, понять, почему «с лица» он кажется объективным, т.е. не сделанным и не зависящим от человека, его идей и мнений. Объективист принимает объективность социального мира на веру, культурный аналитик (или понимающий социолог, что в данном случае одно и то же), исследует эту объективность и только тогда, когда понята природа этой объективности совсем не такой, как объективность естественных явлений, он может перейти к анализу самих социальных фактов. При этом и сами факты он воспринимает иначе, чем объективист: они являются для него артефактами в любом смысле этого слова» [72. С. 64]. (Под артефактами принято понимать разного рода предметы, сделанные, сотворенные человеком).
Постулаты объективистского направления, как более соответствующие здравому смыслу и соображениям полезности, в XX в. стали доминировать не только в социологии, но и в управленческих дисциплинах. Они послужили концептуальной основой развития исследований и управленческих практик в русле научного менеджмента. Именно в этом ракурсе следует воспринимать участие в разработке прикладных аспектов комплекса явлений, которые позднее стали обозначаться понятием «организационная культура», успешных руководителей и ведущих исследователей производственных и административных структур - Ф. У. Тейлора, Г. Эмерсона, Г. Форда, А. Файоля, Э. Мэйо, А. К. Гастева, П. М. Керженцева и других выдающихся деятелей первой половины XX в.
Функции организационной культуры гражданской службы
В современной научной и учебной литературе активно обсуждается функциональная проблематика организационной культуры. Ведущий представитель рационально-прагматического подхода Э. Шейн в качестве основных функций организационной культуры выделяет адаптивную и интегративную, которые реализуются в процессе совместной деятельности членов организации. Адаптивная функция помогает решить проблемы выживания и адаптации организации в окружающей среде. Внешняя адаптация связана с поиском и нахождением организацией своей ниши на рынке и ее приспособлением к постоянно меняющемуся внешнему окружению. В ходе этого решаются вопросы, связанные с выполняемыми задачами, методами их решения, реакцией на успехи и неудачи. Внутренняя адаптация облегчает взаимное приспособление людей и организации друг к другу, то есть позволяет новым сотрудникам понять, как следует работать и вести себя в данной организации. Она реализуется через общие для всех нормы поведения, ритуалы, обряды.
Интегративную функцию Э. Шейн связывает с установлением и поддержанием эффективных отношений сотрудничества и солидарности между членами организации. Процесс внутренней интеграции зачастую начинается с «определения себя», что относится как к отдельным группам, так и к организации в целом, и завершается объединением людей, формированием у них чувства принадлежности к организации, отождествления себя с ней, гордости. А это, в свою очередь, вызывает стремление посторонних лиц включиться в нее, что чрезвычайно важно для решения кадровых проблем [271. С. 31].
В работах отечественных и зарубежных специалистов мы можем встретить и иные классификации функционала организационной культуры. Надо полагать, что по мере углубления процесса познания данного объекта будет нарастать не только перечень функций, но и объем знаний, отражающих соотношение, тесноту связей функций организационной культуры. В настоящее время не менее актуальной проблемой представляется анализ методологических подходов к определению и классификации функций. Учитывая это обстоятельство, обратим внимание лишь на те, которые представляют собой проекции основных концепций организационной культуры - прагматической и феноменологической, анализ которых имеет вследствие этого концептуальное значение. К таковым относятся классификации, предложенные В. Весниным и М. Богатыревым.
Начнем с того, что В. Веснин понимает под организационной культурой «исторически сложившуюся систему общих традиций, ценностей, символов, убеждений, формальных и неформальных правил поведения членов организации, выдержавших испытание временем» [28. С. 184]. При этом она в духе рационального прагматизма характеризуется как атрибут организации, ее наиболее стабильный, цементирующий компонент. Помимо адаптивной и интегративной функций классификация, предложенная В. Р. Весниным, содержит ряд других функции.
Охранная функция - состоит в создании барьера от нежелательных внешних воздействий. Она реализуется через различные запреты, табу, ограничивающие нормы, формирование специфической логики мышления.
Регулирующая функция создает общий социально-психоло-гический климат в организации, поддерживает необходимые правила и нормы поведения и взаимоотношений участников, контактов с внешним миром, уменьшает неопределенность в сложных ситуациях. Это является гарантией стабильности, снижает возможность нежелательных конфликтов. Сила воздействия культуры как регулятора поведения людей зависит от состава членов организации, продолжительности и интенсивности совместной работы.
Коммуникационная функция культуры играет важную роль в установлении контактов между людьми, осмыслении ими наблюдений, событий и установлении связи между ними, облегчении взаимопонимания. Это ускоряет информационный обмен и обеспечивает экономию управленческих затрат.
Ориентирующая функция культуры направляет деятельность участников организации в требуемое русло, придает общий смысл их поведению.
Мотивационная функция создает необходимые стимулы для действий. Это достигается, например, за счет включения в культурный контекст высоких целей, к которым в принципе должны стремиться все нормальные люди. В разных культурах отдают предпочтения различным способам мотивации (целям, деньгам, лидерству, стремлению к самостоятельности, созданию и защите своего мира, стабильности, повышения качества жизни).
Воспитательная функция культуры, которая остается у В. Веснина не раскрытой, связана, на наш взгляд, с социализацией индивида в организации, с усвоением общезначимых коллективных представлений, знаний, символов, ценностей, норм, традиций организации и развитием соответствующих профессиональных качеств и личностных свойств. «Сегодня управление даже самой маленькой организацией, - справедливо отмечает профессор ИПК ВВАГС А. Сериков, - это не столько управление ее материальными ресурсами, сколько воспитание персонала через развитие организационной культуры, т.е. через развитие собственных идеалов, традиций, мифов и иных нематериальных активов» [195. С. 53].
Наконец, по мнению В. Веснина, культуре свойственна функция формирования имиджа организации, т.е. создания образа организации, привлекательного как для своих сотрудников, так и для внешнего окружения. Этот образ является результатом непроизвольного синтеза людьми отдельных элементов культуры в некое целое, оказывающее огромное воздействие на их эмоции [28. С. 185-186].
Теоретические и методические проблемы регионального управления
В научной и публицистической литературе широко используется понятие «регион». Однако содержательное наполнение этого понятия неоднозначно и произвольно: в одних случаях к регионам относятся обширные территориальные системы, включающие группу сопредельных государств (например, Азиатско-Тихоокеанский регион), в других - часть территории области, края в структуре административно-государственного деления (например, заволжский регион Волгоградской области). К сожалению, не отличается четкостью трактовка данного термина и в Социологическом энциклопедическом словаре, где регион определяется как «часть страны, отличающейся от других областей совокупностью естественных и исторически сложившихся и относительно устойчивых экономико-географических и иных особенностей, нередко сочетающихся с особенностями национального состава населения» [209. С. 295]. Понятно, что в предложенной трактовке регионом можно считать и Центральную часть России, и Западную Сибирь, и отдельные субъекты Федерации.
Сложившееся положение не может устраивать ни исследователей региональных проблем, ни практиков управления. Вследствие этого предпринимаются попытки сформулировать приемлемую дефиницию. Так, О. В. Байдалова в результате обстоятельного анализа разных подходов предложила универсальное определение понятия «регион» как «образуемую силами внутренних социальных связей территорию, которая является гомогенной (однородной) по избранному ряду критериев-определителей и по этим же критериям отличается от сопредельных территорий. Отличительным свойством выделяемого таким образом региона обычно является доминирование внутренних (экономических, социальных, политических, культурных) связей, как более «плотных» и интенсивных, над внешними, соединяющими данный регион с остальной территорией страны как часть с целым» [10. С. 32].
Руководствуясь системным подходом, О. В. Байдалова, вслед за английским исследователем Б. Хогвудом, наделяет регион как территориально-социальную общность функциональной ролью промежуточного, посреднического звена в системе государственного управления, способного сбалансировать функциональные (вертикальные) и территориальные (горизонтальные) связи общественной системы. Объективная необходимость вычленения регионального мезоуровня в общей системе государственного управления обусловлена, по мнению этих специалистов, двумя факторами: практической неосуществимостью регулирования из одного центра деятельности крупных социальных систем, связанной с передачей информации, доставкой ресурсов большому числу местных (муниципальных и локальных) получателей или объектов, а также технической невозможностью осуществлять обратную связь местных сообществ и центра, представлять местные интересы в центре без посредства регионов [10. С. 27-28].
Соглашаясь в принципе с данной аргументацией, хотелось бы заметить, что функция передаточного административно-управленческого звена все-таки несколько умаляет самостоятельную роль субъектов РФ в организации жизнедеятельности общества. Возможно, в развитых и хорошо организованных общественных системах с эффективным муниципальным управлением дела обстоят именно так. Однако в России с ее обширной территорией, зачаточным состоянием местного самоуправления, существенными различиями в природно-климатических, экономических, социальных, культуральных и других условиях регионы как административно-территориальные единицы выполняют и в обозримом будущем будут выполнять более самостоятельную роль. Такая тенденция отчетливо прослеживается в проекте бюджета Российской Федерации на 2007 г. В сфере межбюджетных отношений предусматривается стимулирование регионов самостоятельно развивать свою экономику. В бюджете закладываются финансовые возможности, способные заинтересовывать субъекты РФ активно развивать свою инфраструктуру и производство, а не ждать дотаций из центра. В Федеральном фонде поддержки регионов на эти цели запланировано, по предварительной оценке, почти 250 млрд. рублей. (// Российская газета. 15 августа 2006 г.)
Во многом с таким положением связана проблема оптимизации количественных и качественных параметров региональной структуры Российской Федерации, а также образование региональных округов в крупных субъектах Российской Федерации, к которым относится Волгоградская область.
В Уставе Волгоградской области определено, что управление областью осуществляется по территориально-отраслевому принципу (ст. 34.1, 57). Однако в большей степени оно долгие годы было отраслевым. Введение института полномочных представителей губернатора в 2001 г. выровняло позиции в сторону соблюдения интересов муниципальных образований и к отраслевому принципу управления добавился собственно территориальный.
Основные функции полпредов губернатора заключаются в выполнении таких задач, как:
координация деятельности органов исполнительной власти в районах области;
анализ эффективности деятельности органов власти в муниципалитетах, состояния их кадровой обеспеченности;
контроль исполнения постановлений и распоряжений губернатора;
проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти и органами муниципальных образований;
организация проверок использования муниципалитетами и хозяйствующими субъектами целевых средств федерального и областного бюджетов и других ресурсов, полученных под гарантию или при содействии администрации Волгоградской области;
Постановление «О полномочных представителях главы администрации Волгоградской области» от 24 мая 2001 г. №247.
организация работы общественных приемных главы администрации области в муниципалитетах;
оказание организационной и методической помощи органам местного самоуправления в решении социально-экономических и других вопросов.
Активное участие полпреды губернатора принимают в решении проблемы сохранности урожая, оперативно предоставляя данные с мест о фактах сокрытия урожая фермерами ряда районов. При полпредах работали контрольные комиссии по погашению кредитов и взаиморасчетам за энергоносители (в Михайловском, Урюпинском, Фроловском, Иловлинском, Калачевском, Палласов-ском и Новоаннинском региональных округах). На контроле они держали подготовку к зиме в районах области, подключились к работе глав муниципальных образований по формированию бюджетов, сбору предложений по пополнению доходной части бюджетов районов. Свои предложения губернатору полпреды представили по пресечению теневой экономики в сфере АПК, оптимальному использованию товарных и денежных кредитных ресурсов, объектов социального назначения, по газификации, водоснабжению, использованию земли. Полпреды выступили с инициативой проведения ежегодного областного конкурса «Лучшая сельская администрация», стимулирующего самоорганизацию граждан в решении проблем развития своей территории. Помогают полпредам работать с муниципалитетами закрепленные за их 10 региональными округами (в округ входит 3-4 муниципальных района) сотрудники областной администрации, УВД, налоговой инспекции, прокуратуры.
Аксиологический уровень
Анализ ценностей, к овладению которыми более или менее осознанно стремятся в своих организациях региональные гражданские служащие, проводился по следующим показателям:
а) мотивы поступления на службу;
б) значимые условия, факторы успешной служебной деятельности;
в) критерии оценки служащих.
Начнем с анализа мотивов поступления на государственную службу, поскольку в их основе - удовлетворение жизненно важных потребностей и реализация ценностных ориентации. На вопрос о том, что в наше время в первую очередь привлекает большинство государственных служащих к работе в региональных исполнительных органах, респонденты могли указать не более трех вариантов ответа. Распределение мотивов представлено на рис. 10.
Опираясь на теорию Э. Ноэль-Нойман, ее доказательства способности восприятия человеком «климата мнений» и отражения изменений мнений в восприятии «климата» [142. С. 42-43], можно сказать, что мнения относительно приоритетных мотивов выражают не только индивидуальную мотивацию, но и сложившиеся в коллективах ценностные ориентации. На рис. 10 достаточно отчетливо проявляется характерная особенность системы мотивов поступления на гражданскую службу в эти органы, приоритетное место в которой занимают так называемые гигиенические, по классификации Ф. Герцберга, факторы, обеспечивающие благоприятные условия труда, но не побуждающие к повышению его производительности. Имеются в виду работа в престижной, влиятельной организации, стабильность служебного положения, денежное содержание, условия труда, социальная защищенность и др. Что же касается мотивационных факторов, позитивно влияющих на рост эффективности служебной деятельности и достижение целей организации (возможность самореализации, служения обществу, возможность участвовать в управлении регионом), то взятые в целом они оказались на периферии мотивационной сферы.
Если рассматривать распределение мотивов в зависимости от возраста респондентов, то можно отметить, что в молодом возрасте (до 30 лет) государственные служащие более четко определяют позицию большинства относительно мотивов деятельности - 25,6 % лиц до 30 лет уверены, что большинство привлекает возможность служения в престижной и влиятельной организации. Ответы представителей других возрастных категорий менее однородны. С возрастом изменяются позиции респондентов, и они разделяют предложенные варианты ответов практически равномерно. Мнения опрошенных в возрасте 31-50 лет выдвинули на первое место денежное содержание государственных служащих. Мотивы социальные (служение обществу и самореализация) актуализируются в позициях лиц старше 51 года. Это можно объяснить устойчивостью финансового и социального положения данной возрастной категории и соответственно снижением актуальности связанных с этим факторов. Следует также иметь в виду, что формирование мотивационного ядра представителей данной группы происходило в советский период, когда служение обществу имело более высокую ценность.
Конечно, данная эмпирическая информация не дает оснований для вывода о десоциализации региональной гражданской службы, однако признаки ее автаркизации здесь проявляются весьма отчетливо. Это вывод не является преувеличением, поскольку он основан на обобщении мнений представителей социального блока исполнительных органов управления в регионах.
Дополнительная информация о содержании аксиологического уровня организационной культуры была получена в результате анализа высказанных респондентами оценок степени значимости различных условий для успешной деятельности служащих и основных критериях, по которым принято оценивать служащих в обследованных исполнительных органах. Степень значимости предложенных для оценки 11 условий измерялась с помощью равномерной трехполюсной шкалы в интервале: «очень важно» (1); «не очень важно» (0,5); «не важно» (0). Причем условия интерпретировались как факторы успешной служебной деятельности, имеющие значение инструментальных ценностей. Количественная обработка эмпирических данных позволяет провести сравнительную оценку значимости факторов успешной служебной деятельности в разных региональных органах (рис. 11).
